DE INDULTOS Y DE HONORABILIDADES Juan Manuel Alegre

 DE INDULTOS Y DE HONORABILIDADES
Juan Manuel Alegre Ávila
Catedrático
de
Derecho
Administrativo de la Universidad de
Cantabria. Exletrado del Tribunal
Constitucional
1. Mediante sendos Reales Decretos de 25 de noviembre de 2011 el
Gobierno de la Nación indulta a dos banqueros que habían sido
condenados penalmente por un delito de denuncia falsa. El indulto
suponía la conmutación de la pena principal de arresto mayor y de la
accesoria de suspensión de profesiones u oficios relacionados con el
desempeño de cargos de dirección, públicos o privados, vinculados
con entidades bancarias, crediticias o financieras por una de multa,
dejando subsistente la otra pena de multa. En los referidos Reales
Decretos se añadía un inciso final del siguiente tenor: “[…] y
quedando sin efecto cualesquiera otras consecuencias jurídicas o
efectos derivados de la sentencia, incluido cualquier impedimento
para ejercer la actividad bancaria, a condición de que no vuelva a
cometer delito doloso en el plazo de cuatro años desde la publicación
del presente Real Decreto”. Los indultos fueron recurridos ante la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que,
por Sentencia de su Sección Sexta de 20 de febrero de 2013, declara
la nulidad de los meritados incisos finales en la parte del texto que
dice “[…] y quedando sin efecto cualesquiera otras consecuencias
jurídicas o efectos derivados de la sentencia, incluido cualquier
impedimento para ejercer la actividad bancaria […]”
[pronunciamiento tercero del Fallo].
2. Extracto algunos de los pasajes más relevantes de la referida
Sentencia: “[…] los indultos son susceptibles de control
jurisdiccional [por el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo] en cuanto a los límites y requisitos que deriven
directamente de la Constitución o de la ley, pese a que se trate de
actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente
actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in
integrum [sic] y sin límites de ningún género, pues esta posición
resultaría contraria también a la Constitución. El propio Tribunal
Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o no conceder)
no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos
jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional (ATC 360/1990,
FJ 5)”; “[…] lo que se puede perdonar, el contenido material del
indulto, lo marca la Ley y este elemento reglado es el que abre la
puerta al control de la jurisdicción” [fundamento de derecho octavo].
“La Constitución [la letra i) del artículo 62 del texto constitucional
prevé como cometido o función del Rey “ejercer el derecho de gracia
con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”; un
cometido o función que, de acuerdo al artículo 64.1 de la
Constitución, requiere del refrendo, en este caso, del Ministro
competente] quiere que esta prerrogativa excepcional [“La gracia del
indulto, aun justificada su existencia en el intento de consecución de
la justicia material del caso concreto inspirado en el valor justicia
(art. 1 CE), es una prerrogativa excepcional que sólo puede
insertarse como institución en el seno del Estado constitucional, que
se afirma como Estado de Derecho, sujetándose al principio de
legalidad, con lo que ello supone de límite pero también de
presupuesto habilitante”: fundamento de derecho noveno] sólo pueda
ejercerse dentro de un determinado marco legal y el que tenemos
establecido (la Ley de 1870) [“[…] el art. 1º de la Ley de Indulto
establece: los reos de toda clase de delitos podrán ser indultados, con
arreglo a las disposiciones de esta Ley, de toda o parte de la pena en
que por [sic] aquéllos hubiesen incurrido”: fundamento de derecho
noveno], en relación con las condenas por delito, no permite más
indulto que el de la pena” [fundamento de derecho noveno] [el
subrayado es mío].
3. El fallo de la Sentencia, como se ha adelantado, anula el inciso final
de los sendos textos en los que se concreta el alcance del indulto de
los Reales Decretos impugnados. En el fundamento de derecho
undécimo de la Sentencia se dice: “Es evidente que el inciso final de
los Reales Decretos de indulto impugnados solo puede ser entendido
de dos maneras: O bien que elimina los antecedentes penales de los
indultados para evitar las consecuencias administrativas previstas en
la normativa bancaria; o bien que, sin eliminarlos, excepciona
singularmente a los indultados del requisito de honorabilidad
establecido en el Real Decreto 1.245/1995, requisito del que carece
el que tiene antecedentes penales”. Un requisito, el de la
honorabilidad, exigido por el artículo 2.1 f) del Real Decreto
1.245/1995, de 14 de julio, por el que se establecen normas sobre
creación de bancos, actividad transfronteriza y otras cuestiones
relativas al régimen jurídico de las entidades de crédito, para ejercer
la actividad bancaria, y del que carecen, entre otros, quienes “tengan
antecedentes penales por delitos dolosos” (artículo 2.2).
En esta tesitura, entiende el Supremo, en la medida en que “la
condena penal determina la inscripción en un registro administrativo
–el Registro Central de Penados y Rebeldes- de la comisión del
delito y de la pena impuesta”, “la eliminación de los antecedentes
penales, vía indulto, supondría la eliminación del registro
administrativo del delito y de la propia condena penal,
contraviniendo también aquí un mandato del Código Penal que sólo
prevé la cancelación de los antecedentes penales por el transcurso
del tiempo, e incluso una contravención de la propia Ley de Indulto,
que excluye expresamente del perdón determinadas consecuencias
de la condena penal que deben constar en el Registro como son la
responsabilidad civil o la condena en costas”, apostillándose que “es
obvio que un acto del Gobierno, como es el indulto, por muy acto
político que sea, no puede excepcionar la aplicación de estas leyes,
haciendo desaparecer el rastro administrativo de la condena sin que
hayan transcurrido los plazos legales de cancelación” [fundamento
de derecho undécimo].
4. Más y último: “Como los antecedentes penales no pueden ser
cancelados por el indulto, […] nos queda por juzgar, […] la
posibilidad de que el Gobierno extienda la gracia a la dispensa
singular de un requisito [el de honorabilidad] contemplado en una
norma de carácter general”, esto es, “si lo pretendido […] supone
una derogación singular de los arts. 2.1 f) y 2.2 del RD 1.245/1995, y
si lo supone, si tal derogación puede acordarse en un Real Decreto de
indulto”. Extremo cuyo examen parte de la constatación de “que el
contenido de la pena y el requisito de honorabilidad no son la misma
cosa”, puesto que lo pretendido con los incisos cuestionados de los
Reales Decretos de indulto era “algo más que el simple perdón de la
pena accesoria de suspensión, se pretendía la eliminación de
cualquier obstáculo o impedimento en el ejercicio de la actividad
bancaria derivado de la existencia de una condena penal”, habida
cuenta, por lo demás, de que “la honorabilidad, como cualidad moral
exigible para el ejercicio de la actividad bancaria, no se vincula en la
norma administrativa a la existencia de una pena determinada, sino a
carecer de antecedentes penales” [fundamento de derecho décimo
tercero].
Los términos de la conclusión que se extrae son nítidos: “[…] los
incisos finales de los Reales Decretos [de indulto] constituyen una
dispensa singular del impedimento de falta de honorabilidad para el
ejercicio de la actividad bancaria derivado de la existencia de
antecedentes penales no cancelados”; “[…] el Gobierno, a través de
la prerrogativa de gracia, configurada en la Ley de Indulto de 1870
como potestad de resolución material ordenada exclusivamente a la
condonación total o parcial de las penas, ha derogado o dejado sin
efecto, para dos casos concretos, una norma reglamentaria,
excepcionando singularmente su aplicación, lo que supone incurrir
en la prohibición contenida en el art. 23.4 de la Ley del Gobierno
[Ley 50/1997, de 27 de noviembre] y constituye una clara
extralimitación del poder conferido por la Ley de Indulto al
Gobierno, siendo ambas circunstancias determinantes de la nulidad
de pleno derecho de los referidos incisos” [fundamento de derecho
décimo tercero].
5. En síntesis: el Gobierno, en el ejercicio de la potestad de gracia que
es el indulto, puede perdonar, total o parcialmente, la pena, principal
o accesoria, impuesta en la sentencia que expresa la condena penal,
mas no puede extender aquella gracia a las consecuencias derivadas
de la condena penal, en concreto, no puede disponer la cancelación
de los oportunos antecedentes penales, que únicamente en virtud del
paso del tiempo pueden desaparecer del registro administrativo en el
que se consignan las condenas penales. En el caso enjuiciado, no
puede, en consecuencia, el Gobierno referir la extensión del indulto a
“cualquier impedimento para ejercer la actividad bancaria”, cual la
falta o carencia del requisito de honorabilidad, que la normativa de
aplicación vincula a la inexistencia de antecedentes penales por
delito doloso.
6. La Constitución española consagra el derecho de gracia “con arreglo
a la ley”, que, en todo caso, no puede autorizar “indultos generales”.
No hay en el texto constitucional referencia a una institución que
guarda notoria semejanza con el indulto, a saber, la amnistía, cuyo
contenido, a fin de marcar su diferencia respecto del indulto, puede
cifrarse en el perdón del delito, que, en consecuencia, se tendría, así,
por no cometido, en tanto que el indulto, como enfatiza el Supremo,
supone el perdón de la pena, efecto inherente a la comisión del
delito, tal y como haya sido declarada en la oportuna condena penal,
mas no de las consecuencias derivadas de la pena, esto es, su
recuerdo (en tanto no hayan sido cancelados por el transcurso de los
plazos establecidos en las leyes penales) mediante la consignación de
los oportunos antecedentes penales. La falta de referencia en la
Constitución a la institución de la amnistía, históricamente vinculada
a los delitos de opinión y, por tanto, a los cambios de régimen
político, se explica sin duda por que en un régimen democrático es
inconcusa la legitimidad política (con independencia, por supuesto,
de que eventualmente la previsión de un concreto delito o la
determinación de una determinada pena puedan ser, ellos mismos,
contrarios a la propia Constitución) del legislador democrático para
establecer el cuadro de delitos y de penas, cuya labor, desde la
perspectiva de los valores ínsitos a un sistema de libertades, a
ninguna censura puede, a priori, y por esta razón, hacerse acreedor.
7. Estas consideraciones me llevan a expresar mi discrepancia del
criterio sentado en la Sentencia del Tribunal Supremo de la que estas
palabras se ocupan y, por tanto, de la conclusión por aquélla
alcanzada, a saber, y en los términos establecidos, la negación del
carácter omnímodo de la potestad de gracia expresada en el ejercicio
del indulto. Una conclusión en cuya virtud se niega al Gobierno la
facultad de extender el indulto a los efectos o consecuencias
derivados de la condena penal, esto es, se niega a aquél la potestad
de disponer la cancelación de los oportunos antecedentes penales en
la medida en que éstos se erijan en óbice para alcanzar el objetivo
sustancial o materialmente pretendido, que en el caso concreto no era
otro sino que las personas beneficiadas con el ejercicio de la potestad
de gracia pudieran continuar dedicándose, sin óbices ni cortapisas
derivados de las consecuencias anudadas a la existencia de
antecedentes penales, a la actividad bancaria, y que, por mor de la
interpretación, formalista en exceso, o formalista a secas, del
Tribunal Supremo (recte: sólo la pena stricto sensu puede ser objeto
de la gracia del indulto) han visto cómo, habiéndoseles indultado la
pena, accesoria, de “suspensión de profesiones u oficios relacionados
con el desempeño de cargos de dirección, públicos o privados,
vinculados con entidades bancarias, crediticias o financieras”, han de
esperar, no obstante, a obtener, por el transcurso de los plazos
legalmente prescritos, la cancelación de sus antecedentes penales
para hacer desaparecer la falta del requisito de honorabilidad exigido
por la normativa de aplicación para el desempeño de la actividad
bancaria. Una conclusión, la del Tribunal Supremo, que, en mi
criterio, no se compadece con la teleología de la Sentencia del
Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de 13 de junio de 2001
[asunto: Gómez de Liaño; Sentencia a cuyo examen dedica la del
Supremo su fundamento de derecho duodécimo], de la que pueden
razonablemente extraerse unos resultados diferentes de los aquí
alcanzados por la Sala Tercera del Supremo, unos resultados, en
definitiva, que se inscriben en la línea de afirmar, salvedad hecha,
como es natural, de los elementos formales o procedimentales a cuyo
observancia se supedita el ejercicio de toda potestad pública, en la
línea de afirmar, digo, el poder omnímodo del Gobierno para
determinar el preciso alcance de la potestad de gracia que es el
indulto.
Coda.- En las líneas que anteceden no hay atisbo alguno de valoración,
-política, pues políticas son las (únicas) consideraciones que llevan al
Gobierno a ejercer su potestad de gracia o indulto- en relación a los
concretos indultos que están en la base de la Sentencia de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2013.