Objetivos en las negociaciones y prioridades en materia de desarrollo

UNCTAD/DITC/TNCD/2003/3
CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE
COMERCIO Y DESARROLLO
SERVICIOS ENERGÉTICOS Y AMBIENTALES:
Objetivos en las negociaciones y prioridades
en materia de desarrollo
Editado por
Simonetta Zarrilli
Prólogo de
Rubens Ricupero
Secretario General de la UNCTAD
NACIONES UNIDAS
Nueva York y Ginebra, 2003
Nota
•
Las signaturas de los documentos de las Naciones
Unidas se componen de letras mayúsculas y cifras. La
mención de una de estas signaturas indica que se hace
referencia a un documento de las Naciones Unidas.
•
Las opiniones expresadas en este volumen son las de
los autores y no reflejan necesariamente las opiniones
de la Secretaría de las Naciones Unidas. Las
denominaciones empleadas en esta publicación y la
forma en que aparecen presentados los datos que
contiene no implican, de parte de la Secretaría de las
Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición
jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de
sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus
fronteras o límites, ni tampoco en relación con su
sistema económico o su grado de desarrollo.
•
El material contenido en esta publicación puede citarse
o reproducirse sin restricciones, siempre que se
indique la fuente y se haga referencia al número del
documento. Deberá remitirse a la secretaría de la
UNCTAD un ejemplar de la publicación en que
aparezca el material citado o reproducido, a la
siguiente dirección: Palacio de las Naciones, 1211
Ginebra 10, Suiza.
UNCTAD/DITC/TNCD/2003/3
ÍNDICE
Página
AGRADECIMIENTOS.............................................................
v
Prólogo - Rubens Ricupero........................................................
vii
I.
SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA .
1
Los servicios relacionados con la energía, las políticas
energéticas y el Programa de Doha
Murray Gibbs .................................................................
3
Comercio internacional de servicios energéticos y
países en desarrollo
Simonetta Zarrilli ...........................................................
27
Un tema de debate: la definición de los servicios
energéticos en relación con el AGCS
Jasmin Tacoa-Vielma .....................................................
85
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS:
Canadá - Josée De Menezes .....................................
Chile - Ana Novik ....................................................
Comunidades Europeas - Jolita Butkeviciene .........
Japón, Contribución del Gobierno del Japón ..........
Noruega - Rikke Eeg-Henriksen..............................
Estados Unidos - Lana Ekimoff................................
Venezuela - Elbey Borrero.......................................
GE.03-50753 (S)
210605
290605
-iii-
102
105
112
119
122
125
132
ÍNDICE (continuación)
Página
El comercio Internacional de la energía y el acceso a
las redes de energía
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst............................ 141
La reforma del mercado del gas y de la electricidad y
el comercio internacional de servicios
Christopher Melly........................................................... 201
La formulación de políticas en el sector de la energía:
la creciente influencia de los agentes no estatales
Dinos Stasinopoulos ....................................................... 219
La política de los Estados Unidos en materia de
comercio de energía: las consecuencias de un año
crucial
Craig VanGrasstek ......................................................... 229
-iv-
AGRADECIMIENTOS
La presente publicación es el resultado de una actividad de
colaboración basada en la experiencia de la UNCTAD en la prestación
de asistencia a los países en desarrollo respecto de las negociaciones
comerciales multilaterales y, más concretamente, al ayudarles en las
negociaciones sobre el comercio de servicios.
Los estudios incluidos en el presente volumen son, en gran
parte, versiones actualizadas de los trabajos presentados en dos
Reuniones de Expertos convocadas por la Dependencia de
Negociaciones y Diplomacia Comerciales de la División del Comercio
Internacional de Bienes y Servicios y de los Productos Básicos de la
UNCTAD, una sobre los servicios energéticos y el comercio
internacional: consecuencias para el desarrollo, celebrada en julio
de 2001, y otra sobre el fortalecimiento de la capacidad de los países
en desarrollo para promover su sector de servicios ambientales,
celebrada en julio de 1998. Las Reuniones fueron organizadas por
Simonetta Zarrilli, bajo la supervisión de Murray Gibbs y David Díaz.
Jolita Butkeviciene, Alberto Gabriele, Emily Mburu, Rolf Traeger,
Faten Azar, Sophie Munda, Josie Maximo, Fabien Dumesnil,
Aurangzeb Butt e Irene Musselli prestaron una valiosa ayuda en esta
labor.
Laurence Tubiana presidió la Reunión de Expertos en servicios
ambientales y Werner Corrales la Reunión de Expertos en servicios
energéticos. En la época en que se celebraron las Reuniones, la
Sra. Tubiana era miembro del Gabinete del Primer Ministro de
Francia y el Embajador Corrales era el Representante Permanente de
Venezuela ante las organizaciones internacionales en Ginebra. La
excelente labor en la presidencia de las Reuniones de Expertos
realizadas por ambos fue un importante factor que contribuyó al éxito
de ambas.
Un elemento crucial que permitió realizar un debate interesante,
educativo e intelectualmente estimulante durante las Reuniones fue la
-v-
presencia de expertos de alto nivel -de la administración pública, el
sector privado y los círculos académicos- que compartieron sus
conocimientos y experiencia con los participantes. La secretaría de la
UNCTAD desea expresar su más sincero agradecimiento a todos ellos.
Simonetta Zarrilli fue la encargada de la revisión final y la
edición de la obra. En esa tarea contó con la asistencia de Matthew
Millan Stephenson.
Josie Maximo fue el responsable del personal de secretaría y del
formateado. Fabien Dumesnil preparó la versión lista para
reproducción. La portada fue diseñada por Diego Oyarzun.
Las opiniones expresadas en los capítulos preparados por
funcionarios son las de los autores y no deben considerarse la posición
oficial de la UNCTAD acerca de las cuestiones involucradas.
-vi-
Prólogo
Los trabajos incluidos en la presente publicación tuvieron
primordialmente su origen en dos Reuniones de Expertos organizadas
por la UNCTAD, una sobre los servicios energéticos y el comercio
Internacional: consecuencias para el desarrollo, celebrada en julio
de 2001, y otra sobre el fortalecimiento de la capacidad de los países
en desarrollo para promover su sector de servicios ambientales,
celebrada en julio de 1998.
Los Estados miembros de la UNCTAD han utilizado el
mecanismo de las reuniones de expertos, establecido en la IX
UNCTAD en 1996, para examinar varios sectores de servicios,
inclusive los de salud, turismo, transporte aéreo, construcción y
audiovisuales.
La Reunión sobre los servicios energéticos fue un éxito
considerable ya que despertó gran interés al exponer diversos aspectos
de un sector que estaba experimentando una enorme transformación,
un sector que tiene relevancia para el crecimiento económico y el
desarrollo de todos los países, sean ellos desarrollados o en desarrollo,
tanto los exportadores como los importadores de energía. Además,
ese sector es actualmente objeto de negociaciones en la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
En la Reunión se examinó la forma en que la mayor demanda
de inversiones, la introducción de nuevas tecnologías y la
liberalización de los mercados habían creado un nuevo dinamismo en
el sector. En cambio, también se pusieron de relieve en ella las
dificultades con que tropezaban 2.000 millones de personas de los
países en desarrollo, que todavía no tenían acceso a fuentes de energía
comercial, así como los efectos de esa falta de acceso sobre las
perspectivas de desarrollo de muchos países, especialmente los menos
adelantados. La Reunión también sacó enseñanzas de las satisfactorias
experiencias en algunos países productores de energía en lo tocante al
desarrollo de la capacidad interna en el sector de los servicios
-vii-
energéticos como elemento fundamental de sus estrategias de
desarrollo.
Las cuestiones energéticas forman parte de las negociaciones
comerciales actuales y futuras, sean las relativas a la adhesión a la
OMC o al nuevo Programa de Trabajo puesto en marcha en Doha en
noviembre de 2001, sean las que conciernen a los acuerdos
comerciales regionales y subregionales. Las actuales negociaciones
sobre los servicios relacionados con la energía marcan la primera vez
que las cuestiones energéticas han sido objeto de negociaciones
oficiales en el marco de los derechos y obligaciones en materia de
comercio multilateral del GATT/OMC. Sin embargo, las
consecuencias del Programa de Doha para las políticas energéticas
como parte de una estrategia de desarrollo rebasan el ámbito del
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS): las
negociaciones en esferas tales como las subvenciones y las medidas
compensatorias, los derechos antidumping, el comercio y el medio
ambiente, el acceso a los mercados, las inversiones y la política de la
competencia, son relevantes para esas políticas. La energía es también
un importante elemento de las actuales negociaciones sobre la
adhesión a la OMC, ya que los países que no son miembros de esta
organización representan casi la mitad de las exportaciones mundiales
de petróleo y una proporción considerablemente mayor de las reservas
energéticas.
La Reunión de Expertos sobre los servicios ambientales fue uno
de los primeros encuentros intergubernamentales dedicados a este
sector emergente de servicios. Como sucedió en el caso de los
servicios energéticos, durante las negociaciones comerciales
multilaterales de la Ronda Uruguay se prestó escasa atención al sector
de los servicios ambientales, debido a que, a la sazón, era escaso el
comercio internacional en el sector: los gobiernos prestaban la mayor
parte de los servicios ambientales, y a los operadores privados no se
les permitía entrar en el mercado, o no estaban dispuestos a hacerlo.
Durante la Ronda, las negociaciones y las actividades de clasificación
se concentraron en los servicios que ofrecían posibilidades inmediatas
-viii-
para el comercio internacional. Sectores como el medio ambiente y la
energía, que entonces parecían ser candidatos que ofrecían
posibilidades particularmente prometedoras para una liberalización,
fueron desatendidos.
Sin embargo, la situación en lo que respecta a los servicios
ambientales, ha cambiado considerablemente desde el final de la
Ronda Uruguay. El sector pasó por procesos de desregulación y
privatización y ahora brinda oportunidades comerciales lucrativas al
sector privado. La industria ambiental experimentó un enorme
crecimiento en los países industrializados durante los años ochenta y
la mayor parte de los noventa, con unos ingresos que ascendieron
en 2000 a 522.000 millones de dólares de los EE.UU. En las
negociaciones en curso sobre los servicios se están desplegando
esfuerzos para hacer una mejor clasificación del sector a fin de reflejar
el modo en que opera la industria en la actualidad y el cambio en su
orientación prioritaria para pasar desde el control de la contaminación
en la descarga a la prevención.
Sin embargo, la demanda de servicios ambientales en las
naciones desarrolladas se ha estabilizado ya que la demanda
impulsada por la reglamentación se ha satisfecho al cumplir las
normas establecidas. En cambio, los problemas ambientales que la
población experimenta, especialmente en los países en desarrollo,
siguen siendo sumamente graves. La población urbana en rápido
crecimiento de estos países ha generado una creciente demanda de
agua potable que ha superado la oferta. El acceso a agua pura es
particularmente problemático en África, donde más de 300 millones
de personas carecen de suficiente acceso a ella. La gran mayoría de
las ciudades de 1 millón o menos de habitantes en África y Asia no
tiene ningún sistema de alcantarillado. El tratamiento de residuos
sólidos, o la falta de él, es un problema cada vez más grave en los
países en desarrollo. La contaminación atmosférica ha sido otro
problema en constante aumento en los países en desarrollo, debido a la
expansión urbana, la rápida industrialización, el mayor tráfico por
carretera y el creciente consumo de energía. Como se puso de relieve
-ix-
en la Reunión de Expertos, deberían desplegarse esfuerzos para
vincular las oportunidades comerciales cada vez mayores derivadas de
la reforma del sector ambiental y que están surgiendo del Programa de
Trabajo de Doha -incluido el llamamiento para la liberalización
adicional del comercio de bienes y servicios ambientales- con la
satisfacción de las necesidades ambientales básicas de la población,
sobre todo en los países en desarrollo. Hay en estos países una brecha
entre sus necesidades ambientales y los recursos disponibles para
atenderlas. La cooperación y la financiación internacionales son
factores fundamentales para permitir a esos países hacer frente a sus
problemas ambientales más acuciantes.
Los sectores de los servicios energéticos y medioambientales
tienen varias características en común: ambos sectores fueron objeto
de una reforma estructural en el último decenio y están ahora abiertos
a los operadores privados; ambos necesitan una clasificación más
apropiada dentro del AGCS; ambos han sido objeto de un grado
considerable de atención en las actuales negociaciones multilaterales
sobre los servicios; ambos implican un volumen sustancial de
inversiones que hacen la cuestión de la propiedad y el control
especialmente relevante, y en el caso de ambos sectores reviste una
importancia crucial la cuestión de los servicios públicos. Con todo, el
rasgo más importante que tienen en común reside en el hecho de que
el acceso limitado a la energía comercial, al agua pura, al
alcantarillado y a los sistemas de recogida de residuos produce efectos
negativos sobre la salud pública y el medio ambiente, obstaculiza el
crecimiento económico de los países y, en definitiva, dificulta el
desarrollo sostenible. Este es el motivo de que decidiéramos incluir
en un mismo volumen los resultados de las dos Reuniones de
Expertos.
Rubens Ricupero
Secretario General de la UNCTAD
-x-
Capítulo I
Servicios relacionados
con la energía
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA
ENERGÍA, LAS POLÍTICAS ENERGÉTICAS
Y EL PROGRAMA DE DOHA
Murray Gibbs*
Introducción
La Reunión de Expertos en servicios energéticos y comercio
internacional: consecuencias para el desarrollo, celebrada en julio
de 2001, fue una de las más exitosas de las muchas celebradas sobre
asuntos relacionados con el comercio de servicios de la serie de
reuniones de expertos de la UNCTAD. El mecanismo de reuniones de
expertos se había introducido en la UNCTAD, en la Novena
Conferencia, celebrada en Midrand (Sudáfrica), en 1996, como
método para examinar aspectos técnicos concretos de las cuestiones
más amplias incluidas en el mandato de la organización. Dentro de la
esfera del comercio, el comercio de servicios ha despertado el mayor
interés entre los Estados miembros, que han encargado a la secretaría
que organice reuniones de expertos sobre los servicios sanitarios,
ambientales, de turismo, de transporte, de construcción, energéticos y
audiovisuales. La reunión sobre servicios energéticos despertó
considerable interés y se tradujo en la decisión de que la UNCTAD
organizara trabajos adicionales en este sector. El alto grado de interés
internacional por esta reunión guardaba a todas luces relación con el
hecho de haberse presentado varias propuestas para la liberalización
del sector de los servicios energéticos en las negociaciones en el
marco del AGCS. En la mayoría de esas propuestas se sugiere hacer
una reclasificación de varios sectores en el documento básico W/120
del AGCS para definir un sector coherente de estos servicios que
permitiera a los negociadores abordar la "problemática" general del
comercio y de la inversión en servicios energéticos.
*
Asesor principal del Secretario General de la UNCTAD. Correo
electrónico: [email protected].
-3-
Murray Gibbs
Este enfoque constituiría una de las primeras iniciativas
importantes para abordar las cuestiones energéticas en el contexto del
sistema de comercio multilateral. Con este trasfondo, en el presente
capítulo se recuerda la historia del trato dado a las cuestiones de la
energía en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) y la Organización Mundial del Comercio (OMC),
y en otros acuerdos comerciales. En el capítulo se resumen las
principales cuestiones planteadas en las negociaciones sobre los
servicios energéticos relacionados con la energía, utilizando las
exposiciones presentadas en la Reunión de Expertos, así como algunos
estudios conexos. También se analizan otras áreas de lo que puede
denominarse la "interfaz comercio/energía" en el contexto del sistema
comercial y, en particular, el programa relativo al comercio convenido
en la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha
en noviembre de 2001.
1.
Las cuestiones relacionadas con la energía en el GATT
Los países en desarrollo productores de petróleo no vieron
ningún motivo para pasar a ser Partes Contratantes en el GATT; los
que no obstante lo hicieron se adhirieron en virtud del artículo XXVI
(es decir, sin negociaciones). En el foro del GATT no se examinaban
las cuestiones relacionadas con el petróleo y la energía. Se dice que
existía un "pacto de caballeros" entre los principales interlocutores
comerciales en el sentido de no abordar las cuestiones relacionadas
con el petróleo en el GATT, por temor a que el carácter estratégico del
comercio petrolero y la magnitud de las preocupaciones en materia de
seguridad respecto de los productos derivados del petróleo
"politizaran" el debate. Las consideraciones en materia de seguridad
influyeron mucho en la política comercial en el sector de la energía;
por ejemplo, los Estados Unidos decidieron dejar sin consolidar su
arancel sobre el petróleo crudo en su Arancel de Aduanas.
En todo caso, sólo inmediatamente antes de y durante la Ronda
Uruguay comenzaron los países en desarrollo productores de petróleo
a adherirse al GATT. En la actualidad, seis miembros de la
-4-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) son también
miembros de la OMC, mientras otros cuatro están recabando la
adhesión. Con todo, muchos otros países productores de petróleo no
pertenecientes a la OPEP, principalmente las antiguas repúblicas de
la Unión Soviética, están también en vías de adherirse a ella.
Las consecuencias de las negociaciones sobre la adhesión se
examinarán más adelante. Hasta el comienzo de las actuales
negociaciones sobre los servicios energéticos, las cuestiones
relacionadas con el petróleo se plantearon en el GATT y en la OMC
primordialmente, sobre todo en el contexto de tres controversias, y en
cada caso la medida en cuestión estaba ligada a la protección
ambiental.
2.
Negociaciones sobre los servicios energéticos:
cuestiones principales
Clasificación de los servicios energéticos
Las cuestiones relacionadas con la energía se están abordando
en la OMC en el marco de las actuales negociaciones en virtud del
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). La Unión
Europea, los Estados Unidos, el Canadá, Noruega, el Japón, Chile y
Venezuela han presentado propuestas para negociaciones sobre el
sector de los servicios energéticos. Estas propuestas proporcionaron
los antecedentes para el debate en la Reunión de Expertos, y las
describen en el presente volumen los expertos que participaron en ella.
En la mayoría de las propuestas se señala el hecho de que la
clasificación contenida en el AGCS no define lo que es un sector de
servicios relacionados con la energía. Los escasos compromisos sobre
el acceso a los mercados o el trato nacional incluidos en las listas del
AGCS se inscriben como "servicios relacionados con la minería
prestados a comisión o por contrata en yacimientos de petróleo y de
gas", el "transporte por tuberías de petróleo crudo refinado, productos
derivados del petróleo y gas natural", o "servicios relacionados con la
distribución de energía", que reflejan lo que puede describirse como
-5-
Murray Gibbs
los segmentos de la fase inicial, el transporte/transmisión y la fase
final de la cadena energética de valor agregado. La mayoría de las
propuestas para negociaciones definen el ámbito del sector de los
servicios energéticos en el sentido de que abarca toda la cadena de
actividades relacionadas con la energía, y en ellas se sugieren nuevas
clasificaciones. Por ejemplo, Noruega especificó esto en el sentido de
que abarcaba el descubrimiento de recursos, la producción, la
transmisión, el transporte y la distribución, las ventas y la
comercialización. Otras propuestas abarcan solamente los segmentos
de la fase inicial (Canadá) o la fase final (Chile). Hay un intento de
incluir tanto los servicios "básicos" como los "no básicos". En el
documento de Jasmin Tacoa-Vielma se resumen los debates en el
contexto del AGCS acerca de la clasificación de los servicios
relacionados con la energía, en la fecha de la Reunión de Expertos.
Posteriormente, hubo debates más intensivos para definir el sector de
los servicios energéticos y sus subcategorías a partir de las "realidades
comerciales". Ello ha dado lugar a la presentación de propuestas para
un desglose del sector en las siguientes categorías: prospección
geológica; perforación y terminación de pozos de petróleo y gas
natural; servicios relacionados con la producción de petróleo y gas
natural; diseño y construcción de instalaciones para producir,
transformar y suministrar energía; funcionamiento, gestión y
mantenimiento de instalaciones y redes energéticas, inclusive el
transporte, transmisión y distribución de energía; servicios
ambientales para la industria de la energía; comercialización de
energía al por mayor, y suministro de energía al por menor. Como lo
señala Christopher Melly, estas peticiones para una mejor
clasificación se deben a la preocupación de los representantes de la
industria de que, como los servicios energéticos están mal definidos,
no aparece claro si los compromisos específicos de proporcionar
acceso a los mercados y conceder trato nacional se aplican a sus
actividades.
La principal finalidad de esas propuestas es lograr compromisos
para liberalizar el comercio y las inversiones en este sector,
reconociéndose que para obtener compromisos adicionales sobre un
-6-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
acceso efectivo tal vez sea necesario ir más allá de los relativos al
acceso a los mercados/trato nacional. Una propuesta vincularía toda
liberalización por parte de los países en desarrollo con la transferencia
de tecnología y al acceso a redes, como medio para aplicar
efectivamente los artículos IV y XIX del AGCS, cuya finalidad es
aumentar la participación de los países en desarrollo en el comercio
mundial de servicios. Dichas propuestas ponen sumo cuidado en
señalar que no se tiene la intención de poner en tela de juicio los
derechos de propiedad de los recursos naturales. Aun así, el acceso a
y el control de los servicios relacionados con la energía, como los de
prospección, exploración, extracción, transporte, transmisión,
comercio y mercado, parecen ser primordiales para el acceso a la
propia energía y su control.
Acceso a los servicios de la etapa inicial
El debate puso de manifiesto que las cuestiones de comercio y
desarrollo en juego diferían considerablemente en cuanto a si se
estaban abordando los segmentos de la etapa inicial, la transmisión o
la etapa final del sector. Las propuestas presentadas en las
negociaciones en el marco del AGCS tienen por finalidad la
liberalización del sector de los servicios de la "etapa inicial" que el
Canadá ha llamado sector del petróleo y gas natural1, o lo que Carlos
Añez ha denominado "la industria de los servicios de yacimientos
petrolíferos"2. Éstos incluyen los servicios relacionados con la
exploración, extracción y transmisión de energía, fundamentalmente
petróleo y gas natural, y los diversos servicios conexos, inclusive los
de prospección geológica, perforación, prueba de pozos y cable de
1
OMC, comunicación del Canadá. Propuesta inicial para las negociaciones
sobre los servicios relacionados con el petróleo y el gas, S/CSS/W/58, 14 de
marzo de 2001.
2
Véase C. Añez, "El comercio de servicios técnicos en la exploración y
producción de petróleo y gas: Observaciones de un antiguo contratista
venezolano", en el presente volumen.
-7-
Murray Gibbs
perforación, los servicios de terminación de pozos y cementación, y
los de producción.
El resultado global ha sido ilustrar en forma notable que los
efectos de los compromisos en el sector de los servicios energéticos
podrían comportar importantes consecuencias estratégicas. La
búsqueda de compromisos en materia de comercio e inversión en las
negociaciones del AGCS sobre los servicios energéticos se ha
indicado concretamente como uno de los principales elementos de las
recomendaciones del Grupo de Elaboración de la Política Energética
Nacional acerca de una nueva política nacional en el sector de la
energía de los Estados Unidos. Aparte de las consideraciones
estratégicas, el potencial comercial del sector es impresionante. Ello
se debe a la necesidad de un enorme volumen de nuevas inversiones
para garantizar una producción suficiente de petróleo y gas natural a
fin de satisfacer la demanda prevista en los próximos 20 años. En su
artículo, Ramón Espinasa3 calcula, a partir de su modelo, elaborado
para el hemisferio occidental, que las inversiones necesarias para
aumentar la producción mundial en 45 millones de barriles diarios
darían lugar a una demanda de servicios energéticos conexos de un
valor de más de 12.000 millones de dólares de los EE.UU. anuales, tan
sólo los relacionados con la inversión inicial, es decir, sin tener en
cuenta los servicios utilizados en la producción y exportación diarias
de petróleo y productos refinados, gas natural y energía hidroeléctrica.
Como lo señala Craig VanGrasstek4, la política energética de
los Estados Unidos alienta las inversiones en la producción de
petróleo y gas natural en cada una de las tres principales "provincias"
en materia de estos combustibles, a saber, el Caribe, el Oriente Medio
3
Véase R. Espinasa, "Comercio de petróleo y crecimiento económico: El
caso del hemisferio occidental", en el presente volumen.
4
Véase C. VanGrasstek, "Política comercial relativa a la energía de los
Estados Unidos: Las consecuencias de un año crucial", en el presente
volumen.
-8-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
y Asia central, aun cuando la producción tal vez no se exporte nunca a
los Estados Unidos: esto tiene la motivación estratégica de acrecentar
la seguridad del suministro de energía mediante el aumento de la
producción de petróleo en todo el mundo, al tiempo que se reduce
simultáneamente la influencia política de toda persona o grupo que
exporte energía y se crean mercados para las exportaciones
estadounidenses de bienes y servicios energéticos. Esta estrategia va
acompañada de medidas encaminadas a obtener un derecho legal a
recursos y mercados energéticos por medio de acuerdos comerciales,
siendo el principal ejemplo el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN), y posiblemente el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) y otros acuerdos regionales, así como la OMC.
Por tanto, es realmente importante lo que está involucrado en las
negociaciones en estos subsectores, como lo es también el valor de las
concesiones por parte de los países productores de energía.
Algunos países productores de energía han podido aplicar con
éxito estrategias encaminadas a promover un fuerte sector de servicios
relacionados con la energía, un sector con eslabonamientos hacia
delante y hacia atrás en la economía en torno a la extracción y
exportación de petróleo y gas natural. El modelo presentado en el
artículo de Ramón Espinasa5 pone de relieve el posible efecto
multiplicador en la economía de la producción interna de servicios
energéticos y de los bienes y mano de obra conexos. Las
consecuencias relativas para la economía dependen, por supuesto, de
las dimensiones del sector energético en la economía general. Con
este trasfondo teórico, la exposición de los expertos venezolanos
demostraba la experiencia satisfactoria de Venezuela en el desarrollo
de un fuerte sector de servicios energéticos, con vínculos con el resto
de la economía. La estrategia venezolana tenía por finalidad garantizar
la participación de las empresas nacionales de servicios a todo lo largo
de la cadena de suministro de energía, promover la industrialización
en la fase final, estimular la penetración de las empresas nacionales de
5
Véase R. Espinasa, "Comercio de petróleo y crecimiento económico: El
caso del hemisferio occidental", en el presente volumen.
-9-
Murray Gibbs
servicios energéticos en los mercados extranjeros y estimular un
acceso eficiente de toda la sociedad venezolana a la energía. Esta
estrategia se reflejó en las propuestas presentadas por Venezuela en
las negociaciones en el marco del AGCS6.
La propuesta venezolana perseguiría el logro de compromisos
adicionales encaminados a aplicar los artículos IV y XIX:2 del AGCS
en el sector de los servicios relacionados con la energía, a fin de
permitir a los países en desarrollo aplicar políticas destinadas a
aumentar al máximo el efecto multiplicador del sector energético. Al
mismo tiempo, ello garantizaría el acceso a las redes y los canales de
distribución de las principales compañías petroleras, a fin de permitir
a las empresas de los países en desarrollo prestar servicios a nivel
mundial. El objetivo sería modificar el aspecto "Norte-Sur" del
comercio de energía que se señalaba en varias exposiciones, ya que
los países en desarrollo (y los países en transición a una economía de
mercado) suministraban el petróleo crudo y el gas natural, mientras
que los servicios, bienes y tecnologías relacionados con la energía
provenían casi exclusivamente de las naciones desarrolladas. En
medida aún mayor, esos servicios los prestan empresas especializadas
que son contratadas por las principales compañías petroleras que han
desmantelado
gradualmente
sus
departamentos
técnicos
correspondientes, es decir, el fenómeno de la "externalización" de
servicios. Estos proveedores de servicios deben hacer frente a un
mercado caracterizado por enormes fluctuaciones de la demanda, en
términos tanto de la demanda mundial total como de las regiones
geográficas. Así pues, esos proveedores deben ser capaces de prestar
una diversidad de servicios en cualquier parte del mundo, y en
cualquier momento.
6
OMC, Comunicación de Venezuela. Propuesta de negociación sobre
servicios de energía, S/CSS/W/69, 29 de marzo de 2001; y Propuesta de
negociación sobre servicios de energía - Adición, S/CSS/W/69/Add.1, 15 de
octubre de 2001.
-10-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
Cuestiones relacionadas con la transmisión y el tránsito
Un segundo sector del mercado de servicios energéticos está
relacionado con la transmisión de energía, tanto transfronteriza como
dentro de las fronteras nacionales. Ello da lugar a dos tipos de
barreras, las relativas al acceso a las redes (es decir, el acceso de
terceros) y las relativas al tránsito transfronterizo. Varias de las
propuestas para negociaciones -especialmente las de los Estados
Unidos y Noruega- indican que, a este respecto, el sector de la energía
da lugar a cuestiones de interconectividad análogas a las del sector de
las telecomunicaciones. Dicho de otro modo, es en general poco
práctico construir oleoductos o redes que compitan entre sí, y el
acceso efectivo a los mercados exige compromisos adicionales para
garantizar un acceso equitativo a estos canales de distribución. Como
lo señala Thomas Wälde:
"La liberalización del comercio transfronterizo de energía
(en particular, electricidad y gas natural) no es posible sin un
sistema eficaz que permita proporcionar un acceso estandarizado,
fácilmente administrado y previsible a las redes de energía... El
sistema de transporte es la clave. El control sobre él permite
llenarlo, y, con ello, aducir que hay falta de capacidad, cargar
precios excesivos de transporte y obtener información que
permite debilitar a los nuevos competidores y proporciona un
método para demorar y obstruir el acceso, mediante largas
negociaciones, litigios y manipulación de los precios, plazos y
condiciones técnicas. Así pues, el acceso de terceros es una
condición indispensable para crear mercados energéticos
nacionales y transfronterizos de carácter competitivo."7
Las opiniones de Wälde se reflejan en varias propuestas para
adoptar el modelo de "documento de referencia" del Protocolo de
Telecomunicaciones en el sector de los servicios energéticos, a fin de
7
Véase T. Wälde y A. J. Gunst, "Comercio internacional de energía y acceso
a las redes energéticas", en el presente volumen.
-11-
Murray Gibbs
garantizar un acceso equitativo por parte de terceros y hacer frente a
las cuestiones del tránsito transfronterizo. Como se indica en el
documento del profesor Wälde, se están desplegando esfuerzos para
negociar un protocolo de tránsito en el marco del Tratado sobre la
Carta de la Energía, basado en su artículo 7 (que su vez se basa en el
artículo V del GATT), en el que se abordarían los problemas más
concretos que plantea el tránsito transfronterizo de energía.
En las exposiciones de los expertos se señalaba nuevos
fenómenos que estaban transformando el sector de la energía, a saber,
la desarticulación de los monopolios en los sectores de la electricidad
y el gas natural, la privatización de las empresas energéticas propiedad
del Estado y la liberalización general de los mercados nacionales de
energía. El trabajo de Christopher Melly y el documento presentado
por la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos
ofrecen una visión general de la evolución de este proceso8. Ello ha
creado nuevas oportunidades para el comercio de energía, con
respecto a cuatro segmentos del mercado energético en su fase final generación de electricidad, transmisión, distribución y suministro al
por menor- y la creación de un nuevo segmento: comercio de energía
eléctrica9. Como lo subraya Norman Anderson10, la liberalización y
privatización de los monopolios estatales, la creciente demanda de
energía y la introducción de nuevas tecnologías que han reducido
8
Véase C. Melly, "Reforma de los mercados de energía eléctrica y gas
natural y comercio internacional de servicios relacionados con la energía", en
el presente volumen.
9
Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, Electric power
services: Recent reforms in selected foreing markets, Inv. Nº 332-411,
publicación Nº 3370, noviembre de 2000.
10
Véase N. Anderson, "La revolución tecnológica; la nueva estructura de la
industria, y las oportunidades para los países en desarrollo", exposición
presentada en la Reunión de Expertos de la UNCTAD en servicios
energéticos y comercio internacional: Consecuencias para el desarrollo, julio
de 2001.
-12-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
enormemente la escala eficiente mínima -los elementos que dieron
lugar al auge del sector de las telecomunicaciones- provocará una
transformación igualmente espectacular del sector de la energía.
El reconocimiento de la contribución que los mercados liberalizados
de energía pueden aportar a la eficiencia de la economía ha dado lugar
al proceso político que se describe en el documento de la Comisión de
Comercio Internacional de los Estados Unidos. Los representantes de
las comunidades europeas han subrayado constantemente las
experiencias positivas registradas al abrir el sector energético a la
competencia; la aceptación de este objetivo por todos los Estados
miembros fue el principal tema de la Cumbre de la Unión Europea
celebrada en Barcelona, en marzo de 2002.
Las propuestas para negociaciones tienen por finalidad
conseguir el acceso a esos mercados liberalizados y eliminar los
monopolios, o, al menos, reducir el alcance del poder monopolístico
residual para frustrar la competencia. Es éste también el objetivo de la
penetración en los nuevos mercados para "el comercio de energía".
También en este caso, la "problemática" parece extenderse más allá de
lo que pueden solucionar los compromisos relativos al acceso a los
mercados y el trato nacional. Además de tratar los aspectos de la
interconectividad mencionados más arriba, hay propuestas para
compromisos adicionales en materia de regulación del
comportamiento anticompetitivo, normas concretas acerca de la
reglamentación del sector de la energía, y, en particular, la
independencia de la autoridad reguladora. Se propuso que el
documento de referencia fuera más allá de la cuestión de la
interconectividad e incluyera compromisos adicionales para garantizar
la transparencia de la formulación, promulgación y aplicación de
reglas, reglamentos y normas técnicas; también podría obligar a los
miembros a mantener medidas apropiadas para impedir ciertas
prácticas anticompetitivas que se basarían en las actuales
disposiciones de los artículo VII y IX del AGCS.
La Cumbre de Barcelona citada abordó estas cuestiones a nivel
de la Unión Europea, e instó a que se adoptaran medidas tales como la
libertad de elección por todos los usuarios industriales europeos del
-13-
Murray Gibbs
proveedor de electricidad y gas natural, la separación de la
transmisión y la distribución de la producción y el suministro, el
acceso no discriminatorio de los consumidores y productores a la red,
y un sistema de fijación de tarifas en relación con las transacciones
transfronterizas ligadas a la electricidad. La Cumbre pidió también
que se adoptara una decisión sobre la definición de las obligaciones de
los servicios públicos, la seguridad de suministro y la protección de
las zonas remotas y de los grupos más vulnerables de la población.
Así pues, y como sucedió en el caso de otros sectores de
servicios examinados en las reuniones de expertos de la UNCTAD, es
evidente que hay especificidades sectoriales que es preciso abordar si
se quiere que haya una liberalización efectiva y, en particular, que las
disposiciones de los artículos IV y XIX:2 en favor de los países en
desarrollo se apliquen plenamente11. Cabe señalar en este contexto
que las propuestas para compromisos adicionales, mediante un
documento de referencia o de otro modo, entrañan dos enfoques
considerablemente diferentes. El documento de referencia sobre las
telecomunicaciones comportaba la aceptación, por los países que
incluyeron en sus listas compromisos acerca del acceso a los mercados
o el trato nacional, de compromisos adicionales, lo cual reflejaba la
peculiaridad de las telecomunicaciones en cuanto a interconectividad,
a fin de garantizar que esos compromisos previeran un acceso efectivo
por parte de los proveedores extranjeros. Un enfoque análogo lo
propone, por ejemplo, el profesor Wälde, para hacer frente a
fenómenos comparables en el sector de la energía. Otras propuestas
implicarían también la asunción de compromisos adicionales por los
países que contraigan compromisos respecto del acceso a los
mercados o el trato nacional en los servicios energéticos, a saber, los
relativos a la transparencia e independencia del proceso preparatorio, a
11
Éstas se explicaban en J. Butkeviciene, D. Diaz Benavides y M. Tortora
"Services performance in developing countries: Elements of an assesment",
documento de la UNCTAD presentado al Simposio de la OMC sobre la
Evaluación del Comercio de Servicios, 14 y 15 de marzo de 2002.
-14-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
los posibles compromisos con respecto a las medidas contra las
prácticas anticompetitivas o a las compras del sector público.
Sin embargo, la aplicación efectiva del artículo IV del AGCS mediante la aplicación del artículo XIX:2, que especifica que los
países en desarrollo, al proporcionar acceso a sus mercados a los
proveedores extranjeros de servicios, pueden establecer condiciones
para el acceso, cuya finalidad es alcanzar los objetivos mencionados
en el artículo IV- comportaría un mecanismo algo diferente. En tal
caso, los países que se beneficiaran de los compromisos relativos al
acceso a los mercados o el trato nacional aceptarían los compromisos
adicionales, o éstos se impondrían a las empresas y personas que se
beneficiaran de ese modo. Alternativamente, podría elaborarse un
anexo en el que se reafirmaran los derechos de los países en desarrollo
en virtud del artículo XIX, agregando detalles completos acerca de la
forma en que éstos se ejercerían en la práctica en el sector de los
servicios energéticos.
También se podrían establecer en él
obligaciones específicas sobre los distintos sectores que fueran
vinculantes tanto para los países exportadores como para los
importadores con respecto a la aplicación de las disposiciones
generales sobre monopolios y proveedores exclusivos de servicios
(art. VIII), prácticas comerciales (art. X) y subvenciones (art. XV).
En este contexto, cabe recordar el hecho de que las
negociaciones en el marco del AGCS también se refieren a cuestiones
horizontales. En particular, la negociación de un mecanismo de
salvaguardia urgente implicaría ciertas consecuencias para el sector de
los servicios energéticos, como, por ejemplo, hacer frente a
situaciones en que los proveedores extranjeros consiguieran una cuota
desmesurada de los mercados energéticos liberalizados.
3.
Accesos a la energía
Las exposiciones presentadas en la Reunión de Expertos
demostraban claramente las dificultades con que se enfrentaban los
países en desarrollo que carecían de suficiente energía. Mientras que
en las naciones desarrolladas el sector energético ha adquirido un
-15-
Murray Gibbs
nuevo dinamismo por las razones mencionadas más arriba, como lo
señala el Dr. Naidu, más de 2.000 millones de personas no tienen
acceso a energía comercial12. Esto no sólo reduce la capacidad de un
país para competir en el comercio internacional, sino que también
entraña consecuencias sociales y en materia de salud. Por ejemplo,
alrededor del 90% de las familias rurales de la India utilizan la leña,
las virutas y las tortas de estiércol como fuente primaria de energía
para cocinar. Como lo indica Léonidas Ndayishimiye, en el balance
energético de Burundi predominan las fuentes tradicionales, como la
madera y los residuos vegetales. La electricidad sólo representa
un 0,6% del balance energético final, y la tasa de electrificación es tan
sólo del 2%13.
Cabe señalar que en el prefacio de la Evaluación mundial de la
energía, preparada por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), el Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales (DAES) de las Naciones Unidas y el Consejo Mundial de la
Energía (CME), se indica que:
"No podemos ignorar sin más las necesidades energéticas
de 2.000 millones de personas que no disponen de los medios
necesarios para evitar ciclos recurrentes de pobreza y
privaciones. Tampoco desaparecerán por sí mismos los
problemas medioambientales, locales, regionales y mundiales
ligados a las formas convencionales de utilización de la energía.
Nos enfrentamos también a otros desafíos: los precios altos de
los suministros energéticos en muchos países, la vulnerabilidad
a las interrupciones del suministro y la necesidad de más
servicios energéticos para respaldar el desarrollo continuo. La
12
Véase B. S. K. Naidu, "Servicios energéticos: Consecuencias para la
India", en el presente volumen.
13
Véase L. Ndayishimiye, "Servicios energéticos: Consecuencias para la
Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos", en el presente
volumen.
-16-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
Evaluación mundial de la energía afirma que son posibles las
soluciones a estos problemas urgentes y que el futuro es mucho
más una cuestión de elección que de destino."14
4.
Las cuestiones energéticas en el Programa de Doha
Como ya se ha indicado, las negociaciones en el marco del
AGCS sobre los servicios relacionados con la energía son el primer
intento de abordar directamente los aspectos de las políticas
energéticas a fin de incorporarlos a las disciplinas del sistema de
comercio multilateral. Sin embargo, muchas de las normas de la
OMC, incluidas las que podían aclararse o negociarse en la Ronda de
Doha, inciden directamente en las políticas energéticas. Durante la
Ronda Uruguay se trató de formular normas que restringieran
considerablemente el ámbito de acción de los países exportadores de
energía15. Las normas de la OMC sobre las restricciones a la
exportación de recursos naturales agotables y la libertad de establecer
impuestos a la exportación permiten a los países productores de
petróleo controlar la producción y las exportaciones, así como
mantener los precios de la energía a los consumidores y productores
nacionales a niveles inferiores a los de los precios mundiales. Estos
"precios dobles" no infringen de por sí las normas de la OMC si son
disponibles en general. Sin embargo, el suministro por el gobierno de
energía a bajo precio a las industrias en función de sus resultados de
exportación se consideraría una subvención a la exportación que
estaba prohibida. Si esa energía a bajo precio se suministraba a
algunas industrias, ello caería dentro de la categoría de subvenciones
"específicas" y sería pues "recurrible", en el sentido de que los
14
Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Económicos y
Sociales y Consejo Mundial de la Energía, La energía y el reto de la
sostenibilidad, Nueva York, 2000, pág. iii.
15
Véase UNCTAD, Trade Agreements, Petroleum and Energy Policies,
UNCTAD/ITCD/TSB/9, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2000,
cap. 1.
-17-
Murray Gibbs
productos de la fase final podrían estar sujetos a derechos
compensatorios si se demostrara que tales "subvenciones" causaban
perjuicios a los productores de otros países. Algunos países han
utilizado la legislación antidumping y las normas de la OMC sobre el
comercio de Estado para reducir la ventaja de los países productores
de energía. Es importante que los cálculos artificiales de los costos
energéticos no se utilicen para acrecentar los derechos antidumping, y
que no se impida a las empresas estatales del sector energético
desempeñar un activo papel en el proceso de desarrollo.
Las negociaciones sobre las normas de la OMC tendrán por
finalidad aclarar y mejorar las disciplinas en el marco del Acuerdo
sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y el Acuerdo
Antidumping, precisamente los instrumentos que podrían tener los
máximos efectos sobre las políticas energéticas. Por ejemplo, los
costos de la energía se han utilizado, en algunos casos antidumping, y
no puede descartarse la posibilidad de interpretaciones desfavorables
del concepto de especificidad en el contexto de las subvenciones16.
Las peticiones hechas a los países exportadores de energía candidatos
a la adhesión a la OMC y las posiciones adoptadas por algunos países
importadores de energía en las negociaciones sobre la adhesión
indican que puede haber iniciativas -al igual que en la Ronda
Uruguay- para hacer más rigurosas las normas a fin de restringir las
posibilidades de los países exportadores de energía para utilizar sus
recursos a fin de promover su industrialización y su competitividad.
En cambio, ello podría ofrecer la oportunidad de esclarecer las normas
a fin de evitar el hostigamiento de que se hace objeto a los países
productores de energía y consolidar su libertad de acción respecto de
sus políticas energéticas.
16
Véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) Nº 950/2001 del Consejo, de 14
de mayo de 2001, por el que se establecen derechos antidumping definitivos
sobre las importaciones de papel de aluminio originarias de la República
Popular de China y de Rusia.
-18-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
Las negociaciones sobre el acceso de los productos no
agrícolas a los mercados estarán encaminadas a eliminar y reducir los
aranceles y los obstáculos no arancelarios. Los países productores de
energía podrían utilizar estas negociaciones para tratar de alcanzar
algunos de sus objetivos tradicionales, como obtener un acceso libre y
garantizado para su energía y los productos energéticos de la fase
final. Las negociaciones comerciales multilaterales pueden brindar a
los países productores de petróleo la oportunidad de recabar un mayor
acceso del petróleo y los productos químicos a los mercados y de
obtener reciprocidad por toda liberalización de los mercados de bienes
y servicios que lleven a cabo. Estos países también podrían insistir en
la eliminación de la discriminación contra el petróleo, a diferencia de
otras fuentes de energía, y obtener consolidaciones de los aranceles
sobre el petróleo crudo, así como la reducción de los impuestos
internos sobre la gasolina. Es notable el hecho de que, en 1998, los
impuestos sobre los combustibles produjeron unos ingresos fiscales de
358.000 millones de dólares de los EE.UU. en los países del Grupo de
los Siete, casi el doble que los ingresos obtenidos por los miembros de
la OPEP de sus exportaciones de petróleo.
En la Declaración Ministerial de Doha se prevé realizar
negociaciones sobre ciertos aspectos del comercio y el medio
ambiente, inclusive la relación entre las normas y procedimientos de
los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMMA) y la
OMC. Sólo 20 de los casi 200 tratados sobre la protección del medio
ambiente mundial y la conservación de los recursos naturales
contienen disposiciones sobre el comercio -por ejemplo, esos
instrumentos contemplan la posibilidad de limitar el comercio
mediante, entre otras cosas, prohibiciones, contingentes y
notificaciones- para la consecución efectiva de sus objetivos
medioambientales. El AMMA que reviste más interés para los países
exportadores de energía es el Protocolo de Kyoto, que no contiene
tales disposiciones17. Sin embargo, las medidas que los países pueden
17
El Protocolo de Kyoto fue adoptado en diciembre de 1997 en la Tercera
Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático. Las Partes convinieron en reducir el total de sus
-19-
Murray Gibbs
adoptar para aplicar el Protocolo, como la introducción de normas en
materia de eficiencia energética, impuestos sobre la energía,
subvenciones, o la utilización de tecnologías ambientalmente
racionales específicas, el ecoetiquetado, y las políticas en materia de
compras del Estado, podrían tener importantes consecuencias para el
comercio. La forma en que los gobiernos asignan las cantidades o
créditos de emisiones afectará la competitividad internacional de sus
sectores industriales. Algunas de estas medidas podrían impugnarse
debido a su posible incompatibilidad con acuerdos concretos de la
OMC, como el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio,
y puede haber iniciativas para modificar estos instrumentos. Además,
la aplicación del Protocolo creará nuevos mercados para ciertos bienes
(por ejemplo, los bienes que comportan un uso eficiente de energía) y
servicios (por ejemplo, los relacionados con el intercambio de
derechos de emisión) concretos, respecto de los cuales el acceso a los
mercados se negociará en el marco del GATT y el AGCS.
Como ya se ha indicado, las cuestiones relativas a la energía
fueron objeto de tres controversias en el GATT y la OMC. En cada
caso se impugnó una medida ambiental aduciendo que era
incompatible con las obligaciones incondicionales del trato de la
nación más favorecida o el trato nacional. Es notable el hecho de que
el primer asunto sometido al Órgano de Solución de Diferencias de la
OMC comportara una impugnación, que tuvo éxito, formulada por un
país miembro de la OPEP, Venezuela, de las medidas discriminatorias
contra sus exportaciones de gasolina. El recurso al mecanismo de
solución de diferencias puede ser especialmente necesario en el futuro,
dada la posibilidad de que las medidas de protección ambiental se
utilicen nuevamente por razones proteccionistas. Las negociaciones
emisiones de seis gases de efecto invernadero a un nivel inferior en no menos
del 5% al de 1990 en el período comprendido entre el año 2008 y el 2012.
El Protocolo también establece el intercambio de derechos de emisión entre
los países y una serie de otros mecanismos flexibles como instrumentos
válidos para lograr reducciones de esas emisiones.
-20-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
en esta esfera deberían contemplar un mayor grado de especificidad
para asegurarse de que se pueda impugnar fácilmente esa
discriminación. En particular, las negociaciones podrían garantizar
que los impuestos y subvenciones ambientales se aplicaran en forma
equitativa y no discriminaran contra los productos energéticos
importados que sean "análogos" a los productos energéticos
nacionales o "productos directamente competitivos o sustituibles".
El mandato relativo al comercio y el medio ambiente de la
Conferencia Ministerial de Doha da prioridad a "la reducción o, según
proceda, la eliminación de los obstáculos arancelarios y no
arancelarios a los bienes y servicios ecológicos". Los servicios
ambientales fueron objeto de otra Reunión de Expertos de la
UNCTAD, y en la segunda parte de este volumen se incluyen algunos
estudios presentados en ella. El sector energético es una fuente
importante de degradación ambiental y de daños al medio ambiente18.
Los servicios para hacer frente a todo esto pueden clasificarse dentro
de cualquiera de esos sectores, es decir, el de la energía o el
medioambiental. Por ejemplo, la cambiante clasificación de los
servicios energéticos incluye la subcategoría de "servicios
relacionados con el medio ambiente para la industria de la energía",
que abarca los relativos al desmantelamiento de instalaciones y redes
de energía; la rehabilitación de las zonas e instalaciones
contaminadas; la manipulación, el tratamiento y eliminación de
residuos de las instalaciones energéticas, y los servicios de control y
vigilancia de la contaminación. Además, algunos de los servicios no
básicos, como los de construcción, pueden ser los mismos en el caso
de ambos sectores. Cabe señalar que también se han presentado
propuestas para reclasificar el sector de los servicios ambientales en el
AGCS. Como se indica en el estudio de Dale Andrew, ciertas
categorías de servicios de las nuevas clasificaciones propuestas se
18
Véase J. Holdren y K. Smith, "Energía, medio ambiente y salud", PNUD,
DAES y CME, op. cit.
-21-
Murray Gibbs
refieren directamente a la gestión de la energía, como la reducción de
las pérdidas de energía y calor19.
El mercado de servicios ambientales es una función reguladora
en el sentido de que las leyes y reglamentos encaminados a proteger el
medio ambiente crean la demanda de esos servicios. Sin embargo,
esta demanda guarda también relación con el proceso de privatización
y liberalización cuando se encarga a empresas privadas que presten
servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua, que en
la mayoría de los países ha sido tradicionalmente del dominio
exclusivo del sector público. En el trabajo de Grant Ferrier se describe
la estructura del sector de los servicios ambientales y se ilustra la
enorme demanda potencial de servicios ambientales en los países en
desarrollo20.
En la agricultura (como en los servicios) las negociaciones se
han venido celebrando en la OMC durante más de dos años y se
centran en la forma de lograr que el Acuerdo sobre la Agricultura se
ajuste en mayor medida a las necesidades y realidades del sector
agropecuario de los países en desarrollo. La mayoría de las
economías petroleras se han caracterizado por un débil sector agrícola,
lo cual ha dado con frecuencia lugar a tensiones sociales y a una
excesiva dependencia respecto de las importaciones. Los países
productores de energía parecen tener interés en participar activamente
en las negociaciones para garantizar que en cualesquiera resultados,
como, por ejemplo, un "compartimento de desarrollo", se tengan
plenamente en cuenta sus preocupaciones.
19
Véase D. Andrew, "Modernización de la lista de servicios ambientales:
propuestas de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE)", en el presente volumen.
20
Véase P. Bifani, "Environmental needs in developing countries and the
environmental industry", documento mimeografiado, 2002. Véase también
G. Ferrier, "La industria ambiental y las posibilidades de fomento de la
capacidad de los países en desarrollo", en el presente volumen.
-22-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
Las negociaciones en las esferas de la contratación pública, las
inversiones y la competencia comenzarán en la Quinta Conferencia
Ministerial de la OMC, a condición de que se pueda llegar a un
acuerdo sobre unas modalidades aceptables. Las negociaciones sobre
la transparencia de la contratación pública también podrían ser
relevantes, habida cuenta de la importancia de las compras de bienes y
servicios para consumo propio que las empresas estatales llevan a
cabo en el sector de la energía. Como se ha señalado más arriba, se ha
sugerido que los compromisos adicionales en el sector de los servicios
energéticos incluyan compromisos sobre la contratación pública.
Un posible marco multilateral en relación con la inversión
podría entrañar importantes consecuencias para los países productores
de petróleo, dado que éstos desearán retener el control del
aprovechamiento de sus recursos naturales. En algunos países, la
constitución prohíbe la inversión extranjera en el sector del petróleo.
En las negociaciones sobre la inversión también se podría tratar de
imponer limitaciones a los requisitos en materia de resultados de la
inversión, con lo cual se reduciría el espacio o las posibilidades de
formulación de políticas de los países en desarrollo. Ello crearía
considerable confusión ya que el AGCS permite, y cabe incluso decir
que alienta, en el contexto de su artículo XIX, los requisitos en
materia de resultados. La forma en que las normas multilaterales
sobre la inversión coexistirían con las disposiciones del AGCS es una
cuestión que habrá que abordar si se quiere que haya negociaciones en
esta esfera.
Aun cuando cabría esperar que todo acuerdo sobre la política de
la competencia se centrara en las prácticas del sector privado, siempre
habría presiones para utilizar las normas sobre la competencia para
impugnar las actividades de la OPEP. De hecho, ya ha habido cierto
debate en el Congreso de los Estados Unidos acerca de la posibilidad
de impugnar en la OMC el "cártel" de la OPEP21. Como ya se ha
indicado, muchas de las propuestas relativas a los servicios
21
Véase "Colloquy of the House of Representatives", 22 de mayo de 2001.
-23-
Murray Gibbs
relacionados con la energía prevén obligaciones separadas, respecto
de sectores específicos, en materia de prácticas anticompetitivas, que
rebasarían el ámbito de las disposiciones del artículo 9 del AGCS.
5.
Cuestiones relativas a la adhesión
La posición de los países en desarrollo y economías en
transición productores de energía en la OMC se ve considerablemente
debilitada por el hecho de que muchos de ellos no son miembros de
ella y se encuentran pues en difíciles condiciones para defender
eficazmente sus intereses en la organización. En la actualidad, dos
países de la OPEP -Arabia Saudita y Argelia- están en vías de
adherirse a la OMC, mientras que otros dos están recabando la
adhesión pero no han iniciado el proceso correspondiente, a saber, la
República Islámica del Irán y la Jamahiriya Árabe Libia. Importantes
productores entre las antiguas repúblicas de la URSS, en particular la
Federación de Rusia, Kazajstán y Azerbaiyán, también están
negociando la adhesión, al igual que otros países en desarrollo
exportadores de energía, como el Sudán, Viet Nam y el Yemen.
Los países que están tratando de pasar a ser miembros de la
OMC y otros países no miembros representan casi el 50% de las
exportaciones mundiales de petróleo, y tienen una proporción aún
mayor de las reservas de petróleo y gas natural. De hecho, las
actuales negociaciones sobre la adhesión tomadas en conjunto podrían
considerarse un proceso entre importadores y exportadores (o posibles
exportadores) de energía. Así pues, las cuestiones relacionadas con la
energía están siendo objeto de negociaciones en el proceso de
adhesión a la OMC22. A algunos países candidatos a la adhesión se
22
Las condiciones de adhesión de los países que se han adherido
recientemente a la OMC, así como las cuestiones con que se enfrentan los
países en vías de adherirse, inclusive países exportadores de energía, se
analizan en la publicación de la UNCTAD WTO Accessions and
Development Policies, UNCTAD/DITC/TNCD/11, Naciones Unidas, Nueva
York y Ginebra, 2001.
-24-
LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ENERGÍA, LAS
POLÍTICAS ENERGÉTICAS Y EL PROGRAMA DE DOHA
les ha requerido liberalizar plenamente su sector de servicios
energéticos. Esas negociaciones sobre la adhesión están siendo
utilizadas por algunos países miembros importantes de la OMC para
obtener de los países candidatos (por ejemplo, Arabia Saudita, Argelia
y Federación de Rusia) compromisos que van más allá de las
obligaciones en el marco de la OMC, sobre todo en relación con
ciertos aspectos de sus políticas nacionales en materia de energía,
como los sistema de doble precio y los impuestos a la exportación.
La práctica de "sentar precedentes", con arreglo a la cual ciertos
principios o "interpretaciones convenidas" de las normas se negocian
primero en el marco de acuerdos regionales o bilaterales y después se
introducen en el ámbito multilateral, ha constituido tradicionalmente
un elemento fundamental de la estrategia en las negociaciones
comerciales internacionales. El Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), por ejemplo, contiene ciertas
"afirmaciones" e "interpretaciones convenidas" de los artículos del
GATT, como, por ejemplo, respecto de la prohibición de requisitos en
materia de exportaciones máximas y mínimas, que parecen ser
contrarias a las normas y prácticas del GATT23. Se ha pedido a varios
países candidatos a la adhesión que acepten "interpretaciones" de
diversos artículos del GATT (por ejemplo, el artículo XVII sobre las
empresas comerciales estatales) que no sólo restringirían el ámbito de
sus políticas energéticas, sino que también sentarían un precedente
que podría utilizarse en otras negociaciones sobre la adhesión, así
como en la ronda de negociaciones comerciales multilaterales.
Cuando el país candidato se encuentra en una posición
especialmente vulnerable, las negociaciones sobre la adhesión a la
OMC ofrecen amplia oportunidad para la aplicación de esa estrategia.
Como se ha señalado más arriba, ya se está pidiendo a algunos países
candidatos a la adhesión que acepten compromisos que podrían tener
consecuencias para la posición de todos los países productores de
energía en las negociaciones comerciales multilaterales.
23
Véase UNCTAD, op. cit., cap. 2.
-25-
Murray Gibbs
Es indispensable que los países candidatos utilicen plenamente su
capacidad al participar en las negociaciones, tal como se prevé en el
párrafo 48 de la Declaración de Doha. La activa participación en las
negociaciones sobre las normas de la OMC o sobre el comercio y el
medio ambiente, por ejemplo, podría servir para contrarrestar las
presiones que se ejerzan en las negociaciones sobre la adhesión para
aceptar obligaciones que excedan de las previstas en los acuerdos de
la OMC o que conculquen los derechos en el marco de esta
organización.
Conclusión
En conclusión, las cuestiones relacionadas con la energía
figuran ahora plenamente en el programa de las negociaciones
comerciales multilaterales. Las consecuencias de las negociaciones
sobre los servicios energéticos van más allá del ámbito del AGCS y
pueden considerarse como parte de una negociación global sobre la
energía que entraña consecuencias para las políticas energéticas de
todos los países, sobre todo los que tratan de elaborar una estrategia de
desarrollo basada en sus propios recursos de energía. Como se señala
en la Evaluación Mundial de la Energía, "nunca debe analizarse el
sector de la energía en forma aislada. No es suficiente examinar tan
sólo cómo se suministra la energía, sino que el análisis debe incluir
cómo y para qué fines se utiliza ésta"24. Todos los países por igual,
desarrollados y en desarrollo, exportadores o importadores de energía,
tendrán que estudiar las posibles consecuencias para sus políticas
energéticas, así como los efectos de estas políticas sobre su posición
competitiva general en el comercio internacional, con respecto a cada
rubro del programa de negociaciones convenido en Doha.
24
PNUD, DAES y CME, op. cit., nota 14.
-26-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
ENERGÉTICOS Y PAÍSES EN DESARROLLO
Simonetta Zarrilli*
Introducción
La energía determina la calidad de nuestra vida diaria y es uno
de los motores más importantes del desarrollo económico. El
suministro de una energía suficiente y a precios asequibles es
fundamental para erradicar la pobreza y aumentar el bienestar y el
nivel de vida en todo el mundo. Ahora bien, la posibilidad de obtener
energía varía mucho entre los distintos países y regiones. Unos 1.000
millones de personas de los países industrializados consumen casi
el 60% del total de energía suministrada y los 5.000 millones de
personas que viven en los países en desarrollo consumen el 40%
restante. Al menos dos mil millones de personas, principalmente en
las zonas rurales de los países pobres, no disponen de electricidad,
pero el número exacto puede ser mucho mayor. En algunos países
africanos la tasa de electrificación es de apenas un 2 o un 3%. El
consumo de combustibles de calidad inferior, como el carbón vegetal,
los desechos agrícolas o el estiércol de vaca, generalmente en
perjuicio de la salud humana y el medio ambiente, tal vez represente
una cuarta parte del consumo total de energía del mundo y tres cuartas
partes de toda la energía consumida por los hogares de los países en
desarrollo. Según el Banco Mundial1, las zonas urbanas de China
*
Oficial jurídico, Dependencia de Negociaciones y Diplomacia Comerciales,
División del Comercio Internacional de Bienes y Servicios y de los Productos
Básicos, UNCTAD. Correo electrónico: [email protected].
Este capítulo es una versión actualizada del documento de la UNCTAD
"Servicios energéticos y comercio internacional: consecuencias para el
desarrollo" (TD/B/COM.1/EM.16/2, 18 de junio de 2001).
1
Citado en The Economist, "Power to the poor", A Survey of Energy, 10 de
febrero de 2000, págs. 17 a 19.
-27-
Simonetta Zarrilli
pierden un 20% de la producción económica potencial por los efectos
de la utilización de energía sucia en la salud humana. En la India la
contaminación del aire interior provocada por los combustibles sucios
causa hasta dos millones de muertes prematuras por año,
especialmente entre las mujeres y las niñas, que son las que preparan
la mayoría de las comidas. La imposibilidad de obtener una energía
moderna y sostenible es una importante causa de deterioro del medio
ambiente en grandes zonas del mundo en desarrollo y un importante
impedimento al desarrollo sostenible.
Según el World Energy Assessment2, el actual sistema
energético no es suficientemente fiable ni asequible como para servir
de apoyo al crecimiento económico general. La productividad de la
tercera parte de la población mundial se ve comprometida por la
imposibilidad de obtener energía comercial y tal vez otra tercera parte
padezca dificultades e inseguridad económicas debido a un suministro
de energía poco seguro. La energía es fundamental para garantizar un
crecimiento económico sostenible, ya que la posibilidad de obtener
energía con eficiencia y fiabilidad es una de las condiciones del
desarrollo industrial y de la captación de inversión extranjera. Los
países en desarrollo no podrán resolver sus deficiencias de producción
relacionadas con la oferta si no se garantiza un acceso seguro a la
energía. La importancia de la energía como requisito del crecimiento
económico está aumentando a raíz de la revolución digital.
Tal vez la energía sea el sector más importante de la economía
mundial, con su volumen de transacciones de por lo menos 1,7 a 2
billones de dólares por año3. El Consejo Mundial de Energía estima
2
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Departamento de
Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, Consejo Mundial de
la Energía, World Energy Assessment: Energy and the Challenge of
Sustainability, Nueva York, 2000, pág. 3.
3
The Economist, "The slumbering giants awake", A Survey of Energy, supra,
nota 1 de pie de página, págs. 6 y 7.
-28-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
que la inversión mundial en energía entre 1990 y 2020 totalizará
unos 30 billones de dólares a los precios de 19924. Sin embargo, hasta
hace bastante poco los gobiernos consideraban que el sector era
demasiado vital como para dejarlo librado a las fuerzas del mercado.
Actualmente, en todas las regiones hay países que están
desmembrando las estructuras verticalmente integradas que
anteriormente intervenían en las actividades enteramente
interrelacionadas de la cadena de energía y en muchos casos están
transfiriendo simultáneamente al sector privado la propiedad o gestión
de los servicios energéticos que eran estatales.
El mercado energético es un mercado segmentado en el que
podrían individualizarse más de 30 tipos de servicios diferentes. Este
mercado parece incluir un pequeño número de grandes empresas,
especialmente activas en los servicios relacionados con yacimientos
petrolíferos, y una gran cantidad de pequeñas y medianas empresas
(PYMES), cada vez más activas en determinados segmentos del
mercado, como la gestión o la medición de la energía. Las empresas
que operan en el sector tienen que ser flexibles para suministrar
distintos tipos de servicios y capaces de atender rápidamente las
peticiones de servicios y de suministrar servicios en distintos lugares.
La concentración del mercado y la integración vertical que
experimenta el sector resultan de esos requisitos, que muy pocas
empresas pueden cumplir.
Los servicios energéticos son necesarios en cada fase del
proceso energético, desde la ubicación de la posible fuente de energía
hasta su distribución al consumidor final, y constituyen el valor
añadido de la cadena energética. Los servicios energéticos incluyen
los prestados en la fase inicial de la cadena energética, como la
prospección, la extracción, la perforación, la erección de torres de
perforación y otros servicios de construcción, algunos de los cuales
figuran en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
4
Ibíd.
-29-
Simonetta Zarrilli
(AGCS) como "servicios relacionados con la minería realizados a
comisión o por contrata en yacimientos de petróleo y de gas".
La segunda fase guarda relación con el transporte de energía, que en
algunos casos es un segmento no diferenciado del transporte marítimo
pero en otros una parte específica del sector energético, categoría del
AGCS definida como el "transporte por tuberías de petróleo crudo o
refinado, productos derivados del petróleo y gas natural". La tercera
fase, al final de la cadena energética, comprende los servicios
relacionados con el suministro de energía al consumidor final, como la
categoría del AGCS denominada "servicios relacionados con la
distribución de energía", que se refiere a los servicios "de transmisión
y distribución, a comisión o por contrata, de electricidad, combustibles
gaseosos, vapor y agua caliente a los hogares, centros industriales y
comerciales y otros".
Por otra parte, del proceso de reforma estructural que están
llevando a cabo en los sectores energéticos tanto los países
desarrollados como los países en desarrollo ha surgido un nuevo
conjunto de servicios energéticos5.
El desmembramiento de los sistemas energéticos integrados, la
introducción de la competencia y la privatización de las empresas del
5
La reforma estructural del sector energético tiene por finalidad reducir los
costos y aumentar el rendimiento económico y la eficiencia de ese sector
imponiendo doctrinas y criterios comerciales de libre mercado. Puede
referirse a una serie de medidas normativas y adoptar diferentes formas,
como la privatización (venta de una parte o la totalidad de un sistema
energético de propiedad del Estado a particulares, incluso a inversores
extranjeros), el aumento de la competencia, la desmonopolización
(especialmente el desmembramiento de un monopolio en entidades distintas)
o la desregulación, que incluye tanto la eliminación de normas reguladoras
como la reevaluación de los métodos de regulación en esferas en que sigue
siendo pertinente mantenerla). La reforma de la legislación reguladora forma
parte de un fenómeno más amplio, a saber, el que los gobiernos están dejando
de intervenir directamente en los mercados.
-30-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
Estado, especialmente en las fases iniciales de la cadena de gas natural
y electricidad, han provocado la externalización de servicios que
anteriormente estaban integrados, como la transmisión y distribución
de energía, así como la demanda de nuevos servicios para aprovechar
las oportunidades de un mercado energético más libre, como la
organización de bolsas de electricidad, el suministro continuo de
información sobre los precios de la energía, el intercambio y corretaje
de energía o la gestión energética. Otros servicios nuevos son los
relacionados con la reducción de las emisiones de gases de
invernadero y el mercado de los derechos de emisión.
Los hechos mencionados proporcionan el marco en el que los
países en desarrollo tendrán que formular objetivos de política con
respecto a los servicios energéticos y tratar de alcanzar esos objetivos
en las negociaciones comerciales. Se deben tener presentes dos
dimensiones. La primera es la dimensión de desarrollo, en cuyo
marco deben examinarse una serie de cuestiones, como la de
determinar en qué medida el fortalecimiento del sector de los servicios
energéticos puede contribuir a un mejor y mayor acceso a la energía
en los países en desarrollo y en qué medida la aplicación de la reforma
estructural por los gobiernos de los países en desarrollo en su sector
energético influye en sus propias perspectivas de desarrollo. La
segunda dimensión es la dimensión comercial, en cuyo marco una de
las principales preguntas que se deben responder es cómo se puede
aumentar la competitividad de los países en desarrollo en el mercado
mundial de servicios energéticos. Esta cuestión es particularmente
importante para los países en desarrollo que son importantes
productores de energía. Guarda relación con esto el hecho de que los
países en desarrollo deben poder evaluar de alguna medida las
consecuencias que podría tener para sus mercados de bienes y
servicios energéticos la desregulación de los sectores energéticos de
los principales países desarrollados. Es imprescindible encontrar las
respuestas apropiadas a estas preguntas para que los compromisos
contraídos en el sector de los servicios energéticos en las
negociaciones del AGCS favorezcan la política energética general y el
desarrollo sostenible de cada país en desarrollo.
-31-
Simonetta Zarrilli
1.
Mercados sectoriales de energía y servicios energéticos
Cada una de las distintas fuentes de energía (petróleo, gas
natural, carbón, energía nuclear, energía renovable, electricidad
primaria y secundaria) tiene su propio mercado de servicios
energéticos.
A.
Petróleo
Las actividades relacionadas con el petróleo y el gas incluyen la
determinación inicial de las posibles reservas subterráneas (ingeniería
de reservorios), que muchas empresas realizan actualmente utilizando
servicios de perforación por procesamiento informático muy
sofisticado; la erección de torres de perforación; el entubado de pozos;
la construcción especializada de oleoductos y gasoductos y de
refinerías; la purificación del petróleo y la licuación y regasificación
del gas natural. En 1999 las actividades realizadas por las grandes
empresas petroleras en la búsqueda de petróleo y gas representaron
sólo la quinta parte de sus ingresos, pero aportaron dos terceras partes
de sus beneficios. En cambio, los servicios de refinado y de venta al
por menor, que nunca fueron actividades muy rentables, en los últimos
años han pasado a serlo aun menos a causa de la estricta
reglamentación ambiental y la intensa competencia de los nuevos
participantes6. Las nuevas normas ambientales también se aplican al
sector del transporte marítimo, con el resultado de que la utilización
de la capacidad de la flota mundial de buques cisterna fue del 97%
en 2000, la cifra más alta desde 19737.
6
The Economist, "Hunting the big one", 21 de octubre de 2000.
7
Financial Times, 1º de septiembre de 2000.
-32-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
Recuadro 1
Licencia de prospección petrolera
La licencia de prospección petrolera confiere a su titular el
derecho exclusivo de buscar petróleo y solicitar una autorización de
sondeo para desarrollar el yacimiento. La exclusividad del derecho
implica que ningún otro inversor podrá obtener una licencia para
buscar petróleo en la misma zona durante el período de la primera
licencia. Más importante aún es que la licencia otorga a su titular el
derecho a transportar y disponer del petróleo descubierto y
almacenado durante las operaciones de prospección. La licencia
puede venderse o transferirse, pero usualmente con el consentimiento
de las autoridades del país. La licencia de prospección petrolera puede
incluir condiciones y restricciones impuestas al inversor en la
explotación de los recursos naturales, como la obligación de conservar
el recurso, proteger el medio ambiente o promover la salud y la
higiene.
A pesar de la dominación de los sectores del petróleo y el gas
natural por las grandes multinacionales verticalmente integradas que
intervienen en la extracción, refinación y distribución de productos del
petróleo y del gas (véase el recuadro 1), las empresas independientes
tienen mucho margen para suministrar servicios especializados, ya
que las multinacionales subcontratan la mayoría de los servicios que
necesitan para buscar, explotar y suministrar el petróleo y el gas. La
prospección y producción de petróleo y gas están estrechamente
relacionadas (véase el recuadro 2).
-33-
Simonetta Zarrilli
Recuadro 2
Servicios relacionados con el petróleo en el Ecuador
En el Ecuador el sector del petróleo sigue estando ampliamente
dominado por Petroecuador, la gran empresa petrolera estatal, que
representa las tres cuartas partes de la producción petrolera del país y
explota el 86% de los yacimientos petrolíferos. La Constitución
ecuatoriana dispone que los recursos petroleros pertenecen al Estado,
pero que su extracción y aprovechamiento pueden estar a cargo de
empresas públicas o privadas, nacionales o extranjeras. El grado de
liberalización que se ha alcanzado realmente en virtud de la legislación
nacional en el sector de los servicios relacionados con el petróleo es
considerable: se autoriza la participación de proveedores de servicios
extranjeros en casi todas las actividades mediante distintas modalidades
contractuales. Sin embargo, la subcontratación de servicios en el sector
petrolero parece haber beneficiado principalmente a los proveedores
extranjeros y no ha favorecido el desarrollo de un sector nacional de
servicios. La contribución cualitativa a la economía ecuatoriana de una
presencia extranjera en el sector del petróleo ha sido escasa.
En particular, la transferencia de tecnología, el fomento de los
conocimientos técnicos y administrativos nacionales y el aumento de la
capacidad industrial nacional en el ámbito de la energía mediante
vinculaciones interindustriales han sido limitados debido a la falta de
tecnología y de conocimientos en materia de gestión y organización a
nivel nacional, así como a la necesidad de reestructurar la empresa
estatal. La mayoría de los servicios más avanzados se importan o son
suministrados por empresas extranjeras establecidas en el país. Además,
en algunos casos, los efectos de las actividades relacionadas con los
servicios energéticos en la comunidad indígena y en el medio ambiente
han sido negativos. En un juicio reciente entre Texaco y un grupo de
indios amazónicos se acusó a esa empresa de haber provocado daños
directos a 400.000 ha de tierras e indirectamente a 1.000.000 ha. Como
parte de las estrategias del Gobierno destinadas a reactivar la industria,
en noviembre de 1999 se inició el plan denominado "Apertura Petróleo
2000". La aplicación de ese plan será imposible sin una mayor
participación de los inversores extranjeros.
Fuente: UNCTAD, Análisis de las Políticas de Inversión: Ecuador
(UNCTAD/ITE/IPC/Misc.2, 2000, págs. 14 y 59).
-34-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
B.
Gas natural
El gas natural es una fuente de energía que está experimentando
una fuerte y rápida expansión en todo el mundo, principalmente a
causa de su potencial contribución al logro de los objetivos de la
protección del medio ambiente y la diversificación energética. El gas
suele transportarse y venderse a través de gasoductos tanto dentro de
un país como entre países vecinos. Sin embargo, el transporte a muy
larga distancia y a otros países suele realizarse por mar y el gas se
transporta en forma de gas natural licuado (GNL). Los altos costos de
transporte y los complejos problemas jurídicos y logísticos que
entrañan la construcción y explotación de gasoductos internacionales
contribuyen a explicar por qué la parte de la producción de gas natural
que se comercia a nivel internacional sigue siendo relativamente
baja: 24% frente al 70% en el caso del petróleo crudo. Las tres
cuartas partes del comercio internacional de gas se realiza a través de
gasoductos y la otra cuarta parte mediante el transporte de GNL.
Sin embargo, se prevé que el comercio internacional de gas
evolucionará progresivamente hacia la integración mundial.
Los países que están ubicados geográficamente entre los países
exportadores y los importadores se topan con una serie de problemas y
retos específicos, ya que es necesario poder disponer de partes de sus
territorios para el transporte de gas por gasoductos. La construcción y
explotación de gasoductos puede traer consecuencias para el paisaje y
el medio ambiente. La alta intensidad de capital y los largos plazos
que requieren las inversiones en la construcción de gasoductos, así
como lo complejo que resulta evaluar los costos y beneficios de
autorizar el transporte de gas, hacen que sea difícil para los países de
tránsito negociar acuerdos ventajosos en esta esfera y muchos de esos
países están particularmente mal dotados para esa tarea8.
8
Los graves problemas que tienen los países en transición de Europa oriental
y Asia central se ilustran en M. Bannikov, "Energy regulators in the
-35-
Simonetta Zarrilli
La prospección y producción de gas natural están estrechamente
relacionadas con la prospección y producción de petróleo. Sin
embargo, las características de la transmisión y distribución de gas
natural difieren mucho de las de la transmisión y distribución de
petróleo y se asemejan más a las de la transmisión y distribución de
electricidad. La transmisión comprende el transporte desde el punto
de compra hasta las principales zonas de demanda, el almacenamiento
de gas con fines estratégicos o de equilibrado y la distribución a
empresas, grandes clientes y productores de electricidad. La
distribución consiste en el transporte de gas hasta los consumidores
finales a través de gasoductos locales de presión baja o media. Otros
servicios relacionados con la distribución son el almacenamiento, la
lectura de contadores, la facturación y la contabilidad administrativa.
Tradicionalmente el sector del gas ha estado dominado por
empresas estatales de servicios públicos integradas verticalmente, que
producen, compran o importan gas y lo almacenan, transportan y
distribuyen a los consumidores finales. La introducción de la
competencia en algunos países ha alterado esa tendencia y ha dado
lugar a la aparición de empresas independientes. En los mercados
liberalizados el transporte de gas por gasoductos, que sigue siendo un
monopolio natural, se ha separado de las demás funciones, a saber, la
producción, la venta al por mayor y la comercialización al por menor.
El acceso reglamentado de terceros ofrece a todo productor de gas la
posibilidad de transportar su producto al mercado final y permite a los
clientes comprar gas a cualquier productor o mayorista. El libre
acceso al transporte y a servicios como el almacenamiento ha
fomentado la aparición de un gran número de operadores. Al comprar
gas a uno o varios productores y revenderlo posteriormente a otros,
que a su vez pueden revenderlo, esos operadores son más que simples
emerging markets", International Energy Law and Taxation Review, Nº 8,
agosto de 2000.
-36-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
intermediarios en la cadena de suministro, ya que pasan a competir
con los proveedores tradicionales9.
C.
Carbón
El carbón es el combustible fósil más abundante. La
combustión del carbón contribuye a importantes problemas
ambientales, como la contaminación del aire o el calentamiento de la
Tierra. Sin embargo, en muchos países el carbón sigue siendo la
fuente más barata de energía. El mayor consumidor de carbón es el
sector de la electricidad. El volumen de carbón que es objeto de
comercio internacional representa poco más del 10% del consumo
total10. El aprovechamiento de los abundantes recursos carboníferos
existentes implica cada vez más hacer frente a problemas técnicos y
regulatorios, ya que se debe mejorar la eficiencia de la combustión y a
la vez proteger el medio ambiente. Por lo tanto, la industria del
carbón se ve obligada a emplear cada vez más capital y tecnología.
La mayoría de los aspectos de la industria del carbón guardan
relación con los bienes. Sin embargo, hay empresas que suministran
servicios de minería y procesamiento del carbón a terceros, a comisión
o por contrata. Al parecer, el transporte y la distribución de carbón
son similares a los de otras mercancías11. Por consiguiente, el carbón
es la forma de energía que implica menos actividades de servicios y
como tal se ve poco afectada por la disciplina del AGCS. Sin
embargo, al requerir cada vez más tecnología, la industria del carbón
puede atraer más servicios.
9
Organismo Internacional de Energía, Regulatory Reform: European Gas,
OCDE/OIE, París, 2000, pág. 11.
10
A. Bisio y S. Boots, The Wiley Encyclopaedia of Energy and the
Environment, vol. 1, Wiley, Nueva York, 1997.
11
OMC, Servicios de Energía: Nota documental de la Secretaría, S/C/W/52,
9 de septiembre de 1998, pág. 5.
-37-
Simonetta Zarrilli
D.
Electricidad
La electricidad secundaria puede generarse mediante distintas
fuentes de energía primaria, como el carbón, el petróleo o el gas
natural. El sector de la electricidad primaria comprende las centrales
nucleares, las centrales hidroeléctricas, las centrales eólicas y las
demás fuentes de energía renovable.
Dentro del sector de la electricidad cabe distinguir cuatro
funciones principales. La primera es la generación, o conversión de
energía primaria en energía eléctrica, que comprende la explotación de
centrales eléctricas y la obtención de energía primaria. La segunda es
la transmisión, o transporte de energía eléctrica al por mayor de los
productores o las fuentes de importación a las compañías de
distribución y a ciertos grandes clientes finales. Esta función también
incluye el transporte de energía eléctrica entre redes eléctricas o entre
países. La entidad administradora de la red de transmisión se encarga
de gestionar la red de transmisión de alta tensión y es el centro técnico
de todo sistema de electricidad. La distribución consiste en el
transporte de energía eléctrica desde la red de transmisión hasta el
cliente final mediante líneas de distribución de tensión media y baja.
En la mayoría de los países hay una entidad administradora de la red
de transmisión y varias entidades de distribución. La cuarta función,
el suministro, comprende la venta de electricidad a los usuarios
finales, la lectura de contadores y la facturación, así como otros
servicios al cliente, como el suministro de información, el
asesoramiento o la financiación. Dado que la transmisión y la
distribución siguen siendo monopolios naturales en determinadas
zonas geográficas, el acceso a la red sin discriminación es
fundamental para los nuevos proveedores del mercado de la
electricidad. Todos los planes de reforma del sector entrañan cierto
grado de separación entre la gestión de la red y la generación de
electricidad. A falta de un mecanismo de ese tipo, las antiguas
empresas monopolistas de servicios podrían mantener un acceso
privilegiado a la red para realizar sus propias transacciones eléctricas.
-38-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
La compra y venta de electricidad al por mayor puede
reglamentarse mediante contratos bilaterales, que se negocian entre
participantes individuales, o mediante una especie de bolsa, que
funciona a modo de contrato multilateral previamente pactado entre los
participantes en el mercado. Las bolsas de electricidad constituyen un
mercado de energía eléctrica abierto y competitivo, que funciona como
un mercado bursátil que establece un rápido orden de prioridades
basado en las ofertas que ha recibido. La idea de crear mercados
competitivos al por mayor de electricidad está ganando impulso y
actualmente funcionan bolsas de electricidad en varios países europeos,
en la provincia canadiense de Alberta (véase el recuadro 3) y en
Australia, Chile y la Argentina. Estas bolsas deben estructurarse
cuidadosamente mediante una reglamentación oportuna para garantizar
que todos los participantes puedan acceder a ellas libremente y sin
discriminación y para evitar el abuso del poder de mercado.
Están apareciendo proveedores de servicios que efectúan las
compras al por mayor en nombre de los clientes finales. Esos
proveedores pueden o no participar en la infraestructura del sector de
la electricidad propiamente dicha pero pueden suministrar sólo el
servicio de compra de electricidad para suministrarla a los
consumidores. Tradicionalmente estos servicios de transacciones se
prestaban por teléfono, pero actualmente se están desplazando a
Internet. Existen varios sitios web por medio de los cuales se
suministran servicios directos de comercialización y corretaje de
electricidad y otros productos energéticos. Una gran empresa
norteamericana ha comunicado que en 2000 efectuó en línea unos 550
millones de transacciones.
-39-
Simonetta Zarrilli
Recuadro 3
Bolsas de electricidad: la experiencia de Alberta
Desde enero de 1996 ha venido funcionando en Alberta la Bolsa de
Electricidad, que opera como un mercado de valores. Para cada hora del día
siguiente los proveedores ofrecen vender electricidad a la Bolsa a diversos
precios y en distintas cantidades. Esos proveedores son comerciantes,
productores independientes de electricidad o importadores. Al mismo tiempo,
los compradores (minoristas, clientes de acceso directo y exportadores) hacen
sus ofertas de compra indicando cuánta electricidad están dispuestos a
comprar a distintos precios. Las ofertas de compra se clasifican de las más
elevadas a las más bajas según el precio que se esté dispuesto a pagar. Sobre
la base de esas ofertas de compra y de venta se prevé cuánta electricidad se
necesitará en el sistema durante una hora concreta y qué centrales
suministrarán la electricidad para satisfacer la demanda. Se fija un precio
único para cada hora y para esa hora toda la energía se vende al precio fijado
en la Bolsa. En este sistema se recurre en primer lugar a las centrales con
precios más baratos y sólo en caso necesario se recurre a las más caras para
atender una demanda más elevada. La Bolsa se creó con arreglo a la Ley de
empresas eléctricas públicas. El Consejo de la Bolsa, que es un órgano
independiente, gestiona la Bolsa y se encarga de su funcionamiento. Además,
otro órgano independiente, la Administración de la Transmisión, supervisa el
uso del sistema de transmisión por los compradores y vendedores para
garantizar unas tarifas justas, el acceso sin discriminación para todos los
participantes en el mercado y el funcionamiento seguro y fiable del sistema.
Sin embargo, en el último trimestre de 2000 y el primero de 2001 los precios
de la electricidad experimentaron subidas muy importantes debido a la falta
de capacidad para generar energía adicional. Si bien se espera que a la larga
el sector responderá aumentando su capacidad, el Gobierno de Alberta ha sido
objeto de duras críticas por parte de varios sectores por su mala gestión de la
transición a un nuevo mercado liberalizado.
Fuente: Departamento de Desarrollo de los Recursos Naturales de Alberta,
Power of Competition, sitio web: www.resdev.gov.ab.ca/electric/general/
oc-5htm; y expertos canadienses en energía.
Otra empresa que relaciona compradores y vendedores de
electricidad, gas y productos similares ha comunicado transacciones
por unos 1.500 millones de dólares mensuales. Los comerciantes y
-40-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
corredores de electricidad agrupan las ofertas de energía, intercambian
una forma de energía por otras formas de energía o servicios, y
suministran energía eléctrica suplementaria en las horas de mayor
consumo12. Actualmente varias empresas de América del Norte
ofrecen a sus clientes paquetes que incluyen bienes y servicios
destinados a ahorrar energía (véase el recuadro 4). Los ahorros suelen
lograrse mediante un equipo y controles más eficientes. Sin embargo,
este tipo de proyecto requiere importantes inversiones iniciales, por lo
que se necesitan fuentes de financiación.
Recuadro 4
Ejemplo de contrato entre una empresa privada de
servicios energéticos y un cliente
El siguiente es un ejemplo del tipo de contrato que puede
ofrecer a un cliente una empresa privada de servicios energéticos. La
empresa determina y evalúa las oportunidades de ahorro de energía y
luego recomienda un paquete de mejoras que se pagarán con los
ahorros que se hagan. La empresa suele garantizar que los ahorros
igualarán o superarán los pagos anuales destinados a sufragar todos
los gastos del proyecto, generalmente por un plazo contractual de siete
a diez años. Para garantizar los ahorros, la empresa también puede
ofrecer capacitación al personal y servicios de mantenimiento a largo
plazo.
A comienzos de mayo de 2001 una de esas empresas anunció
que un instituto universitario de Los Ángeles le había otorgado un
contrato valorado en casi 6,5 millones de dólares. La empresa está
realizando mejoras en las instalaciones de 17 importantes edificios del
instituto, que reducirán los costos energéticos y permitirán ahorrar
unos 9,4 millones de dólares. Según lo estipulado en el contrato, la
empresa tiene que instalar un nuevo alumbrado interior y exterior en
todo el campus para facilitar una mejor iluminación a un costo más
bajo. La empresa sustituirá los actuales sistemas de calefacción,
12
R. Thompson, Integrating Energy Services into the World Trading System,
Energy Services Coalition, abril de 2000, págs. 16 y 40.
-41-
Simonetta Zarrilli
ventilación y aire acondicionado, de uso constante, por sistemas que
se adapten a las necesidades de uso, permitiendo así que el instituto
los haga funcionar según el número de personas que utilicen las
instalaciones en cada momento y los cambios de horario destinados a
ahorrar energía. Esa empresa privada también instalará aire
acondicionado en otros cinco edificios y añadirá un dispositivo de
acumulación térmica para producir agua fría durante la noche, cuando
los costos de la electricidad son más bajos. El agua fría se utilizará
entonces al día siguiente durante los períodos de mayor demanda de
electricidad, cuando los costos son más elevados. Según el Director
General de la empresa, el proyecto proporcionará al instituto una
mejor iluminación e instalaciones adicionales de aire acondicionado,
permitiendo a la vez un importante ahorro de energía.
La creación de la mayoría de los mercados de electricidad al por
mayor ha ido acompañada de la formación de mercados financieros
para gestionar los riesgos inherentes al comercio de cualquier
mercancía. En el mercado de la electricidad deben tenerse en cuenta
riesgos tales como los cambios en los precios de los combustibles, los
cambios de la demanda a corto y largo plazo, y los cambios
reglamentarios y políticos. Por lo tanto, la eficacia de los mercados
financieros para el sector de la electricidad se ha convertido en un
instrumento fundamental en la gestión de las fluctuaciones de los
precios (véanse los recuadros 5 y 6).
Recuadro 5
El proyecto Dabhol
En 1991 el Gobierno de la India abrió el sector de la
electricidad a la inversión privada para aumentar la capacidad
eléctrica a fin de que pudiesen alcanzarse los objetivos perseguidos.
Un gran número de posibles inversores expresaron su interés en poner
en marcha proyectos independientes en el sector de la electricidad en
varias zonas del país. Un litigio entre una empresa de energía de los
Estados Unidos y el Gobierno del Estado indio de Maharashtra, al que
-42-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
se dio mucha publicidad, puso de manifiesto los conflictos que pueden
surgir entre los inversores extranjeros y los gobiernos de los países
receptores. El proyecto Dabhol se inició en 1992 con el fin de instalar
en Dabhol la mayor central eléctrica privada del mundo. En 1995 el
Gobierno del Estado de Maharashtra recientemente elegido decidió
cancelar el proyecto a pesar de que la empresa estadounidense y las
empresas asociadas a ésta ya habían invertido 300 millones de dólares.
El nuevo Gobierno alegó que su predecesor había negociado
secretamente el contrato en condiciones que favorecían a la empresa
estadounidense y desaventajaban a los consumidores. También alegó
que el procedimiento de autorización del proyecto había sido
irregular. A comienzos de 1996 la empresa extranjera volvió a
negociar un acuerdo con el Gobierno del Estado por el que se
autorizaba la continuación del proyecto. El proyecto Dabhol incluye
dos centrales, una de 740 MW que ya está en funcionamiento y otra
de 1.624 MW, por un monto de 3.000 millones de dólares, cuya
puesta en funcionamiento se preveía para fines de 2002. Últimamente
la situación ha cambiado a raíz de la bancarrota, ocurrida en diciembre
de 2001, de la empresa estadounidense que poseía la mayor parte de la
Empresa de Energía Dabhol (EED). Cuando se preparó el presente
texto, siete grupos importantes, tanto extranjeros como indios, habían
expresado interés en adquirir una participación en la empresa.
El único cliente de la central es la Junta de Electricidad del
Estado de Maharashtra (JEEM), que no puede permitirse pagar la
electricidad al precio impuesto por la EED. En enero de 2001 la
JEEM estuvo a punto de no poder pagar 23 millones de dólares por
facturas que debía a la empresa de electricidad desde octubre de 2000.
La central está cerrada desde agosto de 2001, porque la JEEM no
podía pagar la electricidad suministrada por la EED. Las tarifas son
elevadas porque la JEEM se ha comprometido a pagar a la empresa la
capacidad a plena carga sobre la base de un factor de carga de la
central más elevado aunque reciba menos energía de la empresa. Si la
JEEM considera que sus necesidades energéticas para determinado
mes son inferiores, puede pedir a la empresa que opere con una
capacidad inferior. En esos casos la JEEM tendrá que pagar el costo
del combustible sólo por las unidades generadas. Sin embargo, las
cargas de capacidad, que incluyen la deuda, los gastos fijos de gestión
y los beneficios de la empresa estadounidense y las demás partes
-43-
Simonetta Zarrilli
interesadas, tienen que pagarse en su totalidad. Así pues, si la JEEM
obtiene más energía del proyecto Dabhol, el costo por unidad se
reduce con respecto a las cargas de capacidad. Sin embargo, aunque
la central esté funcionando casi a plena capacidad, la electricidad que
suministra es más cara que la de otras fuentes de que dispone la
JEEM. La incapacidad de la JEEM para pagar sus facturas no se debe
enteramente a Dabhol. Como ocurre en otros Estados de la India, el
Gobierno de Maharashtra obliga a la Junta de Electricidad a
suministrar electricidad a los agricultores y otros consumidores
seleccionados a un precio inferior al costo. La JEEM pierde por robo
o escape la tercera parte de la electricidad que compra. Las reformas
que se están debatiendo en la India podrían ser útiles. Mediante un
proyecto de ley que se encuentra en el Parlamento se fomentaría un
verdadero comercio de la electricidad, que permitiría a Dabhol buscar
clientes distintos de la JEEM.
El caso de Dabhol pone claramente de relieve algunas de las
principales deficiencias que pueden presentarse en el proceso de toma
de decisiones en el sector de la electricidad. Se invitó al país a
productores independientes de electricidad, pero no se han introducido
las reformas necesarias, como la creación de organismos de regulación
independientes con suficiente competencia para cumplir eficazmente su
función, a saber, regular las decisiones y operaciones del sector de la
electricidad. Los problemas relacionados con el cobro de las cuotas a
los clientes y el mantenimiento de los sistemas de transmisión y
distribución podrían haberse resuelto mediante una reforma iniciada en
la fase de distribución, para que todo proveedor de electricidad pudiera
tener la seguridad de que las cuotas se cobraran y se hicieran los pagos
por la electricidad vendida.
Una mejor gestión de las redes podría haber garantizado el
transporte de electricidad entre los Estados para corregir el
desequilibrio entre la capacidad de carga básica y la capacidad de
carga punta. En diciembre de 2000 y enero de 2001 toda la red
septentrional de la India sufrió un importante colapso. La paralización
es un síntoma de los problemas mencionados.
Al abrir el mercado de la electricidad a las empresas
extranjeras, la India trató de resolver el problema de la insuficiencia
de inversiones y una gestión inadecuada en la generación, transmisión
-44-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
y distribución de electricidad. Sin embargo, haber abierto el mercado
antes de resolver una serie de cuestiones fundamentales suscita
algunas dudas acerca de lo acertado de esa decisión.
El caso Dabhol también pone de manifiesto las dificultades que
puede tener un país en desarrollo para tratar con las grandes empresas
energéticas, especialmente si éstas ejercen una gran influencia política
en su propio país y, por ese medio, influyen en la política del país
receptor. La situación se complica aún más cuando las empresas
extranjeras se dedican a prácticas de cabildeo cuestionables para lograr
contratos o sobornan a políticos o partidos.
Fuentes: "Enron in India: Generation gaps", The Economist, 13 de enero
de 2001; R. K. Pachauri, "Dabhol: A big mistake?", The Economic Times, 9
de enero de 2001; P. Bidway, "Lessons from Enron's collapse: The way out
in Dabhol", The Daily Star, 12 de febrero de 2002.
La electricidad puede considerarse a la vez como un bien y
como un servicio. No puede almacenarse y tal vez éste sea uno de los
factores fundamentales por los que los redactores del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) consideraron que no
debía clasificársela como un bien. Sin embargo, posteriormente varias
Partes Contratantes en el GATT empezaron a considerar que la
electricidad era un bien y algunas de ellas la incluyeron en sus
consolidaciones arancelarias. Si bien es cierto que en el Sistema
Armonizado de designación y codificación de mercancías (SA)
elaborado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) la energía
eléctrica se considera una mercancía, se trata de una partida opcional,
de modo que los países de la OMA no están obligados a clasificarla
como tal a efectos arancelarios, lo cual indica que algunos países no la
consideran una mercancía sino un servicio13. En el Tratado de Libre
Comercio entre el Canadá y los Estados Unidos y en el posterior
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) las partes
13
OMC, op. cit., pág. 3.
-45-
Simonetta Zarrilli
despejaron toda duda que pudiera haber sobre esta cuestión
sometiendo específicamente la electricidad a las disciplinas sobre el
comercio de bienes. Actualmente la mayoría está de acuerdo en que
la producción de energía primaria y secundaria no constituye un
servicio sujeto a las normas del AGCS, sino que da lugar a bienes
cuyo comercio se rige por las normas del GATT. Por otro lado, el
transporte y la distribución suelen considerarse como servicios si se
suministran de forma independiente, lo que podría implicar que,
cuando las actividades relacionadas con la producción de energía se
realizan mediante una presencia comercial en el país receptor, se
aplicaría el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones
relacionadas con el Comercio.
Recuadro 6
Crisis energética de California
En el primer trimestre de 2001 los californianos padecieron una
serie de emergencias relacionadas con el suministro de energía porque
las dos principales empresas eléctricas estatales no podían comprar
electricidad a causa de restricciones financieras. Desde octubre
de 2000 las empresas se han visto obligadas a comprar electricidad a
precios mucho más elevados (hasta cinco veces) de los que se les
permite cobrar a sus clientes minoristas, por lo que han acumulado
deudas por valor de más de 12.000 millones de dólares.
Los precios al por mayor aumentaron debido a la escasez de
oferta y al incremento de la demanda. La limitada capacidad de
transmisión dificultó la importación de electricidad desde los países
vecinos. Los efectos de la disminución de la oferta se vieron
agravados por normas estructurales que obligaron a las empresas
eléctricas a comprar toda la electricidad en un solo mercado, la bolsa
de energía del Estado, con un día de antelación como máximo. La
intención era impedir que los contratos a largo plazo entre los
principales agentes limitaran la competencia. El resultado fue la
introducción de un elemento de volatilidad de los precios que
sobrepasó las previsiones financieras. Según algunos, la situación
-46-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
actual es el resultado de un proceso de liberalización que no estuvo
bien planificado desde el principio. Cuando el sector de la
electricidad pasó de ser una estructura reglamentada a otra basada en
las leyes del mercado se hizo un esfuerzo para tener en cuenta las
preocupaciones de todas las partes interesadas, principalmente las
empresas proveedoras, que querían ser indemnizadas por los "gastos
no amortizados" (éstos, que constituyen una característica específica
de la transición entre regímenes reguladores, son los gastos no
amortizados de inversiones anteriores que está previsto recuperar con
las tarifas del monopolio regulado pero que no se recuperarían en un
régimen de competencia); las organizaciones de consumidores, que
querían que se mantuviera el trato especial que recibían grupos
particulares; y las organizaciones ecologistas, que querían que se diera
a las consideraciones ambientales una importancia especial y se
oponían a la construcción de nuevas centrales eléctricas. Como de
algún modo esos intereses se encontraban en conflicto, no fue posible
que el mercado liberalizado funcionara debidamente.
Por otro lado, como el sector de la energía es extremadamente
sensible desde una perspectiva social y económica, resulta difícil
reformarlo sin tener en cuenta las posturas de las principales partes
interesadas. Otra lección que cabe extraer de la experiencia
californiana es que la reforma no tiene que ver únicamente con la
competencia, sino también con una inversión suficiente en la
generación y la transmisión, y que debería ir acompañada de normas
regulatorias cuidadosamente planificadas.
Los países en desarrollo que están llevando a cabo una reforma
estructural del sector de la electricidad deben tener presentes esos
problemas, que pueden agravarse cuando los recursos financieros y
administrativos son escasos y son muchos los hogares y las industrias
que no pueden permitirse pagar la electricidad a un precio adecuado.
Fuentes: "The electricity crisis in California: Causes and consequences",
Oxford Analytica, 30 de enero de 2001; "California's power crisis", The
Economist, 20 de enero de 2001; "When the lights go out", The Economist, 20
de enero de 2001; "Light on solutions", The Economist, 13 de enero de 2001;
"Serious flaws hinder power market", Energy & Utilities Review, Financial
Times Special Report, diciembre de 2000.
-47-
Simonetta Zarrilli
E.
Energía nuclear
Después de las crisis petroleras del decenio de 1970 la energía
nuclear pareció convertirse en una fuente estable y económica que
garantizaría la seguridad del suministro. En los últimos años su
crecimiento se ha estancado debido a una baja de los precios de los
combustibles fósiles, que han hecho económicamente más atractiva la
producción de electricidad a partir del carbón y el gas, y a una
inquietud creciente entre la población14. Sin embargo, actualmente un
número cada vez mayor de expertos consideran que habrá que tener
seriamente en cuenta la energía nuclear si el mundo ha de satisfacer el
drástico aumento que se prevé en la demanda de energía y reducir las
emisiones de dióxido de carbono. En el futuro, el mayor incremento
de la energía nuclear se dará en los países en desarrollo, especialmente
los de Asia. Este escenario puede causar una transferencia de
conocimientos especializados y equipo de la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y las economías en
transición a los países en desarrollo.
La energía nuclear no depende únicamente de las centrales y de
los fabricantes de centrales nucleares, sino también de que haya una
infraestructura importante, que incluya personal especializado,
órganos de regulación, y medios e instalaciones industriales y de
investigación. Tiene una relativa intensidad de capital y de servicios.
Las principales actividades nucleares que pueden entrar en el ámbito
de los servicios son las relacionadas con el proceso de transformación
(obtención de uranio, conversión del óxido de uranio en hexafluoruro
de uranio, servicios de enriquecimiento nuclear, fabricación de
combustible, producción de energía secundaria a partir de la reacción
nuclear); la ingeniería y los servicios de gestión de proyectos, la
inspección y los servicios de mantenimiento; servicios de seguridad
nuclear; servicios relacionados con la eliminación de los desechos del
14
Organismo Internacional de Energía, World Energy Outlook: 2000
Edition, OCDE/OIE, París, págs. 354 y 356.
-48-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
combustible nuclear; y la investigación y el desarrollo. Los distintos
servicios suelen ser suministrados por proveedores diferentes.
El artículo XIV bis del AGCS incluye, entre las excepciones
relativas a la seguridad, las medidas que adoptan los Miembros para
proteger los intereses esenciales de su seguridad "relativas a las
materias fisionables o fusionables o a aquellas que sirvan para su
fabricación". No está claro si los intereses esenciales en materia de
seguridad pueden estar en juego en el comercio internacional de
servicios de energía nuclear con fines pacíficos15.
F.
Fuentes renovables de energía
Las fuentes renovables de energía comprenden las fuentes
renovables no hidroeléctricas, como la bioenergía, la energía
heliotérmica y la energía solar fotovoltaica, la energía eólica, la energía
marina mecánica y térmica, y la energía geotérmica. Las aplicaciones
hidroeléctricas en pequeña y muy pequeña escala también se incluyen
en la definición común de fuentes renovables de energía16.
La energía no comercial representa un 2% del consumo de
energía en los países industrializados y un promedio del 30% en los
países en desarrollo. En algunos países en desarrollo de renta baja, la
biomasa tradicional constituye el 90% o más del consumo total de
energía17. En la mayoría de los países en desarrollo una parte
considerable de la población vive en zonas remotas poco pobladas,
con escasas posibilidades de tener un acceso rápido a redes de
electricidad. En esos lugares no cubiertos por redes los sistemas de
15
OMC, op. cit., pág. 7.
16
Organismo Internacional de Energía, World Energy Outlook: 2000 Edition,
pág. 291; Organismo Internacional de Energía, Renewable Energy Policy in
IEA Countries, vol. I: Overview, OCDE/OIE, París, 1997, pág. 37.
17
World Energy Assessment, pág. 4
-49-
Simonetta Zarrilli
energía renovable suelen ser el medio más económico de suministrar
alumbrado y electricidad.
Las fuentes renovables de energía están distribuidas de forma
más equilibrada que las fuentes convencionales y tienden a ser más
favorables al medio ambiente. La actual capacidad instalada de esas
fuentes de energía renovables sólo refleja una parte del potencial
estimado18. Si un número cada mayor de países van a depender de las
energías renovables para atender parte de su déficit energético y
alcanzar los objetivos en materia de medio ambiente, cabe esperar en
el sector un flujo de capital, conocimientos y tecnología.
En el sector de las fuentes renovables de energía los servicios
consisten en una amplia serie de actividades, desde la
individualización y explotación de esas fuentes hasta la explotación
del servicio. Los servicios en el sector de la energía renovable suelen
guardar relación con actividades como la ingeniería, la consultoría, la
investigación y el desarrollo (I+D), el diseño, los estudios de
viabilidad, la evaluación del impacto ambiental y la vigilancia del
medio ambiente.
2.
Comercio internacional de servicios energéticos y
obstáculos al comercio
Los servicios energéticos pueden suministrarse con arreglo a los
Modos 1 (comercio transfronterizo), 3 (presencia comercial
extranjera) y 4 (movimiento de personas físicas). El Modo 1 se refiere
18
En el caso de la India, el potencial energético de la biomasa y de los
desechos agrícolas es de 17 GW, con una capacidad instalada de 49 MW; el
potencial hidroeléctrico en pequeña escala es de 10 GW y la capacidad
instalada ha descendido a 271 MW. Las estimaciones sitúan el potencial de
la energía marina en 50 GW, si bien la capacidad de producción es nula.
OIE, World Energy Outlook: 2000 Edition, págs. 329 y 220 (estimaciones
relativas a la capacidad y el potencial de las fuentes renovables de energía
en 1999).
-50-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
en particular a los servicios de comercialización y corretaje por
Internet y a los servicios profesionales que pueden suministrarse por
correo o electrónicamente, como los de consultoría o los jurídicos. El
Modo 1 también comprende los servicios relacionados con la
transmisión transfronteriza de electricidad y gas a través de
gasoductos y en redes interconectadas. El Modo 3 es sumamente
importante, ya que comprende todas las distintas formas de presencia
comercial extranjera, como los sistemas de construcción, explotación
y retrocesión (CER) y de productores independientes de electricidad
(PIE)19. El Modo 4 incluye el movimiento de profesionales calificados
que suministran servicios técnicos y administrativos, así como el
movimiento del personal semicalificado y no calificado que se
necesita, por ejemplo, para construir y mejorar instalaciones y redes.
Al penetrar en los mercados extranjeros, los proveedores
internacionales de servicios energéticos se topan con los mismos
obstáculos tradicionales que los proveedores de servicios de otros
sectores. Por ejemplo, en el caso del Modo 1 se necesita que un
profesional nacional certifique la labor jurídica, de ingeniería o de
consultoría que se realiza desde el extranjero. En el caso del Modo 3,
los obstáculos comprenden restricciones a la participación de capital
19
En el sistema CER (construcción, explotación y retrocesión) el Estado
invita a un contratista a financiar una central eléctrica, a construirla y
explotarla, y a vender la producción al sistema nacional por un período lo
suficientemente largo (normalmente 20 años) como para amortizar los gastos
y obtener un rendimiento adecuado de su inversión. Al concluir el período
estipulado, el constructor propietario retrocede la propiedad de la central al
Estado donde se ha construido, que sigue explotándola. En el sistema PIE
(productores independientes de electricidad) cada central generadora vende la
electricidad que produce al sistema y funciona de conformidad con éste, pero
no le pertenece. El propietario que explota una de estas empresas
independientes no está obligado a retroceder la propiedad de la central
durante la vida de ésta, ni a limitar sus ingresos a un nivel acordado
previamente con el Estado, por lo que está sujeto a un control gubernamental
mucho menos estricto que el que se ejerce con arreglo al sistema CER.
-51-
Simonetta Zarrilli
extranjero, requisitos de nacionalidad para los cargos superiores o la
mayoría de los directores, la limitación de las posibilidades de los
extranjeros de acudir a los tribunales en caso de controversia con sus
asociados nacionales, la limitación de la propiedad de instalaciones o
tierras por extranjeros, la preferencia a favor de las empresas
nacionales y las normas de contratación pública. En el Modo 4 los
obstáculos consisten en dificultades para obtener visados y permisos
de trabajo, el no reconocimiento de los títulos profesionales obtenidos
en el extranjero, la imposición de límites temporales a la presencia de
expertos extranjeros y la exigencia de pruebas de necesidades
económicas.
Hay, sin embargo, algunas barreras comerciales específicas al
suministro de servicios energéticos. En el caso del Modo 1 consisten
en la limitación del acceso a la red de transmisión, la limitación de los
derechos de tránsito, derechos de transmisión inequitativos o no
transparentes, la sujeción del comercio transfronterizo de energía a
una presencia comercial, y limitaciones a la transferencia
transfronteriza de capitales para financiar las transacciones
relacionadas con la energía. En el Modo 3 las limitaciones específicas
pueden incluir dificultades para obtener un acceso sin control, a un
precio competitivo, a las redes de transmisión y distribución debido a
los derechos exclusivos y monopolios preexistentes (lo mismo ocurre
en muchos otros sectores de servicios, como el transporte aéreo y las
telecomunicaciones). Por consiguiente, la liberalización del comercio
de servicios energéticos podría requerir algunas salvaguardias en
materia de competencia destinadas a garantizar el acceso a redes que
son escasas (véase el recuadro 7). Una práctica que suelen utilizar los
participantes establecidos en el país consiste en aplicar reducciones
temporales de tarifas para impedir que nuevos participantes
construyan su estrategia comercial. Una manera de combatir esa
práctica es imponer a los precios un nivel mínimo en vez de un tope.
Por ejemplo, el Estado de Texas, que inició el proceso de
desreglamentación del sector de la electricidad en 1999, está
fomentando la competencia haciendo extensiva la reglamentación
tarifaria a las empresas correspondientes durante los primeros cinco
-52-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
años de desreglamentación20. En general se considera que la no
transparencia de los marcos reglamentarios es un obstáculo al
comercio. Algunos segmentos del sector energético dependen de unas
inversiones considerables que sólo pueden recuperarse a largo plazo,
por lo que las limitaciones a la propiedad y el control de las empresas
son importantes obstáculos al establecimiento de empresas
extranjeras.
Recuadro 7
El mercado único de la electricidad en la Unión Europea
Durante varios decenios la producción de electricidad en la
Unión Europea (UE) se ha basado en la producción monopolística y
en 15 mercados nacionales separados. En diciembre de 1996, tras
ocho años de negociaciones, se aprobó la Directiva 96/92 CE (Diario
Oficial Nº 27, de 30 de enero de 1997) con el objeto de contribuir a
alcanzar los tres objetivos de la UE en materia de política energética, a
saber, el aumento de la competitividad, la mejora de la protección
ambiental y el aumento de la seguridad de los suministros energéticos.
La Directiva regula el acceso a la red de electricidad, los mecanismos
para la entrada en el negocio de la producción de electricidad y el
acceso de algunos usuarios finales a productores o proveedores de
energía alternativos de la UE. Teniendo en cuenta la importante
reestructuración a que deben someterse las empresas para adaptarse al
nuevo entorno competitivo, la Directiva permite que los países abran
sus mercados de forma progresiva. En ella se indican tres fechas para
la liberalización: el 19 de febrero de 1999, en que por lo menos
el 26% de la demanda nacional de electricidad tenía que estar
liberalizada y los consumidores de más de 100 gigavatios por hora
(GWh) anuales (como "tamaño de referencia") estaban autorizados a
elegir a su proveedor; el 19 de febrero de 2000 (por lo menos el 28%
de la demanda nacional de electricidad tenía que estar liberalizada, y
el "tamaño de referencia" se estableció en 40 GWh); y el 19 de febrero
20
"The electricity crisis in California: The impact on deregulation initiatives
in other states", Oxford Analytica, 30 de enero de 2001.
-53-
Simonetta Zarrilli
de 2003 (por lo menos el 33% de la demanda nacional de electricidad
tendrá que estar liberalizada, y el "tamaño de referencia" se
establecerá en 9 GWh). Sin embargo, la mayoría de los Estados
miembros están avanzando a un ritmo superior al exigido por la
Directiva. Este tipo de apertura gradual puede producir unos efectos
dinámicos interesantes. Ya que los usuarios de igual tamaño pueden
verse sujetos a normas muy distintas en la compra de electricidad, y si
la liberalización da lugar efectivamente a una importante reducción de
los precios, es posible que las empresas que compitan en el mercado
del producto final (el mercado de bienes) paguen precios muy
diferentes por la electricidad. En la medida en que este hecho tenga
efectos importantes sobre la rentabilidad en general, los usuarios de
los Estados miembros menos liberalizados podrán ejercer presión para
lograr una mayor liberalización interna. El mismo fenómeno podría
producirse con mayor amplitud en el ámbito internacional.
En la reunión del Consejo Europeo celebrada los días 23 y 24
de marzo de 2001 se respaldó el objetivo general de abrir los
mercados nacionales del gas y la electricidad, pero se rechazó el plan
de la Comisión Europea de fijar para 2005 la fecha en que se
permitiría a todos los europeos elegir a sus proveedores de
electricidad y gas. Sin embargo, los Jefes de Gobierno de la Unión
Europea estuvieron de acuerdo en autorizar a la Comisión a emplear el
derecho de la competencia para ejercer presión sobre los países para
que liberalizaran sus mercados e impidieran que los proveedores que
fueran monopolios compitieran deslealmente en los mercados
liberalizados de otros países de la Unión Europea.
A pesar del proceso de liberalización, existen obstáculos al
comercio y la competencia real sigue siendo limitada. Ha resultado
muy difícil luchar contra el poder de mercado de los antiguos
monopolios y oligopolios nacionales, que siguen dominando la
mayoría de los mercados nacionales. La obtención de un acceso no
restringido, a un precio competitivo, a las redes de transmisión y
distribución sigue siendo un problema, en particular cuando están
controladas por grandes empresas integradas que tienen un vivo
interés en impedir que las utilicen posibles rivales. Además, las
complejas participaciones accionariales cruzadas que vinculan a las
grandes empresas regionales de producción y de transmisión con las
empresas de distribución controladas por los municipios también han
-54-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
creado sólidas alianzas, que han resultado ser un obstáculo difícil de
superar para los posibles nuevos proveedores.
La armonización de las tarifas de transmisión será fundamental
para que las ventas transfronterizas de electricidad aumenten y
erosionen el poder de mercado de los proveedores nacionales
dominantes. Los esfuerzos para sustituir las tarifas nacionales y
regionales por una tarifa única se vieron frenados en noviembre
de 2000 debido al desacuerdo entre los Estados miembros. La
congestión de las redes de suministro nacionales y los enlaces
faltantes también inhiben el libre comercio. En 2000 el comercio
transfronterizo representó sólo el 7% del consumo total de electricidad
y el bajo nivel de capacidad de interconexión de algunos Estados
miembros limita los beneficios de la apertura de los mercados. El 20
de diciembre de 2001 la Comisión propuso un paquete de
infraestructura energética destinado a optimar el aprovechamiento de
la infraestructura de gas y electricidad existente y fomentar la
construcción de una nueva infraestructura para aprovechar los
beneficios de un verdadero mercado interno y hacer frente a los
problemas de seguridad del suministro. Por último, a través de las
fronteras internas de Europa se están llevando a cabo absorciones y
fusiones y se están creando empresas mixtas a un ritmo muy rápido,
más que en ninguna otra región, en tanto que las empresas se
esfuerzan por proteger su cuota en el mercado nacional y lograr partes
en los mercados de los demás Estados miembros.
Existe el temor de que las fusiones en gran escala en el sector
de la energía den lugar a una situación en que los monopolios y
oligopolios nacionales se vean sustituidos por un mercado único
dominado por seis o siete megaempresas eléctricas.
A pesar de los esfuerzos de la Comisión, la reestructuración
empresarial del sector de la energía de la UE parece avanzar a un
ritmo más rápido que la liberalización del mercado, lo que puede
disminuir sus beneficios para los consumidores y afectar la calidad y
seguridad del suministro de energía.
Según algunos, es probable que otros países adopten el modelo
de liberalización que se ha elaborado en la Unión Europea; por ello, es
posible que las empresas que estén dispuestas a explorar nuevos
-55-
Simonetta Zarrilli
mercados tengan que enfrentarse al tipo de dificultades de acceso que
se han descrito más arriba. Las empresas europeas, por otro lado, que
están ganando experiencia en la ampliación de sus negocios hacia
otros mercados de la Unión Europea, emplearán sus conocimientos en
el sector para fortalecerse en el mercado internacional y podrán
aprovechar su posición dominante en el mercado de la UE para
exportar servicios a mercados extranjeros liberalizados.
Fuentes: Comisión Europea, "Guide to the Electricity Directive", sitio web:
http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/ memor. htm; Sala de
Prensa de la Comisión, "Energy infrastructure: Commission proposes action
to fight congestion and bottlenecks", 20 de diciembre de 2001,
DN:IP/01/1890; Organismo Internacional de Energía, Electricity Market
Reform: An IEA Handbook, OCDE/OIE, 1999; "Setback for single energy
market plan: EU summit leaders in discord over liberalisation dates",
Financial Times, 26 de marzo de 2001; "Competition proves illusive:
European electricity", Energy and Utility Review, Financial Times, 13 de
diciembre de 2000.
3.
Los servicios energéticos en el AGCS
La "Lista de clasificación sectorial de los servicios" de la OMC
(documento MTN.GNS/W/120) no contiene una categoría general
específica para los servicios relacionados con la energía. Aunque la
Clasificación Central Provisional de Productos (CPC) de las
Naciones Unidas no incluye los servicios relacionados con la energía
en una categoría aparte, en su anexo I sí proporciona una lista de los
productos relacionados con la energía incluidos en diferentes epígrafes
de la CPC, entre ellos diversos servicios relacionados con la energía.
Además, una serie de importantes servicios relacionados con la
energía aparecen incluidos en las distintas clasificaciones sectoriales
existentes. Los servicios de arquitectura e ingeniería, los servicios de
consultoría científica y técnica, los servicios de la construcción, los
servicios comerciales al por mayor y al por menor relacionados con
los combustibles y el equipo energético, los servicios de transporte y
varios servicios financieros figuran entre los subsectores y sectores
que guardarían relación con el sector de la energía. Además, en la
-56-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
lista de clasificación sectorial de la OMC aparecen mencionadas
expresamente como subsectores separados tres actividades
relacionadas específicamente con la energía.
Dos de esas entradas están relacionadas con el petróleo y el gas.
Una es el "transporte de combustibles" clasificada en la categoría
general de "Servicios de transporte". La CPC lo describe como el
"transporte por tuberías de petróleo crudo o refinado, productos
derivados del petróleo y gas natural" (subclase 71310). La segunda
entrada la componen los "servicios relacionados con la minería", que
está incluida en la categoría de "Otros servicios prestados a las
empresas" y abarca las actividades relacionadas con la fase inicial de
la cadena del petróleo y el gas. La CPC los define como "los servicios
realizados a comisión o por contrata en yacimientos de petróleo y de
gas, como la perforación, la erección, reparación y desmantelamiento
de torres de perforación, y la cementación del entubado de los pozos
de petróleo y gas" (división 88). Sin embargo, los servicios de
prospección de minerales, los servicios de exploración de yacimientos
de petróleo y de gas y los servicios de estudios geológicos y
sismográficos están excluidos de esta división y han sido clasificados
dentro de los "servicios de prospección geológica, geofísica y de otros
tipos de prospección científica" (subclase 86751), en el epígrafe
"servicios de consultores en ciencia y tecnología relacionados con la
ingeniería" (clase 8675).
La tercera entrada comprende las actividades realizadas en la
fase final de la cadena del gas y la electricidad: "Servicios
relacionados con la distribución de energía" (subclase 88700 de
la CPC), dentro de la categoría "Otros servicios prestados a las
empresas". Dicha entrada incluye los "servicios de transmisión y
distribución, a comisión o por contrata, de electricidad, combustibles
gaseosos, vapor y agua caliente a los hogares, centros industriales y
comerciales, y otros".
Hay varios problemas prácticos que guardan relación con la
clasificación fragmentada y no exhaustiva del sector de los servicios
-57-
Simonetta Zarrilli
energéticos. En primer lugar, como el sector de la energía consiste en
una cadena de actividades interrelacionadas, los proveedores de
servicios energéticos necesitarán tener acceso al mercado en una serie
de sectores de servicios conexos para poder prestar adecuadamente su
servicio. Como estos servicios están repartidos por todo el sistema de
clasificación, las condiciones de acceso real a un mercado
determinado pueden no estar claras y crear cierta incertidumbre en lo
que se refiere a la posibilidad concreta de prestar el correspondiente
servicio con eficacia. Por otra parte, pueden asumirse compromisos
con respecto a otros sectores que podrían tener consecuencias
imprevistas para el sector de la energía.
En lo que se refiere a los subsectores que se pueden identificar
claramente como servicios energéticos, los compromisos que han
asumido ya los miembros de la OMC son muy limitados (véase el
anexo). Existen otros compromisos en distintos sectores de servicios
que abarcan, entre otras, actividades relacionadas con la energía, y
también los compromisos horizontales aplicables a todos los sectores.
4.
Debate en curso en la OMC
El Comité de Compromisos Específicos (CCE) de la OMC ha
centrado su debate en la necesidad o no de crear un sector reservado
específicamente a los servicios energéticos21. La propuesta sometida
por los Estados Unidos en mayo de 200022 defiende una clasificación
amplia de los servicios energéticos que abarque las distintas
actividades que constituyen la cadena entera de estos servicios, para
que sirva de base de una lista modelo que permita a los miembros de
21
El debate se recoge en los documentos de la OMC S/CSC/M/15-16-17,
18/Rev.1 y 19.
22
Comité de Compromisos Específicos de la OMC, Comunicación de los
Estados Unidos. Clasificación de los servicios energéticos (S/CSC/W/27, 18
de mayo de 2000).
-58-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
la OMC asumir compromisos para todo el abanico de servicios
comprendidos en la lista modelo.
Cuando se publicó esa nota se habían presentado siete
propuestas sobre los servicios energéticos en el marco de las
negociaciones en curso sobre los servicios. La propuesta presentada
por los Estados Unidos se basa en otra anterior de este país y contiene
un "índice de clasificación de los servicios de energía", con la
finalidad de establecer las categorías que contienen servicios
energéticos, tanto en la lista del documento W/120 como en la
Clasificación Provisional Central de Productos. Las entradas son más
bien amplias, como los "servicios de arquitectura", los "servicios de
ingeniería", los "servicios de consultores en administración", los
"trabajos de instalación" y los "servicios comerciales al por mayor".
En la propuesta se sugiere que el índice se utilice para negociar los
compromisos más amplios posibles relativos al acceso a los mercados
y al trato nacional. En ella se anima a los países a permitir la entrada
temporal del personal altamente especializado necesario para el
suministro de servicios energéticos, liberalizar la circulación de
información y transacciones electrónicas y prever la posibilidad de
eliminar los derechos arancelarios aplicados a las mercancías
utilizadas para suministrar servicios de energía. En una comunicación
subsiguiente23, los Estados Unidos abordaron la cuestión de las
actividades energéticas no abiertas actualmente a los proveedores de
servicios extranjeros, como la venta al por mayor de energía, y la de
los monopolios energéticos existentes. En el primer caso, la
comunicación alienta a los países a programar compromisos en
materia de acceso a los mercados, trato nacional y acceso no
discriminatorio a la red, y en la segunda fase, a aplicar las normas
pertinentes del AGCS al actual monopolio oficial o a estudiar la
posibilidad de contraer nuevos compromisos.
23
OMC, Comunicación de los Estados Unidos; Servicios de energía:
objetivos de las negociaciones (JOB(01)/167, 4 de diciembre de 2001).
-59-
Simonetta Zarrilli
Las Comunidades Europeas (CE)24 han propuesto una serie de
sectores y subsectores en los que consideran que los miembros de la
OMC deberían contraer compromisos con respecto a todos los modos
de suministro para reducir aún más los obstáculos al comercio en el
sector de los servicios energéticos. La lista preliminar de sectores
incluye un amplio abanico de servicios relacionados con la
prospección y la producción; la construcción de instalaciones para la
producción de energía; las redes; el almacenamiento; el suministro de
energía; el uso final; la desactivación; y otros servicios energéticos,
como la instalación, el mantenimiento y la reparación de equipo
energético.
Las CE proponen que se sigan manteniendo
conversaciones sobre la manera de mejorar y facilitar el movimiento
temporal de personas físicas para la prestación de servicios
específicos, incluido el movimiento de proveedores de servicios
contractuales.
La propuesta del Canadá25 difiere de las propuestas de los
Estados Unidos y las CE en que elude la cuestión de los mercados de
servicios relacionados con la distribución de energía y se centra
principalmente en los relacionados con la producción de petróleo y
gas, y alienta a los miembros de la OMC a que amplíen y profundicen
sus compromisos de liberalización con respecto a los cuatro modos de
suministro.
Además del subsector concreto de los "servicios
relacionados con la minería", pueden encontrarse servicios
relacionados con el petróleo y el gas en otros sectores y subsectores de
la lista de clasificación existente (por ejemplo, los servicios
inmobiliarios, los servicios de arrendamiento o alquiler o los servicios
de consultores en ciencia y tecnología). Sin embargo, la actual
24
OMC, Comunicación de las Comunidades Europeas y sus Estados
miembros. AGCS 2000: Servicios relacionados con la energía (S/CSS/W/60,
23 de marzo de 2001).
25
OMC, Comunicación del Canadá.
Propuesta inicial para las
negociaciones sobre los servicios relacionados con el petróleo y el gas
(S/CSS/W/58, 14 de marzo de 2001).
-60-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
clasificación tiene ciertos méritos y lógica, porque regula servicios de
igual naturaleza y no según ámbitos de especialización, como todos
los servicios de ingeniería, sin que importe si ésta es civil o
relacionada con la energía. Los servicios relacionados con el sector de
la energía podrían estar comprendidos en una "lista recapitulativa" que
los miembros utilizarían como referencia durante las negociaciones.
Noruega26 propone que, para extraer los máximos beneficios de
unos servicios eficientes y competitivos en esta esfera y asumir
compromisos significativos desde un punto de vista económico con
respecto al acceso a los mercados y al trato nacional, se tome en
consideración toda la cadena de actividades en materia de
descubrimiento de recursos, producción, transmisión, transporte y
distribución, ventas y comercialización. La propuesta incluye una
lista preliminar de servicios energéticos, como los servicios de
ingeniería, los servicios de informática y servicios conexos, los
servicios de investigación y desarrollo, los servicios de consultores en
administración, los servicios comerciales al por mayor y los servicios
relacionados con el medio ambiente. Se propone que la lista se utilice
como instrumento de negociación para ayudar a los miembros a
programar sus compromisos. Sin embargo, como varios de los
servicios incluidos abarcan actividades con usos finales duales o
varios, en esos casos la lista se limita a mencionar el componente de
esas actividades relacionado con la energía.
La propuesta venezolana27, que se basa en los principios de
flexibilidad y especificidad de las fuentes de energía, sugiere
establecer una clasificación del sector de los servicios energéticos con
arreglo a estos tres criterios: las fuentes de energía (por ejemplo,
petróleo, gas, energía hidráulica); las fases del proceso energético (por
26
OMC, Comunicación de Noruega. Negociaciones sobre el comercio de
servicios (S/CSS/W/59, 21 de marzo de 2001).
27
OMC, Comunicación de Venezuela. Propuesta de negociación sobre
servicios de energía (S/CSS/W/69, 29 de marzo de 2001).
-61-
Simonetta Zarrilli
ejemplo, los servicios relacionados con el transporte, la distribución y
la venta); y una distinción entre servicios energéticos medulares
("core"), que serían aquellos que intervienen directamente en los
procesos principales de la cadena de valor (por ejemplo, los servicios
de prospección para descubrir y explotar recursos energéticos, y los
servicios finales para concebir, construir, explotar y mantener las
instalaciones y redes de energía), y los servicios no medulares
("non-core"), que serían aquellos asociados a los procesos de apoyo de
dicha cadena. Esta detallada clasificación constituiría la condición
previa para que los miembros de la OMC consignaran sus
compromisos de liberalización en este sector estratégico, y además
garantizaría a los países la flexibilidad necesaria para liberalizar sus
mercados en función de sus estrategias nacionales de desarrollo. Las
negociaciones sobre los servicios energéticos estarían vinculadas a la
consecución de una serie de objetivos de desarrollo de los países en
desarrollo, principalmente con su capacidad para seguir utilizando los
servicios energéticos como palanca para diversificar su economía,
impulsar su desarrollo y fortalecer su sector privado.
Chile28 propone que las negociaciones incluyan todo el espectro
de los servicios energéticos relacionados con las industrias de la
electricidad y los hidrocarburos -esto es, los relacionados con la
generación, transformación, transporte, distribución y suministro- y
afirma que las subvenciones tienen un peso importante en el sector de
la energía y limitan fuertemente las posibilidades de estructurar un
mercado competitivo y abierto. La cuestión de las subvenciones
debería abordarse pues en las negociaciones sobre la liberalización del
sector de los servicios energéticos.
28
OMC, Comunicación de Chile: las negociaciones sobre el comercio de
servicios (S/CSS/W/88, 14 de mayo de 2001).
-62-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
En la propuesta japonesa29 se señala que la falta de
transparencia en la regulación de los servicios energéticos reduce la
previsibilidad del comercio en el sector y menoscaba la confianza en
el mercado en el país concernido. Por lo tanto, a todos los miembros
debe interesarles aumentar la transparencia. Se propone que, durante
la preparación de una nueva clasificación de los servicios energéticos
y la inclusión en las negociaciones de la totalidad de esos servicios,
inicialmente se preste atención a los servicios energéticos
"medulares", a saber, la venta al por mayor, la transmisión y
distribución, y la venta al por menor de energía. Los servicios
energéticos "no medulares", como los servicios de ingeniería y de
construcción relacionados con la energía, deberían examinarse
separadamente utilizando una lista con fines de referencia.
La propuesta alienta a los miembros a considerar la posibilidad de
negociar las concesiones más amplias posibles sobre el acceso a los
mercados y el trato nacional.
Estas propuestas generan una serie de cuestiones que los países
en desarrollo deberán tener en cuenta al celebrar negociaciones en este
sector. Las propuestas tienen algunos elementos en común. Se basan
en el supuesto de que el mejoramiento del acceso al mercado del
sector de servicios energéticos puede beneficiar a todos los países. Se
destaca que en las negociaciones sobre la liberalización de ese sector
no se debería abordar la cuestión de la propiedad de los recursos
naturales y se reconoce que el sector energético seguirá estando
regulado para garantizar la consecución de los objetivos de interés
público. También se reconoce que, como los distintos países se
encuentran en fases diferentes de desarrollo de la regulación, los
compromisos que asuman reflejarán el nivel que haya alcanzado la
reforma de los mercados energéticos.
29
OMC, Comunicación del Japón, Propuesta de negociación sobre los
servicios de energía, Suplemento (S/CSS/W/42/Suppl.3, 4 de octubre
de 2001).
-63-
Simonetta Zarrilli
Las propuestas noruega y venezolana mencionan la necesidad
de impulsar el comercio para todos y de garantizar a los países en
desarrollo una parte del comercio internacional. Las propuestas
estadounidense y noruega piden la elaboración de un documento de
referencia similar al documento de referencia sobre las
telecomunicaciones básicas relacionado con el AGCS, cuya finalidad
sería garantizar la transparencia en la elaboración y aplicación de las
normas, así como el acceso sin discriminación de terceros a las redes
de energía y la interconexión con estas redes, e impedir las prácticas
anticompetitivas en el sector de los servicios energéticos en general.
La propuesta japonesa también menciona la necesidad de que exista
un marco multilateral para las normas nacionales a fin de garantizar
un entorno competitivo, y un acceso sin discriminación, equitativo y
transparente a la red. La propuesta de la CE no menciona la necesidad
de un instrumento multilateral, como un documento de referencia,
pero invita a los miembros de la OMC a establecer para el sector de
los servicios energéticos un marco reglamentario suficientemente
transparente, objetivo y propicio a la competencia. Tanto la propuesta
de la CE como las del Japón y los Estados Unidos se refieren a las
actividades energéticas cualquiera sea la fuente de energía. Este
enfoque no parece tener en cuenta el hecho de que algunas energías
son más delicadas que otras desde los puntos de vista político y
estratégico, por lo que se rigen por regímenes regulatorios diferentes.
La propuesta venezolana permite una flexibilidad máxima a los
miembros de la OMC para programar sus compromisos, pero a la vez
puede provocar cierta imprevisibilidad en el mercado debido a la
liberalización segmentada del sector. Las propuestas de los Estados
Unidos y el Japón recomiendan la eliminación de los aranceles y de
las barreras no arancelarias para los bienes relacionados con la
energía. Este planteamiento puede crear cierta confusión entre
negociaciones y compromisos en las esferas de los bienes y los
servicios, que suelen ser distintas. Sin embargo, los países en
desarrollo podrían utilizar los compromisos de liberalización
contraídos en el sector de los servicios como palanca para obtener un
mejor acceso a los mercados para sus bienes.
-64-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
La propuesta de los Estados Unidos incluye el principio de
"neutralidad tecnológica", que no figura en el AGCS pero se introdujo
en las negociaciones sobre las telecomunicaciones básicas. Conforme
a ese principio, en aquellos casos en que no se haga ninguna alusión
concreta al tipo de tecnología utilizada para suministrar servicios de
telecomunicaciones básicas, los compromisos específicos abarcarían
automáticamente todos los medios tecnológicos empleados, esto es,
los servicios transmitidos por cable, radio o satélite de cualquier tipo.
Sin embargo, en los casos en los que hubo miembros de la OMC que
aplicaron medidas diferentes para regular el acceso a los mercados o
el trato nacional en función del tipo de tecnología utilizada, esos
miembros las incluyeron en sus compromisos.
Para los autores de las distintas propuestas el planteamiento
sectorial es útil por diferentes motivos, ante todo el de servir
simplemente de medio para facilitar una mayor coherencia en las
negociaciones al ayudar a los negociadores a tener una visión más
clara de las relaciones económicas y comerciales entre los distintos
subsectores en el momento de contraer compromisos específicos.
Algunas propuestas son más ambiciosas, pues pretenden alcanzar el
máximo grado de compromisos de liberalización dentro del sector,
como ocurrió, por ejemplo, en las negociaciones celebradas después
de la Ronda Uruguay sobre los servicios financieros y las
telecomunicaciones básicas. El planteamiento sectorial permite
además negociar disposiciones reguladoras adicionales que pueden
aplicarse a los compromisos contraídos dentro del grupo. El
documento de referencia sobre las telecomunicaciones básicas se
elaboró porque se reconoció que los compromisos de liberalización
contraídos en ese sector requerían la inclusión de disposiciones
adicionales referidas específicamente a las telecomunicaciones
(interconectividad), con el objetivo de garantizar que esos
compromisos aportasen un acceso efectivo a los mercados. Se ha
dicho que la transmisión de electricidad y gas tiene muchos aspectos
en común con las telecomunicaciones y que debería negociarse un
documento de referencia con el mismo objetivo. También se ha dicho
que la inclusión de disposiciones adicionales garantizaría la aplicación
-65-
Simonetta Zarrilli
efectiva del párrafo 2 del artículo XIX y, por deducción, del
artículo IV del AGCS, con el fin de asegurarse de que las empresas
proveedoras de países desarrollados proporcionen acceso a las
tecnologías y a los canales de distribución y las redes de información
como condición para disfrutar del acceso a los mercados previsto en
los compromisos que se asuman en el sector. También se podrían
incluir en un documento de referencia las obligaciones inherentes a un
servicio público.
5.
Inferencias para los países en desarrollo
La energía es fundamental para alcanzar los interrelacionados
objetivos económicos, sociales y ambientales del desarrollo humano
sostenible, y los servicios energéticos contribuyen en sumo grado al
suministro de un acceso eficaz a la energía en apoyo de ese desarrollo.
También constituyen el valor agregado en la cadena energética, desde
la prospección hasta el consumo. Los países en desarrollo se ven pues
enfrentados al reto de conseguir un acceso más seguro y eficiente a la
energía y a la vez obtener una parte mayor del "negocio" energético.
Conseguir ambos objetivos exige poder acceder a los conocimientos,
la pericia, la tecnología y las técnicas de gestión que permitirán a los
países en desarrollo mejorar constantemente su sector energético y
beneficiarse de sus recursos naturales.
Los productores de energía de los países en desarrollo son
grandes importadores de servicios energéticos tradicionales, como la
prospección de petróleo y gas, la construcción de pozos y tuberías, la
perforación de pozos y la erección de plataformas de perforación.
El suministro de estos servicios, que tienden a ser cada vez más
complejos y a utilizar mucha tecnología, rebasa por lo general la
capacidad de los países en desarrollo. Estos países han consignado
pocos compromisos con respecto a este subsector en las listas que
presentaron en el ámbito del AGCS, por lo que todavía les queda
margen para liberalizar aquellos aspectos en los que esta liberalización
les parezca más compatible con los objetivos de su política
-66-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
energética nacional
recíprocas.
y
obtener
importantes
concesiones
Son muy pocos los países en desarrollo que han emprendido la
reforma estructural del sector de la energía, por lo que todavía no han
logrado crear esos nuevos servicios energéticos que suelen acompañar
al desmantelamiento de los sistemas energéticos integrados y la
introducción de la libre competencia, sobre todo en los subsectores del
gas y la electricidad. La elaboración de una política energética
nacional eficaz sería mucho más fácil para ellos si conocieran mejor la
experiencia de los países que han hecho reformas en el sector
energético y facilitado con ello la aparición de unos mercados
energéticos competitivos. Entre esos nuevos servicios incipientes
están los relacionados con la reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero y el comercio de derechos de emisión (véase el
recuadro 8).
Recuadro 8
Nuevos servicios energéticos y comercio
de derechos de emisión
Un aspecto importante que tiene consecuencias para el sector
de los servicios energéticos y para el desarrollo es el relacionado con
el calentamiento atmosférico resultante del aumento de las emisiones
de gases de efecto invernadero y con la estrategia puesta a punto para
hacer frente a esa amenaza. El instrumento fundamental de tal
estrategia es el Protocolo de Kyoto de 1997, que fija límites
jurídicamente vinculante a las emisiones y compromisos de reducción
para los países miembros de la OCDE (con algunas excepciones,
como México y la República de Corea) y para los países con
economías en transición. La reducción de las emisiones debe
conseguirse primordialmente con medidas adoptadas en el ámbito
nacional.
Además, el Protocolo autoriza a las Partes a cumplir
parcialmente sus compromisos por la vía de reducciones en el
-67-
Simonetta Zarrilli
extranjero utilizando a tal efecto uno de estos tres mecanismos: el
comercio internacional de los derechos de emisión (CIDE), la
aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio (MDL).
Este último es el único instrumento para negociar derechos de emisión
(llamados reducciones certificadas de las emisiones) con los países en
desarrollo (comercio global). Dichos mecanismos mejorarían la
relación costo-eficacia de la reducción de las emisiones porque su
finalidad es aprovechar las diferencias que existen entre los países en lo
que se refiere a los costos marginales de reducción. La discrepancia
entre la posición de la UE y la de los Estados Unidos con respecto a la
importancia relativa de las medidas nacionales y los mecanismos
flexibles con el objetivo de alcanzar los compromisos de reducción fue
uno de los factores que hizo que fracasara la Sexta Conferencia de las
Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CP 6) en La Haya, en noviembre de 2000. En marzo de
2001 el Presidente Bush declaró su oposición a los objetivos del
Protocolo de Kyoto, introduciendo así una gran incertidumbre respecto
al futuro de ese acuerdo. Sin embargo, las negociaciones continuaron
después del rechazo de los Estados Unidos y en la CP7 (Marrakech, 29
de octubre a 9 de noviembre de 2001) se logró un acuerdo definitivo. En
esa conferencia los gobiernos completaron los detalles prácticos del
Protocolo y abrieron la vía a la ratificación y la entrada en vigor del
instrumento. En febrero de 2002 el Presidente Bush expresó el
compromiso de los Estados Unidos de poner en práctica una estrategia
"agresiva" para reducir en un 18% la intensidad de los gases de efecto
invernadero en los diez años siguientes.
Pese a que la importancia real de ese compromiso es mucho
menor de lo que parece a primera vista (ninguna reducción absoluta de
las emisiones de los Estados Unidos), ese nuevo paso y la posible
entrada en vigor del Protocolo tal vez permitan que surja un sector de
servicios lucrativo en relación con el comercio de los derechos de
emisión. La complejidad de la gestión, el seguimiento, la verificación
y la puesta en práctica de los planes de comercio de derechos de
emisión, así como de la elaboración y ejecución de los proyectos de
créditos de emisión de carbono abren grandes posibilidades para la
aparición de mercados de nuevos servicios. Se prevé que tanto el
CIDE como el MDL darán lugar a mercados de tamaño considerable,
y que todo el comercio de derechos de emisión se convertirá en uno
de los mayores mercados de mercancías del mundo. Se ha calculado
-68-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
que el tamaño potencial del mercado que originará el MDL alcanzará
un flujo de recursos financieros hacia los países en desarrollo del
orden de los 5.000 a 10.000 millones de dólares por año. Esto no
ocurrirá inmediatamente, ya que el mercado empezará a operar con
una fracción de esa suma estimada, pero pronto puede trepar a niveles
superiores. Ahora bien, una gran parte de este enorme mercado
potencial dependerá de las estrategias que se pongan en práctica para
combatir el cambio climático.
Los servicios que se prestarían en el marco del MDL
consistirían principalmente en actividades relacionadas con la
concepción y ejecución de los proyectos correspondientes (por
ejemplo, la preparación de estudios sobre el impacto ambiental y
social, la financiación de embalajes, la elaboración de referencias
sobre el carbono o la obtención de la aprobación y los permisos de las
autoridades del país receptor); servicios relacionados con el
mecanismo de acreditación (por ejemplo, registro del proyecto para su
acreditación por la respectiva entidad ejecutiva del MDL; control y
mantenimiento de los registros de las emisiones netas; verificación de
la reducción de las emisiones por las entidades ejecutivas del MDL;
repartición de créditos y otros ingresos de los proyectos entre los
inversores); y actividades de servicios destinadas a asegurarse de que
los proyectos favorecen el desarrollo sostenible en el país receptor
(por ejemplo, la obtención de la certificación oficial de que los
proyectos promueven el desarrollo sostenible, los indicadores de
transferencia de tecnología, los estudios sobre el impacto ambiental y
social); y los servicios destinados al nuevo mercado secundario (por
ejemplo, comercialización, intercambio o corretaje).
Los primeros ensayos con el comercio de los derechos de
emisión han puesto de manifiesto el papel esencial que desempeñan las
grandes empresas consultoras de los países industrializados en el
establecimiento de la infraestructura del mercado de estos derechos y en
la organización de los contratos. Esto significa que el comercio de los
derechos de emisión, aunque favorecerá la transferencia de recursos
financieros considerables a los países en desarrollo, probablemente a
quienes más ofrecerá oportunidades de negocios será a los proveedores
de servicios del mundo desarrollado.
-69-
Simonetta Zarrilli
La mayoría de los servicios que se prestarán son de hecho
actividades complejas que requieren una gran competencia técnica que
por el momento rebasa la capacidad de los países en desarrollo.
El riesgo de que estos países sean receptores pasivos de flujos
financieros en vez de participar activamente desde un principio en la
organización del mercado de los derechos de emisión tendrá
consecuencias importantes para la consecución de los objetivos
del MDL, que son proporcionar a los países desarrollados modalidades
de cumplimiento eficaces en relación con el costo y ayudar a los países
en desarrollo a alcanzar el desarrollo sostenible. Ahora bien, es
probable que la consecución equitativa de esos dos objetivos dependa
mucho de cómo se configuren en la práctica las transacciones. Para ello
desempeñarán un papel fundamental los servicios que se ofrezcan.
La carencia de una capacidad nacional de servicios en la esfera de las
emisiones y la enorme dependencia respecto del personal especializado
de los países desarrollados pueden generar una situación en la que el
cumplimiento y el desarrollo de los compromisos con eficiencia y a un
costo razonable no se hagan con equidad.
Fuentes: "Europe's air of self-righteousness", sitio FT.com, 19 de diciembre
de 2000; "Hot air about global warming", FT.com, 29 de noviembre de 2000; C.
Vrolijk, The potential size of the clean development mechanism, Segunda
Conferencia Internacional sobre los Mercados Emergentes para el Comercio de
Derechos de Emisión, Londres, 26 y 27 de abril de 1999, sitio web:
http://www.riia.org/Research/ eep/eeparticle.html; UNCTAD, PNUD, PNUMA
y ONUDI, The Clean Development Mechanism: Building International
Public-Private Partnerships under the Kyoto Protocol: Technical, Financial
and Institutional Issues, Naciones Unidas, Ginebra, julio de 2000, pág. 9,
CMCC, comunicado de prensa (Los gobiernos están dispuestos a ratificar el
Protocolo de Kyoto), 10 de noviembre de 2001.
A los países en desarrollo se les plantean una serie de
cuestiones en relación con las negociaciones multilaterales en curso
sobre los servicios. Con respecto a la cuestión de la clasificación, un
grado suficiente de precisión en la definición de los "servicios
energéticos" facilitaría la aplicación de un enfoque que permitiría
-70-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
negociar compromisos específicos de forma compatible con los
objetivos de la política energética. Otra cuestión sería la de decidir si
podrían agregarse a los compromisos de liberalización disposiciones
adicionales que permitiesen tener en cuenta la especificidad del sector
de los servicios energéticos.
Tal especificidad podría estar
relacionada con la interconectividad en la esfera de la transmisión y
distribución de energía (ya se ha mencionado la importancia del
documento de referencia sobre las telecomunicaciones básicas) y con
la importancia de las disposiciones del artículo IV del AGCS, como la
transferencia de tecnología y el acceso a los canales de distribución y
las redes de información, con el fin de aumentar la competitividad de
las empresas de los países en desarrollo en el suministro de servicios
energéticos. Una nueva serie de condiciones tendría por objeto
garantizar que, cuando se permitiera a empresas extranjeras operar en
los mercados liberalizados de energía de los países en desarrollo, se
pudiera agregar un conjunto de obligaciones de "servicio público"
(véase el recuadro 7). La inclusión de esas condiciones en un anexo o
en un documento de referencia aplicable al sector contribuiría a que
los países en desarrollo pudieran obtener beneficios que tal vez no
serían capaces de negociar con eficacia con inversores o con
interlocutores comerciales más poderosos en un contexto bilateral.
Los objetivos serían a) establecer unas reglas de juego uniformes para
todos; b) establecer un vínculo claro entre la energía y el desarrollo,
incluida la consecución de los objetivos inherentes a un servicio
público; y c) impedir que los países en desarrollo compitan entre ellos
para atraer inversiones en el sector energético rebajando los requisitos
exigidos a los proveedores extranjeros.
Recuadro 9
Servicios públicos y sector de la electricidad
No se puede esperar que los mercados de energía satisfagan
por sí solos las necesidades de los grupos más vulnerables de la
población o protejan el medio ambiente, por lo que es necesario que
los poderes públicos adopten políticas para aprovechar la eficiencia
-71-
Simonetta Zarrilli
del mercado a fin de alcanzar los objetivos del interés público. Varios
gobiernos consideran que la electricidad es un servicio público, pero
cabe preguntarse qué ocurre con los servicios públicos en un sistema
liberalizado en el cual las empresas (sean nacionales o extranjeras)
compiten por el negocio.
Varios países que han abierto su mercado de electricidad a la
competencia han incluido en su legislación disposiciones sobre la
protección del consumidor. El párrafo 2 del artículo 3 de la Directiva
de la CE sobre la electricidad dispone que los Estados miembros
pueden imponer a las empresas del sector de la electricidad
obligaciones de servicio público, en aras del interés económico
general, que pueden guardar relación con la seguridad, incluida la
seguridad del suministro, la regularidad, la calidad y el precio de la
energía suministrada, así como con la protección del medio ambiente.
Los mecanismos y medidas que ponen en práctica los Estados
miembros para alcanzar esos objetivos no deben restringir el comercio
y la competencia más de lo necesario, deben ser objetivos y
transparentes e imponerse a todos los operadores por igual, sin
discriminación. En marzo de 2001 la Comisión Europea propuso una
nueva serie de medidas al respecto. Para garantizar que la apertura de
los mercados de la electricidad y el gas satisfagan los intereses de
todos los consumidores europeos, la propuesta de la Comisión
requiere que los Estados miembros, entre otras cosas, garanticen un
suministro seguro a todos los consumidores; adopten medidas para
amparar a las personas vulnerables y proteger los derechos de los
consumidores de energía elaborando normas estrictas que rijan los
contratos de suministro de energía, proporcionando una información
transparente sobre los precios y aplicando procedimientos
transparentes y poco onerosos para tramitar las quejas de los
consumidores.
Puesto que uno de los principales problemas que los países en
desarrollo pretenden solucionar liberalizando el mercado nacional de
la energía es la insuficiencia del suministro de electricidad, quizá les
interese incluir una referencia clara a la prestación de un servicio
público cuando son empresas privadas las que suministran la
electricidad. Los compromisos contraídos en materia de acceso a los
mercados en el ámbito del AGCS se podrían matizar añadiendo
medidas destinadas a garantizar la equidad, como la fijación de
-72-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
precios máximos para los consumidores, la aplicación de tarifas
uniformes en todas las regiones del país cualesquiera sean los costos,
y el suministro de energía eléctrica a las zonas rurales alejadas aunque
no resulte rentable. Pero si los países en desarrollo compiten entre
ellos para atraer inversiones privadas hacia el sector eléctrico, las
empresas privadas pueden resistirse a aceptar las obligaciones de un
servicio público a causa de la escasa capacidad de los países en
desarrollo para incluir tales obligaciones en sus acuerdos de inversión
y sus políticas de desregulación.
Como se ha dicho, el crecimiento del sector de los servicios
energéticos puede atribuirse a la creciente demanda de energía unida a
la externalización de actividades, al comienzo en la fase inicial de la
cadena energética por las empresas transnacionales y, más
recientemente, en la fase final, como consecuencia de la mayor
competencia y de la desmonopolización, sobre todo en los segmentos
del gas y la electricidad. Algunos países en desarrollo productores y
exportadores de petróleo no sólo han sido capaces de fomentar la
creación de un sector de servicios energéticos, sino que además han
incrementado la capacidad de suministro de otros sectores de servicios
que abastecen a la industria petrolera (véase el recuadro 10). Estos
enfoques podrían utilizarlos también otros países en desarrollo.
En los países en desarrollo la construcción de centrales de
generación de energía, como las centrales hidroeléctricas, se financia
en gran parte con fondos de programas multilaterales o bilaterales de
asistencia. Se suelen establecer procedimientos de licitación para
atribuir los trabajos de construcción. Sin embargo, muy a menudo las
empresas de los países en desarrollo se ven excluidas de los concursos
porque no reúnen los requisitos de precalificación de licitadores. Por
lo tanto, las obras son ejecutadas por las empresas de los países
desarrollados a un costo superior al de las empresas locales. Un
aspecto que interesa enormemente a los países en desarrollo es
aumentar la competitividad de sus empresas para que puedan competir
con éxito en los proyectos de construcción financiados con fondos
-73-
Simonetta Zarrilli
bilaterales o multilaterales que se van a realizar en sus países. Una
vez que esas empresas han adquirido experiencia y aumentado su
competitividad, ello puede traducirse en capacidad de exportación30.
Recuadro 10
Servicios de construcción en el sector de la energía:
el caso de PEDEVESA
Venezuela es el segundo productor de energía en importancia del
hemisferio occidental y también el segundo consumidor en importancia
de servicios relacionados con la producción de energía, como los
servicios de construcciones físicas y los servicios de ingeniería.
En 1980 había solamente 25 empresas de ingeniería en
Venezuela capaces de ejecutar proyectos de mediana magnitud, de un
costo de 100 a 200 millones de dólares. En 1992 Venezuela contaba
con 200 empresas de ingeniería con esta capacidad, 25 de las cuales
tenían la capacidad técnica para ejecutar proyectos complejos. Estas
empresas han podido, gradualmente, ofrecer a la empresa petrolera
nacional, PEDEVESA, los servicios de construcción que ésta necesita
para sus actividades. En la actualidad, las empresas nacionales
satisfacen el 90% de las necesidades de PEDEVESA en el sector de la
ingeniería.
Esta situación es el resultado de la estrategia global puesta en
práctica por PEDEVESA para promover el desarrollo de la capacidad
nacional en todos los sectores que necesita esta empresa para sus
operaciones. En el sector de la ingeniería PEDEVESA promovió el
aumento de la capacidad y experiencia técnica de las empresas
nacionales y favoreció las asociaciones con las empresas extranjeras
que estaban dispuestas a transferir tecnología, capacitar personal y
30
En la Reunión de Expertos de la UNCTAD en reglamentación y
liberalización del sector de los servicios de la construcción y su contribución
al desarrollo de los países en desarrollo (23 a 25 de octubre de 2000) se hizo
referencia expresa a esto.
-74-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
compartir sus sistemas de diseño y control de los proyectos con las
empresas nacionales.
Sin embargo, para que las empresas nacionales de ingeniería
pudiesen ser asociados adecuados de PEDEVESA hubo que abordar y
resolver muchos problemas, como la incapacidad de las empresas de
Venezuela para hacer frente a grandes proyectos complejos, su falta
de apalancamiento financiero y las graves limitaciones del sistema
bancario nacional. En consecuencia, los proyectos mayores se
dividieron en varios componentes "fáciles de administrar"; se
establecieron empresas mixtas en las que la formación de recursos
humanos constituía un elemento esencial; y se fijaron normas estrictas
en materia de concepción, estimación de costos, planificación,
construcción e inspección.
Las empresas de ingeniería de Venezuela que suministran
servicios a PEDEVESA han diversificado sus actividades y en la
actualidad participan también en otros sectores industriales, como el de
la energía hidroeléctrica y la industria petroquímica. Sin embargo,
todavía no son protagonistas importantes en el mercado internacional de
la construcción de centrales de producción de energía.
Fuente: Exposición hecha por el representante de PEDEVESA en la Reunión
de Expertos de la UNCTAD en reglamentación y liberalización del sector de
los servicios de la construcción y su contribución al desarrollo de los países en
desarrollo, 23 a 25 de octubre de 2000.
En resumen, los elementos de una estrategia del sector de los
servicios energéticos para los países en desarrollo incluiría la
consecución de los objetivos siguientes: a) garantizar un acceso
eficiente de todas las capas de la población a la energía; b) fomentar
su competitividad en el suministro de servicios energéticos en las
distintas fases de la cadena de energía; y c) negociar en las
negociaciones multilaterales sobre el comercio de servicios
compromisos y disposiciones adicionales que ayuden a alcanzar estos
objetivos.
-75-
Simonetta Zarrilli
ANEXO
Cuadro panorámico de los compromisos contraídos en el
ámbito del AGCS en los sectores de servicios relacionados
específicamente con la producción de energía31:
Presencia comercial32
Compromisos horizontales (aplicables a todas las industrias)33
República de Bulgaria - Con respecto a los servicios relacionados con la
utilización de la energía nuclear con fines pacíficos: Ningún compromiso
para los servicios relacionados con la prospección, extracción y
transformación de materias fisibles y fusionables o de las materias de las
que se derivan, así como con su comercio, con el mantenimiento y
31
Basado en un análisis de 131 listas de compromisos específicos en el
ámbito del AGCS. Se han excluido del cuadro los compromisos en materia
de acceso a los mercados y de trato nacional que no están consolidados. Esto
se aplica también a un compromiso horizontal ofrecido por Bulgaria en el
sector de la energía nuclear.
32
La mayoría de los compromisos asumidos en el ámbito del AGCS en
materia de movimiento de personas físicas son de carácter horizontal y se
aplican solamente a unas pocas categorías de personas, principalmente a los
empleados objeto de traslados dentro de una misma empresa y a los hombres
de negocios. Para un análisis detallado de los compromisos relacionados con
el Modo de suministro 4 véase UNCTAD/ITCD/TSB/10, págs. 193 a 207.
Con respecto a los sectores concretos incluidos en estos cuadros ninguno de
los países ha previsto el acceso de especialistas a su mercado en ninguna de
las categorías pertinentes de servicios energéticos (con la salvedad de
Turquía en lo referente a los servicios relacionados con la minería).
33
Ha expirado la medida siguiente que estaba en vigor en las Comunidades
Europeas con respecto a Italia: durante un período de cinco años la
adquisición de una participación accionarial elevada en empresas que operan
en el sector de la energía podía estar sujeta a la aprobación previa del
Ministerio de Hacienda.
-76-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
reparación de equipo y sistemas de las centrales de producción de energía
nuclear, con el transporte de esas materias y de desechos y los residuos de
su transformación, con la utilización de radiaciones ionizantes, ni con
respecto a todos los demás servicios relacionados con la utilización de la
energía nuclear con fines pacíficos, como los servicios de ingeniería o
consultoría o los servicios de informática. Se concede el trato nacional
pleno en esta esfera.
En Islandia se prohíbe a los no residentes adquirir plenos derechos de
propiedad sobre bienes inmuebles si a estos bienes van unidos derechos
inusuales, como derechos de explotación de cascadas, energía geotérmica,
etc.
En el Perú, en una franja de 50 km de la frontera los extranjeros no pueden
bajo ninguna circunstancia comprar o poseer directa o indirectamente
minas, tierras, bosques, recursos hídricos, depósitos de combustibles o
fuentes de energía, ni como personas físicas ni como personas jurídicas,
sancionándose al infractor con el traspaso al Estado de los derechos
adquiridos sobre tales recursos en dicha franja.
Transporte por tuberías de petróleo crudo o refinado, productos
derivados del petróleo y gas natural
Ninguna restricción sectorial
Australia, Croacia, Nueva Zelandia,
específica: (consolidada como
República Kirguisa.
"ninguna")
Algunas restricciones sectoriales o Hungría: pueden prestarse servicios
compromiso de alcance limitado:
en virtud de un contrato de concesión
otorgado por el Estado o por una
autoridad local.
Brasil: excluye los combustibles y
los productos de hidrocarburos.
Servicios relacionados con la distribución de energía: servicios de
transmisión y distribución, a comisión o por contrata, de combustibles
gaseosos a los hogares, centros industriales y comerciales, y otros
usuarios
Ninguna restricción sectorial
Croacia, Estados Unidos, Georgia,
específica: (consolidada como
Letonia, Nicaragua, Omán
"ninguna")
-77-
Simonetta Zarrilli
Algunas restricciones sectoriales o
compromiso de alcance limitado:
Australia y Hungría: limitado a los
servicios de consultoría.
Colombia: diseño, construcción,
explotación y mantenimiento de
oleoductos y gasoductos.
Gambia: no se especifica ninguna
condición de acceso al mercado,
excepto que las personas físicas y las
empresas deben ser certificadas y
registradas por las asociaciones
profesionales o por el Registro
General; acceso sujeto al pago de una
tasa o la constitución de un depósito
fiscal y a la cualificación profesional
de la persona física.
República Kirguisa: excluye la
distribución de energía eléctrica.
República Dominicana: no puede
concederse el trato nacional.
Sierra Leona: mediante una empresa
conjunta únicamente.
Servicios relacionados con la minería: realizados a comisión o por
contrata en yacimientos de petróleo y de gas
Ninguna restricción sectorial
Albania, Argentina, Canadá,
específica: (consolidada como
Colombia (cobertura más amplia),
"ninguna")
Ecuador, Estados Unidos, Georgia,
Israel, Letonia, Malawi, Mongolia,
Nicaragua, Omán, Pakistán,
Panamá, República Kirguisa,
Sudáfrica, Turquía, Venezuela,
Zambia.
Algunas restricciones sectoriales o Australia, Austria, Finlandia,
compromiso de alcance limitado:
Hungría, República de Corea,
Singapur, Suecia, Unión Europea
(España y Portugal restringen el
-78-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
acceso a las personas físicas en lo
que se refiere a los ingenieros de
minas): servicios de consultoría
únicamente.
Polonia: excluye la explotación de
recursos naturales.
Suiza, Liechtenstein: excluyen los
servicios de exploración, explotación,
prospección y estudios geológicos.
República Dominicana: puede
denegarse el trato nacional.
Tailandia: se limita al 49% la
participación del capital extranjero.
Panorama general de los compromisos contraídos
en el ámbito del AGCS en los sectores de servicios
relacionados específicamente con la energía:
Suministro transfronterizo
Compromisos horizontales (aplicables a todos los sectores)
República de Bulgaria: Con respecto a los servicios relacionados con la
utilización de la energía nuclear con fines pacíficos: ningún compromiso
para los servicios relacionados con la exploración, extracción y
transformación de materias fisionables y fusionables o de las materias
derivadas, así como con su comercio, con el mantenimiento y la reparación
del equipo y los sistemas de las centrales de producción de energía nuclear,
con el transporte de esas materias y de los desechos y residuos de su
transformación, con la utilización de radiaciones ionizantes, ni con respecto
a todos los demás servicios relacionados con la utilización de la energía
nuclear con fines pacíficos, como los servicios de ingeniería y de
consultoría o los servicios de informática. Se concede el trato nacional
pleno en esta esfera.
-79-
Simonetta Zarrilli
Canadá: En Alberta puede darse preferencia a los proveedores de servicios
de la propia Alberta o del Canadá si resultan competitivos en cuanto a
precio y calidad en el caso de todos los proyectos energéticos de gran
envergadura que requieren autorizaciones de desarrollo industrial,
explotación forestal, extracción de arenas asfálticas, construcción de
centrales eléctricas o de gas y explotación de carbón.
Transporte por tuberías de petróleo crudo o refinado, productos
derivados del petróleo y gas natural
Ninguna restricción sectorial
Australia, Croacia, Nueva Zelandia
específica: (consolidada como
y República Kirguisa.
"ninguna")
Algunas restricciones sectoriales:
Hungría: las condiciones de acceso
al mercado no están definidas.
Servicios relacionados con la distribución de energía: servicios de
transmisión y distribución, a comisión o por contrata, de combustibles
gaseosos a los hogares, centros industriales o comerciales y otros
usuarios
Ninguna restricción sectorial
Estados Unidos, Gambia, Georgia,
específica: (consolidada como
Letonia, Nicaragua, Omán y Sierra
"ninguna")
Leona..
Algunas restricciones sectoriales o
Australia y Hungría: limitado a los
compromiso de alcance limitado:
servicios de consultoría.
Colombia: diseño, construcción,
explotación y mantenimiento de
oleoductos y gasoductos.
Côte d'Ivoire, con respecto a la
producción de energía: las empresas
deben obtener la autorización del
Estado. Los criterios que deben
reunir para obtener esa autorización
pueden incluir el uso preferente de
servicios locales si se pueden
obtener en condiciones de calidad,
precio y entrega equivalentes a las
de los productos similares de origen
extranjero. El empleo y la
formación de ejecutivos y
supervisores locales.
-80-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
Croacia: se exige la presencia
comercial para tener acceso al
mercado.
Eslovenia: con respecto al gas
únicamente.
Malasia: servicios de
asesoramiento, orientación y
asistencia operacional en relación
con la gestión de la transmisión de
energía no convencional, mediante
la constitución en el país de una
empresa conjunta en asociación con
personas físicas malasias o empresas
controladas por capital malasio, o
con ambas, y una participación
accionarial bumiputra (esto es, de
capital malasio) en la empresa
conjunta de por lo menos el 30%.
República Dominicana: puede
denegarse el trato nacional.
Servicios relacionados con la minería: servicios realizados a comisión o
por contrata en yacimientos de petróleo y de gas
Ninguna restricción sectorial
Albania, Argentina, Canadá,
específica: (consolidada como
Colombia (cobertura más amplia),
"ninguna")
Estados Unidos, Georgia, Letonia,
Malawi, Mongolia, Nicaragua,
Omán, Panamá, República Kirguisa
y Zambia.
Algunas restricciones sectoriales o
Australia, Austria, Finlandia,
compromiso de alcance limitado:
Hungría, República de Corea,
Singapur, Suecia, Unión Europea:
con respecto a los servicios de
consultoría únicamente.
Polonia: excluye los recursos
naturales.
-81-
Simonetta Zarrilli
República Dominicana: puede
denegarse el trato nacional.
Suiza, Liechtenstein: excluyen los
servicios de exploración,
explotación, prospección y estudios
geológicos.
Turquía: exige el establecimiento y
la nacionalidad para las personas
físicas.
Exención del trato NMF en el sector de los
servicios energéticos
País
Estados Unidos de América
Con respecto al transporte
por tuberías, por falta de
reciprocidad
Medida
De conformidad con la Mineral Lands
Leasing Act de 1920, los extranjeros y las
sociedades extranjeras no pueden adquirir
derechos de servidumbre de paso en suelo
federal continental para los oleoductos o
gasoductos, o las tuberías que transportan
productos refinados derivados del petróleo o
el gas, ni adquirir arrendamientos o intereses
para la extracción en suelo federal
continental de ciertos minerales como el
carbón o el petróleo. Las personas que no
poseen la nacionalidad estadounidense
pueden tener una participación del 100% en
una sociedad estadounidense que adquiere un
derecho de servidumbre de paso para
oleoductos o gasoductos en suelo federal
continental, o que adquiere un arrendamiento
para explotar recursos minerales en suelo
federal continental, a menos que el país de
origen del inversor extranjero deniegue
privilegios similares con respecto al mineral
o el acceso en cuestión a personas físicas o
-82-
COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS ENERGÉTICOS
Y PAÍSES EN DESARROLLO
Venezuela
Con respecto a los servicios
relacionados con el petróleo
empresas estadounidenses, en comparación
con los privilegios que otorga a sus propios
nacionales o sociedades o a los nacionales o
sociedades de otros países.
La
nacionalización no se considera como una
denegación de privilegios similares. A los
ciudadanos extranjeros o a las sociedades
controladas por ellos se les prohíbe obtener
arrendamientos federales sobre las reservas
de petróleo de la Marina si las leyes,
costumbres o reglamentos de su país
deniegan a los ciudadanos o sociedades
estadounidenses el privilegio de arrendar
suelo público. Se aplica a todos los países.
Servicios relacionados con la distribución y
comercialización del petróleo y productos
del petróleo, servicios de asesoramiento e
intercambio de tecnología en virtud de
acuerdos bilaterales, ámbitos en los cuales
se conceden preferencias.
Se aplica a Alemania, Francia, el Brasil y
los países de América Central y el Caribe.
-83-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN
DE LOS SERVICIOS ENERGÉTICOS
EN RELACIÓN CON EL AGCS
Jasmin Tacoa-Vielma*
Introducción
Ahora que las negociaciones sobre los servicios en la OMC
están a punto de iniciar el proceso en el que los Estados Miembros
intercambian compromisos específicos de acceso sectorial, sigue
habiendo incertidumbre con respecto a lo que debe entenderse como
servicios energéticos. En el presente documento se presenta un breve
panorama de la situación y algunas de las cuestiones involucradas en
la definición de los servicios energéticos en el marco del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). Así pues, se
examina en primer lugar el marco general para la clasificación del
conjunto de los sectores de servicios abarcados por el AGCS. El
propósito es ayudar a los lectores a evaluar las posibles repercusiones
de las cuestiones de clasificación en las negociaciones sobre los
servicios energéticos. Después se abordan los aspectos específicos de
la clasificación del sector de los servicios energéticos, es decir, la
situación actual, los esfuerzos realizados hasta la fecha y los
problemas que se han encontrado1. El trabajo de base para definición
*
Jasmin Tacoa-Vielma es Consejero en la División del Comercio de
Servicios de la Organización Mundial del Comercio. Las opiniones que el
autor expresa en el presente documento no reflejan necesariamente las
opiniones de la Secretaría de la OMC, de ninguno de sus funcionarios ni de
los Estados Miembros de la OMC.
El autor desea agradecer a
Antonio Carzaniga, Hamid Mandouh y Lee Tuthill su amable asesoramiento
para
la
redacción
de este
documento.
Correo
electrónico:
[email protected].
1
Hasta mayo de 2002.
-85-
Jasmin Tacoa-Vielma
y clasificación del sector fue llevado a cabo a nivel técnico y precedió
al actual proceso de negociación, en el que se examinan las propuestas
para la liberalización del comercio de los servicios energéticos.
1.
¿Cuál es la situación en lo que respecta a la
clasificación de los servicios en general en el marco del
AGCS?
El marco del AGCS no contiene una definición del término
"servicios" ni una clasificación en la que se determine cada uno de los
elementos del conjunto de servicios abarcados y que podrían quedar
sujetos a sus disciplinas de liberalización. Además, los Miembros de
la OMC no han acordado hasta ahora una clasificación única que
deban utilizar todos los Miembros en el contexto de la negociación y
en la consignación de compromisos en sectores específicos.
No obstante, durante la Ronda Uruguay se elaboró un instrumento con
esa finalidad: la Lista de Clasificación Sectorial de los Servicios que
figura en el documento MTN.GNS/W/120 de 10 de julio de 1991
(W/120). Este documento consiste en una lista de sectores de servicios
basada en la Clasificación Central Provisional de Productos (CPC) de
las Naciones Unidas, de 1991. Allí se dividen todos los servicios
en 12 sectores generales, que se subdividen a su vez en
unos 150 subsectores.
Cada uno de los subsectores de la lista va acompañado de
códigos de la CPC, que hacen referencia a la parte correspondiente de
las notas explicativas de la CPC. Esta remisión a las notas
explicativas de la CPC tiene el objeto de proporcionar una clara
descripción de los servicios abarcados por cada uno de los subsectores
consignados en la lista. No obstante, en algunos casos las notas de la
CPC no son muy específicas y sus descripciones consisten en
ejemplos, lo que puede requerir una tarea de interpretación respecto de
lo abarcado por un código. Un caso interesante es el de la categoría
"otros" del documento W/120, que en algunos sectores no va
acompañado de un código mientras que en otros la nota explicativa
mencionada a veces indica: "otros servicios N.C.P.". Cuando se
-86-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
utiliza para determinar el ámbito sectorial de un compromiso con
signado en la lista correspondiente al AGCS, la falta de especificidad
o la amplia cobertura de algunas de las notas explicativas de la CPC
podrían generar ambigüedades.
Por ser una lista preparada por la entonces secretaría del GATT
como referencia, el documento W/120 es en realidad un documento
jurídicamente no vinculante, es decir, que su utilización por los
Miembros de la OMC para consignar sus compromisos en el marco
del AGCS no es obligatoria. Sin embargo, el documento W/120 y los
códigos de la CPC se han utilizado, en todo o en parte, en el 90% de
las listas que contienen compromisos sectoriales en el marco del
Acuerdo hasta la fecha. Las inscripciones sectoriales que utilizan los
códigos de la CPC en la primera columna de las listas nacionales, que
determinan el alcance de los servicios que son objeto de compromiso,
son jurídicamente vinculantes para el gobierno que las consigna.
Al examinarse la posibilidad de elaborar una clasificación
acordada de los servicios en relación con el AGCS, el documento
W/120 ha sido objeto de examen desde 1995. Hasta ahora, tal examen
parece indicar que sería necesaria una actualización en las esferas en
las que los sectores de servicios han evolucionado y en las que su
descripción, tal como aparece en el documento W/120, no refleja las
actividades incluidas en el sector o el modo en que el sector está
organizado. Aparte de los aspectos técnicos involucrados en la
determinación de las modificaciones necesarias, la principal cuestión a
que hacen frente los Miembros de la OMC es el alcance en que una
revisión del documento W/120 sería conveniente y viable desde un
punto de vista pragmático. A este respecto, es importante considerar
las repercusiones, si las hubiere, que podría tener la revisión de la lista
de clasificaciones en los compromisos existentes de los Miembros que
la han utilizado. Las respuestas a estas preguntas dependerán del
carácter que tenga la revisión, pero también de la medida en que una
revisión de la lista no vinculante podría introducir automáticamente
modificaciones en las consignaciones que ya figuran en las listas
nacionales de los Miembros, que son el único instrumento
-87-
Jasmin Tacoa-Vielma
jurídicamente vinculante
compromisos.
que
determina
el
alcance
de
los
Un examen de las listas demuestra que el enfoque utilizado en
el documento W/120 se ha seguido en la mayor parte de los casos,
aunque con diversos grados de variaciones. Por ejemplo, una lista
puede tener en la mayor parte de las anotaciones de la primera
columna una referencia a los códigos CPC, pero no en todas. En
algunos casos, el alcance del código CPC inscrito puede estar
reducido, ya que las actividades abarcadas originalmente quedan
excluidas por una indicación expresa. Por consiguiente, para
determinar el "alcance sectorial" exacto de un compromiso es
necesario examinar la anotación que figura en la primera columna de
la lista y, si se han utilizado códigos CPC con esa finalidad, se han de
examinar las notas explicativas efectivamente aludidas en la
referencia. En otros términos, no es el documento W/120 el que
determina el alcance sectorial de un compromiso, sino la anotación
que efectivamente figura en la lista y, cuando aparecen, las notas
explicativas de la CPC.
A este respecto, conviene tener en cuenta que, con
independencia de su alcance y carácter, una posible revisión del
documento W/120 no constituiría una revisión de la Clasificación
Central Provisional de Productos ni de sus notas explicativas. La CPC
es un instrumento completamente separado, cuya determinación es
ajena a la competencia de la OMC. No se ha considerado que las
revisiones introducidas recientemente en la CPC tengan repercusiones
sobre el documento W/120, aunque este último se basa en la primera.
No se ha estimado que esas revisiones afecten a los compromisos
consignados utilizando la CPC. Quizá vale la pena tener esto presente
cuando se evalúa la probabilidad de que las modificaciones
introducidas en el documento W/120 ahora pueden modificar de
hecho los compromisos ya consignados en una lista.
Una cuestión conexa es la repercusión que tendría sobre los
compromisos la revisión de la lista de clasificación existente cuando la
-88-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
clasificación o las definiciones empleadas no son claras. Sería
necesario en primer lugar determinar la pertinencia del documento
W/120 o de cualquier otra clasificación para definir el contenido de
las anotaciones existentes. A ese respecto, vale la pena mencionar que
el documento W/120 se ha utilizado en otros textos jurídicos de la
OMC2, como indicación del conjunto de todos los servicios. También
conviene observar que, con excepción de los Miembros que se han
adherido recientemente a la OMC, la mayor parte de las listas no
indican si se utilizará como base el documento W/120 o alguna otra
clasificación, quizá porque cuando se formularon esos compromisos
no se examinaba la cuestión del desarrollo de la clasificación. Es
posible que las ideas acerca de la necesidad de que se indique
explícitamente la clasificación utilizada pueda variar en las actuales
negociaciones.
En esta etapa, parecería que existe una tendencia a mantener el
documento W/120 en su forma actual, tanto como sea posible.
Aunque es verdad que lo ideal sería acordar multilateralmente una
clasificación o definición única de los sectores de servicios en el
marco del AGCS -ya que el empleo de una redacción común para el
objeto de la negociación y de los compromisos facilita el proceso y
añade certidumbre y comparabilidad a los compromisos resultantestambién es cierto que esa tarea ha resultado difícil. Dado que las
negociaciones se están acercando rápidamente a la etapa en la que los
Miembros tienen que definir los servicios para pedir y ofrecer
compromisos, y dado que la falta de una clasificación acordada no ha
impedido en el pasado las negociaciones, es posible que la tarea de
elaborar una clasificación acordada sobre la base de un documento
W/120 actualizado o sobre otra base se pueda demorar.
2
Véase OMC, Los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales: Los Textos Jurídicos, 1994 - Entendimiento
relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de
diferencias, apartado f) del artículo 22.
-89-
Jasmin Tacoa-Vielma
2.
¿Cómo se abordan los servicios energéticos en la lista
del documento W/120?
El examen del tratamiento que se da a los servicios energéticos
en el documento W/120 ha revelado serias deficiencias. La primera
de ellas es la laguna que existe en la lista con respecto al sector, es
decir, que no hay una sección separada sobre los servicios energéticos.
No obstante, el documento W/120 contiene tres subcategorías
específicas que se han identificado como parte de un posible sector de
"servicios energéticos", es decir, los "servicios relacionados con la
minería", los "servicios relacionados con la distribución de energía" y
el "transporte por tuberías de combustibles". Esas actividades
constituyen categorías de otros sectores de servicios enumerados en el
documento W/120, es decir, los servicios prestados a las empresas en
los dos primeros casos, y los servicios de transporte en el último.
Teniendo esto presente, no se debería descartar que se considerara que
algunas actividades no especificadas y relacionadas con el sector de
los servicios energéticos están abarcadas por otras categorías del
documento W/120 y la CPC3. Tal determinación sería esencial para
tratar de precisar el contenido de una nueva sección separada para los
servicios energéticos. No obstante, esto sólo se podría hacer sobre la
base de una clara comprensión del sector y un examen de las
categorías del documento W/120 y de la CPC con el nivel más alto de
desagregación, lo que podría suponer la interpretación del alcance de
las notas explicativas de la CPC. Esto último no sería una tarea fácil
para los Miembros de la OMC.
3
Por ejemplo, los servicios relacionados con la minería, CPC 883, se definen
como "servicios realizados a comisión o por contrata en yacimientos de
petróleo y de gas, como la perforación, la erección, reparación y
desmantelamiento de torres de perforación, y la cementación del entubado de
los pozos de petróleo y de gas". En el documento W/120 se incluyen también
en este sector los "trabajos de preparación de terrenos para la minería"
(CPC 5115).
-90-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
Otra deficiencia que se puede observar es el hecho de que otros
servicios que intervienen en la cadena de valor añadido de la energía
(desde la producción hasta la venta a los consumidores finales) figuran
en todo el abanico de sectores de servicios de la lista, por ejemplo la
investigación y desarrollo, la ingeniería, la construcción, la consultoría
en administración, los servicios relacionados con el medio ambiente y
los servicios financieros y de distribución. Estos servicios se podrían
denominar "servicios relacionados con la energía" porque guardan
relación, aunque no de carácter exclusivo, con el sector de la energía.
Se ha argumentado que esa dispersión de los servicios relacionados
con la energía hace difícil determinar los compromisos existentes y
negociar la totalidad de los servicios necesarios para el sector de la
energía; eso tendría sentido desde un punto de vista económico. Sin
embargo, esta situación no se da únicamente en el sector de la energía,
ya que la mayor parte de las actividades o sectores económicos exigen
una variedad de aportaciones de servicios que en muchos casos se
conciben o se adaptan para distintos usos finales. Por ejemplo, hay
servicios de ingeniería, financieros o de la construcción especialmente
adaptados para el sector de la energía y también para el sector de las
telecomunicaciones4. El disponer de una definición completa del
sector de los servicios energéticos facilitaría sin duda el examen de la
totalidad de los servicios involucrados en el sector, pero eso no
equivale a garantizar una cobertura completa de los compromisos
contraídos en el marco del AGCS.
Una tercera posible deficiencia de la lista podría ser la falta de
inclusión de "nuevos servicios" específicos del sector. Esos servicios
podrían haber surgido como resultado de los cambios estructurales
que experimentaron los mercados de la energía a partir de 1991, año
4
Para ilustrar mejor este punto, cabe mencionar que la gestión, el tratamiento
y la eliminación de residuos, así como los servicios de diseño técnico para
procesos y producción industrial -identificados como parte de los servicios
relacionados con el medio ambiente y la ingeniería- serían actividades
correspondientes a instalaciones energéticas pero también a otras
instalaciones industriales.
-91-
Jasmin Tacoa-Vielma
en que se elaboró la lista sectorial, por ejemplo la aparición de nuevas
tecnologías y las preocupaciones ambientales y en materia de
eficiencia. A este respecto, conviene tener en cuenta que en relación
con otros sectores también se han planteado cuestiones análogas
acerca de la clasificación de los servicios de reciente aparición; los
servicios de Internet son el ejemplo que se menciona más a menudo.
Una cuestión que guarda relación con este punto es la distinción entre
"nuevos servicios", es decir las actividades que no existían realmente
en el pasado y que, por tanto, no podían figurar en ninguna
clasificación existente, y las "nuevas formas" de realizar o prestar
servicios existentes.
También sería pertinente establecer una
distinción entre los "nuevos servicios" y los servicios que se prestaban
desde dentro de la empresa y que ahora se subcontratan. En tal caso,
se podría argumentar que lo "nuevo" no es el servicio en sí mismo
sino su comerciabilidad, y que esto puede variar entre los distintos
países. Podría ocurrir que las definiciones de estos servicios de
"reciente comercialización" no estén ausentes en las clasificaciones
existentes.
3.
¿Cómo podría relacionarse la clasificación con la
negociación de compromisos?
Algunas de las razones que pueden explicar por qué el sector de
los servicios energéticos se ha abordado de manera insuficiente en el
documento W/120 se refieren a la realidad estructural de los mercados
energéticos en la época de la Ronda Uruguay. Los esfuerzos de
negociación realizados en la Ronda Uruguay parecen haberse centrado
en sectores de servicios independientes fácilmente identificables, en
los que el comercio internacional de servicios ya era considerable y
respecto de los cuales existía interés en su liberalización comercial.
En cambio, los mercados de la energía se caracterizaban en esa época
por estar integrados verticalmente y por la existencia de empresas
estatales que operaban principalmente en mercados nacionales en
posiciones de monopolio y que realizaban la mayor parte de sus
servicios internamente. En otros términos, el comercio internacional
en los segmentos de servicios del sector energético y el interés en la
-92-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
liberalización comercial en el marco del AGCS que se derivaría de ese
comercio quizá no estaban suficientemente desarrollados como para
merecer atención durante la Ronda Uruguay.
Al parecer, esta situación se ha modificado cuando los
mercados de la energía experimentaron -o están iniciando- reformas
estructurales que llevan a una mayor participación del sector privado y
a la desagregación de los servicios. Esto ha permitido un cierto
volumen de comercio internacional de servicios y ha generado interés
en la liberalización comercial, que son condiciones previas para la
inclusión del sector en el proceso del AGCS. No obstante, el enfoque
del AGCS requiere que los países estén en condiciones de identificar
los "servicios energéticos" que se pueden comprometer de forma
independiente en el marco de su proceso de liberalización y, por tanto,
no puede haber negociaciones ni compromisos sin un reconocimiento
adecuado del sector por parte de los gobiernos, al menos
individualmente.
4.
¿Qué se ha hecho hasta ahora con respecto a los
servicios energéticos?
La cuestión de la definición y clasificación del sector en el
contexto del AGCS fue abordado por primera vez en 1998, durante el
programa de intercambio de información preparatorio de las actuales
negociaciones sobre servicios. En ese proceso, se reconocieron las
deficiencias del documento W/120 que hemos mencionado
anteriormente, así como la conveniencia de definir las actividades
claramente abarcadas por el Acuerdo y que podían ser objeto de su
programa de liberalización progresiva. Lo que se ha debatido no ha
sido la cobertura del "sector de servicios energéticos" en el AGCS,
sino su identidad como sector separado, que no es solo un grupo de
subsectores abarcados por otros sectores de servicios. La labor técnica
de clasificación del sector se inició en 1999 y, por tanto, estaba en
curso cuando se presentaron las propuestas para la liberalización del
sector.
-93-
Jasmin Tacoa-Vielma
Los debates técnicos se basaron en dos iniciativas escritas en las
que se trataba de identificar los servicios comprendidos en el sector y
de relacionarlos con el documento W/120 y la clasificación CPC. Las
actividades propuestas corresponden a todo el proceso del sector de la
energía, desde la exploración o identificación de recursos hasta la
venta al usuario final, aunque ambas iniciativas presentan variaciones
en su terminología y en el nivel de detalle. También varían en su
enfoque en relación con el documento W/120 y la clasificación CPC.
Una de ellas presenta una lista preliminar en la que se trata de
identificar desde el comienzo las actividades de "servicios energéticos
propiamente dichos" no abarcados por el documento W/120 y se trata
de evitar la superposición con otros sectores de servicios ya
enumerados y con el futuro sector de "servicios energéticos". En
cambio, en la otra iniciativa se comenzaba por identificar una amplia
variedad de actividades incluidas en el "sector de la energía", teniendo
en cuenta las realidades comerciales5. Se sugería una metodología
basada en la identificación de las actividades de la "cadena de la
energía", ya claramente abarcadas por otros sectores del documento
W/120; las actividades aún no especificadas o que no estaban claras
en la lista y que se debían incluir, y las que posiblemente estaban al
margen del alcance del AGCS.
Los debates sobre estas iniciativas han planteado diversas
cuestiones que hasta ahora no se han resuelto: a) si se ha de crear una
nueva sección de servicios energéticos o bien hay que basarse en la
cobertura de actividades pertinentes que ya están abarcadas por otros
sectores; b) cómo se ha de identificar el sector de los servicios
energéticos, evitando la superposición en la clasificación y en los
compromisos; y
c) si se trata de establecer una definición
5
Utilizamos la expresión "sector de la energía" para referirnos a diversas
actividades relacionadas con la energía y que participan en el conjunto de la
"cadena de la energía", que se puede distinguir del "sector de los servicios
energéticos", y este último es sólo una parte del primero.
-94-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
independiente del sector, qué enfoque se debe adoptar para elaborarla.
En los párrafos que siguen se abordan brevemente estas cuestiones.
a)
La creación de una nueva sección para los servicios
energéticos en el documento W/120 se relaciona con diversas
consideraciones, tales como en qué medida sería factible contraer
compromisos en el sector con la lista actual; los beneficios de que se
consignen en las listas compromisos comparables y bien circunscritos
como resultado de una definición del sector que tenga amplia
aceptación; y la posibilidad de que las modificaciones que
efectivamente se introduzcan en el documento W/120 puedan
modificar los compromisos existentes ya consignados con arreglo a
dicha clasificación. De estas cuestiones, la más polémica parece ser la
última. Algunas consideraciones que podrían parecer pertinentes para
valorar esta cuestión se han reseñado supra en un contexto más
general. Aunque estas cuestiones son importantes, sería muy difícil y
quizá prematuro abordarlas adecuadamente en abstracto, esto es, sin
saber antes de qué está compuesto el sector y qué supondría la
revisión. Se necesita una mayor labor sobre esta cuestión, ya que las
dos iniciativas mencionadas anteriormente representaban una labor
que estaba en curso. Sin una mejor comprensión respecto de lo que se
necesitaría para disponer de una definición clara y adecuada del sector
con respecto al documento W/120, es muy difícil sopesar los pros y
los contras de esa labor.
b)
Con respecto a la identificación del sector de los
servicios energéticos, la primera cuestión es cómo distinguir los
"servicios energéticos" o sea los denominados servicios energéticos
"propiamente dichos" o "básicos" de los otros "servicios relacionados
con la energía". Un criterio para trazar esa distinción podría ser el de
la exclusión.
En otras palabras, los servicios energéticos
"propiamente dichos" serían los que forman parte de la cadena de la
energía y que no están ya abarcados en el documento W/120 y la CPC.
Otro enfoque se basaría en la función que la actividad podría
desempeñar en la cadena de la energía. Esto incluiría los servicios
que son una parte esencial de la cadena de suministro del sector
-95-
Jasmin Tacoa-Vielma
energético y sin los cuales esa cadena no podría funcionar, así como
los servicios que son principalmente un insumo para el sector
energético, aunque podrían también ser un insumo para otros sectores.
Si estos últimos incluyen elementos ya abarcados en otra parte de la
lista sectorial, se plantea la cuestión de cómo abordar las
superposiciones entre varios sectores de servicios. La cuestión que
aquí se plantea es cómo evitar la duplicación, o quizá las omisiones,
en las futuras consignaciones de compromisos, teniendo en cuenta el
hecho de que los compromisos existentes en otros sectores, por
ejemplo los servicios prestados a las empresas y los servicios de
ingeniería y de construcción, quizá ya incluyen servicios energéticos.
Se puede considerar que esta doble enumeración, o la ausencia de
enumeración, socava las concesiones ya otorgadas. Al examinar esta
cuestión, parece útil diferenciar entre una "definición del sector" a los
fines de la inclusión en el documento W/120, por una parte, y una
definición con el propósito de negociar compromisos para la totalidad
de la cadena de energía, por la otra. Para evitar las superposiciones,
una posible definición se podría limitar a las actividades que se
pueden clasificar como servicios propiamente dichos o servicios
básicos, cualquiera sea la forma en que éstos se definan. Se podría
elaborar una definición que incluyera todos los servicios, a efectos de
la negociación y verificación, a fin de asegurar que se tengan en
cuenta las diversas actividades de servicios, pero sin requerir una
reclasificación de subsectores basados en el uso final ni la separación
de los sectores en los que figuran actualmente, sea en el documento
W/120 o en las listas.
Por otra parte, se ha planteado una cuestión más compleja por el
hecho de que la "energía" como tal es por lo general considerada
como una "mercancía", cuyo régimen comercial sería determinado por
las disciplinas del GATT. Algunas de las actividades de la cadena de
energía que se examinan para su inclusión en la definición de los
"servicios energéticos", cuyo comercio está sometido al AGCS,
podrían en realidad constituir o ser parte de la producción o
fabricación de productos energéticos. La cuestión es cómo tratar esas
actividades estrechamente relacionadas con la producción de energía
-96-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
sin una definición de los "servicios energéticos" a los fines del AGCS,
evitando al mismo tiempo la superposición con el marco del GATT.
Entre los ejemplos de estas actividades figuran los servicios
relacionados con la minería, la extracción petrolífera (perforación), la
refinería de petróleo y la generación de electricidad.
En este contexto conviene tener presente que el
documento W/120 contiene la categoría de "servicios relacionados
con la minería", en cuya amplia definición se incluye la perforación, y
que podría interpretarse que incluye otros servicios que forman parte
de la producción en yacimientos de petróleo y de gas6. Además, la
lista incluye también los "servicios relacionados con las
manufacturas", que se definen en la CPC como la manufactura a
comisión o por contrato sin la propiedad de la materia prima. Estas
actividades, que actualmente figuran en el subsector "Otros servicios
prestados a las empresas", se han incluido en la lista de compromisos
específicos de algunos Miembros7. No obstante, se han planteado
cuestiones con respecto a si es apropiado considerarlos como servicios
en el marco del AGCS. Se ha sostenido que asimilar la producción de
energía (un proceso que para algunos entraña la producción de un
bien) a un servicio podría socavar la distinción clásica entre bienes y
servicios, en la que se funda la separación de los ámbitos de
aplicación del GATT y del AGCS. Conviene mencionar que, mientras
que las actividades de producción en sí mismas no están sujetas a las
disciplinas del GATT, el Acuerdo sobre las Medidas en materia de
Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC) contiene algunas
disciplinas sobre prescripciones de resultados relacionados con la
inversión. También se ha aducido que, en realidad, el hecho de que el
marco del documento W/120 y la CPC trate las manufacturas a
comisión o por contrato con un "servicio" no obliga a los Miembros
6
Véase la nota de pie de página 3.
7
Los servicios relacionados con la minería aparecen (en todo o en parte)
en 36 listas, mientras que los servicios relacionados con las manufacturas se
han consignado (en todo o en parte) en 26 listas.
-97-
Jasmin Tacoa-Vielma
de la OMC a adoptar el mismo punto de vista, ya que la CPC no es
jurídicamente vinculante y no podría determinar el ámbito jurídico del
AGCS. No obstante, quienes han introducido códigos de la CPC en
sus listas están obligados por esas consignaciones y tales
compromisos han creado derechos y obligaciones.
También conviene mencionar que la idea de una separación
estricta de los ámbitos de aplicación del GATT y del AGCS, que
quizá predominaba en cierto momento, ha sido puesta en tela de juicio
en un par de diferencias, en las que se constató que ciertas medidas
podrían estar abarcadas por ambos Acuerdos. Esto podría sugerir que
algunas formas de superposición entre ambos marcos pueden resultar
inevitables. Además, es imposible dar una respuesta jurídica simple a
esta cuestión, ya que del texto del AGCS no se puede obtener ninguna
orientación, puesto que no define el término "servicios". Por
consiguiente, parecería que la solución de esta cuestión es algo que
deben decidir los Miembros, probablemente sobre la base de la
conveniencia de obtener posibles resultados. La complejidad de esta
situación se ve agravada por los compromisos sobre servicios
relacionados con la minería y las manufacturas. Esto hace necesario
que en toda decisión sobre la cobertura del AGCS de las actividades
en cuestión se tengan que tener en cuenta esos compromisos. Las
conversaciones preliminares parecen sugerir que, aunque algunos
preferirían no someter las manufacturas o la producción a comisión o
por contrato a las disciplinas del AGCS, otros preferirían evitar un
debate en abstracto y aplicar un enfoque caso por caso. Esta cuestión
se dejó al margen del debate sobre la energía sin que se llegara a
ninguna conclusión, ya que se consideró que era una cuestión
sistémica que afectaba a la cobertura del AGCS y requería una
definición del término "servicios". No obstante, parecería importante
aprovechar la oportunidad que ofrece el presente contexto de
negociaciones para aclarar la cuestión antes de que se añadan o se
retengan más compromisos debido a la incertidumbre que reina a este
respecto.
-98-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
c)
En cuanto al enfoque a seguir para elaborar una
definición del sector, se ha sugerido la necesidad de considerar
diversas estructuras de mercado y reglamentarias -por ejemplo, los
niveles de participación del sector privado, la integración vertical de
los operadores y la competencia-, así como las diversas fuentes de
energía.
Dadas las diferencias que presentan los enfoques
reglamentarios de los 144 Miembros de la OMC y el actual proceso de
reestructuración e innovación existente en diversos mercados de la
energía, parecería pertinente evaluar en qué medida resulta viable y
conveniente recoger toda realidad particular en la definición del sector
con fines de alcance multilateral. En cambio, parecería preferible
considerar la elaboración de una definición del sector que sea
suficientemente neutra y global, y suficientemente desagregada, que
tenga la flexibilidad necesaria para adaptar los compromisos a las
realidades de los distintos mercados. Un ejemplo ilustrativo sería el
enfoque seguido en las negociaciones sobre el sector de las
telecomunicaciones básicas, en el que las estructuras del mercado
diferían ampliamente en algunos casos. El enfoque adoptado en ese
contexto consistió en la elaboración de diversas categorías para cada
servicio de telecomunicaciones básicas a fin de incorporar las
sutilezas necesarias para facilitar los compromisos, teniendo en cuenta
el nivel de liberalización en cuanto a la participación del sector
privado y las posibilidades comerciales existentes en cada país.
En lo tocante a la necesidad de considerar las peculiaridades de
las diversas fuentes de energía, se ha sostenido que existen diferentes
actividades en la cadena de la energía según el tipo de energía de que
se trate. Por lo tanto, una definición del sector podría consistir en
subsectores separados para cada tipo de fuente de energía. La
alternativa a esta propuesta sería identificar los servicios del sector
energético en su conjunto con independencia de la fuente de energía,
lo que se ha denominado un "enfoque indiferente al tipo de energía".
Al sopesar ambos enfoques, parecería pertinente también en este caso
separar la estructura de la clasificación para el sector, por una parte, de
la flexibilidad proporcionada por el AGCS para contraer
compromisos, por la otra. Con independencia de si una futura
-99-
Jasmin Tacoa-Vielma
clasificación del sector será indiferente o no al tipo de energía, los
Miembros siempre tienen la posibilidad de contraer compromisos
basándose en el tipo de energía de su preferencia. En otros términos,
una clasificación indiferente al tipo de energía en el documento W/120
siempre se puede convertir en un enfoque basado en el tipo de energía
en una lista de compromisos de un Miembro, o a la inversa.
Observaciones finales
Como se pone de manifiesto en los párrafos precedentes, la falta
de claridad acerca de lo que son los servicios energéticos y la cuestión
de si figuran o están incluidos en el documento W/120 y la
clasificación de la CPC constituyen una cuestión importante en el
actual contexto de las negociaciones. Aunque los debates técnicos
han tratado de encontrar respuestas a las cuestiones enunciadas
anteriormente, en el actual foro de negociación se han presentado
propuestas para la liberalización del sector. Reconociendo el
problema de clasificación existente, esas propuestas han presentado
soluciones pragmáticas que aún se deben examinar y acordar. Es
posible que se estén examinando nuevas estrategias para avanzar en la
labor de definición, resultantes de un cambio en la dinámica del
proceso. Es posible que aparezcan enfoques innovadores en la
cuestión de la clasificación, resultantes de una mayor flexibilidad que
presenta el contexto de las negociaciones, ya que los participantes
tienen amplias facultades discrecionales para decidir lo que piden y
ofrecen como compromisos, cuya cobertura puede cobrar forma en
varios niveles: unilateral, bilateral, plurilateral o multilateral.
Pese a la importancia y la complejidad de las cuestiones, el
enfoque voluntario respecto de la clasificación, junto con la
flexibilidad de que gozan los países para asumir compromisos en el
marco del AGCS, parece brindar amplias posibilidades a los
Miembros de la OMC, en el proceso en curso, para asegurar la
adopción de compromisos sobre los servicios energéticos en el marco
del Acuerdo. Por otra parte, aún sería necesario que los países
determinaran individualmente las actividades en las que el comercio
-100-
UN TEMA DE DEBATE: LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS
ENERGÉTICOS EN RELACIÓN CON EL AGCS
les parece factible y en las que existe un interés en la liberalización del
comercio. Por ahora, la cuestión de una clasificación más clara de los
servicios energéticos sigue estando sometida a debate y es probable
que las presiones para resolver la cuestión se intensifiquen en la
medida en que las actuales negociaciones requieran soluciones
acordadas multilateralmente.
-101-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
CANADÁ
Josée De Menezes*
El sector de los servicios energéticos es importante para el
desarrollo de todos los países, incluidos los países en desarrollo, y es
sin duda importante para el Canadá. En este contexto, el Canadá
presentó una propuesta en el marco de las negociaciones en curso
relacionadas con el AGCS, que abarca los servicios relacionados con
el petróleo y el gas. La propuesta del Canadá se centra en mejorar el
acceso a los mercados extranjeros por parte de los proveedores de
servicios. En ella se sugiere que las negociaciones sobre el acceso a
los mercados podrían quizás utilizar una lista de servicios energéticos
como aide-mémoire destinado a ayudar a los negociadores a
identificar las actividades del sector de la energía que podrían ser
objeto de peticiones y ofertas de compromisos específicos.
La propuesta del Canadá no se refiere a la cuestión de la
propiedad de los recursos naturales. Además, no se trata de instar a la
desregulación. El derecho de los Miembros de la OMC a reglamentar
y a introducir nuevos reglamentos sobre el suministro de servicios
dentro de sus territorios, a fin de alcanzar objetivos nacionales de
política está consagrado en el AGCS. La liberalización del comercio
de servicios energéticos es compatible con el desarrollo de buenas
prácticas reglamentarias y las apoya. El AGCS no se puede
interpretar en el sentido de que exige a los Gobiernos que privaticen o
desregulen los servicios.
*
Analista de Políticas Comerciales, División de Políticas sobre el Comercio de
Servicios, Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional,
Canadá. Correo electrónico: josee.demenezes@dfait-maeci. gc.ca.
-102-
Josée De Menezes
El sector energético se caracteriza por la existencia de empresas
pequeñas y medianas (PYMES), que operan al mismo tiempo que las
grandes empresas. Es pertinente a este respecto la propuesta de
negociación presentada por el Canadá sobre las PYMES. En esta
propuesta se destaca que la evolución técnica ha dado a las PYMES la
oportunidad de participar en el ámbito internacional. El Canadá
considera que es importante abordar la situación particular de los
proveedores de servicios pequeños y medianos en el contexto de las
negociaciones sobre acceso a los mercados en el marco del AGCS.
Por ejemplo, la transparencia y la necesidad de una mayor
previsibilidad de las condiciones reglamentarias son cuestiones que
revisten especial importancia para las PYMES, ya que las pequeñas
empresas no pueden responder tan rápidamente como las grandes
empresas a las modificaciones reglamentarias. Esta última cuestión se
aborda más detalladamente en la propuesta que el Canadá presentó
sobre la transparencia reglamentaria.
Entre los obstáculos señalados en el sector del petróleo y el gas
figuran los que afectan a la entrada y estadía de profesionales. En
opinión del Canadá, es importante procurar mejoras en los
compromisos sobre acceso a los mercados formulados con respecto a
la entrada temporal de los proveedores de servicios. Otra cuestión
conexa es la admisión temporal de equipo que los proveedores de
servicios a menudo necesitan.
Una mayor liberalización de los mercados de servicios
energéticos podría ayudar a ampliar la utilización de tecnologías que
no dañen el medio ambiente y a aumentar la transferencia de
conocimientos especializados. Por ejemplo, este último objetivo se
podría facilitar mediante empresas mixtas y asociaciones entre
compañías que actúan en el sector. Esta cuestión se podría prever en
los contratos celebrados entre partes privadas.
-103-
CANADÁ
En el AGCS se observa que la liberalización progresiva se debe
llevar a cabo con el debido respeto al nivel de desarrollo de cada uno
de los Miembros, y se debe facilitar el aumento de la participación de
los países en desarrollo en el comercio de servicios. El Canadá está
interesado en estudiar las posibilidades de abordar el interés y las
preocupaciones de los países en desarrollo, especialmente los menos
adelantados.
-104-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
CHILE
Ana Novik*
Introducción
Chile reconoce la función crucial que desempeña la energía en
el desarrollo de los países y la importancia de fomentar un acceso más
eficiente y asequible a la misma. Aunque Chile no es un importante
productor de energía y en realidad depende en gran medida de la
energía importada, ha presentado una propuesta sobre los servicios
energéticos en las actuales negociaciones llevadas a cabo en el marco
del AGCS.
Un elemento fundamental de la política energética de Chile ha
sido la liberalización progresiva con un marco reglamentario
adecuado. Esa liberalización ha sido el producto de reformas
unilaterales, pero las negociaciones multilaterales y regionales
también desempeñan un papel importante.
1.
El sector de la energía en Chile
1.1.
Fuentes
El sector de la energía de Chile incluye la electricidad, el
petróleo y sus subproductos, el carbón y -en un porcentaje inferiorotras fuentes (la leña y las tecnologías energéticas limpias y no
tradicionales).
*
Consejera, Misión Permanente de Chile, Ginebra. Correo electrónico:
[email protected].
-105-
Ana Novik
Chile no es autosuficiente en recursos energéticos. Se importa
en total el 58% del consumo de energía primaria. El principal
producto energético final que se utiliza es el petróleo, seguido del gas
natural. El sector industrial y el sector de la minería consumen el 27%
de la energía total, seguidos por el sector de los transportes.
Cuadro 1
Consumo de energía primaria, 1978-2008
1978
48%
9%
9%
18%
16%
104.370
100
Teracalorias
1988
38%
9%
12%
23%
18%
139.524
133,68
1998
40%
11%
16%
17%
16%
250.920
240,41
1999
40%
16%
16%
13%
15%
264.693
253,61
Petróleo crudo
Gas natural
Carbón
Hidroeléctrica
Leña y otros
Consumo bruto
Índice
Tasa de crecimiento
anual
2,9%
6,0%
5,5%
e
Estimación.
Energía eléctrica con un equivalente calórico de 2.750 kcal/kWh, 2504.
Kcal/kWh hasta 1997 y después 2504 kcal/kWh.
2008e
39%
33%
4%
14%
10%
448.138
429,37
6,0%
Fuente: Comisión Nacional de Energía.
1.2. Evolución
Chile llevó a cabo una temprana reforma económica del sector
energético. Introdujo reformas estructurales en varios sectores
económicos hace más de 20 años. El modelo económico hace hincapié
en el papel de los inversores privados, estimula la competencia en el
mercado y atribuye una función reglamentaria y de supervisión al
Estado. En el sector de la energía, actualmente el sector privado
representa el 91% de la inversión.
-106-
CHILE
Cuadro 2
Consumo de energía secundaria, 1978-2008
1978
Teracalorias
1988
1998
1999
2008e
Derivados del petróleo y
el gas natural
54%
45%
43%
41%
39%
Gas natural
6%
7%
13%
16%
28%
Carbón y coque
12%
16%
17%
17%
7%
Electricidad
8%
10%
11%
11%
16%
Leña y otros
20%
22%
16%
15%
10%
Consumo bruto
96.964 127.857
264.754 286.266 550.533
Índice
100
131,86
273,04
295,23
567,77
Tasa media de
crecimiento
2,8%
7,6%
8,1%
7,6%
e
Estimación.
Se tiene en cuenta la electricidad con un equivalente calórico de 860 kcal/kWh.
Fuente: Comisión Nacional de Energía.
El sector energético de Chile ha crecido durante los últimos dos
decenios, y registró una desaceleración en 1998, debido a la crisis
financiera asiática. Esto se relaciona directamente con la evolución de
la economía en su conjunto: el PIB real creció a un promedio del 7,7%
entre 1990 y 1998. También se relaciona con el proceso de
privatización del decenio de 1980, que dio lugar a una mayor
inversión en distintos sectores, lo que incrementó la demanda de
energía. Por otra parte, Chile sufrió una crisis en la industria
carbonífera y experimentó un cierto agotamiento de los recursos
petroleros del país en el último decenio. Estos dos factores hicieron
que Chile aumentara las importaciones de energía y aplicara una
política de diversificación de la energía. Este proceso se basó en una
política de precios transparente, indicadores macroeconómicos
estables e iniciativas de armonización reglamentaria con los países
vecinos.
En cuanto a la política de precios, el sector de la energía siguió
la política general de precios de la economía, es decir, un mercado
-107-
Ana Novik
libre y competitivo. En el sector de la electricidad, en particular, los
precios son libres para los grandes consumidores. En el caso de los
pequeños consumidores, la Comisión Nacional de Energía fija los
precios sobre la base de metodologías estrictas y transparentes que
reflejan los costos de producción de la transmisión y distribución de
energía de manera eficiente. En el caso del petróleo y del gas, los
precios se ajustan a los mercados internacionales.
1.3. El último decenio
El mercado de la energía está siendo cada vez más competitivo,
mejorando la calidad y disponibilidad del suministro de energía para
todas las unidades de consumo y producción.
La gradual integración energética con los países vecinos ha
producido un cambio de la matriz energética de Chile. El ejemplo
más importante fue el aumento del consumo de gas natural debido a la
instalación de tuberías de gas natural con la Argentina. El sector
energético se está internacionalizando cada vez más. No sólo se han
realizado nuevas inversiones extranjeras en el sector, sino que además
los inversores chilenos han invertido en otros países de la región.
Por último, se han realizado importantes progresos en materia
de protección ambiental. La aplicación gradual del marco jurídico
general de protección del medio ambiente ha tenido efectos directos e
indirectos en el sector energético. Además, se ha fomentado la
utilización de tecnologías limpias y la búsqueda de fuentes
alternativas de energía.
1.4.
Futuras tendencias y retos
Uno de los retos futuros es la introducción de nuevos recursos
renovables, es decir, la energía geotérmica, eólica y solar. Esto
ayudará no sólo a aumentar la disponibilidad de energía para las
comunidades rurales y aisladas del país, sino que también mejorará la
sostenibilidad ambiental de la producción, la distribución y el
-108-
CHILE
consumo de energía. Otro reto es el fortalecimiento de la integración
energética con otros países, especialmente los de América del Sur.
Esto no sólo aseguraría una mejor disponibilidad de recursos, sino que
también ayudaría a conseguir mercados de energía más diversificados
y competitivos.
En el contexto de estos y otros retos, el Gobierno ha introducido
nuevas reformas en el sistema reglamentario de la energía1.
El objetivo es aumentar la eficiencia y la transparencia del mercado de
la energía evitando intervenciones gubernamentales innecesarias y
asegurando la disponibilidad y el respeto de los derechos de los
usuarios.
2.
El sector energético como parte de la propuesta de
negociación chilena en la OMC
2.1. Propuesta
La propuesta de negociación chilena incluye, entre otros
sectores, los servicios energéticos. En ella se formula una presentación
general, describiendo las razones para incluir el sector energético en
las negociaciones de la OMC. También se destacan: la importancia
de abarcar una amplia gama de servicios energéticos y de analizar las
subvenciones en el sector energético, al menos como modo de
aumentar la transparencia sobre esta cuestión.
2.2. Razones para la presentación de la propuesta
En términos generales, los servicios energéticos no se han
incluido en los acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio.
Sólo se formularon unos pocos compromisos durante las
1
La reforma inicial se llevó a cabo en 1982. En 20 años, el sector energético
ha cambiado y se ha adquirido experiencia; en consecuencia, se necesitan
nuevas reformas.
-109-
Ana Novik
negociaciones de la Ronda Uruguay. La razón principal es que el
sector energético, en la gran mayoría de los países, estaba controlado
por empresas administradas por el Estado e integradas verticalmente,
que en su mayoría actuaban como monopolios estatales. No obstante,
en muchos países se han actualizado los instrumentos legislativos y
reglamentarios; las principales características de los mercados de la
energía han adquirido nuevas formas y se ha alentado la privatización
y la internacionalización del sector, lo que ha dado lugar a una mayor
competitividad. La introducción de reformas en el marco jurídico
constituye una tendencia que probablemente continuará en el futuro.
En este contexto, un número mayor de países estará en condiciones de
incluir el sector energético en negociaciones futuras, no sólo en el
marco de la OMC, sino también en negociaciones regionales y
bilaterales.
Chile, por ser una economía abierta y muy dependiente de la
energía importada, está interesado en asegurar, mediante
negociaciones multilaterales, un acceso eficiente y asequible a la
energía. También está interesado en atraer nuevas inversiones
extranjeras y en abrir los mercados de energía extranjeros a los
inversores chilenos y los proveedores profesionales de servicios
energéticos.
Se proporciona un acceso no discriminatorio al mercado
energético nacional. Mediante las negociaciones celebradas en el
marco de la OMC, Chile desea fomentar mercados internacionales
abiertos y competitivos para los servicios energéticos. En este
contexto, Chile está interesado en la adopción de normas claras,
estables y no discriminatorias en todos los mercados, con respecto a la
reglamentación nacional, en particular las relativas a las políticas
ambientales y sociales. Chile fomentará la negociación de una amplia
variedad de servicios. Esto supone la inclusión de la generación,
transformación, transporte, distribución y suministro de servicios
energéticos, pero también la negociación de actividades relacionadas
con el sector, es decir, los servicios profesionales.
-110-
CHILE
En el contexto de la integración regional, Chile participa
activamente en el sector de la energía. Las empresas de electricidad
nacionales han realizado inversiones y han prestado servicios
profesionales a la Argentina, el Brasil, Colombia y el Perú. Además,
otras actividades empresariales en las que Chile ha invertido han sido
los servicios relacionados con el gas natural y los servicios
profesionales, que han aumentado en los últimos años. Chile desea
reforzar esta tendencia mediante las negociaciones multilaterales.
La cuestión de las subvenciones se ha mencionado en distintas
propuestas de negociación, pero Chile es el único país que las
menciona en el contexto de las negociaciones sobre el sector
energético.
Chile desea examinar -en la ronda de las negociaciones sobre
los servicios- de qué modo las subvenciones dificultan la competencia
en diferentes sectores de servicios. El sector de la energía debería ser
uno de los sectores analizados. Chile no solicita en esta etapa la
eliminación de las subvenciones a la energía. La idea consiste en
entablar un intercambio de información para incrementar la
transparencia a fin de conocer los tipos de subvención, sus cuantías,
sus beneficiarios, etc.
-111-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
COMUNIDADES EUROPEAS
Jolita Butkeviciene*
Introducción de los puntos principales de la propuesta
Las Comunidades Europeas y sus Estados miembros
presentaron en marzo de 2001 una comunicación al Consejo del
Comercio de Servicios de la OMC, que contiene su propuesta sobre la
manera de abordar los servicios energéticos en las negociaciones
AGCS 20001.
En la propuesta se reconocen los cambios que se han producido
en los mercados de energía y de servicios conexos desde la Ronda
Uruguay, inclusive las experiencias acumuladas en materia de
liberalización a nivel nacional, así como la experiencia respecto de la
presencia arraigada de proveedores de terceros países en los
segmentos del petróleo y el gas.
En la comunicación se propone fomentar las negociaciones
sobre liberalización sólo con los Miembros "que han abierto su
mercado interno a la competencia, o están dispuestos a hacerlo".
Además, se reitera la importancia de lograr un equilibrio entre el
comercio, la liberalización y los objetivos de política pública.
*
Oficial de asuntos económicos, Subdivisión de Negociaciones Comerciales
y Diplomacia Comercial, División de Comercio Internacional de Bienes y
Servicios y Productos Básicos, UNCTAD. Correo electrónico:
[email protected].
1
OMC, Comunicación de las Comunidades Europeas y sus Estados
miembros, AGCS 2000: Servicios relacionados con la energía, S/CSS/W/60,
23 de marzo de 2001.
-112-
Jolita Butkeviciene
La comunicación propone una lista de servicios que son de
energía y que constituirían el ámbito de las negociaciones respecto del
sector de servicios energéticos en el marco del AGCS. Al mismo
tiempo, las CE sugieren la posibilidad y destacan la necesidad de un
trato diferente de los servicios energéticos en función de las fuentes de
energía, debido a las características específicas de estas últimas,
inclusive en el contexto comercial. Las CE consideran que el marco
reglamentario puede ser diferente en función de la fuente de energía,
inclusive la posibilidad de utilizar un enfoque por etapas en la apertura
de los mercados a la competencia. Al parecer, en esta comunicación,
las CE han prestado más atención a los mercados del gas natural y de
la electricidad en comparación con otras fuentes de energía, dejando
en claro al mismo tiempo que la energía nuclear no puede ser tratada
del mismo modo que otras fuentes de energía.
Mediante esta comunicación las CE se proponen lograr
progresos en la OMC en dos esferas, esto es, las negociaciones
sectoriales y la clasificación. Las negociaciones sectoriales tendrían
el propósito de reducir (y no de eliminar) las barreras al comercio en
los servicios energéticos, y se enumeran ejemplos concretos de tales
barreras. Se propone una lista de sectores de servicios para su examen
en la nueva categoría de servicios energéticos del AGCS.
Cuestiones planteadas en la comunicación y el marco
existente del AGCS
La propuesta de las CE de que exista diferenciación en las
negociaciones sectoriales sobre servicios según las diferentes fuentes
de energía se podría adaptar adecuadamente al modo en que se
formulan los compromisos específicos en el marco del AGCS. Sin
embargo, desde el punto de vista del fomento de la transparencia y la
compatibilidad, es importante permitir una competencia leal entre
todas las formas de energía. El establecimiento de condiciones
diferentes para el comercio de servicios en función de la fuente de
energía crearía condiciones desiguales para la competencia entre los
proveedores de servicios que operan en distintos segmentos del
-113-
COMUNIDADES EUROPEAS
mercado de la energía y favorecería a algunos y perjudicaría a otros en
su prestación competitiva de servicios.
Los objetivos establecidos de la política energética en las CE
consisten en asegurara la competitividad global, la seguridad del
suministro de energía y la protección ambiental. Los mismos objetivos
aparecen en esta comunicación en la que, además, las CE vuelven a
confirmar el derecho de sus Estados miembros a imponer obligaciones
de servicio público al mismo tiempo que abren el acceso a los
mercados a la competencia extranjera. Hay dos puntos que merecen
un examen más a fondo: las obligaciones de servicio público y la
búsqueda de objetivos de política relacionados con el medio ambiente,
por una parte, y la creación de un entorno competitivo en el comercio
internacional, por la otra.
En particular, en la propuesta de las CE se sugiere la necesidad
de establecer un marco normativo transparente, objetivo y propicio a
la competencia en el sector de la energía. El único caso en el que
dicho marco se ha establecido es en la esfera de las
telecomunicaciones básicas, mediante la adopción e incorporación del
denominado Documento de Referencia a los compromisos específicos
consignados en listas por los Miembros de la OMC en este sector.
Las normas horizontales sobre competencia aún no se han
desarrollado en el marco del AGCS; por consiguiente, la única manera
de asegurar la existencia de un marco normativo propicio a la
competencia es negociar disciplinas adicionales para el sector, que es
lo que parece sugerir la presente propuesta de las CE. Sin duda, este
es un enfoque más limitado, que hace que el acuerdo sea más
complejo y menos transparente en su conjunto si se lo compara con la
opción de elaborar y fortalecer disciplinas del AGCS en la esfera de
las prácticas comerciales (AGCS, art. IX). La necesidad de disciplinas
reglamentarias adicionales para asegurar un entorno competitivo está
adquiriendo más importancia en muchos sectores de servicios, como
el modo de garantizar que los beneficios derivados de la liberalización
progresiva se distribuyan de manera equilibrada entre todos los
actores del comercio internacional.
-114-
Jolita Butkeviciene
En cuanto al segundo aspecto -obligaciones de servicio público
y búsqueda de objetivos de política relacionados con el medio
ambiente- en el AGCS se reconoce el derecho de los Miembros a
reglamentar e introducir nuevas disposiciones reglamentarias dirigidas
a alcanzar objetivos de política nacionales2. Las obligaciones de
servicio público destinadas a proporcionar a la población un acceso
seguro a la energía o la protección del medio ambiente son ejemplos
de estas políticas. No obstante, el derecho de los Miembros de la
OMC a aplicar dichas políticas ha suscitado preocupación
últimamente, en especial para los sectores de servicios socialmente
sensibles, como la salud y la educación. Una de las razones de esa
preocupación es la idea de que la imposición -por ejemplo, de
obligaciones universales por parte de un miembro- se evaluarían con
respecto a los efectos de restricción del comercio de dicha medida.
Durante las negociaciones sobre las telecomunicaciones básicas, la
cuestión del acceso universal se abordó y se incluyó en el Documento
de Referencia, que los Miembros de la OMC anexaron a sus listas de
compromisos específicos en este sector3. Este enfoque también podría
utilizarse en la esfera de los servicios energéticos.
En la comunicación se reconoce el principio del AGCS de la
liberalización progresiva: en primer lugar, se hace referencia a la
posibilidad de utilizar un enfoque por etapas para abrir los mercados a
2
Para abordar estas preocupaciones, en la Declaración Ministerial de Doha
de la OMC se reafirmó el derecho de los Miembros de reglamentar el
suministro de servicios, en su párrafo 7, WT/MIN(01)/DEC/W/1, 14 de
noviembre de 2001.
3
El documento de referencia se refiere al servicio universal en su párrafo 3:
"Todo Miembro tiene derecho a definir el tipo de obligación de servicio
universal que desee mantener. No se considerará que las obligaciones de esa
naturaleza son anticompetitivas per se, a condición de que sean administradas
de manera transparente y no discriminatoria y con neutralidad en la
competencia y no sean más gravosas de lo necesario para el tipo de servicio
universal definido por el Miembro".
-115-
COMUNIDADES EUROPEAS
la competencia nacional y extranjera; en segundo lugar, se reconoce la
necesidad de mantener condiciones respecto de la apertura del acceso
a los mercados; y en tercer lugar, la propuesta tiene el propósito de
reducir las barreras al comercio y no de suprimirlas lisa y llanamente.
No obstante, muchos Miembros de la OMC, y especialmente los
países en desarrollo, pueden verse sometidos a crecientes presiones en
las negociaciones para "precomprometer" el pleno acceso a los
mercados y acelerar sus esfuerzos de liberalización, así como para
suprimir o a reducir los períodos de transición para la apertura de los
mercados consignados en sus compromisos específicos. Esto ha
sucedido en las negociaciones anteriores, debido especialmente al
desequilibrio del poder negociador de los países en desarrollo y de sus
interlocutores comerciales desarrollados cuando se negocian
bilateralmente compromisos específicos. Para hacer frente a estos
desequilibrios, la disciplina adicional propuesta destinada a crear un
entorno propicio a la competencia (como se examinó supra) debería
incluir disposiciones que aseguren una participación creciente de los
países en desarrollo en el comercio de los servicios energéticos. Las
condiciones necesarias para asegurar una situación ventajosa para
todos se podrían identificar en las negociaciones sectoriales a nivel
multilateral.
Se subrayan las deficiencias de la clasificación existente y se
propone una nueva lista basada en el principio de la indiferencia al
tipo de energía. En la comunicación se destaca la importancia de
evitar la doble enumeración en la clasificación de los servicios, ya que
algunos servicios relacionados con la energía ya están incluidos en la
clasificación existente. La lista de servicios que se sugiere para la
nueva categoría de servicios energéticos incluye, empero, algunos
servicios que ya están incluidos bajo diferentes epígrafes en la
clasificación de servicios del AGCS. Desde el punto de vista de los
Miembros de la OMC que recibirán peticiones en esta esfera, es
importante saber de qué modo se relacionan los distintos servicios, a
fin que se puedan evaluar las consecuencias reales de la formulación
de compromisos específicos en distintos sectores de servicios. La
actual clasificación de los servicios no tiene carácter obligatorio en el
-116-
Jolita Butkeviciene
AGCS y es objeto de propuestas de negociación. Se debería alcanzar
un acuerdo sobre el modo en que la lista de servicios relacionados con
la energía sería tratada en el proceso de negociación: como una guía o
bien como un medio de formular compromisos específicos. En este
último caso, la labor adicional sobre la definición de la cobertura de
los servicios energéticos podría ser útil para lograr una mayor
precisión y para dar definiciones de cada subcategoría, como sucede
en los otros sectores de servicios. Entre otras cuestiones, puede ser
importante considerar la inclusión de la investigación y desarrollo de
las nuevas tecnologías en materia de energía, a fin de que los países en
desarrollo puedan tratar de negociar condiciones en las cuales podrían
beneficiarse de la aplicación de nuevas tecnologías.
En la comunicación también se hace referencia a cuestiones que
se están examinando en los órganos pertinentes del AGCS. El
resultado de esta labor tendrá un efecto directo sobre algunas
cuestiones, como las mencionadas en la comunicación, en particular la
transparencia y la objetividad en los procedimientos de concesión de
licencias. Cabe preguntarse en qué medida la elaboración de estas u
otras disciplinas en un sector podrían constituir un enfoque útil en
términos generales.
Por último, en su propuesta las CE no buscan una apertura
significativa de los mercados para el movimiento temporal de las
personas físicas y sólo reconocen que se necesita mantener más
deliberaciones para "mejorar y facilitar el movimiento temporal de
personas físicas para la prestación de servicios específicos". Se
deberían alcanzar progresos en esta materia a fin de aportar beneficios
importantes a los países en desarrollo que tratan de establecerse como
exportadores de servicios relacionados con la energía. Hasta ahora,
sólo el personal transferido dentro de la misma empresa y los
proveedores de servicios contractuales se han incluido en los
compromisos específicos ofrecidos por la CE en el marco del
Acuerdo, y mucho menos en los compromisos ofrecidos por otros
Miembros de la OMC. En este contexto, las negociaciones en el
marco del AGCS se deberían centrar en la determinación de las
-117-
COMUNIDADES EUROPEAS
categorías de profesionales, trabajadores calificados y otro personal
técnico y de servicios que son indispensables para el suministro de
energía y servicios conexos. Esto se debería hacer a nivel sectorial y
podría incluir compromisos específicos con la inclusión de plazos o de
contingentes.
La inclusión de los servicios energéticos con su propio epígrafe
en las negociaciones relativas al AGCS ampliaría el alcance del
AGCS en esta nueva esfera del comercio internacional. No obstante,
es necesario que se cumplan varias condiciones para que se vean
beneficiados los países que abran sus mercados a la competencia, así
como los que acojan nuevas inversiones, busquen nuevas
oportunidades comerciales y hagan frente a nuevos retos.
-118-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
JAPÓN
Contribución del Gobierno del Japón
Introducción
En las políticas energéticas nacionales existen varios factores.
Refiriéndonos a nuestro propio ejemplo, el Japón es un país que
depende en gran medida de las importaciones de energía. Su
experiencia con los choques petroleros ha hecho que las
consideraciones predominantes en su política sean la búsqueda de un
suministro de energía estable y la eficiencia energética. El Japón ha
introducido nuevas consideraciones ambientales en sus políticas desde
fines del decenio de 1980, con la creciente sensibilización mundial
respecto de las consecuencias del sector energético en el medio
ambiente y el calentamiento de la atmósfera en todo el mundo.
Recientemente, la población japonesa ha mostrado interés en la
liberalización y desregulación de este sector, con miras a reducir los
costos de la energía industrial y mejorar la competitividad en el
mercado internacional.
La liberalización del comercio de servicios energéticos se
relaciona directamente con este último aspecto y reviste interés para la
población del Japón. No obstante, en el curso del examen de la
liberalización comercial, es menester tener en cuenta otras
consideraciones, ya que la liberalización del comercio constituye sólo
una parte de una política energética global. Estos son los conceptos
básicos en los que se inscribe la propuesta japonesa de negociación
sobre los servicios energéticos.
Síntesis de la propuesta de negociación del Japón
El comercio de servicios energéticos, junto con la liberalización
del mercado de la energía, está comenzando a desempeñar una
-119-
Contribución del Gobierno del Japón
función importante. No obstante, en varios países las condiciones del
comercio de servicios energéticos no son aún idóneas, debido a un
desarrollo insuficiente de los marcos reglamentarios y la falta de
transparencia en la aplicación de esos reglamentos en el sector de la
energía. La falta de transparencia en la regulación de los servicios
energéticos disminuye la previsibilidad del comercio en este sector.
Además, un sistema que carece de una transparencia suficiente crea
aprensión respecto de las posibles barreras comerciales, lo que da
lugar al deterioro de la confianza en el mercado de ese país.
En consecuencia, interesa a todos los países el mejoramiento de la
transparencia reglamentaria de los servicios energéticos.
Al mismo tiempo, como los servicios energéticos constituyen
una infraestructura básica para sostener una economía moderna en
cualquier país, la pérdida de confianza en un suministro estable no
sólo perjudicaría los beneficios de los consumidores, sino que también
tendría efectos negativos considerables en el conjunto de la economía.
En particular, teniendo en cuenta los casos recientes en los que
mercados liberalizados han tropezado con dificultades para mantener
un suministro de energía estable, lo que supone una pesada carga para
la economía, es menester realizar esfuerzos para garantizar la
seguridad energética y el suministro estable de energía, ocupándose al
mismo tiempo de la reforma reglamentaria y de la reorganización
empresarial.
Por otra parte, se han planteado cuestiones ambientales en los
debates a nivel mundial desde fines de los años ochenta. Además, se
están celebrando actualmente debates acerca de las cuestiones
ambientales mundiales, y el Japón considera que se deben realizar
esfuerzos en todos los países para armonizar las políticas energéticas y
las políticas ambientales, de conformidad con las circunstancias
nacionales, y que los países que adoptan esas medidas de ningún
modo se deben encontrar en situación desventajosa en el comercio de
los servicios energéticos.
-120-
JAPÓN
Con respecto al establecimiento de normas en el sector de los
servicios energéticos en el marco del AGCS, y a fin de tener en cuenta
el interés público en esferas tales como el mejoramiento de la
seguridad energética y la fiabilidad de los suministros, la protección
ambiental y el mantenimiento del servicio universal y la seguridad
pública, los países Miembros pueden reservarse sus derechos
respectivos de adoptar medidas de reglamentación que sean
transparentes, con efectos neutrales en la competencia y no más
gravosas de lo necesario. La diferencia en los compromisos
consignados en listas en el marco del AGCS se deberían justificar al
amparo de esos derechos de los Miembros.
Además, las posibles normas adoptadas en el marco del AGCS
para la reglamentación interna del sector de los servicios energéticos
deben reconocer la diversidad entre los países Miembros, sobre la
base de que cada país tiene una historia diferente en materia de
servicios energéticos (por ejemplo, si esos servicios han sido prestados
por una empresa de propiedad estatal o privada), y también deben
estar en conformidad con la actual estructura industrial. Sin embargo,
las normas deben ser no discriminatorias en la máxima medida posible
y deben asegurar un máximo de transparencia.
Teniendo en cuenta las consideraciones indicadas
precedentemente, el Japón presentó una propuesta sobre los servicios
energéticos al Consejo del Comercio de Servicios en octubre de 2001.
El Japón desearía proseguir las deliberaciones con los interlocutores
de los países en desarrollo y también de los países desarrollados sobre
esta cuestión sumamente importante, durante el curso de las
negociaciones sobre el comercio de servicios.
-121-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
NORUEGA
Rikke Eeg-Henriksen*
La propuesta noruega sobre los servicios energéticos establece
cuatro objetivos:
1.
Las negociaciones deben abarcar todos los servicios
energéticos;
2.
Se debe procurar un aumento de los compromisos en
materia de acceso a los mercados y trato nacional;
3.
Es menester abordar específicamente las cuestiones
reglamentarias, quizás mediante un documento de
referencia;
4.
Una lista modelo o una lista de verificación para los
servicios energéticos podría ser un instrumento de
negociación útil.
A fin de dar a conocer los antecedentes de nuestra propuesta,
desearía referirme a nuestra experiencia respecto del mercado de la
electricidad.
El mercado noruego de la electricidad se abrió formalmente
en 1991. Desde entonces, Noruega desreguló paso a paso el mercado
interno de la electricidad, permitiendo a los consumidores que
eligieran el proveedor de servicios energéticos, que ahora a menudo
escogen por medio de Internet. El objetivo de este cambio de la
política era aumentar la eficiencia en la generación y el suministro.
*
Consejera, Misión Permanente de Noruega, Ginebra. Correo electrónico:
[email protected].
-122-
Rikke Eeg-Henriksen
Los clientes tienen acceso a un mercado competitivo. Sin
embargo, esto no significa que el mercado esté desregulado. Debido a
las características especiales del mercado de la energía, el Gobierno ha
desempeñado un papel activo en el establecimiento de un marco
jurídico para la competencia en materia de generación, comercialización
y suministro, además de establecer el régimen reglamentario en materia
de monopolios naturales, transmisión y distribución.
En términos generales, Noruega ha quedado satisfecha con los
resultados de los cambios de políticas introducidos en el sector de la
electricidad. Hemos ido aún más lejos y ahora disponemos de un
mercado común liberalizado en los países nórdicos.
A fin de regular el sistema, ha sido necesario separar las
distintas funciones del sector de la electricidad. En este proceso,
también resultó claro que podíamos identificar diversos servicios
distintos. Hasta ahora, hay un número relativamente bajo de
compromisos en esta esfera, y en esta apreciación incluimos los
compromisos de Noruega.
Como se mencionó en nuestra propuesta, Noruega considera
que una energía fiable, eficiente y de precios competitivos es una
condición fundamental para el desarrollo económico y social.
Consideramos que la eficiencia de los servicios energéticos es un
factor fundamental del crecimiento económico y creemos que la
liberalización beneficiará a las economías nacionales.
Noruega está en el proceso de reorganizar sus sectores del
petróleo y el gas.
Nuestra experiencia ha mostrado que, a fin de obtener
plenamente los beneficios de servicios energéticos eficientes y
competitivos y para que nuestros compromisos tengan sentido desde
un punto de vista económico, es necesario que consideremos toda la
cadena de actividades involucradas. Por consiguiente, desearíamos
abordar la identificación de los recursos, la producción, la transmisión,
-123-
NORUEGA
el transporte y la distribución, las ventas y la comercialización, con
independencia de que las actividades se lleven a cabo en el país o en el
extranjero.
Comprendemos que es menester que examinemos el mejor
modo de tratar la consignación en listas de los servicios energéticos.
Estos servicios no constituyen un sector distinto ni un subsector en el
documento W/120, y los servicios pertinentes están incluidos en
distintas partes de la clasificación. Por consiguiente, a los fines de las
deliberaciones adjuntamos una lista preliminar de servicios
relacionados con la energía, como parte de nuestra propuesta.
Nuestra propuesta se basa en el legítimo derecho de
reglamentación que tienen las autoridades nacionales y en el respeto
de los objetivos de política nacionales, incluidas las consideraciones
ambientales. No consideramos que la cuestión de la propiedad
pública de los recursos naturales forme parte de estas negociaciones.
No obstante, como los servicios energéticos son complejos y
están sumamente reglamentados, será importante también que se
aborden las cuestiones de reglamentación. Una manera de abordar
esta cuestión sería mediante un documento de referencia. Los
elementos centrales de tal documento serían normas sobre la
transparencia, el acceso no discriminatorio a las redes de energía y las
prescripciones que previenen las prácticas anticompetitivas.
También reconocemos que los Miembros se encuentran en
diversas fases de desarrollo de la reglamentación y que la competencia
en materia de servicios energéticos presenta importantes diferencias
entre los distintos países. Por consiguiente, prevemos que habrá
diferencias a nivel de los compromisos.
Para concluir, corresponde decir que Noruega se ha beneficiado
de la liberalización de su mercado interno de la energía y también de
la cooperación de los países nórdicos. Estimamos que el sector de la
energía presenta posibilidades para todos los Miembros de la OMC,
incluidos los países en desarrollo.
-124-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
ESTADOS UNIDOS
Lana Ekimoff*
Introducción
Desearía compartir con ustedes las ideas relativas a las
negociaciones sobre los servicios energéticos en el marco del AGCS
que los Estados Unidos presentaron como propuesta al Consejo del
Comercio de Servicios de la OMC. En primer lugar, examinaré los
antecedentes de la elaboración de la propuesta y describiré
brevemente las cuestiones que figuran en la misma, y después
describiré en qué situación estamos con respecto a las negociaciones.
En la preparación para las negociaciones en el marco del
AGCS, los Estados Unidos examinaron los sectores de servicios y
observaron que no había una clasificación separada ni obvia para los
servicios energéticos. Las empresas de energía de los Estados Unidos
plantearon ante la Oficina del Representante de los Estados Unidos
para Asuntos Comerciales la cuestión del vacío existente en las
negociaciones realizadas en el marco del AGCS. Las empresas
hicieron notar que el sector de la energía había cambiado
notablemente en el último decenio y que esto había dado lugar a un
considerable crecimiento de un sector de servicios en el campo de la
energía.
Hace más de un año comenzamos a examinar con nuestros
colegas en las negociaciones celebradas en el marco del AGCS la idea
de que quizá era necesario reconocer el sector de los servicios
*
Economista de categoría superior, Oficina de Política Internacional,
Comercio e Inversión, Departamento de Energía, Estados Unidos. Correo
electrónico: [email protected].
-125-
Lana Ekimoff
energéticos como un sector separado en el marco del AGCS, como las
telecomunicaciones, los servicios financieros, los servicios
informáticos y los servicios ambientales.
1.
Elaboración de la propuesta para las negociaciones
sobre los servicios energéticos
Para preparar una propuesta de negociación, teníamos en primer
lugar que determinar qué eran los servicios energéticos e identificar
las actividades asociadas con este sector.
Examinamos toda la cadena de actividades involucradas en dar
acceso a los consumidores a una energía producida eficientemente, de
precios razonables y fiable. A los fines de las deliberaciones, las
actividades relacionadas con la energía se dividieron en las cinco
categorías siguientes:
1.
Actividades relacionadas con la exploración, el desarrollo
y la producción de la fuente de energía;
2.
Actividades relacionadas con el funcionamiento de las
instalaciones energéticas;
3.
Actividades relacionadas con las redes de energía (por
ejemplo, el transporte, la transmisión y la distribución de
energía);
4.
Servicios relacionados con los mercados mayoristas de
energía, con inclusión del comercio y la intermediación;
5.
Servicios relacionados con el suministro de energía al por
menor, con inclusión de los sistemas de medición y las
tarifas, así como los servicios de atención al cliente.
Reconocemos que cada una de estas cinco categorías incluyen
muchas actividades diferentes. Estas actividades se relacionan
estrechamente entre sí y, consideradas en conjunto, puede decirse que
-126-
ESTADOS UNIDOS
abarcan el "sector energético". Algunas de estas actividades están
presentes en varias de las actuales clasificaciones sectoriales. Otras
pueden abarcar actividades que aún no están especificadas ni incluidas
en la cobertura del sistema de clasificación. Algunos servicios
energéticos están actualmente incluidos en diferentes categorías, como
los servicios relacionados con la distribución de energía y la minería,
que se incluyen en "otros servicios prestados a las empresas", y el
transporte de combustibles por tuberías, incluido entre los "servicios
de transporte".
La siguiente cuestión que tratamos es la necesidad de abordar el
sector de servicios energéticos. Se ha observado que el mercado ha
cambiado considerablemente, ya que numerosos países han
privatizado y desregulado su sector energético, lo que ha dado lugar a
la desagregación de servicios. Antes de esto, el sector energético en
diversos países estaba dominado por empresas de propiedad estatal
que operaban sobre todo en los mercados nacionales como empresas
integradas verticalmente que tenían posiciones de monopolio.
Además, con los adelantos tecnológicos se desarrollaron nuevas
actividades en el sector de los servicios energéticos, en particular el
desarrollo de Internet, métodos más perfeccionados de perforación,
equipos y métodos que permiten ahorrar energía y una tecnología
única para producir energía, como los microprocesadores. La
necesidad y la utilización de nuevas tecnologías ha aumentado con
rapidez y los gobiernos, la industria y los consumidores han
comprendido cada vez más la necesidad de encontrar soluciones
innovadoras para ofrecer una energía eficiente, estable y de precios
razonables.
Para determinar la conveniencia o no de concertar un acuerdo
sobre los servicios energéticos se planteaban varias cuestiones
fundamentales. Una de ellas era de qué modo se beneficiarían los
proveedores de servicios energéticos de un acuerdo sobre estos
servicios. Se determinó que el acuerdo podía servir como base que
contribuiría a que los países formularan compromisos significativos e
-127-
Lana Ekimoff
importantes de acceso al mercado de los servicios energéticos. A su
vez, podría dar a los funcionarios gubernamentales y los proveedores
de servicios energéticos una mayor certidumbre acerca de qué
servicios energéticos forman parte de los compromisos de un país.
Una cuestión aún más importante es qué países se beneficiarían,
y de qué manera, si se adoptara una clasificación de los servicios
energéticos. En primer lugar, es indudable que todos los países se
beneficiarían. La energía es un elemento catalizador del crecimiento y
el desarrollo económico. Es esencial para el desarrollo y el
mantenimiento de sectores económicos tales como las manufacturas,
la agricultura y las telecomunicaciones. Además, presta servicios
sociales básicos al conjunto de la población. Según la Asociación de
Energía de los Estados Unidos, se prevé que la demanda de energía
aumentará un 50% en los próximos 20 años, y se necesitarán
anualmente aproximadamente 200.000 millones de dólares para
construir y hacer funcionar los sistemas energéticos.
La apertura de los mercados permite que los países escojan los
recursos, los proveedores, la tecnología, el equipo y los conocimientos
técnicos. La liberalización del mercado de servicios energéticos de un
país no exige que éste renuncie a la propiedad de sus recursos
energéticos subyacentes. Por ejemplo, en Noruega, el Estado sigue
siendo el propietario del servicio público de electricidad. No obstante,
la libertad de acceso a las redes de transmisión y la competencia entre
los generadores (de propiedad estatal) han dado lugar a disminuciones
significativas de los precios y a mejoras del servicio a los clientes. La
disponibilidad de distintas fuentes de energía a precios razonables
determina de manera importante la capacidad competitiva de un país
en el mercado mundial. Sin una energía fiable, eficiente, a un precio
competitivo y sostenible desde el punto de vista ambiental, los
sistemas de transporte aéreo y por carretera, los mercados financieros,
los informáticos, los de radiotelevisión y telecomunicaciones, entre
otros, no podrían funcionar. Los países que tienen un suministro de
energía limitado o muy caro sufren una gran desventaja desde el punto
de vista de la competencia: el alto costo de los insumos energéticos
-128-
ESTADOS UNIDOS
afecta negativamente a las industrias nacionales y a la capacidad del
país para atraer a inversores extranjeros, quienes evitan las fuentes de
energía costosas en sus operaciones en el extranjero. Además, el alto
costo de la energía representa una carga para los consumidores
particulares y los servicios sociales, desde la calefacción hasta el
alumbrado de las calles y los hospitales.
En diciembre de 2000, teniendo en cuenta estos factores, los
Estados Unidos presentaron una propuesta formal para su examen en
la negociación de un acuerdo sobre los servicios energéticos. En
resumen, hicieron notar lo siguiente:
•
La importancia del medio ambiente;
•
La importancia de la competencia para la prestación de
servicios que aseguren que los consumidores tengan acceso
a una energía producida de modo eficiente, a precios de
mercado y fiable;
•
Los cambios en la estructura del sector desde la Ronda
Uruguay;
•
El reconocimiento del derecho a reglamentar los recursos
energéticos de modo que refleje las políticas nacionales,
incluida la protección del medio ambiente y el desarrollo
sostenible;
•
Las barreras existentes en numerosos países extranjeros
limitan el acceso a los mercados y fomentan un acceso
discriminatorio;
•
La propiedad de los recursos no forma parte de la
negociación;
•
La idea de un documento de referencia en el que se esbocen
las cuestiones relativas al acceso.
-129-
Lana Ekimoff
La propuesta en la que se esbozó el examen del reconocimiento
de los servicios energéticos como sector distinto en las negociaciones
dio lugar a otras cinco comunicaciones -de los Estados Unidos,
Noruega, Venezuela, el Canadá y Chile (después de esta conferencia
el Japón presentó una propuesta)- y esperamos que se redacten
muchas más.
Entre las propuestas hay diversas similitudes, entre ellas las
siguientes:
•
El reconocimiento de un sector de servicios energéticos;
•
La necesidad de competencia (en un régimen reglamentado);
•
Los beneficios para la economía;
•
La propiedad de los recursos no forma parte de la
negociación;
•
La principal barrera es la entrada de equipo o de "útiles de
trabajo";
•
La importancia del medio ambiente;
•
La reglamentación debe reflejar las políticas nacionales.
Naturalmente, siguen
fundamentales, relativas a:
pendientes
•
Definiciones;
•
Clasificación;
•
Ámbito de los servicios energéticos.
-130-
algunas
cuestiones
ESTADOS UNIDOS
En diciembre de 2001, los Estados Unidos presentaron una
comunicación (WTO, JOB (01)167, 4 de diciembre de 2001) sobre las
negociaciones propuestas.
2.
Situación actual
Por último, ¿en qué situación estamos con respecto a las
cuestiones que hemos planteado?
Aún estamos examinando,
debatiendo y recabando más información. Es por eso que estamos
aquí para oír acerca de las preocupaciones e intereses de todos los
países. Nuestra delegación considera que la interacción formal e
informal que hemos mantenido con nuestros colegas participantes en
el día de ayer ha sido muy provechosa e informativa. En algunos
casos, hemos comprobado que había otros que se planteaban las
mismas cuestiones que nosotros -por ejemplo, las diferencias en varios
sectores de servicios energéticos- y que también han planteado
algunas cuestiones que nosotros no hemos tratado, como la función de
las pequeñas y medianas empresas. Alentamos el mantenimiento de
un diálogo franco y abierto en este excelente foro, a fin de que
podamos elaborar el mejor marco posible en el cual negociar.
-131-
Panorama general de las propuestas de negociación
sobre los servicios energéticos en las negociaciones
celebradas en el marco del AGCS
VENEZUELA
Elbey Borrero*
Introducción
El propósito de esta contribución es presentar el enfoque de
Venezuela en las negociaciones celebradas en la Organización
Mundial del Comercio (OMC) sobre los servicios energéticos, a la luz
del marco particularmente atractivo ofrecido por el Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
Las negociaciones comerciales no contribuyen por sí solas al
desarrollo de la capacidad de suministro nacional. A fin de facilitar la
participación en la economía mundial, los países en desarrollo deben
elaborar y aplicar una combinación de políticas comerciales,
industriales y tecnológicas compatibles con las leyes del mercado.
Estas políticas deben estar dirigidas a superar las limitaciones de la
oferta y a obtener un máximo de beneficios de la liberalización del
comercio.
En estas negociaciones, la delegación de Venezuela ha
fomentado de manera dinámica entre los participantes la adopción de
"una perspectiva más amplia que la meramente comercial"1. Para
Venezuela, como país en desarrollo Miembro de la OMC, es
*
Segundo Secretario, negociador de Venezuela en el marco del AGCS, 2000.
El autor agradece a Tim McKenna, Juan Francisco Misle, Carlos Añez y
Jasmin Tacoa-Vielma por sus útiles observaciones y sugerencias en la
redacción de este documento. Dirección electrónica: [email protected].
1
OMC, Comunicación de Venezuela, Propuesta de negociación sobre
servicios de energía, S/CSS/W/69, 29 de marzo de 2001.
-132-
Elbey Borrero
fundamental que el resultado de las negociaciones comerciales
fomente el crecimiento económico y el bienestar de su población.
1.
Alcance de la propuesta de Venezuela
Venezuela expresa en su propuesta que el principal objetivo
buscado como resultado de esas negociaciones es el desarrollo de una
capacidad empresarial nacional en materia de suministro. En la
propuesta de Venezuela se señala que las negociaciones sobre los
servicios energéticos deben vincularse al logro de los objetivos de
desarrollo de los países en desarrollo, sobre todo su capacidad de
seguir utilizando los servicios energéticos como palanca para
diversificar sus economías, promover su desarrollo y fortalecer su
sector privado. Además, en este contexto Venezuela también procura
desarrollar su capacidad empresarial mediante la transferencia de
tecnología y otros medios.
La propuesta supone que un mejor acceso a los mercados en el
sector de los servicios energéticos tendrá efectos beneficiosos para
todos los países. Otras importantes premisas para Venezuela, que
coincide con otras propuestas de negociación en esta esfera, son que
las negociaciones no deben abordar la propiedad de los recursos
naturales y que el sector energético debe seguir estando reglamentado
para garantizar el logro de los objetivos de política nacional y las
obligaciones con respecto a los servicios públicos.
Otro aspecto abordado en la propuesta es la clasificación de los
servicios energéticos. Venezuela recomienda que la clasificación sea
flexible y responda a la especificidad de las fuentes de energía. Con
esta finalidad, en la propuesta se exponen tres criterios de
clasificación: en primer lugar, en función de las fuentes de energía
(por ejemplo, petróleo, gas, energía hidroeléctrica); en segundo lugar,
la definición de la fase del proceso energético (por ejemplo, servicios
relacionados con la producción, transformación, transporte,
distribución y ventas); y en tercer lugar, el establecimiento de una
distinción entre los servicios energéticos "medulares", que son los que
-133-
VENEZUELA
se integran directamente en los procesos principales, y los "no
medulares", que se relacionan con los procesos que dan apoyo a la
cadena de valor de los servicios energéticos.
Un equipo calificado de gestores y de negociadores del sector
público y expertos del sector privado han llevado a cabo la labor
después de la presentación de la propuesta. Esta valiosa experiencia
de equipo ha demostrado que el resultado del trabajo de clasificación
debe reflejar claramente la realidad comercial de la manera en que los
servicios energéticos se comercializan en el plano internacional,
facilitando así la comprensión de los principales agentes, y éstos son
precisamente las entidades y empresas comerciales. Además, una
clasificación adecuada y una definición del sector serían elementos
decisivos para la posibilidad de introducir distinciones normativas y
reglamentarias en el intercambio de concesiones sobre acceso a los
mercados y trato nacional. Esto ayudaría a los Miembros de la OMC
a consignar en las listas sus compromisos en este sector estratégico y
preservaría la flexibilidad, especialmente para los países en desarrollo,
de liberalizar sus mercados de conformidad con sus estrategias
nacionales de desarrollo.
La delegación de Venezuela distribuyó como adición a su
propuesta una lista de los servicios energéticos principales para que se
tuvieran en cuenta en los futuros debates sobre este tema que se
llevarían a cabo en la OMC.
2.
Perspectiva de las negociaciones
Las negociaciones sobre los servicios energéticos deberían
representar beneficios para todos los participantes. Por una parte, los
países que tienen conocimientos especializados y posibilidades de
prestar servicios energéticos aumentarán sus oportunidades
comerciales. Por otra parte, los países que tienen una capacidad
nacional limitada tendrán la oportunidad de poner condiciones en
materia de desarrollo en las aperturas de mercados que decidan
-134-
Elbey Borrero
emprender. Estas condiciones deben estar dirigidas a beneficiar a los
consumidores finales (hogares e industrias).
Resulta claro que la perspectiva de "beneficios mutuos"
depende del modo en que los Miembros conduzcan las negociaciones
y conecten sus resultados con revisiones de las políticas nacionales y
su consiguiente aplicación. Conseguir una secuencia correcta entre la
negociación de los compromisos y la ejecución de las políticas no
siempre es fácil. El entorno reglamentario reviste la máxima
importancia para que los resultados de las negociaciones sean tan
eficaces como resulte posible. El objetivo de las negociaciones en el
marco del AGCS no es la desregulación ni la privatización de los
sectores de servicios. La perspectiva promovida por Venezuela es que
los países deben pensar en términos de "nueva reglamentación", lo
que, en principio, supone una reglamentación de modo tal que
estimule tanto la competencia como la eficiencia.
Hasta ahora, en las negociaciones sobre servicios los distintos
países en desarrollo no han estado particularmente dispuestos a dar un
salto para considerar los servicios energéticos como uno de sus
sectores de interés prioritarios. Los servicios de turismo y de
construcción, entre otros, han recibido más atención como sectores
que ofrecen posibilidades de "exportación". La labor analítica
realizada por la UNCTAD y los resultados de la Reunión de Expertos
sobre servicios energéticos ha arrojado nueva luz sobre la importancia
de los servicios energéticos para los países en desarrollo y la mejor
manera de aumentar al máximo sus beneficios mediante las
negociaciones en el marco de la OMC.
3.
Opciones de política
Las repercusiones que las negociaciones sobre el comercio de
servicios energéticos pueden tener sobre las políticas nacionales de
energía dependerán en primer lugar del modo en que los compromisos
se negocien y en segundo lugar de la manera en que se consoliden o se
"afiancen" por parte de los Miembros. Esta es la primera ronda de
-135-
VENEZUELA
negociaciones después de la entrada en vigor del AGCS, y no será la
última.
El principio más importante que los países en desarrollo
deberían tener en cuenta cuando participan en estas negociaciones es
la flexibilidad del AGCS para condicionar los compromisos de acceso
a los mercados y trato nacional. Una vez que un país ha hecho su
evaluación interna y decide formular un compromiso, la
determinación de estas condiciones debe ser el resultado de una
evaluación de la estructura reglamentaria existente y futura y de la
actual configuración del mercado. Algunas de estas condiciones o
requisitos podrían incluir las empresas mixtas, prescripciones sobre
contratación de empleados locales y/o de desarrollo de la capacidad,
difusión de tecnología, etc.
La importancia que se atribuye en el presente documento a la
posibilidad de imponer condiciones al acceso a los mercados está en
consonancia con el enfoque de una "perspectiva más amplia que la
meramente comercial", expuesta por Venezuela en su propuesta de
negociación. También es importante tener presente que los países en
desarrollo hacen frente a importantes limitaciones en materia de
suministro y no satisfacen las condiciones previas para crear un sector
de servicios competitivo2. En este sentido, el tener acceso a los
mercados y trato nacional en otros países revestiría interés sólo para
aquellos países en los sectores en los que tengan capacidad de
exportación. Es por esto que uno de los primeros pasos para lograr
que la liberalización aporte una contribución positiva al logro de
objetivos nacionales es crear un sector de servicios energéticos
competitivo. Los gobiernos pueden tener éxito en la creación de un
entorno competitivo mediante la formulación de las condiciones que
los agentes del mercado deben cumplir.
2
Véase Mashayekhi M., "AGCS 2000: Liberalización progresiva", en Un
programa de trabajo positivo para los países en desarrollo: Temas de las
futuras negociaciones comerciales, UNCTAD/ITCD/TSB/10, Ginebra, 2000,
pág. 175.
-136-
Elbey Borrero
Sería sumamente conveniente que los países en desarrollo
alentaran e incluso pidieran que los países desarrollados adopten
medidas con la finalidad de aumentar su participación en el comercio
mundial de servicios. Esto está previsto en el artículo IV del AGCS,
cuando se sugiere que esa participación "se facilitará... mediante
compromisos específicos negociados... en relación con:
a) el
fortalecimiento de su capacidad nacional en materia de servicios y de
su eficacia y competitividad, mediante, entre otras cosas, el acceso a la
tecnología en condiciones comerciales; b) la mejora de su acceso a
los canales de distribución y las redes de información..."3.
Si todos los participantes en estas negociaciones adoptan
decisiones normativas y reformas reglamentarias decididas, los
resultados en el futuro serán los mejores para todos. Los servicios
energéticos son un insumo clave de todas las actividades económicas,
y también importantes generadores de ingresos. Es por eso que el
entorno normativo nacional que acompaña a los compromisos
resultantes de estas negociaciones determinará las posibilidades de
éxito.
4.
Una palabra sobre las PYMES
Actualmente la mayor parte de los proveedores de servicios
energéticos de Venezuela son empresas pequeñas o medianas
(PYMES). Estas PYMES hacen frente a la competencia de grandes
empresas transnacionales (ETN) de servicios, que tienen un enorme
poder financiero, acceso a la tecnología más moderna, redes
mundiales y una infraestructura sofisticada en materia de tecnología
de la información y las comunicaciones.
Hay una interesante relación entre la liberalización de los
servicios y la inversión extranjera directa (IED). Esto es así sobre todo
3
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, en Los Resultados de la
Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales: Los Textos
Jurídicos, OMC, 1995.
-137-
VENEZUELA
porque el tercer modo de suministro se define en el AGCS como
"presencia comercial" (del proveedor de servicios de un Miembro en
el territorio de otro Miembro). Siendo esto así, hay amplias
posibilidades para la promoción de vínculos entre las empresas
nacionales y las filiales extranjeras. "Las vinculaciones son un
trampolín para aumentar la competitividad de las empresas extranjeras
y darles la oportunidad de introducirse en las redes de producción
internacional e integrar plenamente a las filiales extranjeras en las
economías receptoras. ... Los programas de vinculación deben verse
como parte de un conjunto más amplio de políticas de fomento de la
IED y de las PYMES."4
La puesta en práctica de las vinculaciones está en consonancia
con los derechos y obligaciones previstos en el AGCS y podría
convertirse en parte de los compromisos negociados entre los países
desarrollados y los países en desarrollo en el marco de las
negociaciones sobre los servicios energéticos. Según las cifras
de 1999, 6 de las 25 ETN principales del mundo y 2 de las 10
principales ETN de países en desarrollo operan en el sector de los
servicios energéticos (exploración/refinería/distribución de petróleo)5.
Resulta claro que existen posibilidades para crear vinculaciones en
este sector. Incumbe a los gobiernos aprovechar estas oportunidades.
Ideas finales
La propuesta de negociación de Venezuela transmite la idea de
que con estas negociaciones Venezuela tratará de lograr dos cosas
importantes. En primer lugar, establecerá condiciones a fin de que los
proveedores de servicios nacionales también obtengan beneficios de
los compromisos consolidados y previsibles que el país decida
conceder a otros interlocutores comerciales. En segundo lugar,
4
UNCTAD, Informe sobre las inversiones en el mundo, 2001: Objetivo:
Fomentar las vinculaciones, UNCTAD/WIR/2001, Naciones Unidas, Nueva
York y Ginebra, 2001.
5
Ibíd., cuadro III, pág. 90, y cuadro III.9, pág. 105.
-138-
Elbey Borrero
obtendrá un aumento de ingresos por la ampliación de las
oportunidades comerciales que se derivarán de las aperturas en
materia de acceso a los mercados y trato nacional de otros Miembros
de la OMC.
Otro aspecto fundamental que Venezuela ha reafirmado en su
propuesta es preservar el derecho a reglamentar los sectores de
servicios energéticos de modo tal que se logren los objetivos
nacionales. El AGCS es uno de los resultados de la Ronda Uruguay
que claramente favorece un entorno en el que los países en desarrollo
pueden sentirse más cómodos con la liberalización del comercio y
obtener beneficios positivos para su crecimiento.
Una importante lección que los países en desarrollo pueden
obtener en estas negociaciones hasta ahora es la necesidad de
participar activamente y de poner en claro los resultados que esperan.
El reto que tienen delante, teniendo en cuenta el Programa de Trabajo
de Doha y los puntos de referencia que se establecieron para las
negociaciones sobre los servicios en su conjunto, será convertir en
peticiones iniciales todo lo que se ha declarado en las propuestas de
negociaciones sectoriales hasta ahora. La forma que adopten las listas
finales de compromisos será el resultado de una buena preparación
para la siguiente fase de las negociaciones.
Con algunas de las ideas que figuran en esta contribución, los
países en desarrollo podrán posiblemente encontrar nuevas maneras de
participar en esta negociación y de fortalecer las posiciones en el
marco dado, fomentando al mismo tiempo los objetivos de desarrollo.
Tienen sin duda un gran valor el papel de la UNCTAD en el
mejoramiento de la capacidad de investigación de los países en
desarrollo y su liderazgo en la promoción de una red de especialistas
en la esfera de los servicios energéticos.
-139-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA Y
EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst*
1.
El acceso a las redes como requisito previo para el
comercio transfronterizo de energía y de servicios de
energía
El comercio internacional de energía ha sido poco estudiado en
los debates sobre derecho comercial internacional y en la
jurisprudencia de ese derecho. Ello se debe principalmente a que sólo
en el último decenio la privatización seguida de la liberalización de
los antiguos monopolios nacionales de la energía ha abierto unos
mercados nacionales y después regionales cada vez más competitivos
para la energía (entendida aquí en el sentido de electricidad y de gas).
Hay que hacer también una importante distinción entre el comercio de
bienes y servicios "normales" y el comercio de energía. El comercio
de energía, al menos en el caso de la electricidad y del gas, es por
regla general tributario de redes (la excepción, en el caso del gas, es el
*
Thomas W. Wälde es profesor de derecho internacional de la economía, los
recursos naturales y la energía y director de programas relativos a la energía
y programas comerciales internacionales en el Centro de Derecho y Políticas
relativos a la Energía, al Petróleo y a los Minerales (CEPMLP), Universidad
de Dundee (Escocia) (www.cepmlp.org). Es titular de la Cátedra JeanMonnet de derecho europeo de la economía y la energía, y su dirección de
correo electrónico es: [email protected]. Andreas J. Gunst es profesor
investigador y docente de derecho europeo de la energía y los servicios
públicos en el CEPMLP; su dirección de correo electrónico es:
[email protected]. Los autores agradecen las observaciones
hechas, en particular sobre la interconexión de electricidad, por Robert
Pritchard, de Sydney (Australia), coordinador del estudio en curso de la
CEAP sobre los interconectores; su dirección de correo electrónico es:
[email protected].
-141-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
transporte de gas natural licuado (GNL) por barco). La dependencia
con respecto a las redes significa, en esencia, que no basta con la mera
supresión de las barreras a la importación; es preciso tomar medidas
proactivas para abrir las redes (y el establecimiento de redes) a la
energía importada. Ahora bien, esto presupone que existen realmente
redes para el transporte de energía y, como explicamos, plantea el
problema de cómo atraer inversiones en la infraestructura necesaria
para nuevas redes. En este artículo se analiza y explica esa
característica distintiva del comercio internacional de energía y se
formulan propuestas de política para su ulterior liberalización,
particularmente en interés de los países en desarrollo.
El libre comercio transfronterizo de energía (en particular
electricidad y gas) mediante interconexiones puede reportar
considerables ventajas económicas en cuanto a seguridad, flexibilidad
y calidad del suministro de energía, así como una mayor competencia,
lo que hará que mejore la calidad de la vida en el país mediante las
ventajas que obtendrán los consumidores en los precios y en los
servicios. Las razones de la interconexión pueden diferir en el caso de
la electricidad y del gas. Así como puede ser indispensable vender
gas internacionalmente porque un país dado no tenga recursos
energéticos o no tenga suficientes recursos energéticos, el interés en
intercambiar electricidad (que es una fuente de energía secundaria)
puede estribar más en la utilización de las instalaciones generadoras
de menor costo marginal del sistema interconectado (por ejemplo, la
energía hidroeléctrica excedentaria barata)1.
No obstante, los
intercambios de capacidad en caso de emergencia o los intercambios
de reservas inmediatamente disponibles también reportan ventajas en
cuanto a la seguridad en el caso de la electricidad. Esas ventajas
1
Muchos sistemas interconectados tienen por finalidad explotar la sinergia
natural que existe entre los sistemas en los que predomina la energía
hidroeléctrica y los sistemas en que prepondera la energía termoeléctrica;
permiten que la capacidad hidroeléctrica excedentaria se utilice plenamente
en épocas de lluvia y además refuerzan la capacidad del sistema
hidroeléctrico en épocas de sequía.
-142-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
resultaron evidentes ya en el decenio de 1990, cuando en América del
Norte y en Europa existían ya varios sistemas de energía
interconectados, pero el comercio no fue nunca libre y se administraba
por conducto de los monopolios estatales de importación y de
exportación (o a veces por empresas privadas regionales, como en el
caso de Alemania occidental). Sólo cuando llegó la ola de la
liberalización de los servicios públicos redescubrieron algunos
Estados el libre comercio de energía2 como medio de mejorar los
mercados arcaicos de esos antiguos monopolios del gas y de la
electricidad. Sin embargo, el número y la capacidad de la mayoría de
los interconectores existentes se determinaron solamente en función
de las exigencias de la seguridad, y había que mejorarlos
considerablemente a los efectos de la competencia.
Aunque la liberalización, y por lo tanto su principal
componente, el acceso de terceros, ha sido criticada siempre y en
todas partes por los operadores existentes y por sus empleados y
aliados políticos, sostenidos por las ventajas dimanantes de la renta de
monopolio, y aunque ha sido criticada desde puntos de vista sociales,
económicos, culturales y jurídicos, hasta la fecha ha funcionado en
todas partes. En el Reino Unido se predijo que la liberalización de la
energía llevaría a una desorganización general del abastecimiento de
energía. Eso no ocurrió. Los precios bajaron, fundamentalmente
porque los mercados privatizados y competitivos deben funcionar más
eficientemente según la teoría económica, y de hecho funcionan mejor
2
Pocos dudarían ahora de que el gas no es un producto o un bien. Esto se
puso en duda, de forma no convincente, en el caso de la electricidad, pero,
como señalan Pierros y Nuesch, en los acuerdos internacionales y
supranacionales y, por consiguiente, en situaciones de libre comercio
transfronterizo, la electricidad se considera más bien como un producto. Por
otra parte, las diferencias entre el libre comercio de servicios y el libre
comercio de bienes son escasas. Philip-Xenophon Pierros y Sabina Nuesch,
"Trade In Electricity: Spot On", 34 Journal of World Trade, 4, agosto
de 2 000, 95 a 124.
-143-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
en la práctica comercial3. Las reducciones de los costos se deben no
sólo a la disminución del empleo necesario y a la mayor eficiencia
lograda con un mejor enfoque del desarrollo y con la aplicación de
nuevas tecnologías, sino también a la reasignación de los activos de
producción, mediante fusiones y adquisiciones, para obtener unas
combinaciones de activos más productivos.
La disminución del costo de la energía ayuda a las economías a
ser más competitivas, pero también permite a los gobiernos gravar la
energía con unos impuestos más elevados: buena parte del aumento
de la productividad debido a la liberalización de la energía es
absorbida actualmente por nuevos impuestos sobre la energía, y es
probable que esto aumente. Una gran ventaja es que esto hace que
unos monopolios que hasta ahora eran pesados y letárgicos y estaban
estrechamente vinculados a los intereses de los políticos y de los
sindicatos pasen a ser más flexibles, innovadores, internacionales y
orientados al futuro: transforma unas industrias aletargadas en
industrias muy competitivas. Los países que consiguen hacer esto,
superando grandes obstáculos, son generalmente aquellos que son
económicamente más fuertes. Ha habido casos en los que a veces se
ha considerado que las políticas de liberalización han fracasado. En el
verano de 2001, se mencionaron muchas veces como ejemplo de tal
fracaso las crisis del abastecimiento de electricidad ocurridas en
California. Ahora bien, California estaba, pero ya no está, en una
situación en la que la congelación de los precios al por mayor no iba
unida a la liberalización de los precios al por menor; los precios de
oferta más elevados creados por el crecimiento económico, que
entonces era muy fuerte, no podían repercutirse en los clientes.
Faltaban todos los incentivos requeridos para invertir en nueva
capacidad (por la oposición generalizada a las centrales eléctricas),
3
Una obra reciente sobre la noción de competencia en la teoría económica es
la de Jack High, Competition in Economic Theory (Chelthenham,
Elgar, 2001).
-144-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
para construir interconectores a otros Estados y, en cuanto a la
demanda, para hacer hincapié en las economías de energía4.
El potencial de ventajas económicas dimanantes del comercio
de energía es particularmente grande, y hasta ahora apenas se ha
aprovechado, en las relaciones entre los países en desarrollo. Las
barreras institucionales (legislación, impuestos, riesgo político, riesgo
inherente a la reglamentación, discriminación, imposibilidad técnica
de funcionamiento combinado de los diferentes sistemas e inexistencia
de relaciones de buena vecindad) son, por regla general,
prohibitivamente altas. Los países desarrollados han hecho en los
últimos 15 años considerables progresos en la labor de facilitar el
comercio transfronterizo de energía. Ahora bien, a los países en
desarrollo se les ha negado tal progreso. La principal causa de ello es
el subdesarrollo de la gobernanza externa e interna5.
Si no se liberaliza el comercio de energía, no es probable que se
liberalicen los servicios energéticos. La experiencia de los mercados
de la energía que están abiertos o se encuentran en vías de apertura
muestra que aparecen nuevos servicios (comercio de energía,
transporte, gestión de la demanda, abastecimiento, corretaje,
contratación de futuros). Esos servicios no existían de forma
4
T. Brennan, "Drawing lessons from the California power crisis", Resources
for the Future (RFF) Newsletter, 144 (verano de 2001), 8 a 13 (www.rff.org);
véase también The Economist, 21 de julio de 2001: siempre se cita el mal
funcionamiento de la compañía British Railtrack privatizada. También en
este caso se trataba de una privatización con la que se establecía un sistema
de reglamentación sumamente complejo y en varios niveles, sin suficientes
incentivos para que ni Railtrack ni los operadores de ferrocarriles invirtiesen
en mejorar un sistema de ferrocarriles públicos debilitado por decenios de
insuficiencia de las inversiones.
5
Véase además R. & A. Seidman, T. Waelde, Making Development Work:
Legislative Reform for Institutional Transformation and Good Governance,
Kluwer, 1999.
-145-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
apreciable antes de la liberalización, salvo, hasta cierto punto, como
pequeñas funciones de gestión dentro de monopolios integrados de la
energía. La liberalización de los mercados de la energía significa que
los monopolios existentes (así como sus apéndices políticos y
sociales) pierden o se ven forzados a reestructurarse para ser
competitivos, pero también significa que hay un gran potencial de
creación de empleos muy calificados y de oportunidades comerciales,
que en parte son nuevas y en parte son resultado de la reestructuración
de los monopolios energéticos existentes hacia nuevos proveedores de
servicios6.
Otra ventaja de la liberalización es que hace que se reduzca
considerablemente el potencial de corrupción inherente al sector de
los servicios públicos, cuando éste está cerrado, a causa de la
connivencia con los mecanismos estatales. Prácticamente todos los
monopolios de la energía se han visto involucrados en relaciones de
corrupción superiores a la media con políticos7. El estudio de
6
En cuanto a los efectos sociales y económicos de la liberalización de la
energía, véase el informe de marzo de 2001 de la Comisión de la UE titulado
Realización del mercado interior de la energía, así como el documento de
trabajo del personal de la Comisión de diciembre de 2001 titulado Primer
informe relativo a la aplicación de las Directivas sobre el gas y la
electricidad, SEC (2001) 1957.
7
En todos los países europeos, la relación entre los servicios públicos de
propiedad estatal, o de propiedad privada pero organizados en cárteles, por
una parte, y los sindicatos y el sector público, por otra, ha sido muy corrupta.
La campaña "mani pulite" italiana y las campañas de la prensa y los
ministerios fiscales franceses y alemanes muestran que los monopolios de la
energía, así como su protección legal por el Estado, constituían una máquina
de corrupción inmensa y segura. Véase, por ejemplo, Douglas Porch, The
Secret Services (Oxford, Oxford University Press, 1997); "Les comptes
extraordinaires de la Maison Elf", Le Nouvel Observateur, 12 de marzo
de 1998, 64 y 65; "L'Elysée de Mitterrand au coeur du système Elf", Figaro,
12 de julio de 2000. Cabe suponer, sin temor a equivocarse, que en todos los
países de la Unión Europea existían tales relaciones, basadas no tanto en una
cultura nacional propensa a la corrupción cuanto en la estrecha vinculación
-146-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
Transparencia Internacional muestra que los sectores de la energía
tienen una de las incidencias más altas de "gran corrupción"8. Esto es
inevitable, ya que la renta de monopolio de los servicios públicos es
apoyada por los políticos y después compartida. En prácticamente
todos los países ha habido escándalos de corrupción centrados en
compañías de servicios públicos que sobornaban a los políticos y a los
partidos. Cuando los mercados de la energía son competitivos, la
interpenetración de la política y de los sectores de la energía
disminuye, al igual que, por consiguiente, el potencial de corrupción
de todo el sistema político. El monopolio de la energía significa, en
esencia, connivencia entre el Estado y el sector, con la corrupción
como finalidad esencial (probablemente también de los dirigentes
sindicales cooptados). La liberalización de la energía significa que
esas estrechas vinculaciones desaparecen, que la renta de monopolio
se desvanece, que los políticos son mucho menos necesarios para
sostener la renta de monopolio en su forma actual y que ya no se
puede disponer de una renta de monopolio para compartirla con los
políticos. La competencia hace que baje la renta de monopolio, y los
accionistas, siguiendo la lógica del mercado, sustituyen a los políticos
y a los dirigentes sindicales.
La liberalización del comercio transfronterizo de energía (en
particular la electricidad y el gas) no es posible sin un sistema eficaz
que permita tener un acceso normalizado, fácil de administrar y
previsible a las redes de energía. Esta es la enseñanza del mercado de
las telecomunicaciones, en el que el acceso de los proveedores de
servicios de telecomunicaciones competidores a los clientes finales ha
existente entre los monopolios protegidos por el Estado y las necesidades
financieras y la avaricia de los políticos que controlaban el apoyo del Estado.
8
Véase: http:///www.transparency.org/documents/cpi/1990/bps.htm#bpi. El
tercer índice más alto de incidencia de la corrupción (3,5) es el del sector de
la energía, pero, como los organismos públicos que se ocupan de la energía
realizan contrataciones públicas, la incidencia de la corrupción puede ser aún
más alta: la más elevada (1,5) del estudio.
-147-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
requerido el acceso a las líneas telefónicas, problema que en la
actualidad está en gran parte resuelto en la mayoría de los países
desarrollados. Es también la enseñanza que se desprende de la
liberalización nacional de la energía y de la aparición de unos
mercados de energía competitivos, primero en los Estados Unidos,
luego en el Reino Unido y ahora, cada vez más, tanto dentro de otros
Estados miembros de la Unión Europea como dentro de la UE misma.
La energía confinada a redes no puede llegar a los distribuidores ni a
los clientes (tanto empresas industriales como hogares). Sin aquel
sistema, el importador de electricidad o de gas o el productor de
electricidad no puede tener acceso en condiciones razonables a las
interconexiones, el almacenamiento y las redes de transporte y de
distribución preexistentes; el derecho a construir nuevas instalaciones
de ese tipo es necesario, pero sólo ayudará en casos excepcionales.
Las empresas existentes, generalmente de propiedad estatal
(frecuentemente privatizadas) o empresas privadas establecidas en
todo el país o monopolios integrados regionales o locales, harán
muchas veces todo lo que puedan para impedir que los nuevos
competidores tengan acceso a su sistema. El sistema de transporte es
el obstáculo. El control de los sistemas de transporte hace posible
afirmar que se carece de capacidad, imponer unos precios de
transporte excesivos, obtener información que permita ofrecer
condiciones más ventajosas que los nuevos competidores y demorar y
obstruir el acceso mediante largas negociaciones, litigios y la
manipulación de los precios y de las condiciones, en particular
técnicas. El acceso de terceros es, pues, condición esencial para crear
unos mercados nacionales de la energía competitivos y unos mercados
transfronterizos de la energía igualmente competitivos. Sin acceso de
terceros, los monopolios de la energía existentes funcionan, de hecho,
como un puesto de peaje para la entrada en el mercado; las ventajas
que reportan los nuevos suministros y la competencia benefician a las
empresas existentes en vez de a los consumidores y a la economía en
general. El comercio de electricidad y de gas es posible, pero sólo en
las condiciones impuestas por los monopolios existentes y en
beneficio de ellos, lo que de hecho puede reforzar aun más su posición
monopolística al forzar a los nuevos proveedores a encauzar su
-148-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
energía por las instalaciones de esos monopolios, en las condiciones
fijadas por ellos y sometiéndose a su estrategia.
En este artículo, en parte histórico, en parte analítico, en parte
jurídico y en parte orientado a la formulación de políticas, estudiamos
las principales ideas económicas en que se basa el acceso de terceros a
las redes de energía; seguimos la evolución del concepto de acceso de
terceros en la legislación sobre la competencia y en la reglamentación
de la energía, prestando particular atención a la experiencia reciente,
más pertinente y en curso de la UE; esbozamos las principales
cuestiones que plantea el tránsito transfronterizo de energía, y
concluimos con la propuesta de enfocar sobre la base de un
"documento de referencia" la liberalización del comercio de energía y
de servicios de energía en el marco de un futuro régimen del GATT9.
2.
Principales conceptos: monopolio natural, economía
política y regulación económica de las instalaciones de
transporte de energía
A.
Monopolio natural
El movimiento transfronterizo de energía (importaciones,
exportaciones y transporte) y el suministro de energía solían
considerarse como un "monopolio natural", es decir, una actividad que
no puede llevarse a cabo en un contexto competitivo de forma
comercialmente viable y que tiene que ser realizada por una única
compañía que tenga la exclusividad necesaria, legalmente consagrada,
requerida por el interés público. Ese solía ser el caso de todas las
actividades relacionadas con la energía, en particular el sector de la
electricidad y del gas10, aunque había inversiones privadas cuando se
9
Un trabajo reciente sobre la noción de competencia en la teoría económica
es el de Jack High (véase la nota 3).
10
Véase la Comunicación de la Comisión Europea Los servicios de interés
general en Europa, DO 1996 C 281/3, y el XXVI Informe sobre la política de
-149-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
crearon esas industrias en el siglo XIX11. Este fuerte nexo establecido
entre el suministro de energía, los monopolios y el interés público se
heredó de la primera parte del siglo XX: la guerra, la inseguridad y la
importancia atribuida a la seguridad nacional del abastecimiento y a la
autonomía, unidas a las tendencias colectivistas de ese período,
llevaron al establecimiento de monopolios públicos nacionales o de
cárteles; estos temores están todavía profundamente arraigados en la
mentalidad colectiva12. Se espera que el Estado, como un padre,
garantice el suministro; su ausencia crea inseguridad. Los monopolios
de importación y de exportación controlados por el Estado se
competencia (1996), puntos 22, 113 y ss.; véase también, en general, Buendía
Sierra, Exclusive Rights and State Monopolies Under EC Law (Oxford,
Oxford University Press, 1999); Françoise Blum y Anne Logue, State
Monopolies under EC Law (Nueva York, Wiley, 1998), y Damen Geradin
(coord.), The Liberalisation of State Monopolies in the European Union and
Beyond (La Haya, Kluwer Law International, 1999).
11
F. Botchway, "The Role of the State in the Context of Good Governance
and Electricity Management", 27 University of Pennsylvania Journal of
International Economic Law (2000), 781 y ss.
12
Estas desventajas, tal como se perciben, muchas veces no son lógicas ni
están apoyadas por las indicaciones disponibles, pero están profundamente
enraizadas en la cultura colectiva y no cambian más que lentamente. Por
ejemplo, la Comisión Europea, tras un decenio de alegatos antimonopolio,
"reconoce" en su Comunicación Los servicios de interés general en Europa
(DO 1996 C 281/3) que, aunque el funcionamiento de las fuerzas del
mercado produce generalmente servicios de mejor calidad a precios más
bajos, esos mecanismos tienen a veces limitaciones porque las ventajas
pueden no hacerse extensivas a la totalidad de la población y porque el
objetivo consistente en promover la cohesión social y territorial puede no
alcanzarse. Uno de los principios en los que se basa la política de la
Comisión en esta esfera es, por consiguiente, que los Estados miembros
deben poder adoptar las decisiones fundamentales sobre su sociedad, en tanto
que la función de la Comunidad es velar por que los medios que empleen a
tal efecto sean compatibles con los compromisos que han asumido en el
contexto europeo.
-150-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
ocupaban del intercambio transfronterizo de energía, pero sólo cuando
ello se consideraba absolutamente necesario para la seguridad
nacional del suministro. Todo esto ha cambiado gradualmente, no
sólo como resultado de la evolución tecnológica, de la integración
económica regional (principalmente en la Unión Europea) y de la
mundialización económica, sino también por los cambios producidos
en las percepciones y, en particular, por haber llegado a la madurez la
red de infraestructuras de los sectores de la energía (generadores,
redes de transmisión, instalaciones de distribución, instalaciones de
almacenamiento e interconectores)13. La generación y el suministro
de energía ya no se consideran como un monopolio natural, pero tal
calificación continúa aplicándose al transporte y a la distribución de
electricidad. La creación de redes alternativas de energía entraña
grandes costos. Hay consideraciones ambientales que militan en
contra de la creación de redes competidoras, y por razones de
eficiencia económica se piensa que es mejor utilizar y ampliar las
instalaciones existentes que construir una red competidora. No
obstante, incluso esto puede cambiar a medida que evolucionen la
tecnología y las percepciones. Por ejemplo, para el transporte de gas
natural se han construido gasoductos competidores, y esto puede
orientar al sector hacia una mayor competencia.
Los monopolios naturales no sólo tienen que ser regulados para
minimizar la renta de monopolio no productiva y proteger a los
consumidores, sino también para fomentar la competencia y una mayor
diversidad de proveedores, así como el acceso de los productores o
importadores extranjeros de energía (electricidad y gas) a las
instalaciones de energía (interconectores e instalaciones de transporte,
13
Christopher Foster, Privatisation, Public Ownership and the Regulation of
Natural Monopoly (Oxford, Blackwell, 1992); Piet Jan Slot y Andrew
Skudder, "Common features of community law regulation in the network
bound sectors", 38 Common Market Law Review 1 (2001), 87 a 129; James
Mark Naftel, "The natural death of a natural monopoly: Competition in EC
telecommunications after the Telecommunications Terminals Judgement", 14
European Competition Law Review 3 (1993), 105 a 113.
-151-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
almacenamiento y distribución) poseídas y controladas en forma de
monopolio natural. Subsiste la idea tradicional de que el hecho de que
la propiedad sea pública, por sí solo, hará que se tengan en cuenta ideas
tales como las de regulación y servicio público, pero las compañías
estatales desarrollaron un interés propio. Incluso en el caso de los
monopolios integrados de propiedad pública (por ejemplo, en Francia),
resultó necesario separar, por una parte, la propiedad y, por otra, la
regulación estatal, distinta desde el punto de vista de la organización.
No obstante, hay que tener cuidado de no confundir tal
regulación de los monopolios naturales con la competencia "real". La
regulación es sólo la segunda o tercera mejor solución. La supresión
de las restricciones legales formales de la competencia puede ser
necesaria, pero raras veces es suficiente, para que se instaure la
competencia. La regulación del acceso en el caso de un monopolio
natural de la energía es casi siempre imperfecta. Lo que en último
término se necesita es una estructura del sector y de la propiedad con
la que se concilien los intereses comerciales de los propietarios de las
instalaciones con los intereses de los usuarios que tratan de conseguir
acceso a ellas. Por consiguiente, la plena competencia sólo puede
establecerse si la red, es decir, el elemento de monopolio natural, está
completamente disociada del abastecimiento. Este objetivo,
consistente en la disociación obligatoria de la propiedad, no se ha
alcanzado todavía en la liberalización de la UE, en la que en realidad
hay más "gestión" que "disociación" de la propiedad.
Nada lleva a una mayor competencia que el establecimiento de
redes competidoras14. Esto significa muchas veces que hay que
14
En Europa hay muchos ejemplos que subrayan la importancia de las redes
competidoras. Cuando los antiguos monopolios estatales poseen y explotan
todas las instalaciones de interconexión, las restricciones e impedimentos a la
importación pueden no ser legales, pero subsisten de hecho; véase, por
ejemplo, el informe, centrado en el monopolio de hecho del ENI, sobre una
investigación oficial del mercado interno del gas en Alessandro Bossi, "Italy:
Gas Market Report", 16 Journal of Energy & Natural Resources Law 4
(1998), 430 y 431.
-152-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
conciliar los intereses a corto plazo (la liberalización del mercado
mediante el libre acceso obligatorio a todas las redes de energía) y los
intereses a plazo medio y a largo plazo (una competencia fuerte y
madura y una intervención mínima con arreglo a una regulación
nacional poco rigurosa pero económicamente eficaz). La experiencia
de los países en los que el sector privado participa en la financiación
de instalaciones de energía de gran densidad de capital en un entorno
que muchas veces es de alto riesgo lleva a pensar que, en la fase
inicial del establecimiento de tales instalaciones por primera vez en
una región "inmadura", puede ser necesario admitir exenciones a los
regímenes de acceso obligatorio a fin de hacer posible la inversión.
Lo que cabe esperar entonces, a plazo medio y a largo plazo, es que se
establezca una competencia feroz mediante redes competidoras15. La
clave es armonizar la duración y el alcance de la exclusividad
permitida con la duración y el alcance de los requisitos establecidos en
materia de financiación por los inversionistas y por los bancos, y no
dejar que la protección vaya más allá de lo que sea necesario. Esto
obliga a hacer una distinción difícil y crítica entre las peticiones
razonables y las peticiones excesivas de exclusividad a largo plazo, a
fin de facilitar la financiación.
1.
Acceso de terceros
El acceso de terceros significa16 que los terceros, muchas veces
competidores de las divisiones de generación, suministro y
15
Esto se estudia más a fondo en una comparación de los regímenes de
acceso transfronterizo a los interconectores en la Unión Europea, los Estados
Unidos y Australia en Sam Hamilton, "The regulation of Trans-European
Networks", en Laura MacGregor, Tony Prosser y Charlotte Villers (coords.),
Regulation of Markets Beyond 2000 (Dartmouth, Ashgate, 2001),
págs. 43 a 57.
16
Hay que proceder con cautela cuando se utilizan en el plano mundial
términos y expresiones relativos al concepto de acceso. Para el transporte
por cuenta de otro, en los Estados Unidos se exige que se conceda acceso a
todos los solicitantes, incluso si ello significa que hay que reducir la
-153-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
distribución del propietario de las instalaciones de transmisión, tienen
legalmente derecho a utilizar tales instalaciones, bien solamente en lo
que se refiere a la capacidad no utilizada (concepto opaco), bien
compartiendo equitativamente la capacidad existente, por una
retribución razonable y en condiciones técnicas prácticas17. Siempre
se resisten a dar acceso a terceros las empresas que se ocupan de la
transmisión y, al mismo tiempo, del abastecimiento, ya que el control
que ejercen sobre la transmisión ayuda a su monopolio del
abastecimiento o a su posición dominante en el abastecimiento. Por
consiguiente, para dar acceso a terceros hay que establecer por ley un
derecho y unos procedimientos que den efecto práctico a tal derecho18.
La posición extrema es la del transporte por cuenta de otro,
utilización por los usuarios existentes. Esta última parte del concepto no
existe en la legislación europea sobre la energía, aunque la expresión se ha
utilizado frecuentemente. Lo mismo cabe decir de los requisitos para el
acceso a unas instalaciones esenciales; la limitación de aplicar el Tratado
impuesta al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, especialmente
en el contexto del artículo 86, ha llevado a una "doctrina europea de las
instalaciones esenciales" que entraña unas prescripciones y tiene un alcance
diferentes de los de la doctrina que se desprende las decisiones de los
tribunales federales de los Estados Unidos. Véase una opinión sumamente
completa y concluyente en B. Doherty, "Just what are essential facilities?",
Common Market Law Review (2001), 397 a 436. Véase una instructiva
opinión en Jurgen Grunwald, "Common carriage-a reassuring view from
Brussels", 8 Oil & Gas Law & Taxation Review 3" (1989/90), 55 a 61.
17
En lo que se refiere a Australia, véase Andrew Thompson y Matthew
Callahan, "Australia: Gas pipelines access legislation 1998", 16 Journal of
Energy & Natural Resources Law 4 (1998), 414 y 415; Kirsten Webb,
"Australia - Competition policy: Privatisation of utilities", 3 International
Trade & Regulation 5 (1997), 94 a 97.
18
Si las instalaciones de transporte pierden su carácter de monopolio legal,
principalmente por la aparición de una competencia entre redes que sea
suficiente, la regulación debe pasar a ser menos rigurosa y tal vez no sea
necesario mantener un derecho jurídicamente vinculante.
-154-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
consistente en que, después de la completa disociación de otras
funciones comerciales, el transportista por cuenta de otro presta
exclusivamente los servicios de transporte, como monopolio natural,
aplicando tarifas abiertas19. En líneas generales se pueden distinguir
dos grupos de regímenes de acceso: aquellos en que las propias partes
establecen la mayoría de los términos y condiciones vinculantes
aplicables al acceso (acceso negociado) y aquellos en que tales
términos y condiciones son fijados por una autoridad externa
(organismos reguladores independientes, tribunales, ministerios,
órganos administrativos, especialmente las autoridades de defensa de
la competencia, y asociaciones del sector) que vigila su aplicación
(acceso regulado)20. A causa de la actual situación de existencia de un
19
Alexander J. Black, "Common carriage of European natural gas and
relevant Canadian experience", 8 Oil & Gas Law & Taxation Review 7
(1990), 195 a 207.
20
Nuevamente hay que proceder con cautela cuando se examinan las
nociones de acceso negociado y de acceso regulado: muchos de los análisis
hechos y de las conclusiones formuladas están llenos de ideas erróneas. Es
excepcionalmente instructiva la situación germanoeuropea. Alemania ha
elegido un régimen de acceso con arreglo al cual las condiciones de acceso
son fijadas por códigos del sector de la energía que no son vinculantes pero
que generalmente se cumplen. Véase un análisis del sistema alemán en
Achim R. Boerner, "Negotiated third party access in Germany; Electricity
and gas", 20 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (2002). Esos
códigos van acompañados de disposiciones legislativas generales sobre el
acceso y la competencia, así como de la jurisprudencia resultante. Por
consiguiente, la mayoría de las condiciones de acceso son fijadas por
"autoridades" externas. No obstante, conforme a la definición tanto de la
Directiva de la CE de 1996 sobre la electricidad como de la Directiva de la
CE de 1998 sobre el gas (DO L 27, 30/01/1997, pág. 20, y DO L 204,
21/07/1998, pág. 1, con la Rectificación DO L 245, 04/09/1998, pág. 43), el
sistema alemán se considera en la mayor parte del comentario como un
sistema de acceso negociado. Ahora bien, en el plano europeo la mayor parte
de los comentarios son ingleses y, por consiguiente, están dominados por una
percepción británica del problema. Gran Bretaña tuvo su propia historia
problemática con la liberalización, inicialmente bloqueada, del monopolio de
-155-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
monopolio natural, el acceso negociado suele ser ineficaz, dados los
incentivos económicos que el gestor de una red de transporte integrada
tiene para denegar y entorpecer un acceso equitativo, por la mejor
posición en que se encuentra en las negociaciones y por la mayor
información que tiene como empresa que explota una red. La
intervención de una autoridad exterior en el acceso regulado de
terceros puede contribuir a equilibrar las posiciones en las
negociaciones, especialmente si las normas que se promulguen son
jurídicamente vinculantes, pero también tienen sus insuficiencias:
en general lleva a prolongados litigios, lo que en sí mismo constituye
una táctica de obstrucción, y puede ser costosa en los países en los que
la propiedad de las redes es heterogénea. Por consiguiente, la fase
siguiente es la eliminación de las estructuras comerciales que
entorpecen el acceso de terceros: la disociación de la contabilidad
(haciendo que los gestores de la red de transporte revelen sus
operaciones por separado para eliminar las subvenciones cruzadas), la
disociación de la gestión (para impedir que una división ayude a otra
entorpeciendo el acceso de terceros u obteniendo información sobre
las operaciones de los competidores desde la división de transporte) y,
British Gas (BG) y el acceso negociado, y, habiendo adoptado unos códigos
de acceso mucho antes de que las dos Directivas pertinentes de la CE se
incorporasen en la legislación interna, los términos, la definición y el enfoque
general de los códigos de acceso británicos tienden a ser bastante diferentes
de los de la legislación de la CE. Gran parte de las críticas formuladas sobre
los sistemas de acceso de Alemania parecen provenir de una conclusión
generalizada en el sentido de que, como Alemania utiliza el acceso negociado
y como el acceso negociado no ha funcionado en el caso de la BG, el sistema
alemán es ineficiente, sin analizar debidamente la regulación del acceso en el
caso de la BG y de Alemania. Como apenas hay ninguna regulación
administrativa similar en Europa, hay que evitar tal analogía, que se acepta
fácilmente pero que por lo general induce a error. Véase la comparación que
se hace en Catherine Redgewell, Martha M. Roggenkamp, Anita Ronne e
Íñigo del Guayo, "Energy law in Europe; Comparisons and Conclusions", en
Martha M. Roggenkamp y otros (coords.), Energy Law in Europe, National,
EU and International Law Institutions (Oxford, Oxford University
Press, 2001), cap. 14.
-156-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
finalmente, la disociación de la propiedad y la reducción de la
posición de los gestores de la red de transporte a algo muy similar a la
de un transportista por cuenta de otro, es decir, a una empresa que se
dedica exclusivamente al transporte aplicando tarifas reguladas, con el
principal objetivo comercial de maximizar los ingresos y los
beneficios dimanantes del transporte y sin ninguna inclinación o
interés, por el hecho de tener una propiedad común, en contribuir a
que mejoren los beneficios y la posición competitiva de otras
empresas que compiten con la compañía que opera en el sector de la
energía utilizando la red de transporte21.
2.
La regulación y los organismos reguladores
La regulación del acceso se ha convertido en una de las
principales funciones de los organismos reguladores de la energía,
recién creados. Como resultado de esa regulación, el monopolio
natural ofrece un acceso equitativo, no asocia sus actividades
competitivas con sus actividades monopolísticas (es decir, las
subvenciones cruzadas, la obtención de información competitiva y la
obstrucción del acceso), y los precios del monopolio natural no
contienen renta de monopolio, es decir, reflejan el costo real o el costo
posible de referencia. Sin tal regulación, el acceso de terceros es, en
gran medida, ineficaz.
Han surgido diferentes modelos de regulación22. El principal
modelo es el organismo regulador independiente inspirado en la
21
Véase un análisis de la pertinencia de las formas cada vez más rigurosas de
disociación requerida o recomendada en Comisión de la UE, Realización del
mercado interior de la energía, marzo de 2001, COM (2001) 125 final, y, en
particular, el memorando explicativo sobre la modificación propuesta de las
Directivas 96/98 sobre la energía; véase también el Second Report to the
Council and the European Parliament on Harmonisation Requirements, SEC
(1999) 470, págs. 12 y 13.
22
Christopher Foster, "The future of regulation", 4 Utilities Law Review 3
(1993), 110 y 111; Colin D. Long y Michael J. Rhodes, "The nature,
-157-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
Comisión Federal Reguladora de la Energía (FERC), de los Estados
Unidos, y en los organismos reguladores del gas y la electricidad del
Reino Unido (unidos actualmente en la OfGEM)23. Los organismos
de ese tipo disfrutan de gran independencia en lo que se refiere al
presupuesto y al nombramiento a largo plazo de expertos reguladores
que no pueden ser despedidos por las autoridades políticas y que
tienen considerables facultades reguladoras, mientras que los
ministerios conservan unas facultades mínimas. A los ministerios y a
los políticos en general no les gusta ese modelo, que les resta fuerza y
posibilidades de conceder favores. Sin embargo, ese modelo ofrece
algunas ventajas a los políticos. De la misma forma, en gran parte,
que los bancos centrales independientes, buena parte de la
responsabilidad política de los ministros se traslada ahora a
organismos independientes más técnicos, profesionales y, por
consiguiente, respetados. Si éstos consiguen cumplir su mandato
independiente y ganarse el respeto público, los políticos quedan a
salvo y las decisiones del organismo se respetan en gran medida. Si
los organismos reguladores se granjean el respeto de la prensa
profesional y de la comunidad profesional, su independencia formal se
convierte en independencia material, protegida por los grupos
políticos y profesionales que los apoyan. La independencia del
organismo regulador es siempre una cuestión delicada. No todo lo
que se califica de independiente es por fuerza políticamente
independiente (por ejemplo, en la Federación de Rusia)24.
application and enforcement of regulation: public duties and private rights",
1 Communications Law 2 (1996), 62 a 70, y Redgewell y otros (nota 20).
23
"Green Paper on utility regulation", 19 Business Law Review 5 (1998), 125
y 126.
24
John Stern, "Utility reform, privatisation and regulation: lessons from
central and eastern Europe and from China", 27 International Business
Lawyer 11 (1999), 510 a 512.
-158-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
Con considerables facultades discrecionales para armonizar la
regulación del sector de la energía25, se han establecido diversos
mecanismos reguladores en Europa26. No en todos los casos se ha
establecido una autoridad reguladora similar a la OfGEM del Reino
Unido. En algunos casos, las sensibilidades nacionales hicieron que
se establecieran comisiones para reunir a las entidades que prestaban
servicios públicos, a los consumidores y a los gobiernos regionales y
locales a fin de regular el acceso y los precios, o que se designase para
el desempeño de funciones reguladoras a departamentos
administrativos generales de ministerios de la energía. Alemania, por
ejemplo, se ha negado a establecer un organismo regulador del sector
de la energía de carácter independiente, aunque su organismo
regulador de las telecomunicaciones, que es independiente, ha
funcionado de forma notable. Aquí, las consultas oficiales del sector
de la energía, de los consumidores y de los ministerios pertinentes
llevó a la adopción de códigos de acceso específicos. Éstos son
adoptados después en las operaciones de contratación por los gestores
de la red.
Una autoridad especializada en la defensa de la
competencia y los tribunales ejercen un control a posteriori si se niega
a los competidores un acceso razonable. Se han formulado algunas
críticas en el sentido de que este modelo no es tan eficaz como el
modelo del organismo regulador independiente. Un sistema que,
hasta cierto punto, se basa más en la connivencia adolece de
deficiencias cuando hay que ajustar o modificar las normas; parece
que un organismo regulador proactivo es más eficaz para obtener en
25
Véase el artículo 22 tanto de la Directiva de la CE de 1996 relativa a la
electricidad como de la Directiva de la CE de 1998 relativa al gas (DO L 27,
30/01/1997, pág. 20, y DO L 204, 21/07/1998, pág. 1, Rectificación DO
L 245, 04/09/1998, pág. 43). Ese artículo obliga a los Estados Miembros a
crear "mecanismos adecuados y eficaces para la regulación, el control y la
transparencia".
26
Redgewell y otros, págs. 984 a 989.
-159-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
breve plazo una respuesta positiva de las empresas de que se trate27.
Sin embargo, un sistema de autorregulación de todo el sector, una vez
que esté razonablemente establecido, puede ser menos caro de
mantener; el costo de las autoridades reguladoras independientes es
aceptable y tiene que ser sufragado por el público (mediante
impuestos o mediante el precio de la energía). Las consideraciones
relativas al costo de la regulación no deben tener mucho peso en el
proceso oficial de adopción de decisiones.
Las decisiones sobre la regulación están, evidentemente, sujetas
a revisión por los tribunales y se centran en la legislación y en el
procedimiento, pero raras veces en la calidad del análisis económico.
Los tribunales también reconocen, por regla general, que tiene que
haber un espacio no susceptible de decisión por los tribunales para la
evaluación económica y la adopción de decisiones sobre la regulación,
siempre que se pueda probar que no se han cometido errores graves y
manifiestos de fondo o de forma28. Los organismos reguladores
también están obligados a comunicar sus actividades de regulación a
27
La cuestión de si una regulación específica del sector es preferible a la
aplicación de la legislación general de defensa de la competencia a las
empresas que prestan servicios públicos, desde el punto de vista de las
barreras a la entrada, las estructuras de los costos, las inversiones, las
relaciones con los clientes y la oportunidad política, se examina en
T. Van Dijk, "General or specific competition rules for network utilities?", 2
Journal of Network Industries 1 (2001), 93 a 111. Para un estudio de los
antecedentes institucionales y culturales del éxito de los diferentes
organismos reguladores proactivos de la electricidad y del gas en el Reino
Unido en la fase de liberalización, véase T. Wälde, "Die Regulung der
britischen Energiewirtschaft nach der Privatisierung", en Peter Tettinger
(coord.), Strukturen der Versorgungswirtschaft in Europa (Stuttgart,
Boorberg, 1996), págs. 59 a 95.
28
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en su examen de las
actividades reguladoras de la Comisión y de las autoridades nacionales, ha
establecido estos criterios. Véase un estudio al respecto en Comisión c.
Francia y otros, fallo de octubre de 1997.
-160-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
la asamblea legislativa y a rendir cuentas de ellas a la asamblea
legislativa, pero sin que ésta pueda imponer su voluntad a esos
organismos29. El modelo a este respecto es el banco central
independiente. Un problema que hay que resolver es de la posibilidad
de que haya superposiciones parciales y competencia entre los
organismos reguladores que se ocupan del sector de la energía y las
autoridades nacionales que se ocupan de la regulación económica
general, por ejemplo las autoridades de defensa de la competencia.
Actualmente no hay (casi) ningún precedente de un organismo
regulador internacional, aunque las corrientes transfronterizas de
energía se están acelerando30. En el contexto transfronterizo europeo,
la Comisión Europea tiene algunas modestas facultades reguladoras
que ejerce interpretando y aplicando coercitivamente la legislación de
defensa de la competencia con arreglo al tratado de la CE, así como
decidiendo si está justificado establecer derogaciones o exenciones
temporales del modelo normal de liberalización establecido
directamente en la legislación primaria de defensa de la competencia y
en las directivas de 1996-1998 relativas a la energía31. La Comisión
29
Véanse las modificaciones recientes, de 2001, de la legislación del Reino
Unida relativa a la obligación de la OfGEM de rendir cuentas al Parlamento
(Denton Wilde Sapte Energy Newsletter, 2001).
30
Esto plantea la difícil cuestión de qué es un organismo regulador
internacional.
Las autoridades nacionales trabajan cada vez más en
colaboración para definir y armonizar las normas; ¿las convierte esto en
autoridades reguladoras internacionales? En cuanto a la función de los
organismos reguladores en la regulación del tráfico transfronterizo, véase
Lise H. Jordan, "The role of State regulators in United States/Canadian
energy trade", 10 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1992), 380
a 386. Las consecuencias de la falta de una política federal o de unos
mecanismos federales para resolver los problemas transfronterizos se
examinan en Leigh Hancher, "Energy regulation and competition in Canada",
15 Journal of Energy & Natural Resources Law 4 (1997), 338 a 365.
31
Véase P. M. Roth (coord.), Bellamy and Child European Community Law
of Competition (quinta edición, Londres, Sweet and Maxwell, 2001), cuyo
-161-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
trata de conferir a los Estados mayores facultades reguladoras con la
propuesta modificación de las dos directivas concernientes a la
energía32, pero la función de la Comisión como organismo regulador
internacional depende de la forma en que se entienda la propia
regulación de los interconectores. Parece que la Comisión continuará
influyendo en que la competencia sea efectiva, en que el acceso a las
redes sea equitativo y viable y en que sus regímenes se armonicen
mediante la aplicación de la legislación primaria (especialmente las
disposiciones que sobre la competencia figuran en los artículos 81
y 82), así como de las directrices y reglas para la interpretación, y
seguirá encauzando la autorregulación y el diálogo mediante el
Proceso de Madrid y Florencia. Esa institución consultiva para las
instituciones reguladoras del gas y de la electricidad incluye las
autoridades reguladoras nacionales, los Estados miembros, la
Comisión Europea, los gestores de redes de transporte y de
transmisión, las empresas vendedoras de gas y de electricidad, los
capítulo 1 da un panorama general y cuyo capítulo 16 trata de problemas
específicos de la energía. Véase también B. Develin y C. Levasseur, "Energy
chapter", en J. Faull y A. Nickpay (coords.), The EC Law of Competition
(Oxford, Oxford University Press, 2000). Los problemas de la legislación de
defensa de la competencia se examinan también en M. Roggenkamp,
A. Ronne, C. Redgewell e I. del Guayo, Energy Law in Europe, National, EU
and International Law and institutions (Oxford, Oxford University
Press, 2001); P. D. Cameron, Competition in Energy Markets (Oxford,
Oxford University Press, 2002); T. Wälde, EU Energy Law, from Plan to
Market (Londres, Longman, de próxima publicación, 2002), y R. Tudway
(coord.), Energy Law and Regulation in the European Union (Londres,
Sweet and Maxwell, publicación de hojas móviles, desde 1998).
32
Véase la Comunicación de la Comisión titulada Realización del mercado
interior de la energía, COM (2001) 125, final. El nuevo artículo 22
propuesto en ambas Directivas obligaría a los Estados miembros a crear
autoridades reguladoras nacionales que serían "las únicas responsables de [...]
la definición de las normas de gestión y adjudicación de capacidad de
interconexión, en colaboración con las autoridades reguladoras nacionales de
los Estados miembros con los que existan interconexiones".
-162-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
consumidores, los usuarios de redes, los intercambios de energía
eléctrica y los ahora incipientes intercambios de gas. Ha sido creada
por la Comisión para estudiar el comercio transfronterizo, la
tarificación y la asignación y gestión de una capacidad de
interconexión escasa33, y se han acordado las primeras directrices
sobre las medidas que hay que tomar en caso de congestión34. La
mayor parte de los trabajos de redacción en curso sobre disposiciones
detalladas relativas a las tarifas y al acceso, así como su aplicación,
parece haberse reservado a los esfuerzos conjuntos de las
organizaciones del sector de la energía (por ejemplo, la Asociación
Europea de Gestores de la Red de Transporte) y de las autoridades
reguladoras nacionales, con una coordinación mínima de la Comisión,
principalmente por razones de subsidiariedad, escasez de recursos
humanos y financieros y consentimiento de todo el sector35.
33
En cuanto a la conclusión del Foro de Florencia (electricidad), véase
http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/florence/index_en.html;
en
cuanto
a
la
del
Foro
de
Madrid
(gas),
véase
http://europa.eu.int/comm/energy/en/gas_single_market/madrid.html.
34
Véase un resumen de las directrices sobre las medidas para caso de
congestión acordadas en el sexto Foro de Florencia, en noviembre de 2000,
en la comunicación de diciembre de 2001 de la Comisión al Consejo y al
Parlamento Europeo sobre la infraestructura energética europea, págs. 18
y ss. Véase un anterior informe sobre los requisitos en materia de
armonización para la regulación de los interconectores en Second Report to
the Council and the European Parliament on Harmonization Requirements,
SEC (1999) 457, págs. 5 y ss.
35
Así, por ejemplo, la Asociación Europea de Gestores de la Red de
Transporte está examinando actualmente las directrices sobre la transparencia
y las medidas para caso de congestión, a fin de proponer una revisión y
formular recomendaciones sobre los requisitos mínimos comunes. También
en la esfera de las normas técnicas y administrativas aplicables al
funcionamiento de los interconectores, se ha pedido a la Asociación que
asuma la iniciativa de proponer, redactar y revisar directrices. Se pide a las
autoridades reguladoras nacionales que velen por que se apliquen las
-163-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
Como los regímenes de acceso equitativo a las redes
transfronterizas tales como los interconectores requerirán muchas
veces unos procedimientos detallados de regulación y supervisión, es
difícil y laborioso concertar un acuerdo internacional sobre la
regulación del comercio transfronterizo de energía que funcione
eficazmente y establecer un órgano apropiado para la supervisión y
para la solución de controversias. Una alternativa es dejar esa labor
exclusivamente en manos de la autoridad reguladora nacional. En la
mayoría de los casos, el interconector está situado en el territorio de
un solo Estado.
Las facultades reguladoras pueden entonces
delimitarse según el principio de la jurisdicción territorial. Sin
embargo, hay casos en que las instalaciones de los interconectores (o
los gasoductos o redes de transmisión) cruzan las fronteras nacionales
(por ejemplo, los Europipes I y II, el interconector de gas entre el
Reino Unido y Bélgica y el interconector de electricidad entre el
Reino Unido y Francia), por lo que más de un Estado podrá
reivindicar la jurisdicción territorial. En Europa esto ha llevado
muchas veces a que se concierten acuerdos bilaterales por los que se
confiere a un solo Estado la facultad reguladora exclusiva, pero se
exige la celebración de consultas con el otro Estado que tenga
jurisdicción. En cuanto a la solución de diferencias, es corriente que
se establezca un comité de solución de controversias en el que ambos
Estados estén igualmente representados, con un arbitraje final si
fracasa el Comité36. También se puede crear un régimen regulador
directrices; esas autoridades tienen la "obligación" de informar de los
resultados a la Comisión. Véase la comunicación sobre la infraestructura
energética (ibíd., pág. 9). A este respecto es intrigante que, en el plano de la
regulación europea, la Comisión haya adoptado este método de consulta y de
redacción, mientras que en el plano de la Comunidad se siga criticando
oficialmente el método, esencialmente idéntico, seguido en Alemania para la
redacción de las normas de regulación del acceso y su aplicación.
36
Véase un análisis más detallado en Martha M. Roggenkamp, "The Gas
Directive implications for offshore pipelines in the North Sea", International
Energy Law & Taxation Review 6 (2001), 120 y ss.
-164-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
para los interconectores (dentro de las fronteras nacionales o
transfronterizo) mediante la concesión de las licencias apropiadas. Si
intervienen dos países, esas licencias pueden negociarse e imponerse
conjuntamente a la empresa que explote el interconector; asimismo
constituyen precedentes las disposiciones sobre interconectores no
relativos a la energía, como, por ejemplo, el túnel del Canal de la
Mancha37.
Análogamente, instituciones tales como la Conferencia sobre la
Carta Europea de la Energía y el sistema de solución de diferencias de
la OMC tienen posibilidades, hasta la fecha bastante tenues, de ejercer
facultades reguladoras indirectas; pueden influir en el acceso de
terceros y en el tránsito transfronterizo mediante el diálogo, dando
publicidad a las situaciones anómalas, mediante el arbitraje formal,
estableciendo condiciones modelo, realizando exámenes por países y
mediante otros sistemas de solución formal o informal de
controversias38. Aparte de las condiciones modelos (por ejemplo, los
37
24 International Businesss Lawyer 1 (enero de 1996); asimismo, Matthias
Herdegen, "Der Konzessionsvertrag aus offentlich-rechtlicher Sicht: das
Beispiel des Kanaltunnelprojekts", en F. Niclisch (coord.), Rechtsfragen
privatfinanzierter Projekte, Nationale und internationale BOT-Projekte
(Heidelberg, C. F. Mueller, 2000).
38
Por ejemplo, el artículo 7 del Tratado sobre la Carta de la Energía, que
incluye un mecanismo de "conciliación" vinculante. El artículo 10 de la
Carta prohíbe a los gobiernos discriminar contra los inversionistas
extranjeros; los gobiernos han de asegurarse (arts. 22 y 23) de que las
empresas estatales y las compañías privadas que tienen derechos "exclusivos
o especiales" cumplen esa obligación. Esta norma, tal como la interpretamos,
puede servir de base para que el derecho a un acceso no discriminatorio por
los inversionistas extranjeros (establecidos) se aplique coercitivamente contra
los Estados receptores (invocando su obligación de regular en favor de un
acceso no discriminatorio), y posiblemente incluso (por aplicación directa del
tratado en la legislación nacional) contra los monopolios privados que se
dedican al transporte de energía. T. Wälde, "International investment under
the 1994 Energy Charter Treaty", 29 Journal of World Trade 5 (1995),
5 a 72.
-165-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
acuerdos modelo sobre el tránsito resultantes del Tratado sobre la
Carta de la Energía), estas influencias reguladoras son a posteriori, no
a priori.
B.
Economía política
No es posible entender los efectos prácticos de la introducción
de la competencia, de la liberalización y del acceso de terceros sin
comprender la economía política de esa transición, muchas veces
dolorosa. Las empresas que prestan servicios públicos relacionados
con la energía figuran entre las industrias más próximas al Estado39.
Muchas veces son el arquetipo de la corrupción y del favoritismo.
Tienen un número excesivo de empleados y favorecen a los dirigentes
sindicales. Mantienen relaciones protegidas con los proveedores
nacionales. Tienden a centrarse en los mercados nacionales, con muy
pocos "intercambios" transfronterizos de electricidad, realizados como
entre asociados, con monopolios análogamente estructurados.
Las vinculaciones políticas funcionan en todos los niveles: nacional,
regional y local. Los municipios alemanes, por ejemplo, recaudaron
un cuasiimpuesto oculto con la propiedad de compañías municipales
de suministro de electricidad, así como con los derechos percibidos
por las concesiones. Los políticos, por regla general, obtienen un
segundo empleo, una vez que han finalizado sus carreras políticas,
ocupando puestos en el consejo de administración de las compañías de
abastecimiento de gas o de electricidad. En Colombia, reflejando la
tradición particular de esa sociedad, los planes de privatización
llevaron a que se hicieran amenazas de muerte contra sus autores40.
La aplicación en Francia de la Directiva de la UE sobre la electricidad
se ha visto frenada por la fuerte política influencia de los sindicatos
comunistas que dominan la EDF y el Gobierno. La principal
39
Esto se refleja en el análisis de Cosmo Graham "Taking politics out of
regulation and competition", 10 Utilities Law Review 3 (1999), 87 y 88.
40
CEPMLP/Dundee sirvió de refugio temporal al Director General de
Energía, amenazado así.
-166-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
compañía petrolera estatal francesa sirvió durante decenios como
mecanismo favorito para el soborno de políticos en los países en
desarrollo, pero posiblemente también en Alemania y en Francia41.
Un presidente de la compañía energética estatal italiana ENI se
suicidó cuando estaba en la cárcel acusado de corrupción. Es sabido
que las operaciones de contratación de Pertamina, compañía petrolera
estatal de Indonesia, estaban plagadas de corrupción42. Según la
información disponible, algunas compañías de gas y electricidad de
Alemania pagaron unos emolumentos y una remuneración adicionales,
a veces ocultos en precios inferiores a lo normal, a políticos cuyo
apoyo se consideraba necesario. Todos esos intereses y comunidades
están amenazados por la liberalización y por la competencia. El
empleo excesivo se ve considerablemente reducido por la
competencia; los políticos pierden el control, y los sindicatos pierden
influencia. Los proveedores nacionales protegidos se encuentran
repentinamente con que ya no son competitivos cuando los criterios
aplicados para la contratación son técnicos y comerciales, en vez de
políticos. El "margen de protección" de los políticos del pasado se
financiaba con la renta de monopolio, pero ya no es fiable en un
mercado competitivo.
En un contexto internacional, los intereses nacionales
amenazados pueden oponerse a la liberalización presentándola como
una adquisición de control desde el extranjero, movilizando así
sentimientos xenofóbicos siempre presentes: la explotación por una
compañía energética extranjera es más fácil de atacar que la
explotación por una alianza nacional de compañías, sindicatos y
políticos. El elemento xenofóbico natural de los movimientos
41
"Les comptes extraordinaires de la Maison Elf", Le Nouvel Observateur,
12 de marzo de 1998, 64 y 65; "L'Elysée de Mitterrand au coeur du système
ELF", Figaro, 12 de julio de 2000.
42
N. Machmud, The Indonesian Production-Sharing Contract (La Haya,
Kluwer Law International, 2000); Edward Jay Epstein, The Secret History of
Armand Hammer (Nueva York, Random House, 1996).
-167-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
dirigidos contra las inversiones extranjeras y contra la mundialización
se combina así fácilmente con la simple protección de privilegios
económicos. La inversión extranjera también entraña muchas veces,
en sistemas que no son abiertos, el pago de una especie de peaje a
personas y entidades nacionales prominentes (compañías, políticos), y
el inversionista extranjero tiene que asociarse con personajes
nacionales influyentes ("capitalismo de compadrazgo", como en
Indonesia) para introducirse en el mercado o se ve absorbido en el
corrupto entorno de las compañías nacionales de gas y electricidad.
La corrupción por compañías extranjeras suele recibir una publicidad
mucho más negativa que la corrupción existente corrientemente en el
país. Una estrategia que se sigue frecuentemente es la adopción
puramente formal de modelos contemporáneos (privatización,
liberalización, establecimiento de un organismo regulador
independiente) sin que cambien mucho las relaciones reales43. La
liberalización legal no significa, muchas veces, que se cree una
competencia real. El derecho a comprar electricidad en el extranjero
no ha significado, en el contexto de la UE, que las compañías
nacionales compren efectivamente en el extranjero y que se establezca
una competencia real, en vez de una mera posibilidad formal y teórica
de competencia. Las compañías nacionales establecidas se verán
favorecidas muchas veces, durante largo tiempo, por los sistemas
legales y reglamentarios, la administración, las prácticas comerciales
establecidas, la cultura y las vinculaciones44. No obstante, la
liberalización legal y formal y la introducción del acceso de terceros
parecen ser un primer paso necesario, aunque no suficiente en sí
mismo, para instaurar la competencia.
43
T. Wälde y C. von Hirschhausen, "The end of transition: An institutional
interpretation of energy sector reform in Eastern Europe and the CIS", 11
MOST (2001), 91 a 108.
44
Véase P. Brenton, "What are the limits to economic integration?", Journal
of World Investment, 3 (1) (2002).
-168-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
La liberalización también perturba las relaciones comerciales y
políticas existentes entre los productores de energía eléctrica y los
clientes. Es frecuente que no se pague la electricidad. La falta de
pago es endémica en los países en desarrollo y en los países en
transición. También es corriente que se roben grandes volúmenes de
electricidad en muchos países en desarrollo y países en transición.
Esto socava la reinversión y la estabilidad del sistema de
abastecimiento de energía eléctrica, si bien constituye una subvención
de hecho de las personas de ingresos modestos, pero también de los
poderosos (por ejemplo, los militares o las compañías que tienen
conexiones políticas privilegiadas). Un inversionista comercial,
nacional o extranjero, no puede tolerar ese entorno ni sobrevivir en él.
Tiene que cobrar unas tarifas razonables y tiene que evitar las pérdidas
por robo. En esos casos, el Gobierno raras veces sustituye las
anteriores subvenciones implícitas por subvenciones explícitas,
orientando la cólera social hacia la compañía de suministro de
electricidad, que ha pasado a ser de propiedad privada. Esto constituye
un grave impedimento para la inversión y, por consiguiente, un
obstáculo para que el sector de la energía funcione bien.
3.
Métodos y conceptos legales relativos al acceso de
terceros
La idea de un derecho de acceso a las instalaciones de
transporte de energía de un competidor no es natural. El propietario
de unas instalaciones construidas con gran costo y con gran riesgo a
fin de que sirvan para sus actividades empresariales no comprenderá
en absoluto la afirmación de que los competidores deben tener "fácil
acceso" a esas instalaciones, sin haber hecho inversiones y sin haberse
enfrentado a un posible fracaso. Los propietarios de tales afirmaciones
afirman siempre, inevitablemente, que se los expropia si la ley les
impone el acceso de terceros. La base de la idea del acceso de
terceros es que el Estado tiene la responsabilidad de intervenir a veces
en la economía para hacerla competitiva o para mantenerla
competitiva; en tales casos, se pide a los propietarios de las
instalaciones existentes que asuman y soporten la pérdida porque se
-169-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
considera, con muy buenas razones, que la competencia hace que las
economías sean más competitivas, más fuertes y más prósperas. No
obstante, siempre hay que conciliar los legítimos derechos de
propiedad de los propietarios de las instalaciones (y ninguna economía
ha prosperado jamás sin un gran respeto de los derechos de propiedad)
y la intervención del Estado para dar más oportunidades a los nuevos
competidores. Se trata no sólo de los derechos de acceso en principio,
sino también de las tarifas correctas (que reflejen los costos y
posiblemente también las inversiones hechas y los riesgos asumidos),
de la conciliación entre la utilización actual y la nueva utilización que
se solicite y del funcionamiento combinado de los diferentes sistemas.
Finalmente, para que la reforma de la regulación sea eficaz hay que
tomar medidas para luchar contra la manipulabilidad de todos estos
criterios por las empresas actuales, que ocupan posiciones de fuerza.
Esas empresas desearán no sólo que se vea que respetan la legislación
nueva, totalmente deplorable para ellas, sino también hacer que sea
ineficaz en la práctica.
La Ley antitrust de los Estados Unidos (interpretando el
artículo 1 de la Ley de Sherman) introdujo la idea del acceso de
terceros competidores a instalaciones esenciales45 que no podían
reproducirse en la práctica. Esa idea fue introducida posteriormente
en el contexto europeo, pero cuenta claramente con menos aprobación
en los Tribunales de las Comunidades, que sólo se han referido a ella
45
Véase United States v. Terminal Railroad Association 224 US 383 (1912).
En los Estados Unidos, la regulación de las redes, tanto en el plano estatal
como en el plano federal, difiere notablemente según el sector de actividad de
que se trate. La doctrina de las instalaciones esenciales es un elemento
común de la regulación de diversos sectores industriales, y en ella se han
basado tradicionalmente los derechos de acceso. Además de la aplicación de
la doctrina en los tribunales, la mayoría de los sectores que operan con redes
tienen políticas de acceso específicas para el sector que permiten el acceso de
terceros (en el caso del sector de la electricidad, véase la orden de la FERC
Nº 888). A. Lipsky y G. Sidak, "Essential Facilities", 51 Stanford Law
Review (1999), 1187 y ss., y Doherty (véase la nota 16).
-170-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
indirectamente46. Sin embargo, de forma muy similar a la doctrina de
los Estados Unidos, el Tribunal formuló en una serie de asuntos la
opinión de que una empresa dominante que se reserva una actividad
secundaria que podría ser llevada a cabo por otra empresa, con la
posibilidad de eliminar toda la competencia de esa empresa, abusa de
su posición47. Esto se ha ampliado en una serie de decisiones sobre la
obligación de una compañía de comerciar (doctrina de la "negativa a
comerciar") si es necesario que se sigan unas prácticas comerciales
leales en relación con suministros esenciales y si la negativa se
consideraría como un abuso de posición dominante48. Australia
46
En un obiter dictum del Tribunal de Primera Instancia en los asuntos
T-374, etc., 94 European Night Services c. Comisión (1998) ECR II-3141,
en 3223, sostuvo que "un producto o servicio sólo puede considerarse
esencial o indispensable si no existe ningún sustituto real o potencial", y en el
asunto C-7/97, Oscar Bronner c. Mediaprint (1998) ECR I-7791, en 7830, el
Tribunal de Justicia dejó escapar la palabra "esencial" cuando señaló que
procede verificar si "dicha negativa priva al [...] competidor de una
modalidad de distribución que se considera esencial"; véase R. Lane, EC
Competition Law (Londres, Longman, 2000), pág. 157.
47
Asunto 311/84 CBEM c. CLT e IPB (Telemarketing) (1985) ECR 3261,
en 3278; véase también el asunto 18/88, Régie des Télégraphes et des
Téléphones c. GC-Inno-BM (1991) ECR I-5941, en 5979; también las
decisiones 94/19 (Sea Containers c. Stena Link) (Sealink I) DO 1994 L 15/8;
94/119 (Rodby Port) DO 1994 L 55/52, y 98/190 (Flughafen
Frankfurt/Main) DO 1998 L 72/30.
48
A. Palasthy, "Third party access (TPA) in the electricity sector: EC
competition law and sector-specific regulation", 20 Journal of Energy &
Natural Resources Law 1" (2002); L. Flynn, "The essential facilities doctrine
in the Community courts", 6 Commercial Law Practitioner 9" (1999), 245 a
248; F. Weingarten, "La théorie des infrastructures essentielles et l'accès des
tiers aux réseaux en droit communautaire", PCJEG 549 (diciembre 1998).
Anteriormente, C. D. Ehlermann, "Role of the EC as regards national energy
policies", Journal of Energy & Natural Resources Law (1994), 342 y 349;
Ruediger Dohms, "Die Entwicklungs eines wetbewerblichen Europäischen
Elektrizitätsbinnenmarktes" ["El desarrollo de un mercado europeo
-171-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
también incorporó la doctrina de los Estados Unidos en su legislación
sobre la competencia, con arreglo a la cual un tercero puede obtener
acceso a unas instalaciones esenciales pidiendo que se declare que
esas instalaciones son esenciales o negociando con la empresa que
esté explotando esas instalaciones esenciales y que esté sometida a un
código de acceso aplicable a todo el sector industrial49. Conforme a,
esencialmente, la misma idea que ahora se utiliza contra Microsoft
Windows50, las instalaciones industriales (en particular, las
instalaciones de transporte y la infraestructura) que se consideren
esenciales para explotar un negocio y que sean propiedad de un
competidor que ocupe una posición dominante o monopolística tienen
que ser abiertas si de otro modo no cabe razonablemente esperar que
el nuevo competidor inicie esas actividades comerciales y empiece a
competir. El abuso de una posición dominante en un contexto
competitivo es la base de la idea del acceso equitativo de terceros a
instalaciones esenciales51.
Hay considerables debates sobre qué constituye una instalación
esencial y sobre cuándo la negativa a dar acceso a ella es un abuso de
competitivo de la energía"], en Aktuelle Rechtsprobleme der
Elektrizitätswirtschafts,
(1995)
(Linz,
Universitaesverlag
Rudolf
Trammer, 1995), y, más críticamente, S. Klaüe, "Zur Rezeption der
amerikanischen Essential-facility-doctrine in das europäische und deutsche
Kartellrecht", Recht der Energie 2 (1996), 51 a 57.
49
Véase Sam Hamilton, "The regulation of Trans-European networks", en
Laura MacGregor, Tony Prosser y CharlotteVillers (coords.), Regulation of
Markets beyond 2000 (Dartmouth, Ashgate, 2001), págs. 43 a 57.
50
K. Auletta, Microsoft and Its Enemies (Londres, Profile Books, 2001).
51
En el contexto europeo, véase Roth, en la nota 31. Véase también Develin
y Levasseur en la nota 31. Como Alemania se basa firmemente en su
autoridad de defensa de la competencia para dar acceso coercitivamente a
terceros, los conceptos de comportamiento abusivo y de excepciones
necesarias están muy desarrollados en la jurisprudencia alemana.
-172-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
posición dominante. En la legislación de defensa de la competencia,
tanto de la Unión Europea como de los Estados Unidos, no hay una
distinción fácil entre una competencia "fuerte" por una empresa
potente que utilice sus ventajas, por una parte, y el "abuso" de su
posición dominante con respecto a los competidores, por otra. Si cabe
razonablemente suponer que el competidor puede construir unas
instalaciones por sí mismo, esas instalaciones no son "esenciales"; los
tribunales y las autoridades de defensa de la competencia parecen
mostrarse mucho más reacios a aceptar el argumento de las
instalaciones esenciales cuando las actividades comerciales no son tan
estratégicas (por ejemplo, la distribución de diarios en Austria),
cuando hay competencia, cuando las instalaciones son razonablemente
nuevas y cuando las barreras a la entrada son temporales y no
abrumadoras.
El establecimiento de nuevas instalaciones de
transporte de energía (interconectores en particular) en zonas en las
que la infraestructura energética está subdesarrollada requerirá mucha
mayor tolerancia de la exclusión, limitada en el tiempo, del acceso de
terceros por razones de viabilidad comercial y financiera que los
gasoductos o redes de transmisión totalmente amortizados y bien
implantados dentro de sistemas establecidos. Cuando las instalaciones
no sólo son difíciles de reproducir (por ejemplo, por razones
financieras, ambientales o relacionadas con la legislación sobre la
planificación), sino que además están legalmente protegidas mediante
concesiones exclusivas, derechos especiales y privilegios, el acceso de
terceros a instalaciones esenciales se acepta más fácilmente que en el
caso de las ventajas comerciales temporales creadas por una mayor
perspicacia para los negocios. El caso de Microsoft constituye un
excelente ejemplo de los argumentos en favor y en contra de conceder
a los competidores igualdad de acceso a instalaciones muy
importantes.
Una justificación de las instalaciones esenciales y de las
restricciones de acceso ha sido siempre que el monopolio, con las
restricciones de acceso consiguientes, sea absolutamente necesario
para prestar un servicio público legítimo (por ejemplo, distribución
fiable de electricidad en condiciones equitativas y no discriminatorias
-173-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
en todo un país, incluso en lugares en que los costos son elevados y a
consumidores de ingresos modestos; servicio de correos y de
suministro de electricidad para todos). Ahora bien, este argumento
está perdiendo fuerza, porque cabe demostrar que unos sistemas
liberalizados y competitivos pueden, mediante la imposición de
condiciones para la obtención de licencias y mediante la regulación
económica general, desempeñar igualmente, si no mejor, tales
funciones relativas a servicios sociales y públicos52.
Aunque la jurisprudencia ha progresado lentamente, ha habido
oleadas de actividad reguladora, desarrollada generalmente por
organismos reguladores independientes. Ahí se han establecido
criterios muy similares a los de la doctrina de las instalaciones
esenciales creada judicialmente. Conforme a esos criterios, se faculta
a los organismos reguladores para ordenar que se conceda acceso a
terceros a precios equitativos. Esto se hace a veces de forma explícita
y directa mediante regulación (por ejemplo, las regulaciones
nacionales que pusieron en práctica las Directivas de la UE de
1996-1998 sobre la energía53), a veces mediante el establecimiento de
condiciones para la obtención de licencias, a veces mediante acuerdos
entre las asociaciones del sector aprobados por el Gobierno y a veces
utilizando como medio de presión la regulación vigente (por ejemplo,
aprobación de adquisiciones, autorización de operaciones) de forma
un tanto dudosa a fin de obtener compromisos en relación con el
acceso a terceros para los que, si no, se necesitaría una regulación
expresa. El acceso de terceros tiene un elemento de acción positiva,
es decir, la discriminación contra las empresas monopolísticas
existentes para compensar la ventaja que para ellas supone el estar ya
establecidas y crear mayor igualdad de oportunidades, pero tal acción
52
Esto se analiza en el documento de la Comisión de la UE titulado
Realización del mercado interior de la energía, marzo de 2001, COM (2001)
215 final.
53
Véase un análisis detallado de estas cuestiones en Palasthy (en la nota 48)
y Boerner (en la nota 20).
-174-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
positiva suscita profundos resentimientos, por lo que debe ser
transitoria y reflejar la fuerza cada vez menor de las empresas
establecidas y la fuerza creciente de las nuevas empresas que crean
nuevas posiciones dominantes mediante fusiones y adquisiciones.
La regulación del acceso de terceros, sea cual fuere la forma en
que se efectúe (mediante el control administrativo o judicial a
posteriori de pretendidas prácticas abusivas de una empresa que
explote instalaciones esenciales contra una empresa que intente
introducirse en el sector de la energía tratando de concertar contratos
de acceso, o mediante la fijación a priori de las condiciones de acceso,
los procedimientos de acceso y la comunicación del acceso) obliga a
resolver los complejos problemas de las condiciones de acceso, los
procedimientos de contratación, las tarifas y la adopción de medidas
en caso de congestión y falta de capacidad. También es preciso que
los sistemas técnicos sean capaces de funcionamiento combinado, y
tienen que establecerse las condiciones necesarias y un sistema de
vigilancia para que no se aduzca la incompatibilidad técnica como
razón para rechazar las solicitudes de acceso de terceros.
En particular, hay que resolver los siguientes problemas:
Falta de capacidad. ¿Se debe hacer un reparto a prorrata
entre las empresas con las que se ya se han contraído
compromisos y las nuevas empresas (lo que obligaría a
intervenir en los contratos existentes, aunque posiblemente
manipulados y concertados por empresas afiliadas)? ¿O sólo se
debe dar acceso a la capacidad disponible, que tendría que ser
determinada objetivamente? De las varias opciones disponibles
(selección en función del orden de presentación de las
solicitudes, selección en función de las ventajas, prioridad
renovable, prioridad específica según las fuentes y, por último,
licitaciones), estas últimas parecen ser en general las preferidas.
Además, se debe considerar la posibilidad de imponer la
obligación de ampliar la capacidad si la nueva demanda lo
exige y si existe la voluntad de proporcionar unas garantías
-175-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
financieras aceptables para financiar las nuevas inversiones. Un
problema conexo es la adopción de medidas en caso de
congestión. Las empresas existentes ocupan generalmente toda
la capacidad y los interconectores disponibles, a fin de tener un
argumento para denegar el acceso. Por consiguiente, es menos
eficaz aceptar las objeciones de falta de capacidad que exigir,
tal vez de forma acumulativa, que la capacidad de transporte y
de interconectores existente se reparta equitativamente entre
todos los solicitantes de acceso que estén técnica y
financieramente calificados. Cuando es necesario formular
reservas a largo plazo para alentar la inversión, esas reservas
deben limitarse al derecho a la utilización prioritaria de la línea
con la obligación de dejar disponible para los mercados a corto
plazo la capacidad no utilizada; en ese caso, se puede luchar
contra la utilización anticompetitiva de la reserva previa de la
capacidad aplicando el principio de pérdida en caso de no
utilización. Las prescripciones en materia de transparencia en
cuanto a los compromisos de rotaciones/envíos efectivos cada
hora (que generalmente se hacen en plataformas de Internet, por
ejemplo el sistema OASIS de los Estados Unidos) ayudan a
obtener información sobre la capacidad disponible. Muchas
veces, las prescripciones sobre las medidas que hay que adoptar
en caso de congestión establecen también cierto nivel de
compensación o superposición de corrientes en sentido
contrario, envío de energía, comercio compensatorio y
reexpedición para reducir aún más los problemas de
congestión54.
Tarifas.
¿Deben basarse solamente en los costos
acumulativos o marginales (muchas veces muy bajos), o en los
costos del capital no amortizado todavía o, en el caso de
instalaciones más antiguas, totalmente amortizadas, en algún
54
Véanse las directrices sobre las medidas en caso de congestión de
electricidad adoptadas en el sexto Foro de Florencia.
-176-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
elemento que tenga en cuenta la inversión inicial y el riesgo
(aunque tal vez éste ya esté compensado por la renta de
monopolio)? Las tarifas deben prepararse de tal manera que no
entorpezcan el paso de las instalaciones de una empresa a las de
otra, particularmente en el contexto del comercio
transfronterizo (problema de la adición de los derechos por
concepto de transmisión). En lo que se refiere a la electricidad,
las instituciones reguladoras tratan actualmente de lograr que
las tarifas no se basen en las transacciones. ¿Deben publicarse
las tarifas? Probablemente sí en el caso de las empresas que
explotan monopolios naturales, pero tal vez no en el caso de las
nuevas instalaciones construidas en un contexto competitivo55.
Condiciones. Las condiciones deben ser razonables, no
favorecer a las empresas ya establecidas y no ser
discriminatorias; las empresas ya establecidas no deben tener la
posibilidad de obstaculizar el acceso. Por otra parte, las
condiciones deben estar normalizadas y deben estar
públicamente disponibles.
Procedimientos. El peor, desde todos los puntos de vista,
es la concesión de acceso a terceros mediante simples
negociaciones, ya que la negociación misma entraña un
considerable costo de transacción y da oportunidades de
obstrucción. Con unas tarifas y unas condiciones aprobadas y
públicamente disponibles, la negociación debe estar
normalizada y aproximarse a una negociación automática, de
forma parecida a la del caso del transporte público.
Las negociaciones para la concesión de acceso a terceros sólo
tienen sentido en el caso de las grandes transacciones a largo
plazo, en particular cuando se establecen instalaciones nuevas
55
Véase la propuesta de la Comisión de la UE de 13 de marzo de 2001 sobre
la regulación del comercio transfronterizo de electricidad en COM
(2001) 125 final, así como la Comunicación de diciembre de 2001 sobre la
infraestructura de la energía.
-177-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
competitivas y cuando desaparece el carácter de monopolio
natural.
Cuando se va a instituir el acceso de terceros, es frecuente que
se aduzca el argumento de que ello equivale a expropiar a los
propietarios de las instalaciones existentes.
Los derechos
constitucionales, el derecho internacional consuetudinario y el derecho
internacional convencional (en particular, los tratados modernos
bilaterales y multilaterales sobre inversiones, por ejemplo el TLCAN
y el Tratado sobre la Carta de la Energía) protegen contra las medidas
de regulación que sean "equivalentes/asimilables" a una expropiación
formal56. Se puede sostener, y se ha sostenido, que la instauración del
acceso de terceros equivale a una expropiación ("desposeimiento por
la reglamentación") que exige una plena indemnización57. Todavía no
se ha planteado ningún asunto de esta índole, y esa posición no ha sido
aplicada ni aceptada hasta la fecha en el contexto de los Estados
Unidos, del Reino Unido o de la Unión Europea. El argumento en
contrario es que la legislación sobre la competencia, como parte
integrante de las facultades del Estado en materia de política
económica, circunscribe la utilización de la propiedad y que, por
consiguiente, las limitaciones de la utilización de la propiedad privada
a fin de dar entrada a la competencia y luchar contra el abuso de
posiciones dominantes no constituyen una reglamentación excesiva
que equivalga a un desposeimiento, sino, antes bien, a una utilización
legítima y moderada de las facultades de regulación del Estado
(artículo 1, protocolo I, relativo a la propiedad, del Convenio Europeo
56
T. Wälde y A. Kolo, "Environmental regulation, investment protection and
regulatory taking in international law", 50 International and Comparative
Law Quarterly (2001), 811 a 848.
57
Correspondencia entre los autores y el difunto profesor SeidlHohenveldern (2001). Se han expresado opiniones similares en el contexto
del derecho constitucional alemán; véase Uwe Hueffer, Knut Ipsen y Peter
Tettinger, Die Transitrichlinien für Gas und Elektrizität (Stuttgart,
Boorberg, 1991).
-178-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales). Probablemente es difícil convencer a un tribunal de
que ha habido una expropiación si un monopolio del transporte de
energía existente desde hace largo tiempo, legalmente protegido y,
mediante la renta de monopolio, sumamente rentable se ve ahora
obligado a conceder acceso en condiciones razonables58. El argumento
de la expropiación podría ser más convincente en los casos en que las
condiciones de acceso no permitan la plena amortización de los
gastos, en que las instalaciones se basen en nuevas inversiones sin
tener en cuenta el costo de la inversión ni el riesgo, en que las
instalaciones se abran a la competencia de un competidor dominante,
en que se infrinjan los compromisos asumidos por el Gobierno al
privatizar la infraestructura del sector de la energía y en que haya
indicios de proteccionismo nacional y de discriminación contra una
empresa (en particular extranjera) que empiece a operar en el sector y
contra el nuevo propietario de tales instalaciones.
4.
Problemas transfronterizos y de derecho internacional
A.
Acceso de terceros
Es difícil hallar en el derecho internacional (exceptuando las
Directivas de las UE sobre la energía y las normas primarias del
Tratado sobre la Carta de la Energía, que no se consideran aquí como
derecho internacional propiamente dicho) una norma que imponga el
acceso de terceros59. En Europa hay algunos acuerdos sobre
oleoductos o gasoductos transfronterizos en los que se requiere que se
58
S. Rose-Ackerman y J. Rossi, "Disentangling deregulatory takings",
Virginia Law Review (2000), 1441, 1451 y 1480 a 1485.
59
A. M. Klom, "Liberalisation of regulated markets and its consequences for
trade: The internal market for electricity as a case study", 14 Journal of
Energy & Natural Resources Law 1 (1996), 1 a 13; Martha M. Roggenkamp,
"Implications of GATT and EEC on network bound energy trade in Europe",
12 Journal of Energy of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 59 a 82.
-179-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
dé acceso a terceros en la zona de producción frente a las costas, bien
desarrollada, del Mar del Norte60. En los acuerdos gubernamentales
bilaterales sobre instalaciones transfronterizas de transporte (por
ejemplo, el túnel del Canal de la Mancha y los gasoductos e
interconectores de electricidad y de gas) es también cada vez más
probable que se incluyan al menos algunos principios programáticos
sobre el acceso de terceros61. La cuestión se planteó también en la
negociación del Tratado sobre la Carta de la Energía62. La Carta
Europea de la Energía de 1991 y los proyectos anteriores del Tratado
sobre la Carta de la Energía tenían pasajes que podían interpretarse en
el sentido de que se obligaba a los gobiernos a instituir el acceso de
terceros. Esto se eliminó bajo la presión de los monopolios de la
energía (EDF, Gazprom, Ruhrgas), y el Acta final de la Conferencia
sobre la Carta Europea de la Energía contenía un "entendimiento" por
el que se confirmaba que no se tenía la intención de imponer el acceso
de terceros63. Sin embargo, la obligación de no discriminar impuesta
por la Carta Europea de la Energía (art. 10, párr. 1), junto con la
obligación de velar por que las compañías estatales y las empresas
especiales y privilegiadas cumplan la Carta (arts. 22 y 23), lleva
inevitablemente a una situación en que se prohíbe a tales compañías
(principalmente las compañías especiales y privilegiadas que explotan
60
Wolfgang Wiese, Grenzüberschreitende Landrohrleitungen und seeverlegte
Rohrleitungen im Völkerrecht (Berlin, Duncker & Humblot, 1997).
61
En un proyecto de la CEAP dirigido por el abogado australiano Robert
Pritchard se está preparando actualmente un informe sobre los
interconectores en la legislación nacional e internacional, informe que se
centra en el caso límite de cómo, cuando no existen interconectores, se
pueden atraer inversiones hacia ese tipo esencial de infraestructura del
transporte.
62
T. Wälde (coord.), The Energy Charter Treaty (Londres, Kluwer, 1996);
Olivia Q. Swaak-Goldman, "The Energy Charter Treaty and trade: A Guide
to the Labyrinth", 30 Journal of Word Trade 5 (octubre de 1996), 115 a 164.
63
Reimpreso en Wälde, ibíd.
-180-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
monopolios del transporte de energía) discriminar contra los
inversionistas extranjeros al no conceder acceso o al no conceder
acceso más que con disposiciones discriminatorias64. Esto no es un
acceso general de terceros (que se aplicaría a todas las compañías
tanto nacionales como extranjeras), pero se acerca al acceso de
terceros, que en último término se basa en la idea de la no
discriminación aplicada a las compañías que ocupan una posición de
mercado dominante porque controlan el monopolio natural del
transporte de la energía. Podrían interpretarse de la misma forma las
disposiciones similares sobre la no discriminación existentes en los
tratados bilaterales sobre inversión. Hasta la fecha no se conoce
ningún caso de una solicitud de acceso de terceros basada en el
Tratado sobre la Carta de la Energía o en tratados bilaterales sobre
inversión, aunque algunas compañías petroleras occidentales han
denunciado la discriminación de que les hace objeto Gazprom cuando
tratan de conseguir que se les conceda acceso en condiciones
equitativas a los gasoductos de Gazprom, que son esenciales para
hacer llegar el gas ruso (y de Asia central) producido por
inversionistas extranjeros al mercado ruso y a los mercados
extranjeros65.
Un obstáculo a la posibilidad de que surta efecto práctico una
norma de derecho internacional sobre el acceso de terceros es que las
obligaciones relativas al acceso se imponen a entidades privadas, en
64
T. W. Wälde y P. Wouters, "State responsibility in a liberalised world
economy: State, privileged and subnational authorities under the 1994
Energy Charter Treaty, an Analysis of Articles 22 and 23", 27 Neth Yearbook
of International Law (1996), 143 a 194.
65
Gazprom, compañía rusa que explota el monopolio del transporte de gas,
es el oponente principal y más eficaz de la ratificación del Tratado sobre la
Carta de la Energía en la Federación de Rusia. Durante años se ha hablado
de reestructurar Gazprom para crear un mercado del gas y del transporte de
gas más competitivo en la Federación de Rusia, pero hasta 2001 no se había
puesto en práctica ninguna propuesta.
-181-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
tanto que el derecho internacional se ocupa primordialmente del
comportamiento de los Estados. Esto no quiere decir que los
particulares no puedan ser objeto o sujeto del derecho internacional.
Hay un número creciente de ejemplos que demuestran lo contrario
(por ejemplo, el derecho penal internacional, el derecho relativo a los
derechos humanos y el arbitraje entre inversionistas y un Estado). Sin
embargo, es muy difícil establecer un régimen de acceso coherente y
específico por el "efecto directo" que los pocos principios generales
formulados en, por ejemplo, el artículo 10 del Tratado sobre la Carta
de la Energía tienen en el derecho nacional. Otra posibilidad
consistiría en crear, partiendo de la regulación nacional, cada vez más
frecuente, de las instalaciones de transporte de energía con regímenes
de acceso de terceros, bien una práctica estatal en el sentido del
derecho internacional consuetudinario, bien una práctica de comercio
internacional. Los contratos entre empresas privadas y los acuerdos
intergubernamentales podrían después estudiarse para determinar si
son conformes a esa práctica estatal transnacional y/o a esa práctica
comercial. También se debería examinar si no se podría conseguir un
acceso no discriminatorio mediante el alcance extraterritorial de la
legislación nacional sobre la competencia. Esto debería ser posible,
en principio, porque la legalidad, limitada, de la aplicación
extraterritorial de la legislación nacional sobre la competencia está
ahora reconocida por el derecho internacional o se ha puesto en
práctica en cuestiones relacionadas con la energía, como en el caso de
la Ley Helms-Burton de los Estados Unidos, por la que se sancionan
las inversiones extranjeras en Cuba, y la Ley D'Amato, dirigida contra
las inversiones hechas en el sector de la energía en la República
Islámica del Irán y en la Jamahiriya Árabe Libia66. La denegación del
acceso de terceros a un importante interconector de electricidad o a un
importante gasoducto podría muy bien repercutir sobre la competencia
66
Antoine Caillard, "EU: US extraterritorial jurisdiction - EU/US
agreement", 4 International Trade Law & Regulation 4 (1998), 54 y 55; T.
Wälde, "Managing the risk of sanctions in the global oil and gas Industry", 36
Texas International Law Journal (2001), 184 a 230.
-182-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
en el tercer país. Esto podría crear, en el tercer país afectado por tal
limitación del comercio de electricidad, una jurisdicción legítima para
imponer extraterritorialmente una norma de acceso. Es notable a este
respecto que ya exista en todo el mundo una doctrina relativamente
armonizada sobre las instalaciones esenciales. Los Estados Unidos y
la Unión Europea son exportadores netos de sus regímenes antitrust, y,
como ambos regímenes contienen prácticamente una doctrina en
materia de instalaciones esenciales, las prescripciones básicas sobre el
acceso de terceros han sido incorporadas implícitamente en la
legislación nacional antitrust de muchos países. Sin embargo, todavía
no está completa la interpretación de las normas de acceso con arreglo
a la legislación sobre la competencia. La Comisión de la UE no ha
hecho más que empezar a desarrollar su legislación sobre la
competencia para regular el acceso a redes transfronterizas. Se
necesitará algún tiempo para redefinir los elementos comunes de una
doctrina sobre las instalaciones esenciales, y habrá que mantenerse
informado sobre la evolución que se produzca en los Estados que se
basan en la legislación relativa a la competencia para regular las
cuestiones relativas al acceso a redes (por ejemplo, Alemania), así
como sobre la evolución de los regímenes de acceso de terceros
sometidos a regulación económica en aplicación de las Directivas de
la UE de 1996-1998 sobre la energía.
Las organizaciones
internacionales tales como la OCDE, el OIE, la OMC y la UNCTAD
podrían también considerar la posibilidad de elaborar un instrumento
modelo para el acceso no discriminatorio a las instalaciones de
transporte de energía.
Sólo cuando no exista un régimen antitrust habría que
considerar la aplicación extraterritorial. En los Estados Unidos, en
respuesta a las inquietudes expresadas en otros países por la aplicación
de la legislación antitrust estadounidense, los tribunales y los
especialistas han formulado la tesis de que el ejercicio de una
jurisdicción extraterritorial puede ser limitado para tener en cuenta
importantes intereses de política de otro Estado en el que se
-183-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
desarrollen las actividades en cuestión67. La jurisprudencia de la
Comisión Europea refleja ese enfoque68. Después de todo, una
aplicación casi internacional de la legislación antitrust del tipo de la de
los Estados Unidos o de la Unión Europea tiene la ventaja de que, con
las disposiciones nacionales sobre el mantenimiento coercitivo de la
competencia (incluyendo mandamientos judiciales), ya existen unos
mecanismos eficaces para la solución de las controversias relativas al
acceso, y de que se requiere alguna cooperación en el plano
internacional, que podría prestarse mediante acuerdos de cortesía
internacional.
B.
Tránsito transfronterizo de energía
El tránsito de energía es un importante factor en el comercio
transfronterizo de energía (electricidad, petróleo y gas). Es totalmente
distinto del acceso de terceros. Por tránsito de energía se entiende
corrientemente la situación en que la energía originaria de un país
(exportador) transita por al menos un segundo país (país de tránsito) y
después entra en el país de destino (importador). Es un sector del
derecho internacional que está ahora desarrollándose rápidamente,
reflejando la evolución técnica e institucional que, alejándose de los
mercados nacionales de la energía que estaban aislados, se orienta
hacia los mercados regionales y quizá en algún momento mundiales
de la energía (tales como el que ya existe en relación con el petróleo).
Los convenios de Barcelona sobre el tránsito, tanto el de 1921
(general) como el de 1923 (específico sobre la electricidad),
establecieron el principio de que el tráfico debe facilitarse, no
entorpecerse, y de que no debe dar lugar a una "renta de tránsito" al
utilizar el tránsito como un mecanismo de dominación, pero sólo si se
67
Véase, en particular, Timberlane Lumber Co. c. Bank of America 549 F. 2d
597, así como Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the
United States, § 403.
68
Véase Importaciones de aluminio de Europa del Este, DO 1985 L 92/81
[1987], 3 Common Market Law Review 813.
-184-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
perciben unos derechos razonables que sean función de los costos69.
Sin embargo, no había ninguna obligación de construir nuevas
instalaciones, y ni siquiera de utilizar las facultades del Estado para
facilitar la construcción de nuevas líneas de transmisión.
El artículo V del GATT se basa en gran parte en el Convenio de
Barcelona70. Autoriza solamente a imponer unos derechos razonables
69
Martha M. Rogenkamp, "Transit of network bound energy: A new
phenomenon? Transit examined from the Barcelona Transit Convention to
the Energy Charter Treaty", 19 World Competition 2 (1995), 119 a 146.
70
Sobre la aplicación del GATT y del AGCS al comercio transfronterizo de
energía, especialmente electricidad, véase Philip Pierros, "Exploring certain
trade-related aspects of energy under GATT/WTO: Demarcation questions
regarding electricity", 5 International Trade Law & Regulation 1 (1999), 26
y 27; Francis N. Botchway, "International trade regime and energy trade", 28
Syracuse Journal of International Law and Commerce (2001), 1 y ss.; Kepa
Sodupe y Eduardo Benito, "Pan-European Energy Cooperation:
Opportunities, Limitations and Security of Supply to the EU", 39 Journal of
Common Market Studies 1 (2001), 165 a 177; David S. Mac Dougall, "Trade
in energy and natural resources: The Role of the GATT and developing
countries", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 95
a 116; David S. MacDougall y Peter Cameron, "Trade in energy and natural
resources: Trade-Related investment measures-Focus on Eastern Europe", 28
Journal of World Trade 3 (junio de 1994), 171 a 180; "Energy and
international law, development, litigation and regulation" 36 Texas
International Law Journal (2001), 1 y ss. En cuanto al TLCAN y al
comercio de energía, véase Jorge Jiménez, "The great impact of NAFTA in
the energy sector: A Mexican perspective", 18 Journal of Energy & Natural
Resources Law 2 (2000), 159 a 194; J. Owen Saunders, "Energy, natural
resources and the Canadá-United States Free Trade Agreement", 8 Journal of
Energy & Natural Resources Law 1 (1990), 3 a 19; H. J. H. Reinier,
Symposium: Mexico-United States Energy Trade and NAFTA, 1 United
States-Mexico Law Journal (1993), 235 y ss., y "The Canada/US Free Trade
Agreement and energy: Some implications for international energy trade and
EC 92", 7 Oil & Gas Law & Taxation Review 1 (1988/89), 5 a 12; Alexander
J. Black, "Regulatory relations; United States-Canada free-trade in energy", 8
Connecticut Journal of International Law (1993), 583 y ss.; Barbara K.
-185-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
que sean función de los costos (sin derechos de aduana) y exige,
mediante la evolución del estatuto de la nación más favorecida, un
trato similar a la no discriminación. Consagra, en teoría, la libertad de
tránsito. No hay ningún precedente (es decir, casos en que se hayan
solucionado controversias) de la aplicación del artículo V del GATT71,
aunque ha habido muchos casos en que el Estado de tránsito ha
utilizado el tránsito, en particular de energía, para imponer unos
derechos excesivos o de otra forma entorpecer una operación
relacionada con el petróleo o con el gas, particularmente en el caso de
los países sin litoral que son absolutamente dependientes del tránsito.
El tránsito ha sido una cuestión espinosa en la antigua Unión
Soviética, donde el tránsito de gas ha pasado prácticamente a
depender de la buena voluntad de Gazprom, buena voluntad que
muchas veces se niega, por ejemplo en las solicitudes de tránsito de
Uzbekistán, Kazajstán y Turkmenistán72.
Análogamente, hay
numerosas controversias sobre el tránsito entre la Federación de Rusia
y Ucrania; se roba regularmente el gas que transita por Ucrania. Hay
que tener presente que muchos de los Estados en los que se producen
problemas de tránsito no son (todavía) Miembros de la OMC. El
hecho de que no hayan surgido controversias con respecto al tránsito
en el GATT y ahora en la OMC tal vez se deba a que la mayoría de
tales problemas no afectan a los miembros de la OMC. El problema
Bucholtz, "Coase and the control of transboundary pollution: The Sale of
Hydroelectricity Under the United States-Canada Free Trade Agreement of
1988", 18 Boston College Environmental Affairs Law (1991), 279 y
siguientes; Arturo Gandara, "United States-Mexico Electricity Transfers. Of
Alien Electrons and the Migration of Undocumented Environmental
Burdens", 16 energy Law Journal (1995), 1 y ss.
71
Véase el terso análisis que se hace en J. Jackson, World Trade and the Law
of GATT (Indianápolis (Indiana), Bobbs-Merrill, 1969), pág. 51, párr. 19.3.
72
Se tropezó con problemas similares en el transporte de petróleo procedente
de, en particular, Azerbaiyán y Kazajstán, pero estos problemas parecen
haber disminuido en los últimos años.
-186-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
estriba asimismo en que, frecuentemente, quien entorpece el tránsito
no es el Estado en sí, sino unas poderosas compañías energéticas que
muchas veces no dependen del Estado más que formalmente y que, de
hecho, muchas veces son más potentes que el ministerio estatal que se
ocupa de la energía. El artículo V del GATT no se ha desarrollado
todavía, como quizás debiera hacerse, para imponer al Estado una
obligación efectiva de velar por que las compañías estatales,
privilegiadas y especiales (es decir, las empresas que explotan
monopolios naturales) cumplan la obligación impuesta por el GATT
en materia de tránsito. Ahora bien, eso se acercaría mucho a pasar
desde la dimensión interestatal de la obligación impuesta por el GATT
en materia de tránsito a lo que de hecho sería una obligación estatal de
imponer el acceso de terceros, por regulación, a sus monopolios de
transporte de energía. Esto es lógico si se trata de hacer efectivo el
principio del artículo V del GATT, pero políticamente es muy difícil.
Los países con problemas de tránsito son precisamente aquellos que
tienen dificultades políticas para formular y aplicar coercitivamente
los derechos de tránsito y los derechos de acceso de terceros contra
sus compañías privilegiadas más potentes.
El artículo 7 del Tratado sobre la Carta de la Energía, artículo
que es uno de los elementos más innovadores y, conociendo los
acontecimientos ulteriores, más importantes del Tratado, intenta
colmar esa laguna73. No sólo reconfirma la libertad de tránsito de
73
En relación con el artículo 7 del Tratado sobre la Carta de la Energía, véase
M. Roggenkamp, "Transit under Article 7 ECT", en T. Wälde (coord.), The
Energy Charter Treaty (Londres, Kluwer, 1996); A. Fatouros, "TransitEnergy Charter Treaty", Revue Hellénique de Droit International (1997),
185; R. Liesen, "Transit under the Energy Charter Treaty", 17 Journal of
Energy & Natural Resources Law (1999). El análisis de Hancher de la
relación entre el artículo 7 y el artículo 26 del Tratado sobre la Carta de la
Energía, así como la observación que hace en el sentido de que ese Tratado
no tiene nada que decir sobre el acceso a gasoductos y oleoductos, son
discutibles: no tienen en cuenta el potencial inherente al artículo 10 y a los
artículos 22 y 23 del Tratado; Leigh Hancher y Susann Wolgram, "The ECT
-187-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
conformidad con el artículo V del GATT, sino que además exige que
el Gobierno facilite y tome las medidas necesarias para hacer que el
tránsito sea factible, incluyendo la obligación de al menos facilitar la
construcción de nuevos gasoductos, oleoductos y líneas de
transmisión. Esto significa que el Gobierno no tendría muchas
excusas para denegar su autorización y su apoyo a la construcción de
nuevos gasoductos si el futuro inversionista estuviera dispuesto a
pagar y a cumplir unas obligaciones razonables y no discriminatorias
en relación con el medio ambiente y con otras cuestiones conexas. El
tratado exige la no discriminación; los Estados tienen que alentar a las
entidades pertinentes (por ejemplo, los gestores de la red de
transportes y las empresas que exploten gasoductos) a cooperar,
particularmente en la modernización o establecimiento de nuevas
instalaciones e interconectores. Tienen la obligación de no interrumpir
el tránsito de energía por razones políticas, algo que ocurre
frecuentemente en la antigua Unión Soviética. El Tratado establece
además un procedimiento de "conciliación" que incluye elementos
para la adopción de decisiones vinculantes temporales sobre las tarifas
provisionales por el conciliador, y, de ese modo, contribuye a reducir
las tensiones y a despolitizar las controversias relativas al tránsito de
energía. El artículo 26, sobre el arbitraje entre un Estado y un
inversionista extranjero en instalaciones destinadas al tránsito de
energía, protege las inversiones.
Ese artículo sobre el tránsito, aunque establece principios
importantes y de gran alcance, es bastante flojo en lo que concierne a
problemas específicos de importancia práctica. Por ejemplo, no
establece directrices, criterios ni normas específicas sobre las tasas de
tránsito, que se han convertido en una espinosa cuestión en varias
controversias relativas al tránsito. Su cálculo es complejo, y en las
tasas pueden estar ocultos algunos elementos de renta de tránsito
(prohibida). En el artículo no se especifica la obligación (ni la
transit conciliation rules and procedures", Oil & Gas Law & Taxation Review
(1999), 364 a 367.
-188-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
responsabilidad del Estado) de regular los gestores de la red de
transporte y las empresas que exploten gasoductos, si no es por
remisión a un opaco principio de no discriminación (párrafo 3 del
artículo 7). No hay ningún procedimiento para que la obligación sin
restricciones de "facilitar" y no discriminar con respecto al tránsito
pueda hacerse valer ante los tribunales mediante el ejercicio de una
acción por compañías privadas, como es posible, conforme al
artículo 26 del Tratado sobre la Carta de la Energía, en caso de
comportamiento reprensible con respecto a inversionistas extranjeros.
Los gobiernos asumen la gestión de las controversias sobre el tránsito.
El artículo 7 habría mejorado si se hubiera establecido un
procedimiento especial en caso de controversia internacional sobre las
peticiones de los exportadores de energía (compañías y Estados) en el
sentido de que los gestores de redes de transporte o las empresas
explotadoras de gasoductos que, ocupen una posición dominante les
proporcionen capacidad de tránsito a precios internacionalmente
equitativos, tal como un procedimiento de arbitraje formal iniciado
por los comerciantes de energía que soliciten tránsito. A ese respecto,
constituyen un ejemplo las Directivas de la UE de 1996-1998 sobre la
energía, al imponer obligaciones específicas, establecer un mecanismo
independiente de solución de controversias e instituir la vigilancia por
la Comisión de la UE, así como al conceder algunas facultades de
intervención a esta última. No obstante, el artículo 7 encierra un
potencial considerable si los Estados miembros están dispuestos a
apoyar las denuncias de las compañías a las que se haya denegado el
tránsito: el método de arbitraje interestatal establecido en el
artículo 27 es plenamente aplicable a las controversias sobre el
tránsito en el marco del artículo 774.
74
El artículo 27 es aplicable a todas las controversias interestatales que se
planteen en el contexto del Tratado, salvo que estén expresamente excluidas.
El artículo 29 excluye las controversias relacionadas con los artículos 5 y 29,
pero no las relacionadas con el artículo 7. Parece que Hancher y Wolgram no
han tenido esto en cuenta (nota 73).
-189-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
Durante los últimos cinco años, se han celebrado negociaciones
para elaborar, partiendo del artículo 7 general del Tratado sobre la
Carta de la Energía, un protocolo de tránsito más específico en el que
no sólo se enuncien los principios generales y se establezcan
procedimientos para solucionar las controversias, sino que también se
incluyan, tal vez como anexos, unos modelos de acuerdos de
tránsito75. Esta estrategia de negociación es comparable a la
experiencia adquirida en la aplicación de las Directivas de la UE, en
relación con la cual la Comisión señala ahora la necesidad de
organismos reguladores especiales de la energía, de normas y métodos
específicos sobre las tarifas transfronterizas, de disociación de la
administración de los gestores de las redes de transporte, de
funcionamiento combinado de sistemas diferentes y de normas
técnicas, pero también de la participación equitativa en los
interconectores y en las instalaciones de almacenamiento. No se
descarta que algunas de estas ideas puedan utilizarse también en algún
momento para reestructurar la empresa Gazprom rusa a fin de que se
convierta en un gestor de tamaño razonable de la red de transporte,
centrada en la transmisión, en vez de ser una compañía monopolística,
todopoderosa e integrada de explotación de gas, pero tales cambios
dependen de la política interna de Rusia.
Dentro de la UE, las Directivas de tránsito de 199176
impusieron una obligación en materia de tránsito a los Estados
miembros de la UE. Esas directivas:
-
75
Establecen unos principios de procedimiento para facilitar
las negociaciones sobre el tránsito: derecho a que se
celebren negociaciones equitativas y serias;
En cuanto a las novedades recientes, véase www.encharter.org.
76
Directiva 90/547/CEE, relativa al tránsito de electricidad, publicada en
(1990) DO L 313/30, y Directiva 91/296/CEE, relativa al tránsito de gas,
publicada en (1991) DO L 147/37.
-190-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
-
Se limitan a las principales compañías enumeradas en el
anexo;
-
Establecen un órgano de "conciliación" presidido por la
Comisión;
-
Establecen, como principios para las negociaciones, los
siguientes: el carácter no discriminatorio y equitativo de las
negociaciones; la seguridad del suministro; la calidad del
servicio, y la eficiencia de las operaciones;
-
La Comisión de la UE tiene la obligación de tomar
medidas, previa denuncia o por propia iniciativa, para el
cumplimiento coercitivo de la legislación de la Comunidad.
Las Directivas, aunque actualmente se considera que han sido
sustituidas en gran parte por las Directivas de 1996-1998 sobre la
energía, pueden todavía servir de modelo para acuerdos
internacionales sobre el tránsito de energía y para la interpretación del
artículo 7 del Tratado sobre la Carta de la Energía. Aún no se ha
apreciado debidamente el potencial de las Directivas de tránsito para
llevar a un modelo legal ya preparado.
C.
Restricciones de la importación de energía
En principio, conforme al GATT o a la legislación comercial
interna de la UE, no hay derechos de aduanas ni otras restricciones a
la importación, fundamentalmente porque el comercio de energía
(aparte del petróleo, del carbón y del uranio) se realiza sólo en la
forma muy limitada de, principalmente, intercambios o canjes entre
los monopolios nacionales de la energía controlados por los gobiernos.
Las restricciones del comercio se iniciaron en el plano de los
productos refinados del petróleo (por ejemplo, gasolina reformulada)
y de los productos petroquímicos77. Con la liberalización y los nuevos
77
Órgano de Apelación de la OMC: Informe del Órgano de Apelación sobre
el asunto Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y
-191-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
mercados de la energía, todo esto cambia. El comercio de energía
liberalizado significa que la regulación nacional y los impuestos
nacionales pueden distorsionar la competencia, al favorecerse o
perjudicarse a los importadores con la ayuda estatal, las subvenciones
a la importación o una regulación más favorable en el país productor.
Los países importadores, con el acicate representado por los grupos de
presión de los productores nacionales de energía, tienen ahora que
decidir sobre la adopción de políticas proteccionistas o la adopción de
las normas de libre comercio impuestas por los regímenes del GATT o
de la UE (o TLCAN). Como las cuestiones ambientales desempeñan
una función cada vez mayor, las ayudas estatales prestadas por
razones relacionadas con el medio ambiente pueden distorsionar la
competencia; análogamente, el comercio de los futuros derechos de
emisión o los certificados verdes78 crearán problemas en el comercio,
ya que los importadores de energía pueden resultar indebidamente
favorecidos o indebidamente perjudicados79.
convencional, 35 International Law Material 603 (1996); véase
http://www.wto.org/wto/dispute/gas1.htm. C. Valentsien y D. Hembrey,
"The WTO gasoline dispute", Oil & Gas Law & Taxation Review (1996), 332
a 338.
78
Véase Towards an international trade in green certificates, ENDS 301
(2000), 18; "Green power contracts offer lifeline to renewable energy
schemes", ENDS 282 (1998), 5 y 6.
79
Las cuestiones relativas al medio ambiente y al comercio de energía se
estudian (brevemente) en un comunicado del Comité de Política Ambiental
de la OCDE, reimpreso en 26 Environmental Policy & Law 2/3 (1996), 130
a 133. En relación con las exportaciones, véase Alexander J. Black,
"Environmental impact assessment and energy exports: Part I, 13 Oil & Gas
Law y Taxation Review 5 (1995), 173 a 185. Véase además Antonia Layard,
"The European Energy Charter Treaty: Tipping the balance between energy
and the environment", 4 European Environmental Law Review 5 (1995), 150
a 156; Catherine Redgwell, Energy, "Environment and trade in the European
Community", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 128
a 150; Irene McConnell, "North American Free Trade Agreement: Trading
-192-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
Las restricciones de la importación de energía, aparte de los
monopolios de importación80, no han desempeñado hasta la fecha una
función importante, pero esto está cambiando.
En Austria y
Alemania, los agentes están pidiendo al Gobierno que prohíba la
importación de "energía sucia", es decir, de electricidad
pretendidamente producida en centrales nucleares cuyas normas en
materia de seguridad no son satisfactorias81. El argumento en que se
basan es que la electricidad nuclear importada compite deslealmente
con la electricidad alemana, producida conforme a unas normas
ambientales mucho más rigurosas. ¿Es eso compatible con el GATT
o, si la electricidad procede de un Estado de la UE (o un Estado en
vías de adhesión), con el principio de la libertad de movimiento
natural resource goods and protecting the environment", 12 Journal of
Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 151 a 174; Alastair R. Lucas,
"Natural resources trade under NAFTA: The international environmental
treaties", 12 Journal of Energy & Natural Resources Law 1 (1994), 175
a 185. En cuanto a los impuestos ambientales y al comercio de energía,
véase Marco Duerkop, "Trade and environment: International trade law
aspects of the proposed EC Directive introducing a tax on carbon dioxide
emissions and energy", 31 Common Market Law Review 4 (1994), 807 a 844.
80
Patrick Blanchard, "French electricity sector: ECJ decision on monopolies
for the import and export of electricity", 17 Journal of Energy & Natural
Resources Law 3 (1999), 265 a 280; Peter D. Cameron, "European Union:
Electricity and gas-Import and export monopolies", 16 Journal of Energy &
Natural Resources Law 1 (1998), 110 y 111.
81
Véase, por ejemplo, la Ley de electricidad de Austria, que obliga a los
proveedores austríacos a obtener la aprobación administrativa de los
contratos de compra de electricidad que concierten con instalaciones de
producción de energía eléctrica de terceros países (Estados no miembros de
la CE). La aprobación se deniega generalmente en el caso de las
instalaciones de generación de electricidad que no cumplan las normas
comunes (probablemente austríacas o de la UE) o no respeten el medio
ambiente. Esa ley se describe sucintamente en Christopf H. Hackl, "Update
on opening of Austrian electricity market", IELTR 4 (2001), 63 a 65.
-193-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
interno?82 Se debe tener presente que, así como el GATT no es
aplicable al comercio de energía entre países Miembros de la OMC y
países no miembros de la OMC, el capítulo del Tratado sobre la Carta
Europea de la Energía relativo al comercio hace aplicables las normas
del GATT a todos los Estados Partes en ese Tratado (es decir, en
particular, las antiguas repúblicas soviéticas que todavía no son
miembros de la OMC). Los principios establecidos en el GATT
autorizan la imposición de restricciones a la importación basadas en
razones legítimas relacionadas con el medio ambiente si el producto
mismo causa daños al medio ambiente, pero no si el proceso de
producción es insatisfactorio desde el punto de vista ambiental (por
ejemplo, el asunto Atún-Delfín I)83. El Órgano de Apelación de la
OMC suavizó un tanto esa norma en el asunto Camarones-Tortugas,
en el que se llegó a la conclusión de que los daños causados por los
métodos de producción al medio ambiente mundial o, indirectamente,
al medio ambiente nacional pueden, en ciertas condiciones, justificar
la imposición de restricciones a la importación, siempre que éstas sean
proporcionadas, lo menos restrictivas posible, idóneas para alcanzar el
legítimo objetivo ambiental, no unilaterales y basadas en directrices
internacionales y en esfuerzos por llegar a un acuerdo. Con tales
normas, la electricidad producida por centrales nucleares sólo podría
quedar excluida si la exclusión fuera el medio más eficaz y menos
restrictivo de mejorar la seguridad de la central nuclear (lo que dista
de ser cierto). Es probable que la legislación comercial interna de la
UE opere con arreglo a normas similares que, dada la existencia de
unas normas mínimas aplicadas en toda la UE, es probablemente aún
82
Se puede ver un análisis (inicial) de las excepciones al comercio de energía
en el marco del GATT en Donald N. Zillman, "Energy, trade and the national
security exception to the GATT", 12 Journal of Energy & Natural Resources
Law 1 (1994), 117 a 127.
83
Véase un análisis de los asuntos que consideramos análogos a la situación
de la importación de "electricidad nuclear" en J. Cameron y K. Gray,
"Principles of international law in the WTO Dispute Settlement Body",
International Comparative Law Quarterly (2001), 248 a 299.
-194-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
menos permisiva con respecto a las restricciones nacionales a la
importación basadas en razones ambientales84. Sin embargo, es
probable que la presión para que se impongan restricciones a la
importación aumente y tal vez se ejerza mediante acuerdos bilaterales
concertados con el país exportador, utilizando la amenaza de medidas
unilaterales y la presión económica de la UE85.
Conclusión
Este breve estudio demuestra la necesidad de normas muy
específicas para establecer un mercado competitivo mediante la
liberalización en la práctica86. La actual campaña de la UE hacia la
creación de un mercado interno de la energía, campaña que se inició
en 1995 y que está encaminada a la liberalización completa para 2007,
refleja no sólo las dificultades sino también las soluciones que
probablemente darán resultados. Para los países en desarrollo, la
liberalización de la energía presenta grandes ventajas, tanto en el
plano nacional como en el contexto regional, que no deben sustituirse
por una concepción simplista, del tipo de suma nula. La liberalización
84
Dirk Vandermeersch, "Restrictions on the movement of oil in and out of
the European Community: The Campus Oil and Bulk Oil Case", 5 Journal of
Energy & Natural Resources Law 1 (1987), 31 a 54, y Leigh Hancher, "The
adjustment of State petroleum monopolies in the EC: A note on Commission
v. Greece (1990)", 10 Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (1992),
197 a 202.
85
Chris Sanderson, "Reciprocity as a condition precedent to Canada-US
Trade in Electricity", 13 Journal of Energy & Natural Resources Law, 1
(1995), 1 a 13; Angus Johnston, "Maintaining the balance of power:
Liberalisation, reciprocity and electricity in the European Community", 17
Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (1999), 121 a 150.
86
Peter Glossop, "Recent US trade restrictions affecting Cuba, Iran and
Libya: A view from outside the US", 15 Journal of Energy & Natural
Resources Law 3 (1997), 212 a 247.
-195-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
de la energía promete una energía más barata, una mayor
competitividad de las economías nacionales y una mejor utilización de
las ventajas comparativas nacionales en el comercio de energía tanto
interno como transfronterizo y en el comercio de productos de gran
consumo de energía. La liberalización puede también promover las
ventajas comparativas mediante el comercio Sur-Sur. Todas las
indicaciones apuntan a que hay considerables sinergias, pero, a causa
de las insuficiencias institucionales y de la falta conexa de una
estructura de redes esencial, esas sinergias están poco aprovechadas o
no están aprovechadas en absoluto. Hay pocos países en desarrollo
que no pudieran beneficiarse si exportasen o importasen energía en el
comercio con sus vecinos (muchas veces haciendo ambas cosas
mediante el desarrollo del comercio fronterizo, particularmente de
electricidad). Ahora bien, las oportunidades comerciales requieren
normas claras. Los gobiernos tienen grandes dificultades para ponerse
de acuerdo sobre tales normas en un contexto bilateral. Nuestra
propuesta es, por consiguiente, que se tome como modelo el
Documento de referencia para el Protocolo de Telecomunicaciones87 y
que se elabore una serie de normas para el comercio transfronterizo de
electricidad y de gas. Esas normas tienen que centrarse en primer
lugar en el tránsito y en el acceso de terceros. Deben abarcar el
tránsito de electricidad, de petróleo y de gas, deben incluir normas
específicas sobre el acceso y deben establecer procedimientos en
relación con los interconectores y con las instalaciones de
almacenamiento y de transporte. Tal anexo podría negociarse como
un instrumento interpretativo del artículo 5 del GATT. Las cuestiones
sumariamente analizadas en este documento y reguladas en detalle en
las Directivas de la UE de 1996-1998 relativas a la energía, así como
en modificaciones más recientes y en las regulaciones propuestas del
comercio transfronterizo, aportarían gran parte de la experiencia y de
la metodología que se necesita para la regulación. Análogamente, el
87
Disponible en el sitio de la OMC en la Web, www.wto.org.
-196-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
Protocolo relativo al tránsito del Tratado sobre la Carta de la Energía88
(que se espera esté ultimándose) debería servir de precedente para un
documento de referencia relativo al tránsito de energía, en el marco
del GATT.
Hay que distinguir entre dos situaciones diferentes: por una
parte, la situación de los países desarrollados que tienen una
infraestructura de interconectores y transporte de energía más o menos
desarrollada y, por otra, la situación de los países en desarrollo en los
que tal infraestructura es en gran parte inexistente. Buena parte del
análisis que se hace en este documento sobre las normas aplicables al
comercio parte de la hipótesis de que de hecho existen redes de
energía con una capacidad adecuada para absorber unos niveles de
comercio superiores a los actuales. Ahí estriba la dificultad: si no
pueden atraer inversiones hacia ese tipo esencial de infraestructura
para transporte, el aumento del comercio continuará siendo una mera
ilusión para muchos países. A los países en desarrollo les interesaría
muchísimo atraer inversiones al sector de la energía; ahora bien,
aparte de unas normas claras que regulen el comercio de energía, hay
que estudiar la necesidad de establecer unos marcos estables para la
inversión y unas garantías de la inversión en una infraestructura de la
energía que aún no está plenamente desarrollada. Además, tal vez sea
necesario adoptar algunas disposiciones sobre una exclusividad
limitada y sobre contratos a largo plazo para atraer a los primeros
inversionistas cuando con la infraestructura que sería de desear
(interconectores, redes de transmisión y gasoductos) no se podría
obtener ayuda de los bancos.
A medida que la interconexión energética y la infraestructura de
transporte llegue a la madurez, la exclusividad tendrá que ceder paso a
un régimen de acceso de terceros no discriminatorio. Esto pone de
relieve el crítico nexo entre las normas sobre el comercio internacional
88
Véase un análisis actualizado en K. P. Waern, "ECT Transit Protocol", 20
Journal of Energy & Natural Resources Law 2 (2002).
-197-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
y las normas sobre las inversiones internacionales. Las normas sobre
el comercio (regímenes de acceso equitativo) son necesarias para
alentar el comercio de energía, pero las normas sobre las inversiones
son necesarias para fomentar el establecimiento de instalaciones de
infraestructura de gran densidad de capital, sin las cuales no hay
conductos para realizar el comercio de energía.
No hay duda de que las compañías de los países desarrollados
se beneficiarían si se estableciese un régimen más transparente, mejor
regulado y más previsible para el comercio de energía dentro de los
países y a través de las fronteras, al igual que las compañías de los
Estados Unidos se han beneficiado de la liberalización de la energía
en la UE. Sin embargo, no se debe considerar esto como un factor
para negociar el acceso a la energía y las normas sobre las inversiones
como una "concesión" de los países en desarrollo a los países
desarrollados. El mejoramiento del régimen por el que se rigen el
comercio de energía y las inversiones interesa principalmente a los
países en desarrollo. En muchos países en desarrollo, el sector de la
energía se encuentra en mal estado, no produce lo suficiente para
atender las crecientes necesidades de la industria y de la población, y
produce de forma ineficiente y cara, con demasiadas pérdidas,
demasiada corrupción, demasiado favoritismo, demasiados robos y
demasiados problemas para el cobro. Esos países necesitan más que
nada inversiones, que, en las actuales condiciones de elevado riesgo
político, incertidumbre e insuficiencia de las bases jurídicas, no están
próximas a realizarse. Por consiguiente, redunda en interés sobre todo
de los países en desarrollo crear un entorno legal e institucional para
fomentar las inversiones en una infraestructura energética
trasfronteriza.
Es probable que el comercio transfronterizo de los países en
desarrollo revele unos beneficios comerciales muy grandes que
actualmente no están explorados, a causa de la obstrucción política, de
la politización de las relaciones energéticas y comerciales y de la
inexistencia de un marco legal e institucional con suficiente
credibilidad. Si hay una contrapartida que negociar, esa contrapartida
-198-
EL COMERCIO INTERNACIONAL DE ENERGÍA
Y EL ACCESO A LAS REDES DE ENERGÍA
debería probablemente estar relacionada con el acceso de los
productos energéticos de los países en desarrollo a los países
desarrollados, pero también con la inexistencia de restricciones que
encubran el proteccionismo y entrañen tendencias culturales y
ambientales neocolonialistas. Sin embargo, los debates de la OMC
sobre la oposición entre los acuerdos comerciales y los acuerdos
ambientales, así como la práctica de la OMC en materia de
controversias, constituyen un precedente suficiente para encontrar
unas soluciones razonables y comúnmente aceptadas. A diferencia de
las Directivas de la UE sobre la energía, un documento de referencia
sobre la energía preparado como protocolo de la OMC o como anexo
a un protocolo de la OMC sobre el comercio de energía y de servicios
energéticos debería abarcar, por consiguiente, no sólo las normas
relativas al comercio, al tránsito y al acceso de terceros, sino también
las normas concernientes a la inversión. El estudio de la situación en
cuanto a los interconectores emprendido actualmente para la CEAP
indica que existen considerables oportunidades, pero que, en la
mayoría de los casos, esas oportunidades no se aprovechan. En
consecuencia, la solución consiste en crear un sólido marco legal,
institucional y cultural para que se puedan hacer unas inversiones
económicamente ventajosas en tales interconectores. El Tratado sobre
la Carta de la Energía, de 1994, y en particular su capítulo III, que
trata de la protección de las inversiones, constituye un conjunto de
medidas más o menos listas que servirían de base para los trabajos.
Por consiguiente, el documento de referencia sobre el comercio de
energía que proponemos aquí incluiría, idealmente, el capítulo III del
Tratado sobre la Carta de la Energía. Ese Tratado es un instrumento
multilateral sofisticado, cuidadosamente negociado y elaborado, para
la protección de las inversiones en el sector de la energía. No parece
que sea eficiente tratar de "reinventar la rueda", particularmente
teniendo en cuenta que tales negociaciones multilaterales encierran
siempre un gran riesgo de fracaso. Por otra parte, la importación del
régimen de inversión establecido en el Tratado sobre la Carta de la
Energía no sería una medida que respondiese primordialmente a los
intereses de los inversionistas de los países desarrollados, sino una
medida que redundaría principalmente en interés de los países en
-199-
Thomas W. Wälde y Andreas J. Gunst
desarrollo que tienen la oportunidad de establecer interconectores pero
no disponen de las inversiones necesarias para hacerlo. El documento
de referencia propuesto debería incluir también normas sobre la
competencia (ayudas estatales, subvenciones, discriminación y normas
mínimas) para el comercio de derechos de emisión, en el caso de que
surja ese comercio en el marco del Acuerdo de Kyoto o de alguna
disposición posterior a Kyoto.
-200-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y
DE LA ELECTRICIDAD Y EL COMERCIO
INTERNACIONAL DE SERVICIOS
Christopher Melly*
Introducción
En este documento1 se examina la relación entre la reforma de
la regulación y el comercio internacional explorando la naturaleza de
esa reforma, analizando sus efectos sobre las condiciones del mercado
y considerando sus repercusiones sobre el comercio internacional de
servicios. Las industrias del gas y de la electricidad, que prestan
importantes servicios en relación con la infraestructura, tienen
*
Director de Programas, División de Servicios e Inversiones, Comisión de
Comercio Internacional de los Estados Unidos. Las opiniones y conclusiones
formuladas son del autor. No son necesariamente las de la Comisión, en su
conjunto, ni las de ninguno de sus miembros. Correo electrónico:
[email protected].
1
Este documento se basa en gran parte en las investigaciones y análisis
contenidos en dos estudios dirigidos por el autor en nombre de la Comisión
de Comercio Internacional de los Estados Unidos. Los informes de la
Comisión, titulados Electric Power Services: Recent Reforms in Selected
Foreign Markets (Investigación Nº 332-411, publicación 3370 de
la Comisión, noviembre de 2000) y Natural Gas Services: Recent Reforms in
Selected Markets (Investigación Nº 332-426, publicación 3458 de
la Comisión, octubre de 2001), pueden obtenerse de la sección de
publicaciones del sitio de la Comisión en Internet (www.usitc.gov). Se puede
obtener un ejemplar impreso llamando al número 202-205-1809 o
escribiendo a la Office of the Secretary, U.S. International Trade
Commission, 500 E Street SW, Washington, DC 20436. La publicación
también puede pedirse por fax al Nº 202 205 2104. Cualquier pregunta sobre
este documento o sobre las publicaciones originales debe dirigirse a
Christopher Melly (tel.: 202 205 3461, fax: 202 205 3161, correo
electrónico: [email protected]).
-201-
Christopher Melly
considerable influencia sobre la evolución económica y sobre la
competitividad internacional. Los precios elevados del gas y de la
electricidad se propagan por toda la economía, haciendo que suban los
precios de todos los bienes y de todos los servicios y desviando
recursos de otros sectores. En el plano internacional, cuando los
precios de la energía son altos en comparación con los de otros países,
suben los precios de las exportaciones de bienes y de servicios, lo que
frena la competitividad. La importancia fundamental de las industrias
del gas y de la electricidad crea un poderoso incentivo para que los
gobiernos pongan en práctica políticas encaminadas a fomentar la
eficiencia. En respuesta a ese incentivo, los gobiernos se están
orientando cada vez más a los principios del mercado competitivo, en
vez de a los instrumentos de regulación o al control directo por el
Estado, porque estiman que las señales dadas por los precios del
mercado y la elección de los consumidores son mecanismos más
eficaces para igualar la oferta a la demanda y para adoptar decisiones
sobre la inversión.
Sin embargo, las industrias del gas y de la electricidad se
consideran desde hace largo tiempo como monopolios naturales, con
altos costos de desarrollo y con limitaciones técnicas que favorecen la
prestación de servicios por una sola entidad en vez de por empresas
competidoras. Esa hipótesis no ha empezado a cambiar hasta fecha
reciente. Las reformas de política emprendidas en los Estados Unidos,
en el Reino Unido, en Chile y en otros países han demostrado que,
aunque las condiciones propias de un monopolio natural subsisten en
los sectores de la transmisión y de la distribución, es posible y
evidentemente ventajoso dar entrada a la competencia en los sectores
de la producción y de la comercialización, es decir, en ambos
extremos de la infraestructura de una red común2. Por ejemplo,
2
En los sectores de la transmisión y de la distribución, el elevado costo de la
adquisición de derechos o servidumbres para instalar gasoductos o construir
redes de energía eléctrica puede hacer que no resulte económico crear redes
competitivas. Como mínimo, una empresa que ya haya adquirido tales
derechos o servidumbres tendrá una ventaja competitiva duradera sobre las
-202-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
Doove y sus colegas examinaron una muestra de 50 países y
estimaron que, dando entrada a la competencia en la industria de la
energía eléctrica, se podrían reducir los precios de la electricidad en
más de un 30% en algunos países y en un 13% por término medio3.
Al cobrarse conciencia de que los principios del mercado
competitivo pueden aplicarse a las industrias del gas natural y de la
electricidad, un número creciente de países han empezado a aplicar
programas de reforma de la regulación. Esos programas han llevado a
la introducción de grandes cambios en la estructura del mercado, han
creado considerables oportunidades comerciales para las empresas
nacionales y extranjeras y han dado lugar a vigorosas corrientes de
comercio e inversiones internacionales.
1.
Naturaleza de la reforma de la regulación
La reforma de la regulación entraña la introducción de la
competencia en los sectores de la industria que anteriormente estaban
controlados por monopolios regulados de propiedad privada, por
empresas estatales o por organismos públicos. Se da entrada a la
competencia alentando activamente a las empresas a introducirse en el
mercado y suprimiendo algunos controles de los precios, con lo que se
hace posible que las empresas compitan entre sí sobre la base de los
precios. Como se eliminan los precios regulados, este proceso se
denomina muchas veces desregulación. Ahora bien, en el caso de las
industrias del gas y de la electricidad, ese término es un tanto
equívoco porque sólo se desregulan algunos precios: los del gas y la
empresas que quieran introducirse en el mercado, puesto que será menos
costoso simplemente ampliar la capacidad a lo largo de las rutas existentes.
3
Samantha Doove, Owen Gabbitas, Duc Nguyen-Hong y Joe Owen, "Price
effects of regulation: Telecommunications, air passenger transport and
electricity supply", Documento de investigación del personal de la Comisión
de Productividad, AusInfo, Camberra, octubre de 2001, pág. 100, encontrado
en http://www.pc.gov.au/research/staffres/peor/peor.pdf.
-203-
Christopher Melly
electricidad como productos. Los precios percibidos por transmitir
físicamente esos productos por las redes de transmisión y de
distribución siguen estando regulados generalmente. Además, la
supervisión de la regulación no se suprime, sino que cambia de
orientación, dejando de centrarse en la fijación de los precios de los
productos y pasando a la aplicación de políticas que fomenten la
competencia. En consecuencia, un término más apropiado para
designar la reforma podría ser re-regulación.
Las reformas de política que fomentan la competencia pueden
dividirse en tres elementos clave: 1) la privatización, 2) los ajustes
estructurales y 3) el libre acceso a las instalaciones esenciales. En
los países en que los sectores de la electricidad y del gas han estado
tradicionalmente dominados por empresas estatales o por organismos
públicos, la privatización es un primer paso necesario para dar entrada
a la competencia. El control de esa industria por los poderes públicos
suele transferirse al sector privado mediante un proceso de
licitaciones.
Esa transformación, en sí misma, parece reportar
considerables ventajas económicas. Por ejemplo, Souza y Megginson,
utilizando una muestra de 85 compañías privatizadas en 28 países,
hallaron pruebas de que había habido considerables aumentos de la
rentabilidad, de las ventas reales, de la eficiencia del funcionamiento y
de los dividendos pagados4. Boubakri y Cossett obtuvieron resultados
similares partiendo de una muestra de 21 países en desarrollo5.
Ahora bien, el simple hecho de que la propiedad de un gran
monopolio que explote unas instalaciones de infraestructura pase del
gobierno al sector privado no contribuye mucho a fomentar la
4
Juliet Souza y William Megginson, "The financial and operating
performance of privatized firms during the 1990s", The Journal of Finance,
agosto de 1999, págs. 1397 a 1448.
5
Narjess Bouvakri y Jean-Claude Cossett, "The financial and operating
performance or privatized firms: Evidence from developing countries", The
Journal of Finance, junio de 1998, págs. 1081 a 1110.
-204-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
competencia si la nueva empresa conserva la estructura y la posición
dominante del antiguo organismo público. Por esta razón, la
privatización ha de ir acompañada de ajustes estructurales para
redistribuir el poder de mercado. Los ajustes estructurales entrañan la
modificación de la estructura del mercado escindiendo en varios
componentes los participantes que dominan el sector a fin de limitar
las posibilidades de abusos del poder monopolístico o del poder de
mercado. Las firmas dominantes pueden reestructurarse tanto vertical
como horizontalmente. La reestructuración vertical, denominada
muchas veces disociación, entraña el fraccionamiento de una empresa
verticalmente integrada en componentes separados de producción,
transmisión, distribución y comercialización. El establecimiento de
una clara separación entre los diversos sectores de esa industria
permite crear una barrera entre las actividades monopolísticas y las
actividades competitivas, logrando así que la empresa no pueda
explotar el poder monopolístico que tiene en los sectores de la
transmisión o de la distribución para subvencionar o de otro modo
favorecer sus actividades en los sectores competitivos de la
producción y de la comercialización. La fuerza de esa barrera varía en
función del método utilizado para poner en práctica la reestructuración
vertical. La reestructuración vertical completa impide que los
propietarios de las instalaciones de transmisión y de distribución
posean interés alguno en los sectores competitivos del mercado. Las
formas más débiles de separación requerirían que se separasen
legalmente las funciones monopolísticas, por una parte, y las
funciones competitivas, por otra, mediante la adopción de una
estructura de sociedad de cartera, o simplemente que se mantuvieran
cuentas separadas para cada actividad. Los métodos más débiles de
reestructuración pueden no ser suficientes para inducir a las empresas
a no abusar de su poder monopolístico6.
6
Rauf Gonenc, Maria Maher y Giuseppe Nicoletti, "The implementation and
the effects of regulatory reform: Past experience and current issues",
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Economics
Department Working Paper Series Nº 251, 2000, pág. 22.
-205-
Christopher Melly
La reestructuración horizontal está orientada a hacer frente al
poder de mercado de una empresa dominante dentro de un solo sector
del mercado, tal como el de la producción o el de la comercialización.
El poder de mercado se reduce fragmentando la empresa dominante en
componentes más pequeños, que después compiten en condiciones de
mayor igualdad con las nuevas empresas que se introducen en el
mercado, así como entre sí. La reestructuración horizontal puede
realizarse vendiendo parte de una empresa durante la privatización,
subastando concesiones de algunos de los activos de la empresa
dominante o mediante otras medidas legales o de regulación. Como el
dominio del mercado es un objetivo intrínseco de las empresas
competitivas, la reestructuración horizontal ha de ir seguida de una
supervisión permanente para vigilar la concentración del sector de que
se trate y luchar contra el abuso del poder de mercado.
El libre acceso a las instalaciones esenciales constituye el
tercer requisito previo de un modelo de mercado competitivo. Una
vez que la participación privada es posible y que las reformas
estructurales introducidas han reducido el poder de mercado de las
empresas dominantes, los mercados del gas y de la electricidad se
enfrentan con la existencia de una única red de transporte que de algún
modo ha de ser compartida por varias empresas competidoras. Para
que la infraestructura común sea asequible en pie de igualdad para
todos los competidores es necesario formular y aplicar
coercitivamente normas que regulen la interconexión, el acceso y la
utilización de las redes. Esas normas han de regular, entre otras cosas,
las condiciones (incluyendo las normas técnicas) aplicables a la
conexión a las instalaciones existentes y las tasas que se cobren por
esa conexión. Sobre todo, las normas sobre el libre acceso han de
hacer que todas las políticas y procedimientos relacionados con la
utilización de las redes sean transparentes y razonables.
Las dificultades para introducir la reforma estructural y
conseguir el libre acceso parecen constituir actualmente unos
impedimentos considerables y permanentes al desarrollo de la
competencia. Cuando la reestructuración vertical es incompleta, las
-206-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
empresas que ya están prestando servicios pueden controlar la red, al
tiempo que ostensiblemente compiten con las empresas que intentan
introducirse en los sectores de la producción y de la comercialización.
Cuando la reestructuración horizontal es insuficiente, los productores
y comercializadores ya establecidos continúan ocupando una posición
dominante y tienen el poder de mercado suficiente para influir en los
precios del mercado. En cuanto al libre acceso, los obstáculos más
corrientes son las tasas de acceso abusivamente elevadas y la
asignación discriminatoria de recursos de la red por el gestor de la red
de transporte. Estos problemas parecen ser más graves en los casos en
que las condiciones de cálculo de las tasas de acceso y las condiciones
de utilización no son muy transparentes.
El funcionamiento del propio organismo regulador es un factor
crítico para hacer frente eficazmente a esos obstáculos permanentes a
la competencia. En la mayoría de los casos, el organismo regulador es
una entidad recién creada que está tratando tanto de formular las
políticas y procedimientos apropiados como de establecer su propia
autoridad. Como se trata de una organización incipiente que se
enfrenta a toda una serie de nuevos problemas, es lógico que haya
algunos tanteos y algunos errores. Además, el organismo regulador
tendrá inevitablemente que adaptar sus políticas en el curso del
tiempo, a medida que evolucione el mercado competitivo. Ahora
bien, como la autoridad reguladora tiene que proceder a una
supervisión permanente y tiene que intervenir directamente para crear
un entorno propicio al mercado competitivo, la independencia y la
objetividad del organismo regulador son de la máxima importancia.
Por esta razón, la mayoría de los programas de reforma incluyen
disposiciones destinadas a mantener al organismo regulador aislado de
toda influencia indebida de los participantes en el mercado y de los
elementos políticos.
2.
Efectos de la reforma sobre el mercado
Con la reforma de la regulación de las industrias del gas y de la
electricidad se pasa de un mercado caracterizado por la existencia de
-207-
Christopher Melly
unos pocos proveedores de servicios y de clientes cautivos a un
mercado en el que hay toda una serie de opciones y de participantes.
Esto, a su vez, crea inmensas oportunidades nuevas para la
participación del sector privado; las mayores oportunidades
comerciales surgen en los sectores competitivos de la producción y de
la comercialización. En el Reino Unido, por ejemplo, en el decenio
que siguió a la iniciación de la reforma del sector de la energía se pasó
de 7 monopolios regionales verticalmente integrados a 42 compañías
productoras y 29 distribuidores licenciados7.
Con la introducción de la comercialización competitiva del gas
y de la electricidad, los clientes pueden elegir a sus proveedores de
servicios basándose en los precios y en la calidad. La libertad de
elección de los clientes se instituye por lo general gradualmente,
autorizando primero a los distribuidores a vender sólo al por mayor a
grandes consumidores industriales y a otros distribuidores. Con el
tiempo, la competencia puede hacerse extensiva a consumidores cada
vez más pequeños, hasta que en último término todos puedan elegir a
su distribuidor. En el Reino Unido, la comercialización competitiva
se introdujo en tres etapas: a los grandes consumidores, en 1990; a los
consumidores de tamaño medio, en 1994, y a los consumidores
domésticos en 1998. Para 2000, casi el 81% de los grandes
consumidores y el 38% de los consumidores domésticos habían
cambiado a un nuevo distribuidor de energía eléctrica al menos
una vez8.
Como la experiencia que se ha adquirido con los mercados
competitivos del gas y de la electricidad es relativamente breve, es
7
Electricity Association, Introduction to the UK Electricity Industry,
encontrado en la dirección de Internet http://www.electricity.org.uk el 28 de
enero de 2002.
8
Electricity Association, Introduction to the UK Electricity Industry,
encontrado en la dirección de Internet http://www.electricity.org.uk el 28 de
enero de 2002.
-208-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
difícil cuantificar con alguna certidumbre los efectos económicos de la
reforma de la regulación. No obstante, se dispone de información
empírica que tal vez permita comprender mejor la situación. Según la
información disponible, en el sector de la energía eléctrica ha habido
considerables bajas de los precios después de ponerse en práctica los
programas de reforma; en particular, hubo reducciones del 30% en el
Reino Unido entre 1990 y 2000, del 20% en España entre 1997
y 2000, del 15% en Australia entre 1990 y 1998 y del 50% en la
Argentina entre 1990 y 19979. En el sector del gas natural, los precios
bajaron más del 20% en el Reino Unido entre 1990 y 2000 y en
Australia descendieron el 22% en el sector industrial y el 11% en el
sector residencial entre 1997 y 199810.
Sin embargo, la reforma de la regulación no siempre va seguida
de bajas de los precios, porque los precios basados en el mercado
pueden en último término ser superiores a los precios fijados con
arreglo a un régimen subvencionado por el Gobierno. Por ejemplo, en
la Argentina la supresión de los controles de los precios del gas
natural y la introducción de la competencia llevó, de hecho, a un
9
Hay que señalar, no obstante, que no se ha determinado hasta qué punto
esas variaciones de los precios se deben a la introducción de la competencia y
no a otros factores tales como los progresos tecnológicos, los cambios del
tiempo o los precios de otros combustibles alternativos. Electricity
Association, Introduction to the UK Electricity Industry, encontrado en la
dirección de Internet http://www.electricity.org.uk el 28 de enero de 2002;
Ana Nogales, España: "New competitive pressures for electric utilities", en
EU Electricy Directive Sparks Market Reforms Across Europe (Londres,
Standard & Poor's, febrero de 2000), págs. 30 y 31, y Departamento de
Energía de los Estados Unidos, Administración de Información sobre la
Energía, Electricity Reform Abroad and U.S. Investment, 1997, encontrado en
la dirección de Internet http://www.eia.doe.gov. el 10 de marzo de 2000.
10
Gas Liberalization in Europe, Petroleum Economist (Londres, 2000),
encontrado en la dirección de Internet http://proquest.umi.com el 1º de junio
de 2001, y Australian Gas Association, Gas Statistics Australia 2000, agosto
de 2001, encontrado en la dirección de Internet http://www.gas.asn.au.
-209-
Christopher Melly
aumento del 15% de los precios en boca de pozo entre 1993 y 199511.
Al subir los precios del gas natural se estimuló, a su vez, la inversión
en la exploración y el desarrollo, así como en la capacidad de
transmisión y de distribución12. Esta experiencia hace pensar que los
precios vigentes antes de la reforma estaban artificialmente fijados
bastante por debajo del valor a que habrían llegado en un mercado
competitivo, y que el control ejercido por el Gobierno sobre el sector
había impedido que subieran. De hecho, incluso después de la subida,
los precios del gas natural en la Argentina continuaron estando por
debajo de los aplicados en otros grandes mercados, entre ellos el de
los Estados Unidos y el del Reino Unido, y el consumo de gas natural
aumentó en un 50% entre 1992 y 199713.
3.
Repercusiones sobre el comercio internacional de
servicios
El desarrollo de mercados competitivos para la electricidad y el
gas natural tiene considerables repercusiones sobre el comercio
internacional de servicios. Es de todo punto evidente que la evolución
hacia la participación del sector privado y hacia los mercados
competitivos está creando nuevas oportunidades para que las empresas
privadas participen internacionalmente en los servicios relacionados
con la producción de gas natural y la generación de energía eléctrica,
así como en los servicios de transmisión, distribución y
comercialización de gas y de electricidad. Tanto si la participación
11
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Organismo
Internacional de Energía, Regulatory Reform in Argentina's Natural Gas
Sector, pág. 56.
12
El número de pozos que se perforaron aumentó de 14 en 1993 hasta un
máximo de 72 en 1994, antes de retroceder a 40 pozos nuevos en 1997. La
capacidad de transmisión y de distribución aumentó en más de un 36%
entre 1992 y 1997. Ibíd., págs. 48 a 51.
13
Ibíd.
-210-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
extranjera adopta la forma de inversión directa como si adopta la
modalidad de transacciones transfronterizas, esas nuevas perspectivas
comerciales constituyen nuevas oportunidades de acceso a los
mercados.
Los datos relativos a la inversión directa de los Estados Unidos
y a sus ventas por conducto de empresas afiliadas extranjeras
demuestran cómo los programas de reforma aplicados durante el
decenio de 1990 llevaron a enormes corrientes de inversión directa
que, a su vez, impulsaron el crecimiento de las ventas de servicios por
conducto de empresas afiliadas extranjeras. Como se muestra en el
gráfico 1, las ventas de servicios por empresas afiliadas extranjeras de
compañías estadounidenses en el sector de los servicios de suministro
de gas y de electricidad aumentaron en bastante más del 100% al año,
pasando de sólo 357 millones de dólares en 1993 a más de 25.000
millones de dólares en 199814. Este rápido aumento de la inversión y
del comercio de servicios coincidió directamente con las grandes
reformas de la regulación emprendidas en el Reino Unido, Australia y
América Latina que permitieron que las empresas estadounidenses se
introdujeran en el mercado.
El hecho de que la reforma de la regulación influya en el
comercio plantea la cuestión de qué función deben desempeñar las
negociaciones comerciales internacionales, tales como las que están
teniendo lugar con arreglo al Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio
(OMC)15. ¿Deben las negociaciones comerciales, que tienen por
14
Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Dirección de Asuntos
Económicos, U.S. Direct Investment Abroad: Operations of U.S. Parent
Companies and their Foreign Affiliates, and U.S. Direct Investment Abroad,
Detail for Historical-Cost Position and Related Capital and Income Flows,
encontrado en la dirección de Internet http://www.bea.doc.gov.
15
El AGCS, cuando entró en vigor en 1995, incluía un programa incorporado
para llevar a cabo unas rondas progresivas de liberalización. Conforme a esa
-211-
Christopher Melly
Gráfico 1
Ventas de servicios por empresas afiliadas extranjeras
de compañías de los Estados Unidos en los servicios
de suministro de gas natural, agua y electricidad
Ventas de servicios
Inversión extranjera directa
Fuente: Departamento de Comercio de los Estados Unidos, Dirección de Análisis
Económico, U.S. Direct Investment Abroad Series, 1993-1998.
por finalidad expandir el comercio, tratar de que se reforme la
regulación? Algunos estiman que esto sería llevar demasiado lejos el
mandato en materia de política comercial. Como la reforma de la
regulación representa una iniciativa tan importante en la esfera de la
política interna, la medida en que un acuerdo internacional pueda
impulsar ese proceso parece ser limitada. En consecuencia, no es
probable que instrumentos comerciales tales como los contenidos en
el AGCS puedan utilizarse para promover explícitamente la reforma
disposición, los miembros de la OMC iniciaron una nueva ronda de
negociaciones en el marco del AGCS el 1º de enero de 2000, con el objetivo
de expandir el comercio y de ese modo promover el crecimiento económico
mundial. Organización Mundial del Comercio, General Agreement on Trade
in Services and Related Instruments, abril de 1994, pág. 3.
-212-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
de la regulación en otros países. De hecho, la Comisión Europea se ha
opuesto formalmente a que se utilicen las negociaciones en el marco
del AGCS para poner en práctica la desregulación16.
Las negociaciones comerciales, aunque no parecen ser un
medio apropiado de conseguir que se reforme la regulación, pueden
ser un instrumento para apoyar los programas de reforma. Para que
tengan éxito, los programas de reforma de la regulación han de
facilitar la entrada en el mercado de todos y cada uno de los
participantes potenciales.
Cuando aumentan el número de
participantes y las fuentes de inversión, se refuerza la competencia y
se consiguen unos servicios de mayor calidad y menor costo. Por
consiguiente, el círculo de las empresas que pueden introducirse en el
mercado debe ser lo mayor posible y debe incluir empresas
extranjeras. Sin embargo, las empresas extranjeras pueden enfrentarse
con un riesgo mayor cuando operan internacionalmente, ya que las
empresas nacionales tienen muchas veces mejor acceso al sistema de
regulación local y a los sistemas político y judicial locales, así como
mayor influencia sobre ellos. La aceptación internacional de un
conjunto de principios sobre la participación extranjera y la solución
de controversias puede contribuir a reducir ese riesgo, al dar
seguridades de que las empresas extranjeras serán tratadas de manera
no discriminatoria.
En el marco del AGCS, los Miembros de la OMC ya han
asumido algunos compromisos relacionados con los servicios de gas y
de electricidad.
Esos compromisos pueden dividirse en dos
categorías: compromisos generales y compromisos específicos. Los
compromisos generales se aplican a prácticamente todos los sectores
posibles de servicios17 e incluyen amplias obligaciones relativas al
16
Organización Mundial del Comercio, Comunicación de las Comunidades
Europeas y sus Estados miembros, AGCS 2000: Servicios relacionados con
la energía, documento S/CSS/W/60, de 23 de marzo de 2001, presentado al
Consejo del Comercio de Servicios en su serie de reuniones extraordinarias.
17
La única excepción son los servicios de transporte aéreo.
-213-
Christopher Melly
trato de la nación más favorecida, a la transparencia, a la regulación
nacional, a los monopolios y a los proveedores exclusivos. Los
compromisos específicos se aplican solamente a los sectores de
servicios específicos designados expresamente por cada país en su
Lista de compromisos específicos. Al incluir compromisos sobre el
acceso a los mercados y el trato nacional en relación con servicios
específicos, los Miembros de la OMC partieron de una lista de
sectores de servicios que incluía remisiones a las definiciones
contenidas en la Clasificación Central Provisional de Productos de las
Naciones Unidas (CPC)18. Los compromisos específicos incluyen
obligaciones en materia de acceso a los mercados y de trato nacional.
Sin embargo, dos importantes cuestiones no resueltas
concernientes a la aplicación de los compromisos dimanantes del
AGCS a los servicios de suministro de gas y de electricidad crean
considerable incertidumbre tanto para las empresas como para los
gobiernos. Primero, el actual sistema de clasificación de los servicios
tal vez no permita que los países asuman compromisos serios en
relación con los servicios de distribución de gas natural y de
electricidad en sus Listas de compromisos específicos. Los
representantes del sector han expresado su preocupación por el hecho
de que, como los servicios relativos a la energía están mal definidos
en el sistema de clasificación, no está claro si los compromisos
específicos de conceder acceso a los mercados y trato nacional son
aplicables a sus actividades19. De hecho, el sistema de clasificación
hace solamente una referencia indirecta a los servicios de gas y de
electricidad en dos categorías:
Servicios relacionados con la
distribución de energía, subcategoría de Otros servicios prestados a las
empresas, y Servicios de transporte por tuberías, subcategoría de los
Servicios de transporte. En ninguna parte se mencionan expresamente
18
La lista de sectores de servicios preparada por la Secretaría de la OMC
tiene la signatura MTN.GNS/W/120.
19
Rachel Thompson, "Integrating energy services into the world trading
system", Washington - D.C., 10 de abril de 2000, pág. 1.
-214-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
el comercio y la comercialización de gas natural y de electricidad.
Como no está claro dónde están clasificados esos servicios, los
representantes del sector no están seguros de si los compromisos
asumidos por los Miembros de la OMC son aplicables a sus
actividades, y los gobiernos no están seguros del pleno alcance de los
compromisos que ya han asumido.
Por ejemplo, si la
comercialización de gas natural y de electricidad es simplemente un
servicio de distribución al por mayor o al por menor, similar a la
distribución de piezas para automóviles o de zapatos de tenis, los
compromisos específicos contraídos por los países en relación con los
servicios de distribución serían extensivos a la comercialización de
gas y de electricidad. Ahora bien, no es probable que los muchos
países que ya en 1994 contrajeron amplios compromisos en relación
con los servicios de distribución tuvieran realmente la intención de
que esos compromisos se aplicasen a la energía eléctrica, dado que en
aquel momento había relativamente pocos países que tuvieran
mercados competitivos del gas y de la electricidad. La clasificación
de la comercialización de gas y de electricidad como un nuevo
servicio de suministro de energía permitiría después a todos los países
estudiar la forma óptima de asumir compromisos relacionados
específicamente con esa actividad20.
La segunda cuestión sin resolver es si las obligaciones
existentes dan suficientes garantías de un acceso efectivo a los
mercados a las industrias del gas natural y de la electricidad.
La disciplina de acceso a los mercados del AGCS se define en el
sentido de que incluye solamente seis tipos de restricciones, la
mayoría de las cuales consisten en limitaciones cuantitativas.
Las políticas que restringen el comercio pero no están incluidas en esa
20
Se podría estudiar si otras actividades de ese sector podrían recibir un trato
similar como nuevas categorías sometidas a nuevos compromisos. Por
ejemplo, no está claro si los servicios de transmisión y distribución de gas y
de electricidad están incluidos en la categoría de Servicios relacionados con
la distribución de energía, porque parece que un servicio no puede estar
relacionado con sí mismo.
-215-
Christopher Melly
lista son, pues, admisibles con arreglo al Acuerdo. Por ejemplo, una
empresa extranjera puede obtener acceso al mercado y puede, así,
establecer una compañía afiliada para la comercialización de gas y de
electricidad, pero después, al tratar de conseguir acceso a la red de
transmisión, puede tropezar con unos obstáculos que le impidan el
acceso efectivo al mercado. Por otra parte, las disciplinas generales
del AGCS concernientes a la transparencia y a la reglamentación
nacional pueden no tratar suficientemente elementos de crítica
importancia para las industrias del gas y de la electricidad, tales como
las medidas específicas aplicadas por las autoridades reguladores del
sector de la energía al acceso a las redes.
No obstante, el AGCS da flexibilidad para negociar normas
adicionales que respondan a las necesidades específicas de un sector.
De hecho, las negociaciones del AGCS sobre las telecomunicaciones
establecieron un precedente de tales disposiciones al formular normas
adicionales sobre el acceso a redes y la utilización de redes y al
reforzar las normas generales del AGCS sobre la transparencia y la no
discriminación en la medida en que se aplican a políticas y prácticas
reguladoras específicas21. Las disposiciones adicionales sobre los
servicios de gas natural y de electricidad podrían incluir algunas o la
totalidad de las normas siguientes: normas más rigurosas sobre el
comportamiento anticompetitivo de los monopolios, normas sobre la
interconexión no discriminatoria a redes, normas sobre el acceso a
redes y sobre la utilización de esas instalaciones, y normas más
rigurosas sobre la regulación de los sectores de la energía en lo que se
refiere a la transparencia, la no discriminación y la independencia de
21
El artículo XVIII del AGCS dispone que se podrán negociar compromisos
adicionales con respecto a medidas que afecten al comercio de servicios que
no estén comprendidos en las disposiciones sobre el acceso a los mercados y
el trato nacional. Como resultado de las negociaciones sobre los servicios de
telecomunicaciones básicas y los servicios de telecomunicaciones con valor
añadido, se agregaron al AGCS algunos compromisos adicionales mediante
dos instrumentos distintos: el anexo sobre telecomunicaciones y el
Documento de Referencia sobre telecomunicaciones básicas.
-216-
LA REFORMA DEL MERCADO DEL GAS Y DE LA ELECTRICIDAD
Y EL COMERCIO INTERNACIONAL DE SERVICIOS
la autoridad reguladora. Los compromisos adicionales selectivos tales
como éstos podrían servir para aumentar la credibilidad de los
programas de reforma de la regulación y para contribuir al
establecimiento de un mercado competitivo.
Conclusión
La tendencia a la reforma de la regulación de los sectores del
gas natural y de la energía eléctrica parece estar manteniéndose
internacionalmente, con el objetivo de reducir los costos y elevar la
calidad de esos importantes servicios de infraestructura. La naturaleza
del programa de reforma es, en líneas generales, coherente entre los
distintos países y se caracteriza por la participación del sector privado,
la reforma estructural y el libre acceso a las redes. Los efectos de la
reforma parecen ser considerables en cuanto a la creación de nuevas
oportunidades comerciales y el mejoramiento del bienestar del
consumidor. Como la reforma de la regulación hace posible el
comercio internacional y las inversiones internacionales, parece que la
política comercial tiene una función que desempeñar en ese proceso,
pero esa función ha de servir para apoyar la reforma, más que para
iniciarla. Los compromisos asumidos en virtud de acuerdos
comerciales internacionales pueden reforzar la credibilidad de los
programas de reforma, pero los programas mismos han de ser
impulsados por las prioridades de la política nacional. Los acuerdos
comerciales internacionales vigentes sirven de marco para asumir
compromisos en relación con los servicios de gas y de electricidad,
pero puede ser necesaria alguna adaptación para aclarar cómo se
aplican las obligaciones a servicios específicos y para lograr que los
compromisos aborden efectivamente las cuestiones del acceso a las
redes y de la utilización de las redes.
-217-
LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL SECTOR
DE LA ENERGÍA: LA CRECIENTE INFLUENCIA DE
LOS AGENTES NO ESTATALES
Dinos Stasinopoulos*
Introducción
En esta nota se estudia la función de los agentes no estatales1 en
la formulación de políticas internacionales en el sector de la energía y
se plantea la cuestión de la necesidad de adaptar las disposiciones
vigentes para reflejar la creciente influencia de esos agentes en los
asuntos relativos a la energía en el plano mundial. Esto se ha
convertido en una cuestión de gran actualidad, especialmente desde
las Conferencias Ministeriales de la OMC celebradas en Seattle
en 1999 y en Doha en 2001, durante las cuales los agentes no
estatales, y en particular los representantes de la sociedad civil,
confirmaron de nuevo su importancia en el plano mundial.
La tecnología en rápido crecimiento y la liberalización gradual
de los mercados contribuyen en gran medida a la expansión de la
mundialización1 de las actividades relacionadas con la energía y se
*
Dinos Stasinopoulos es administrador principal de la Dependencia de
Relaciones Internacionales de la Dirección General de Energía y Transportes
de la Comisión Europea. Está encargado de formular opciones en materia de
política estratégica para la dimensión externa de la política de la Comunidad.
Correo electrónico: [email protected].
1
La expresión "agentes no estatales" es más amplia que, por ejemplo,
"organizaciones no gubernamentales" e incluye las asociaciones
profesionales, sindicatos y corporaciones, que se ocupan de la energía.
2
La mundialización puede definirse de varias formas diferentes, según el
nivel en el que decidamos centrarnos. Podemos hablar de la mundialización
de la Tierra, de un país o de un sector específico tal como el de la energía.
-219-
Dinos Stasinopoulos
manifiestan en alianzas comerciales que entrañan la propiedad y el
control más allá de las fronteras nacionales. El sector de la energía
está regulado en el plano internacional mediante acuerdos bilaterales
principalmente, pero ya hay vigentes acuerdos multilaterales y se
están estudiando otros acuerdos de esa índole. El sector de la energía
se ha caracterizado por la apertura gradual de los mercados, lo que
contrasta con la rapidez con que se ha abierto la competencia
comercial en el plano mundial en ese sector. En otras palabras, las
presiones comerciales mundiales llevan a una rápida liberalización
que está adelantando a la apertura, cuidadosamente planeada pero
lenta, de los mercados de la energía. Más específicamente, los
cambios producidos en el sector de la energía reflejan rápidamente las
circunstancias cambiantes de tal evolución:
1.
•
La aparición de nuevas tecnologías tales como los
ordenadores, la telemática, la navegación por satélites y la
tecnología del posicionamiento, que tienen extensas
ramificaciones en lo que se refiere a la energía y
especialmente a su exploración, producción y distribución;
•
La aparición, como importantes motivos de inquietud en el
sector de la energía, del desarrollo sostenible y de
consideraciones ambientales, y
•
La liberalización del comercio internacional de la energía,
impulsada por las políticas de la Unión Europea, la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), el Organismo Internacional de Energía (OIE), la
Comisión Económica para Europa, de las Naciones Unidas
(CEPE), y la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Presencia de los agentes no estatales en la escena
internacional
Además de los cambios estructurales habidos en el sector de la
energía, se están produciendo cambios en la formulación de políticas
-220-
LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL SECTOR DE LA ENERGÍA:
LA CRECIENTE INFLUENCIA DE LOS AGENTES NO ESTATALES
en virtud de los cuales el control y la adopción de decisiones están
empezando a ser más difusos. A medida que se desarrolla el mercado
mundial de la energía, las empresas transnacionales actúan como
empresas locales dondequiera que operan. La tecnología ha sido una
fuerza impulsora que ha hecho que la influencia en materia de política
pase gradualmente de los Estados a los agentes no estatales y a los
mercados. Los gobiernos, cuando formulan políticas en la esfera de la
energía, tienen, cada vez más, solamente la apariencia de elegir
libremente. A medida que los mercados establecen unas normas que
se aplican coercitivamente por la propia fuerza del mercado, los
agentes no estatales intervienen cada vez más en la formulación de
políticas en el sector de la energía. En un momento en que los
mercados cambian rápidamente, los agentes no estatales responden a
las nuevas oportunidades más rápidamente que los gobiernos. Los
agentes no estatales van siendo cada vez más capaces de realizar
actividades en gran escala a través de las fronteras nacionales, con lo
que contribuyen a desarticular el monopolio gubernamental de la
reunión y gestión de información sobre los mercados de energía y las
infraestructuras. El acceso a esa información permite a los agentes no
estatales realizar amplios estudios y formular posiciones de política
bien documentadas sobre los distintos problemas. Además, la
mundialización
ha
creado
unos
problemas
ambientales
transfronterizos que los gobiernos no pueden abordar tan eficazmente
como los agentes no estatales.
Los agentes no estatales estaban antes relegados a los pasillos
en las organizaciones internacionales, y lo único que podían hacer era
trabajar por conducto de los gobiernos. En cambio, actualmente
los delegados de los agentes no estatales forman parte de las
delegaciones de los países e intervienen en la adopción de decisiones
sobre la energía asistiendo a las reuniones de los grupos de trabajo
técnicos.
Varias organizaciones internacionales fijan las normas en los
diversos sectores de la energía, y los mercados pasan a actuar como
entidades oficiales encargadas de hacerlas cumplir cuando adoptan las
-221-
Dinos Stasinopoulos
normas establecidas en tratados como base para los juicios del
mercado.
2.
Influencia creciente de los agentes no estatales en el
sector de la energía
Aunque el derecho internacional no los reconoce formalmente,
los agentes no estatales han organizado influyentes campañas y han
tomado iniciativas de política en el sector de la energía,
particularmente en lo que se refiere a la eficiencia energética y a las
cuestiones relacionadas con el medio ambiente. Los gobiernos
nacionales, las instituciones internacionales y la Comunidad Europea
consideran cada vez más a los agentes no estatales como
colaboradores indispensables en el sector de la energía.
Más específicamente, la OMC, la CEPE de las Naciones Unidas
y el OIE han abierto gradualmente sus puertas a los agentes no
estatales. Las Naciones Unidas han acreditado a gran número de
agentes no estatales. Las negociaciones sobre la nueva economía
mundial, incluyendo la energía, tienen lugar en otras organizaciones.
La OMC invita a los agentes no estatales a que asistan como
observadores a las grandes reuniones, y también se los invita a que
asistan a los debates de los grupos de expertos de la OCDE y del OIE,
aunque hasta la fecha no se ha establecido ninguna estructura formal
para las consultas.
Por lo que se refiere a la Unión Europea, en el Tratado de
Amsterdam no se hizo referencia al diálogo civil, pese a los esfuerzos
de la Comisión Europea. Sin embargo, los agentes no estatales
europeos han solicitado y obtenido una función consultiva en relación
con las instituciones europeas. La Comisión consulta regularmente a
los agentes no estatales durante la fase de propuesta de política y
organiza audiencias del sector de la energía para la elaboración de
instrumentos de política de importancia paneuropea. En 2000 se
publicó un documento de trabajo de la Comisión sobre las relaciones
-222-
LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL SECTOR DE LA ENERGÍA:
LA CRECIENTE INFLUENCIA DE LOS AGENTES NO ESTATALES
con las organizaciones no gubernamentales3. El 12 de julio de 2001,
la Comisión Europea decidió crear un Foro Europeo de la Energía y el
Transporte. El Foro constituirá un marco único para el diálogo entre
la Comisión y los agentes no estatales y permitirá abordar más
eficazmente los aspectos interdependientes de la energía y del
transporte. Su mandato consistirá en lo siguiente:
•
Expresar su opinión sobre todas las iniciativas de la
Comisión concernientes a la política en materia de energía y
de transporte;
•
Actuar como observador de las políticas en materia de
energía y de transporte, y
•
Ayudar a la Comisión en la celebración de debates y en la
adopción de medidas en el marco de las políticas en materia
de energía y de transporte.
En el programa del Foro figurará la reestructuración de los
sectores de la energía y del transporte, teniendo presentes las
inquietudes por motivos ambientales, sociales y de seguridad. El Foro
estará compuesto por empresas que operan en el sector de la energía
(empresas productoras de energía eléctrica y empresas industriales),
empresas que explotan infraestructuras y redes (gestores), usuarios y
consumidores, sindicatos, representantes de grupos ambientales y de
grupos que se ocupan de la seguridad, y universidades. Esta
diversidad debería hacer posible que la Comisión tuviera una visión
más amplia al formular propuestas de política, y permitir que un
número cada vez mayor de profesionales del sector, consumidores y
otros elementos de la sociedad civil refuercen las redes
transfronterizas, generen nuevas ideas, movilicen el apoyo público,
realicen análisis y supervisen las políticas.
3
"La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la
colaboración".
-223-
Dinos Stasinopoulos
El examen de la labor de los foros internacionales que se
ocupan de la energía ha revelado que los agentes no estatales aportan
al proceso mundial de promulgación de políticas una voz de capital
importancia que complementa y amplía los debates de política. A los
agentes no estatales se les suele dar un acceso general en las primeras
fases del proceso de formulación de políticas y un acceso limitado en
la elaboración final de las decisiones de política. Esos agentes han
disfrutado de fácil acceso a las conferencias cuando el resultado de
éstas no es vinculante, y han tenido un acceso restringido cuando se
adoptan decisiones jurídicamente vinculantes.
Los agentes no
estatales participan de forma extraoficial pero efectiva, junto a los
gobiernos, en la preparación de los programas y de las conclusiones.
Las organizaciones internacionales cuentan con los agentes no
estatales para la formulación de ideas innovadoras sobre conceptos y
normas, y los gobiernos reconocen que la colaboración con esos
agentes da credibilidad a sus decisiones públicas. Los agentes no
estatales han experimentado problemas e incluso reveses en sus
relaciones con los foros internacionales, a causa de la renuencia de los
Estados miembros a concederles formalmente derechos de consulta.
También se enfrentan muchas veces con medidas negativas y
restrictivas adoptadas por las secretarías de los foros internacionales.
La formulación de políticas en el plano mundial y en el plano
de la Unión Europea en el sector de la energía se ve influida
sobremanera por las ONG y por la industria de la energía. Se ha
ideado otra forma de hacer frente a los problemas de la energía,
modalidad que entraña la interacción de la industria mundial, de la
Unión Europea y de los Estados miembros. El peso relativo del
mercado con respecto a la política ha cambiado considerablemente.
El ritmo y el contenido de la liberalización de los mercados en la
Unión Europea están influidos actualmente por ideas mundiales que
subrayan la funcionalidad del mercado.
Los grupos y organizaciones de defensa del medio ambiente,
tales como Amigos de la Tierra y Greenpeace, están influyendo en la
-224-
LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL SECTOR DE LA ENERGÍA:
LA CRECIENTE INFLUENCIA DE LOS AGENTES NO ESTATALES
orientación de la política para que se tengan en cuenta consideraciones
ambientales. Oilwatch, red internacional, pidió que se declarase una
moratoria de la exploración de petróleo y de gas a fin de situar las
consecuencias del cambio climático en el contexto de la política
internacional en materia de energía. Se espera que esto influya en el
actual debate sobre la exploración del Ártico en los Estados Unidos.
Finalmente, no se puede negar la función movilizadora de los
grupos de empresas que operan en el sector de la energía al iniciar y
mantener los debates multilaterales sobre la energía en la OMC.
Conclusiones
El sector de la energía ha sufrido tremendos cambios en los dos
últimos decenios.
Entre las causas de los cambios y de la
incertidumbre figuran el aumento de la competencia debido a la
desregulación y a la privatización, la aparición de agentes mundiales
integrados y los cambios habidos en la tecnología.
Los
acontecimientos económicos, la evolución del mercado y los cambios
producidos en la organización, mencionados más arriba, tienen un
efecto considerable sobre la formulación de políticas en el sector de la
energía.
En este nuevo entorno, la formulación de políticas en el sector
de la energía plantea un verdadero problema. Obliga a adoptar un
enfoque fundamentalmente diferente en las consultas y negociaciones
internacionales dentro de un marco de gobernanza mundial4. Los
analistas han sostenido que se requiere una nueva arquitectura de
política y que se deben tratar de hallar nuevos conductos de
cooperación para reconocer la influencia revolucionaria de la nueva
4
La mejor forma de definir la "gobernanza" es como el conjunto de las
normas, procesos y prácticas que afectan a la forma en que se aplica una
política. La Unión Europea puede considerarse como un componente
regional de la gobernanza mundial.
-225-
Dinos Stasinopoulos
tecnología de la información y la influencia creciente de los agentes
no estatales.
Se requieren adaptaciones que pueden entrañar cambios en los
mandatos de las organizaciones internacionales a fin de que éstas
puedan responder mejor a las necesidades del sector de la energía y
del público en general. También pueden ser necesarias nuevas
instituciones y nuevos organismos de política que estén a la altura del
alcance transnacional de los problemas de hoy día y que respondan a
las exigencias de los ciudadanos europeos de que se instaure un
desarrollo sostenible.
El refuerzo de la relación entre los agentes no estatales y las
organizaciones internacionales podía ser provechoso para la puesta en
práctica de acuerdos, resoluciones y otros instrumentos jurídicos. Ya
no basta con suponer que los gobiernos cumplirán las promesas
hechas y los compromisos asumidos colectivamente en las
conferencias. Los agentes no estatales, en el plano nacional y en el
plano internacional, tienen una función crucial que desempeñar al
ayudar y alentar a los gobiernos a tomar las medidas que han apoyado.
Al ir cambiando las funciones de los agentes estatales y de los
agentes no estatales y al ir produciéndose modificaciones radicales en
la tecnología de las comunicaciones, es necesario desarrollar una
visión a largo plazo de la función de los agentes no estatales en el
plano internacional.
Las modalidades de las consultas deben ampliarse para incluir
toda una amplia serie de interacciones tales como audiencias y grupos
de trabajo.
También se considera un paso en la dirección correcta el logro
de una mayor transparencia y de un mejor acceso a la documentación.
Aunque el alcance de las actividades de las organizaciones
internacionales ha aumentado, sus estructuras administrativas no han
cambiado. El resultado es la falta de eficacia en la formulación
-226-
LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN EL SECTOR DE LA ENERGÍA:
LA CRECIENTE INFLUENCIA DE LOS AGENTES NO ESTATALES
mundial de políticas.
Es necesario adaptar gradualmente las
estructuras de esas organizaciones para mejorar las consultas con las
partes interesadas y racionalizar su formulación de políticas.
La Comunidad Europea está trabajando en estrecha
colaboración con todos los interlocutores importantes y con las
organizaciones internacionales a fin de establecer un marco para la
gobernanza mundial en el sector de la energía; esto se hace asociando
efectivamente a todos los interesados y fomentando el establecimiento
de asociaciones con las empresas, los sindicatos y las autoridades
públicas.
Para resumir, en un momento en que la mundialización de las
cuestiones relativas a la energía y al medio ambiente mundial hace
que el mundo sea cada vez más interdependiente, la Unión Europea
está contribuyendo a buscar nuevas formas de gestionar esa
interdependencia y de hacer frente a los problemas que se plantean en
el sector de la energía.
La gobernanza mundial en la energía y en el transporte exige que
se creen nuevas asociaciones entre todos los interesados para establecer
mejores mecanismos de consulta entre los encargados de la formulación
de políticas, los representantes del sector y la sociedad civil.
Asimismo es preciso que las organizaciones internacionales
adapten mejor sus consultas y estructuras para la formulación de
políticas a fin de responder eficazmente a los nuevos problemas.
Nuestros esfuerzos por mejorar la forma en que funciona la
Unión Europea (gobernanza de la Comunidad)5 constituirán un modelo
para una mejor gobernanza en otras regiones del mundo. La
participación activa en la labor de las organizaciones internacionales
promoverá una mayor coherencia entre los foros y facilitará la búsqueda
de soluciones sostenibles a los problemas mundiales de la energía.
5
Libro Blanco sobre la Gobernanza, COM (2001) 428.
-227-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
EN MATERIA DE COMERCIO DE
ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS
DE UN AÑO CRUCIAL
Craig VanGrasstek*
Introducción
El año 2001 fue un año crucial. No fue el año que Arthur C.
Clarke y Stanley Kubrick previeron hace una generación: todos los
acontecimientos clave tuvieron lugar en el planeta Tierra. Tampoco
fue verdaderamente revolucionario, como 1492 ó 1776: los últimos
acontecimientos pueden tener importantes consecuencias durante sólo
años, no durante generaciones. Sin embargo, ese año fue mucho más
memorable que la mayoría, y terminó con una nota muy diferente de
aquella con la que empezó. A principios de 2001, la economía de los
Estados Unidos parecía encontrarse al final de una prolongada
expansión (había indicios de recesión), los resultados de la elección
presidencial de 2000 parecían irregulares, los Estados Unidos estaban
en paz, los precios del petróleo eran altos, el país parecía encontrarse
al borde de una nueva crisis energética (especialmente en California) y
las perspectivas de que se iniciara una nueva ronda de negociaciones
comerciales bilaterales parecían dudosas. Todos y cada uno de estos
puntos cambiaron o incluso se invirtieron para fines de año. La nueva
Administración esperaba hacer de la política energética una de sus
máximas prioridades y había publicado el informe de un grupo
especial en el que se pedía que se tomasen medidas de gran alcance
para fomentar la producción en el país y en el extranjero. Aunque la
política energética continuaba ocupando un lugar destacado en la lista
*
Director Ejecutivo del Programa sobre Comercio y Negociaciones,
Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, y Presidente de los
Washington Trade Reports. Correo electrónico: [email protected].
-229-
Craig VanGrasstek
de prioridades de la Administración a fines de año, las bases políticas
y económicas en que se fundaba el plan había cambiado radicalmente.
En este capítulo examino las consecuencias que los
acontecimientos de 2001 han tenido al contribuir a definir el enfoque
adoptado por los Estados Unidos en lo que se refiere a la política en
materia de comercio de energía en la nueva ronda de negociaciones de
la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en otros foros. La
tesis aquí subyacente es que la nueva ronda de negociaciones es
solamente la última de una serie de oportunidades de que los Estados
Unidos promuevan sus intereses como importadores y como
exportadores de bienes, servicios y capitales relacionados con la
energía. Esos intereses, aunque han sido bastante coherentes a largo
plazo, también responden a acontecimientos exógenos. En 2001
tuvieron lugar tres de tales acontecimientos. Por orden descendiente
de importancia y de permanencia, se trata de los ataques terroristas
del 11 de septiembre, del derrumbamiento del gigante de la energía
Enron y de la aparición (y posible retroceso) de una recesión
económica. Esos acontecimientos, a menos que se produzcan otros de
aún mayor trascendencia en un futuro próximo, van a influir de
manera decisiva en la situación durante al menos los tres o cuatro años
próximos. El calendario político de los Estados Unidos se centra
en 2004, año en que se celebrará la próxima elección presidencial. El
calendario de la política comercial se centra en 2005, año en que está
previsto que concluyan las negociaciones tanto regionales como
multilaterales. Los acontecimientos clave ocurridos en 2001 influirán
vigorosamente en los debates de política que tengan lugar en los
Estados Unidos entre 2002 y 2004, así como en las negociaciones que
se celebren con los interlocutores comerciales de los Estados Unidos
entre 2002 y 2005.
La iniciación de una nueva ronda de negociaciones no se hará
haciendo abstracción de los acontecimientos que se producen en el
mundo. Las hipótesis básicas de este capítulo son las siguientes: 1)
los Estados Unidos continuarán siendo primus inter pares entre los
países Miembros de la OMC (aunque cada vez hay más oposición
-230-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
tanto a la primacía de los Estados Unidos como a la influencia de los
países industrializados en general), y 2) los negociadores de los
Estados Unidos considerarán a la OMC como solamente uno de varios
foros en los que pueden tratar de promover los intereses de su país en
lo que se refiere al comercio de energía. Entran en juego tanto las
medidas unilaterales como las negociaciones bilaterales y regionales.
Desde el punto de vista de la política estadounidense en materia de
comercio de energía, la propuesta Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) podría, en último término, ser la opción más
importante.
En este capítulo se actualiza un anterior análisis en el que
examiné la interacción de las tres fuerzas principales que actúan en la
esfera de la política comercial1. Las principales características de la
política de los Estados Unidos merecen ser expuestas de nuevo para
comprender cómo los últimos acontecimientos encajan en los
esquemas establecidos. Mi argumento es que la política de los
Estados Unidos en lo que se refiere al comercio de bienes y servicios
relacionados con la energía tiene tres dimensiones distintas: la
economía, la seguridad y el medio ambiente. El peso de cualquiera de
esas influencias aumentará o disminuirá según la orientación del
momento y según el partido que esté en el poder. Por regla general, la
importancia relativa de la economía y de la seguridad dependen de la
vulnerabilidad percibida de los Estados Unidos a las amenazas
externas. Los objetivos económicos tienden a prevalecer sobre las
inquietudes debidas a la seguridad cuando el mundo está en paz, pero
ocurre lo contrario en momentos de guerra o cuando las tensiones se
han exacerbado. Análogamente, la prioridad relativa atribuida a las
consideraciones ambientales depende de qué partido tenga las riendas
del Gobierno. El Partido Demócrata tiende a atribuir más importancia
a los objetivos ambientales que el Partido Republicano y está más
dispuesto a utilizar la fuerza del Gobierno para alcanzar ese objetivo
1
Véase "The energy trade policy of the United States", cap. 3, de Trade
Agreements, Petroleum and Energy Policies, UNCTAD/ITCD/TSB/9 (Nueva
York y Ginebra, UNCTAD, 2000).
-231-
Craig VanGrasstek
que el Partido Republicano. Lo mismo cabe decir de las iniciativas
del Gobierno en los planos nacional e internacional.
La tensión entre la seguridad, la economía y el medio ambiente
informa casi todas las cuestiones que se plantean en esta esfera de la
política pública. Las dos primeras dimensiones tienen una historia
especialmente larga: los Estados siempre han tenido que conciliar sus
objetivos en materia de economía y de seguridad para alcanzar sus
objetivos comerciales. El sector de la energía, dada la función
especial que desempeña en la seguridad nacional, es particularmente
resistente a su plena integración en las normas y disciplinas del
régimen del comercio mundial. Las crisis energéticas del decenio
de 1970 constituyen un recuerdo vívido y amargo para los dirigentes
estadounidenses, que a veces consideran los mercados mundiales de la
energía desde el punto de vista del equilibrio del poder, tratando de
impedir que se concentren excesivamente los recursos energéticos en
una sola región. La seguridad energética de los Estados Unidos no
sólo repercute en la necesidad de mantener un acceso seguro a un
producto de importancia estratégicamente capital, sino que también
suscita preocupación por los medios de presión que los productores de
petróleo pueden emplear en sus relaciones con los Estados Unidos.
Las inquietudes por razones de seguridad, aunque son de gran
importancia, no siempre son cruciales. El sector de la energía es
también un sector económico de inmensa importancia y un sector en
el que los Estados Unidos no pueden permitirse desperdiciar las
oportunidades que ofrece el mercado. La dependencia de los Estados
Unidos con respecto a las fuentes extranjeras de hidrocarburos está
compensada por su situación como exportador de bienes, servicios y
capitales utilizados para producir energía. La seguridad y la energía
no están necesariamente en conflicto entre sí; son perfectamente
complementarias cuando se trata del aprovechamiento de nuevas
formas de energía en países amigos de los Estados Unidos.
Las cuestiones ambientales están también en primer plano en la
política comercial contemporánea. En ninguna esfera es más evidente
esto que en los sectores de la energía y en los sectores conexos, que
-232-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
muchas veces se consideran como los principales causantes de
problemas ambientales tales como los derrames de hidrocarburos, el
calentamiento de la Tierra y los posibles desastres nucleares. Los
debates sobre la política energética en los Estados Unidos siempre
entrañan un conflicto entre quienes estiman que el suministro de
energía de bajo costo es la solución de los problemas energéticos y
quienes consideran que la energía barata es una importante causa de
problemas ambientales. Ese conflicto se ha convertido últimamente
en un importante elemento de la política comercial de los Estados
Unidos, ya que el Partido Demócrata insiste en que las cuestiones
ambientales se examinen en las negociaciones comerciales, en tanto
que el Partido Republicano insiste en que esas cuestiones son
consideraciones carentes de pertinencia que deben estudiarse en otro
lugar.
La importancia de los grandes acontecimientos ocurridos
en 2001 debe juzgarse en el contexto de la tensión entre esas tres
corrientes de la política. Lo que es sorprendente en los últimos
acontecimientos es que simultáneamente llevan a los dirigentes a
actuar en diferentes direcciones. consideremos, por ejemplo, su efecto
sobre las persistentes peticiones de que se restrinjan las importaciones
de energía para reducir la dependencia de los Estados Unidos. Si el
único gran acontecimiento ocurrido en 2001 hubiera sido el estallido
de la guerra contra el terrorismo, habría sido de suponer que
aumentase notablemente la preocupación por la seguridad energética;
si el único acontecimiento hubiera sido la aparición de la recesión, con
su efecto de depresión de los precios de la energía y del consumo de
energía, el efecto habría sido exactamente el contrario. En un año en
que ambos acontecimientos ocurrieron simultáneamente, junto con el
derrumbamiento de Enron (que ha reforzado el escepticismo del
público con respecto a las reivindicaciones del sector de la energía), es
más difícil juzgar el efecto final. Para dar otro ejemplo, los nuevos
acontecimientos tienen, al parecer, repercusiones contradictorias sobre
la política estadounidense en lo que se refiere a las sanciones contra
los países exportadores de petróleo. La guerra contra el terrorismo ha
detenido el movimiento hacia la reforma de las sanciones como
-233-
Craig VanGrasstek
cuestión de principio, pero también ha acelerado la supresión de las
sanciones por razones prácticas. La iniciación de la nueva ronda de
negociaciones y el principio de la recesión pueden dar nuevos medios
y nuevos motivos para suprimir las sanciones, pero el asunto de Enron
tal vez reduzca la capacidad del sector de la energía para explotar
políticamente esas oportunidades.
En este momento es difícil saber cuál de esos acontecimientos
tendrá, en último término, la mayor influencia sobre la política de los
Estados Unidos. La recesión es el candidato más débil a esa
distinción; los indicios de que se dispone en 2002 apuntan a que esa
recesión puede ser una de las contracciones más breves y más débiles
ocurridas en la experiencia reciente de los Estados Unidos. Desde el
estrecho punto de vista de la política energética, la principal
consecuencia de esa recesión es su contribución a poner fin a lo que
parecía una crisis energética incipiente. A principios de 2001,
California y otros Estados del oeste de los Estados Unidos se vieron
afectados por la penuria de electricidad y por fuertes subidas de los
precios. La Administración Bush y otras entidades subrayaron esos
acontecimientos cuando presionaron para que se adoptase una nueva
política energética. Ahora bien, la crisis desapareció casi tan
rápidamente como había surgido, y la recesión contrajo la demanda
hasta el nivel de la oferta. (La investigación sobre Enron tal vez
permita también descubrir pruebas que apoyen las afirmaciones de los
críticos en el sentido de que la crisis aparente fue explotada o incluso
causada por manipulaciones del mercado).
Todavía es demasiado pronto para juzgar la guerra contra el
terrorismo o el asunto Enron con la debida perspectiva. En lo que se
refiere a los ataques del 11 de septiembre y a la respuesta de los
Estados Unidos, los primeros indicios apuntan a que las consecuencias
sobre el sistema de comercio serán importantes pero limitadas. La
seguridad es ahora más rigurosa en los puertos y en otras
instalaciones, y los acontecimientos ocurridos han reforzado la
posición de quienes insisten en que los Estados Unidos han de tomar
medidas para reducir su dependencia con respecto a las importaciones
-234-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
de energía de regiones inestables y potencialmente hostiles.
No obstante, los datos de que se dispone hacen pensar que las nuevas
medidas no han hecho que aumente considerablemente el costo del
transporte internacional de mercancías, ni han situado al comercio por
debajo de los niveles que cabría esperar una recesión2. En este
momento, las consecuencias de mayor alcance de la guerra parecen
ser los efectos que tiene en la redefinición de la relación entre los
Estados Unidos y algunos de sus interlocutores comerciales más
importantes. En algunos casos, la guerra lleva a los aliados a unirse
aún más y a los antiguos adversarios a mostrarse más cooperativos.
Además, ha alentado el proceso de integración económica y de
seguridad con el Canadá, ha contribuido a hacer que se superen los
últimos vestigios de las restricciones comerciales impuestas en la
Guerra Fría contra los Estados de la ex Unión Soviética y ha hecho
que se reduzcan o se supriman las sanciones impuestas a algunos
países que no exportan petróleo (en particular el Pakistán). Al mismo
tiempo, parece probable que agrave el conflicto con el Iraq y con la
República Islámica del Irán, además de crear nuevas fricciones en la
relación entre los Estados Unidos y la Arabia Saudita.
El desenlace del asunto Enron es más difícil de prever.
Depende de que el asunto resulte ser, en último término, poco más que
una bancarrota de proporciones extraordinariamente grandes, o de si
las primeras indicaciones de un posible escándalo se convierten en
algo mucho mayor. En este momento, es evidente que ese gigante de
la energía adoptó algunas prácticas contables que eran de naturaleza
muy dudosa, al tiempo que gozaba de una influencia
extraordinariamente grande en Washington. Su derrumbamiento
podría indicar una profunda regresión de la fortuna política de un
sector que parecía tener una posición de influencia y fuerza sin
precedentes. El Presidente, el Vicepresidente y el Secretario de
Comercio están todos estrechamente unidos a ese sector. La figura
más visible de ese grupo es el Vicepresidente Dick Cheney, que
anteriormente trabajaba en la Compañía Halliburton (importante
2
"Globalisation: Is it at risk?", The Economist (31 de enero de 2002).
-235-
Craig VanGrasstek
proveedor de servicios relacionados con el petróleo) y presidía el
grupo de trabajo de la Administración que se ocupaba de la energía.
Sus diversos cargos no se pueden ejercer debidamente al mismo
tiempo. A principios de 2002, la Oficina General de Cuentas (órgano
de investigación del Congreso) inició un proceso contra Cheney, para
obligarlo a que entregase los documentos relativos a las deliberaciones
del grupo de trabajo. Los investigadores quieren saber qué influencia
pueden haber tenido Enron y otras empresas en la formulación de la
política energética de la Administración por el grupo de trabajo. Esa
investigación, aunque no está claro que vaya a tener grandes
consecuencias, desvía una atención y unos recursos que de otro modo
podrían dedicarse a la promulgación y aplicación de nuevas
disposiciones legislativas sobre la energía.
Las desagradables
connotaciones de ese asunto podrían también afectar a la voluntad de
los interlocutores comerciales de los Estados Unidos de proseguir la
desregulación negociada de los mercados de la energía.
El análisis que sigue se centra en tres sectores principales de la
política estadounidense en materia de comercio de energía: las
sanciones contra los países exportadores de petróleo, los acuerdos y
programas comerciales discriminatorios, y la nueva ronda de
negociaciones de la OMC. Estos tres aspectos de la política de los
Estados Unidos pueden considerarse como la opción unilateral, la
opción regional y la opción multilateral, respectivamente. Estas
opciones no son mutuamente excluyentes, y la política de los Estados
Unidos en esta esfera se ha aplicado desde hace largo tiempo en
múltiples foros. No obstante, crean algunas tensiones en la política,
dado que los Estados Unidos tratan en algunos casos de discriminar a
favor de ciertos países y en contra de otros, al tiempo que toman
algunas medidas no discriminatorias.
1.
Opción unilateral: sanciones
Las sanciones son una importante herramienta de la política de
los Estados Unidos, aunque quedan fuera del alcance de la política
comercial, tal como se entiende ésta generalmente. Generalmente se
-236-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
imponen, no para alcanzar objetivos económicos, sino para imponer
una pena a los países que son hostiles a los intereses de los Estados
Unidos. Así pues, han de distinguirse de las barreras ordinarias a la
importación, que son abiertamente proteccionistas, aunque en el caso
del petróleo esa distinción puede ser un tanto confusa. Por ejemplo, el
incidente de Suez de 1956 y las crisis del petróleo del decenio de 1970
llevaron a la imposición de contingentes de importación, pero no de
sanciones efectivas. Desde el decenio de 1980, los Estados Unidos
han estado más seguros, por lo que no han restringido las
exportaciones más que en el caso de las procedentes de ciertos países.
Esas restricciones son auténticas sanciones y se basan en
consideraciones de política exterior que se refieren específicamente al
país al que se aplican las sanciones, en vez de en inquietudes
generales por la seguridad energética de los Estados Unidos.
La exigencia de que se modifiquen las sanciones ha pasado a
ser una potente fuerza política desde que finalizó la Guerra Fría. Por
razones tanto políticas como económicas, diversas entidades
interesadas de los Estados Unidos piden que se reduzcan o se
supriman las sanciones actualmente vigentes y que se impongan
límites legales a la imposición de nuevas restricciones. Se han
suprimido o reducido las sanciones impuestas a países tan distintos
como Sudáfrica, la República Popular Democrática de Corea, las
repúblicas de la ex Unión Soviética, China y Viet Nam. Los
defensores de la reforma de las sanciones lograron al menos una
victoria simbólica al promulgarse la Ley de reforma de las sanciones
comerciales y de fomento de las exportaciones de 2000, cuyo
principal efecto es hacer más difícil que los presidentes impongan en
el futuro sanciones que afecten a las exportaciones de productos
médicos y agropecuarios estadounidenses.
Las sanciones
económicamente más importantes que continúan vigentes son las
impuestas a los países exportadores de petróleo del Oriente Medio.
Los máximos dirigentes de la Administración Bush apoyan la
idea de que las sanciones generalmente no permiten alcanzar el
resultado que se pretende obtener. El Secretario de Estado Colin
-237-
Craig VanGrasstek
Powell es uno de los principales defensores de la idea, muy extendida,
de que las sanciones son generalmente ineficaces para alcanzar los
objetivos fijados. En la audiencia del Senado en la que se le confirmó
en su cargo, en enero de 2001, Powell dijo "yo alentaría al Congreso a
que esperase un poco, contase hasta diez y me llamase" antes de
imponer una nueva sanción3. Se afirma que la acción directa con
respecto a los adversarios actuales o potenciales será generalmente un
medio más eficaz de fomentar la introducción de cambios positivos.
Esta posición se ve reforzada por el argumento concerniente a la
política energética. El principal medio con el que la Administración
espera hacer frente al actual problema energético de los Estados
Unidos consiste en alentar nuevas fuentes de suministro, tanto
nacionales como extranjeras. Con arreglo a esa lógica, las sanciones
que impiden el desarrollo de nuevos yacimientos petrolíferos o la
importación de sus productos son contraproducentes para los Estados
Unidos.
Los acontecimientos de 2001 ejercen gran influencia sobre la
política estadounidense en materia de sanciones. Ese es especialmente
el caso de la guerra contra el terrorismo, que tiene un efecto un tanto
paradójico: en principio puede significar el fin de la reforma de las
sanciones como política general, pero también puede significar, en la
práctica, que algunas sanciones vigentes aplicadas a países
estratégicamente importantes se supriman o incluso se substituyan por
preferencias comerciales. El resultado final será que los Estados de
primera línea se inclinarán más a la apertura que al cierre de los
mercados. El derrumbamiento de Enron puede tener repercusiones
menos directas sobre la política. Enron fue miembro activo de
coaliciones que promovían la reforma de las sanciones y la
liberalización del comercio. Como mínimo, el hundimiento de esa
compañía significa una pérdida de recursos para las organizaciones
que la habían apoyado.
3
David Sands, "Powell's s'criticisms buoys trade groups", Washington Times
(30 de enero de 2001).
-238-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
1.1. La reforma de las sanciones como medio de promover
las exportaciones
Los círculos comerciales y agropecuarios de los Estados Unidos
han promovido la reforma de las sanciones desde hace más de un
decenio, sosteniendo que las restricciones de las exportaciones y de
las importaciones, cuando están basadas en razones políticas, imponen
un precio demasiado alto a los diversos sectores de actividad
estadounidenses. Esta cuestión fue antiguamente importante sobre
todo para los exportadores de productos agropecuarios, para los que el
embargo de las exportaciones de cereales impuesto por la
Administración Carter a la Unión Soviética fue una experiencia
instructiva. Sin embargo, tras la caída del Muro de Berlín, los
fabricantes y otros sectores de los círculos comerciales han empezado
a ocuparse activamente de la cuestión. La industria de la energía es
una parte clave de la coalición antisanciones en los Estados Unidos.
Aparte de unos pocos sectores proteccionistas, tales como los
productores de petróleo y de carbón que operan en territorios que no
se sabe que sean productivos, esa industria figura entre las más
cosmopolitas de las industrias estadounidenses. Como tal, comparte
la inclinación antisanciones de los círculos agropecuarios. Estas y
otras entidades que favorecen el comercio trabajan actualmente en
coaliciones. Dos organizaciones comerciales de los Estados Unidos
llevan la iniciativa en la oposición a las sanciones. Una de ellas es
USA*Engage, coalición de más de 670 compañías y organizaciones.
Ese grupo fue establecido en 1997 y se ocupa principalmente de la
cuestión de la reforma de las sanciones. Entre sus miembros figuran
el Instituto Estadounidense del Petróleo y varias compañías petroleras.
Análogamente, el Consejo Nacional de Comercio Exterior propugna
una economía mundial basada en normas. Este grupo es mucho más
experimentado, ya que se fundó en 1914, en un momento en que otras
organizaciones comerciales de los Estados Unidos todavía defendían
el proteccionismo.
Los argumentos del sector privado en favor de la reforma se
basan generalmente en la tesis de que las sanciones imponen unas
-239-
Craig VanGrasstek
limitaciones contraproducentes a las industrias estadounidenses que
son competitivas y están orientadas a la exportación.
El
levantamiento de las sanciones, se afirma, creará nuevas
oportunidades de fomentar las exportaciones.
Por ejemplo,
USA*Engage argumenta que las sanciones "sólo han servido para
excluir del Irán a compañías estadounidenses, mientras que otros
países de todo el mundo están atendiendo las necesidades de
inversiones, tecnología civil y bienes de capital del Irán"4. No
obstante, hay que señalar que, en la mayoría de los casos recientes en
que los Estados Unidos han reducido o suprimido sanciones, el
principal efecto ha consistido en aumentar las importaciones en vez de
las exportaciones. Los datos consignados en el cuadro 1 demuestran
esta afirmación. Los Estados Unidos tomaron considerables medidas
para atenuar las sanciones comerciales contra varios países en el
decenio de 1990. El resultado final ha sido que los Estados Unidos
han pasado de tener un pequeño superávit comercial con esos países a
tener un déficit relativamente grande. Esto no inquieta a los
partidarios del libre cambio, para quienes los desequilibrios
simplemente indican que el mercado está funcionando, pero hace
pensar que los llamamientos neomercantilistas de los partidarios de la
reforma de las sanciones parten de una premisa falsa. Este fenómeno
es universal: en todos y cada uno de los casos en que ha habido un
levantamiento parcial o una reducción general de las sanciones, las
importaciones efectuadas por los Estados Unidos del país en cuestión
han aumentado más rápidamente que las exportaciones de los Estados
Unidos a ese país. En varios casos, las exportaciones disminuyeron.
Los únicos países a los que las exportaciones de los Estados Unidos
aumentaron fueron aquellos en el caso de los cuales los Estados
Unidos no atenuaron las sanciones hasta el año 2000.
4
Carta de 18 de abril de 2001 al Senador Trent Lott (Partido Republicano,
Mississippi).
-240-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Cuadro 1
Efectos de la reducción de las sanciones comerciales sobre las importaciones
y exportaciones de los Estados Unidos
Letra normal: Importaciones estadounidenses destinadas al consumo,
valor en aduana, en millones de dólares
Letra cursiva: exportaciones nacionales, valor franco al costado del buque, en millones de dólares
Porcentaje del
total de las
exportaciones
mundiales
Países exportadores de petróleo
Federación de
Rusia
República
Islámica del
Irán
Iraq
Viet Nam
Jamahiriya
Árabe Libia
1993
1995
1997
1.732,9
3.518,5
1.732,7
2.894,2
0,2
613,2
4.224,2
3.278,0
4.019,9
2.753,7
0,2
274,5
4.848,5
3.560,7
4,290,6
3,205,0
0,1
1,1
9.272,0
2.158,4
5.705,8
1.823,5
2,4
48,1
11.420,9
3.024,5
6 178.1
2 567.3
143.0
8.1
Yugoslavia
Cuba
Camboya
Afganistán
2001
El trato NMF se concedió
en 1992, y el SGP en 1993
Las sanciones se intensificaron y
se redujeron en varios momentos
1.65
El programa "petróleo por
alimentos" se inició a fines de
1996
El embargo se levantó en 1994; el
trato NMF se aprobó en 2001
La terminación del asunto
Lockerbie podría hacer que se
aminorasen las sanciones
0.30
0,0
4,0
0,0
0,2
167,4
81,9
2.961,9
9,5
4 073.4
46.3
0.23
0,0
6,9
0,0
0,2
204,1
249,6
0,0
0,0
390,4
272,7
0,0
0,0
601,9
277,3
0,0
0,0
1 026.4
393.8
0.0
9.0
Las sanciones se levantaron en
1991; el SGP se concedió en
1994
Las sanciones se levantaron en
2001; las preferencias están
pendientes
Los esfuerzos en favor de la
reforma realizados en 2000
llevaron a pocos cambios
El trato NMF se concedió en
1996, y el SGP en 1997
El trato NMF se ha denegado
desde 1986
En 1997 se llegó a un acuerdo
sobre el trato NMF, pero ese
acuerdo está aún pendiente
El embargo se levantó en 2000;
todavía se deniega el trato NMF
0.47
1.851,0
2.144,5
2.229,7
2.741,1
2.209,6
2.696,5
2.633,1
3.018.6
2,495,5
2,926,4
3.812,5
2.507,3
3.192,8
2.394,0
5.405,7
2.921,3
4 429.5
2 822.4
0.03
0,1
1,3
0,0
2,0
10,2
48,4
4,8
58,6
5.4
55.0
0.03
0,0
2,6
0,0
5,8
0,0
9,3
0,6
4,7
0.0
6.9
0.01
0,7
15,5
2,9
9,5
8,1
5,3
4,7
26,1
5,4
4,1
10,0
1,6
101,7
17,9
11,4
11,5
14,3
2,7
592,3
19,5
9,3
17,7
12,7
1,5
964.2
28.1
2.7
5.7
3.9
2.5
0,0
2,0
0,0
5,0
0,0
2,4
0,0
11,3
0.0
0.7
3.595,7
6.453,9
7.481,6
13.084,5
16.826,6
5.699,2
6.019,1
6.579,3
4.665,7
5.945,8
2.103,5
-434,8
-902,3
-8.418,8
-10.880,8
0.47
0.22
Otros países
Sudáfrica
1999
República
Democrática
Popular Lao
República
Popular
Democrática
de Corea
Total
—
—
—
Importaciones
de los EE.UU.
Exportaciones
de los EE.UU.
Saldo
Fuente: Calculado a partir de datos de la Organización Mundial del Comercio y de la Comisión de Comercio
Internacional de los Estados Unidos.
El porcentaje de las exportaciones mundiales es el porcentaje de las exportaciones de mercancías a todo el
mundo efectuadas por un país en 2000.
- No se dispone de datos, o el país representó menos de 0,01%.
-241-
Craig VanGrasstek
Los ataques del 11 de septiembre renovaron el interés oficial
por la utilización de todas las herramientas, económicas y militares,
como medio de ejercer presión sobre los países en la guerra contra el
terrorismo. Es difícil encontrar hoy en Washington un dirigente
importante que se oponga incondicionalmente a la utilización de
sanciones comerciales y de otras sanciones económicas como
herramienta de la diplomacia. La cuestión que se plantea actualmente
es si la guerra contra el terrorismo hará que el movimiento en favor de
la reforma de las sanciones se acelere, se frene o se reoriente. Es
posible que en el caso de algunos países se impongan nuevas
sanciones o se refuercen las sanciones vigentes. Sin embargo, esos
países podrían ser pocos y tener poca importancia económica. La
mayoría de los candidatos del Asia central y del Oriente Medio son ya
objeto de sanciones o representan pequeños volúmenes de comercio
con los Estados Unidos. Ya se han impuesto sanciones comerciales y
otras sanciones económicas a los países que están vinculados de una
forma u otra con al-Qaeda y con los movimientos conexos. Cualquier
ulterior refuerzo de las restricciones comerciales aplicadas a esos
países y a esos movimientos podría ser el equivalente comercial de
"matar moscas a cañonazos", aunque puede haber algún margen para
imponer nuevas restricciones a la inversión y a los movimientos de
capital.
No obstante, aún más importantes que las nuevas
restricciones pueden ser los incentivos que se ofrezcan a algunos
países que ya están sometidos a sanciones. Así como el movimiento
en favor de la reforma habría llevado a levantar las restricciones por
razones económicas, los nuevos cálculos podrían llevar a suprimirlas
por razones estratégicas. El principal beneficiario de esta tendencia es
el Pakistán, que no es productor de energía. Sin embargo, la misma
tendencia podría afectar a otros países que exportan hidrocarburos y
productos derivados.
1.2. El Oriente Medio
La República Islámica del Irán, el Iraq y la Jamahiriya Árabe
Libia figuran entre los países económicamente más importantes a los
que los Estados Unidos han sometido a sanciones. Esos tres países
-242-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
representan en conjunto el 23,2% de las reservas mundiales de
petróleo y el 10,8% de la producción de petróleo en 20005, pero sólo
el Iraq, en virtud del programa "petróleo por alimentos", vende
actualmente petróleo a los Estados Unidos. Las relaciones con los tres
países están complicadas actualmente por la guerra contra el
terrorismo, que también plantea nuevos problemas en la relación entre
los Estados Unidos y la Arabia Saudita. No se han hecho ni se han
propuesto oficialmente cambios formales en las relaciones
económicas, diplomáticas y de seguridad entre Washington y Riad,
pero el futuro rumbo de esa asociación es objeto de activas
especulaciones.
Antes del 11 de septiembre, parecía que las sanciones podrían
atenuarse o suprimirse para fines de año. Todavía hay algunas
posibilidades de que se aminoren las restricciones impuestas a la
Jamahiriya Árabe Libia, según la evolución del asunto Lockerbie,
pero, a causa de la guerra, no es probable que se haga lo mismo con la
República Islámica del Irán ni con el Iraq. El Secretario de Estado
Powell propugnó a principios de 2001 la reforma de las sanciones
impuestas al Iraq. Su plan de "sanciones inteligentes" haría que se
pasase de la actual política de amplias restricciones del comercio en
general (con la excepción del programa "petróleo por alimentos") a
unas limitaciones más centradas en productos de crítica importancia
militar. Con la apertura de las hotilidades, es muy improbable que los
Estados Unidos vuelvan a comerciar libremente con el Iraq en un
futuro próximo; la cuestión más inmediata que se plantea es si las
tensiones militares llevarán, una vez más, a una verdadera guerra.
El problema relativo a las sanciones más digno de mención con
el que la Administración Bush se enfrentó al principio de su mandato
era la Ley de sanciones contra el Irán y Libia, Ley de 1996 que estaba
previsto que expirase a mediados de 2001. Esa ley tiene por finalidad
ejercer presión sobre los terceros países imponiendo sanciones a las
5
Datos de BP Amoco.
-243-
Craig VanGrasstek
compañías no estadounidenses que inviertan más de 40 millones de
dólares al año en los sectores de la energía de la República Islámica
del Irán o de la Jamahiriya Árabe Libia. La Unión Europea y sus
Estados miembros se oponen firmemente a la imposición de sanciones
a sus empresas y a sus ciudadanos que mantienen relaciones
económicas con la República Islámica del Irán y con la Jamahiriya
Árabe Libia. Esa oposición, respaldada por la amenaza de represalias
contra los Estados Unidos, ha llevado a los Estados Unidos a proceder
con cautela al aplicar esa ley. También se han intensificado las
presiones internas contra las sanciones, ya que las compañías del
sector de la energía y otras entidades instaban a que se dejase expirar
la ley. Inicialmente, la Casa Blanca parecía deseosa de que esa ley
expirase, y lanzó un globo de ensayo a tal efecto a principios de 2001.
La reacción negativa fue tan rápida y tan fuerte que el Presidente Bush
se vio obligado a aclarar su posición inmediatamente. Bush declaró
en una conferencia de prensa que, aunque "es importante que el país
estudie todas las políticas aplicadas en materia de sanciones para
asegurarse de que son eficaces", no tenía "ninguna intención, por el
momento, de levantar las sanciones impuestas a países como el Irán
o Libia"6. En su versión definitiva, el informe del grupo de trabajo
encargado de estudiar la política energética, tan esperado, recomendó
prudentemente que "el Presidente disponga que los Secretarios de
Estado, del Tesoro y de Comercio inicien un estudio general de las
sanciones"7. El informe, aunque señalaba que "La seguridad
energética debe ser uno de los factores que se tengan en cuenta en tal
examen"8, no colocaba ese objetivo por encima de los demás. La
posición a la que se replegó la Administración, según anunció ésta
6
"Bush: "'No intention' to lift sanctions", noticia de la Associated
Press (19 de abril de 2001).
7
Grupo de Desarrollo de la Política Energética Nacional, Energy Policy
(Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 2001), págs. 8 a 18.
8
Ibíd.
-244-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
oficiosamente a mediados de 20019, no consistía ni en promover la
expiración de la Ley de sanciones contra el Irán y Libia ni en apoyar
una plena reautorización por cinco años. En vez de ello, la
Administración indicó que trataría de obtener una renovación por dos
años. Ahora bien, incluso esa posición fue inaceptable para los críticos
en el Congreso. El proyecto de ley de renovación de la Ley de
sanciones contra el Irán y Libia, promulgado en agosto de 2001,
reautorizó la ley por cinco años.
En las semanas que siguieron al 11 de septiembre, hubo algunos
indicios de que la guerra contra el terrorismo podría reactivar y
acelerar el examen por la Administración Bush de la política seguida
con respecto a la República Islámica del Irán, llevando posiblemente a
la renovación de los esfuerzos para llegar a un acercamiento. Estas
expectativas se vieron reforzadas aún más por la cooperación tácita
entre Washington y Teherán en la lucha contra los talibanes. Según
una escuela de pensamiento, los Estados Unidos deben alentar a los
elementos moderados de la República Islámica del Irán y aproximarse
a ese país como aliado potencial en la guerra contra el terrorismo.
Otra escuela completamente diferente considera que el Irán es uno de
los Estados patrocinadores del terrorismo y afirma que ese país debe
figurar entre los próximos objetivos de la guerra. Este último grupo
estaba ganando terreno a fines de 2001, y en el mensaje sobre el
estado de la Unión pronunciado por el Presidente Bush en 2002 se
reveló que ese grupo había ganado el debate interno. Bush identificó
la República Islámica del Irán -junto con el Iraq y la República
Popular Democrática de Corea- como parte de un "eje del mal" que se
está "armando para amenazar la paz del mundo"10. Se puede afirmar,
9
La Administración no anunció formalmente la política, pero dejó
claramente sentadas sus intenciones por conducto de la prensa. Véase, por
ejemplo, Alan Sipress, "Bush seeks reduction of sanctions for Iran, Libya",
Washington Post (9 de junio de 2001), pág. A20.
10
George W. Bush, "The President's State of the Union Address" (29 de
enero de 2002).
-245-
Craig VanGrasstek
sin temor a equivocarse, que no es probable que los Estados Unidos y
la República Islámica del Irán establezcan en un futuro próximo una
relación diplomática o económica de cooperación.
1.3. La cuenca del Caspio
Los actuales esfuerzos de los Estados Unidos por promover el
desarrollo de yacimientos petrolíferos en los Estados de la ex
Unión Soviética responden bien al deseo más amplio de los
Estados Unidos de reforzar su seguridad energética. La finalidad
principal no es extraer petróleo que vaya directamente a los
Estados Unidos. Sin embargo, la capacidad adicional responderá a los
intereses estadounidenses al hacer que aumente el suministro mundial
de energía, al hacer que bajen los precios y al reducir la influencia de
los adversarios que tienen grandes reservas de petróleo, al tiempo que
se darán lucrativas oportunidades a las empresas estadounidenses.
Al mismo tiempo, es de capital importancia para Washington que los
oleoductos de esos yacimientos petrolíferos no pasen por o cerca de
los territorios de países que se consideran hostiles a los
Estados Unidos (especialmente la República Islámica del Irán).
La guerra contra el terrorismo sirvió para reforzar estos cálculos
estratégicos y también puede llevar a que se deje de aplicar la Ley
Jackson-Vanik a la Federación de Rusia y a varias otras repúblicas de
la ex Unión Soviética11. Estas disposiciones de la Ley de comercio
de 1974 son resultado de la Guerra Fría. La ley, promulgada
inicialmente en un momento en que la Unión Soviética restringía la
emigración de los judíos, tenía por finalidad ejercer presión sobre la
Unión Soviética vinculando su condición de nación más favorecida
(NMF) a la libertad de emigración. Los Estados Unidos y la
Federación de Rusia se conceden mutuamente en la actualidad el trato
NMF (conocido actualmente en la legislación estadounidense como
11
Armenia, Azerbaiyán, Kazajstán, República de Moldova, Tayikistán y
Ucrania.
-246-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
relaciones comerciales normales), pero lo hacen en los términos
condicionales de la Ley Jackson-Vanik. Esa situación crea una gran
complicación para la adhesión de Rusia a la OMC. Es un principio
bien establecido de la política de los Estados Unidos que, cuando
ingresa en la OMC cualquier país comprendido en la Ley JacksonVanik, se invoca la no aplicación de esa ley, lo cual permite a ese país
adherirse a la OMC pero de hecho significa que las relaciones
bilaterales con ese país se realizan como si no fuera miembro de la
OMC. Para superar esa limitación se requiere una ley del Congreso.
La Asamblea Legislativa ha tomado medidas en el curso del último
decenio para superar esa limitación en el caso de varios países de
Europa oriental y antiguas repúblicas de la Unión Soviética, y se
espera que decida sobre la nueva iniciativa a principios de 2002.
Estos acontecimientos podrían afectar a las sanciones impuestas a
otros países. Por ejemplo, a principios de 2002 el Presidente Bush
anuló las sanciones que se habían impuesto a Azerbaiyán tras su
conflicto con Armenia. Las compañías petroleras estadounidenses
venían pidiendo desde hacía largo tiempo que se tomase esa medida.
2.
Opciones bilaterales y plurilaterales: regionalismo y
discriminación
La visión realista de las relaciones internacionales se basa en la
tesis de que los países no tienen amigos o enemigos permanentes, sino
sólo intereses permanentes. Sin embargo, esta idea puede confundirse
fácilmente en la geopolítica del petróleo, porque los países tienen
ubicaciones geográficas permanentes y recursos más o menos
permanentes. La proximidad física significa que las líneas de
comunicación son más cortas y pueden defenderse más fácilmente
contra las perturbaciones debidas a fuerzas exteriores. Los Estados
Unidos, como importador de petróleo, tienen intereses permanentes en
los suministros de ciertos países, especialmente los de su propia
vecindad, por lo que a los Estados Unidos les conviene promover una
amistad permanente con esos países. En el mundo impersonal del
comercio, esas amistades revisten generalmente la forma de
discriminación positiva. Esto puede hacerse, bien sobre la base de la
-247-
Craig VanGrasstek
reciprocidad, como en los acuerdos de libre comercio o en las uniones
aduaneras, bien en la forma no recíproca de los programas
comerciales preferenciales.
La concesión de un trato discriminatorio positivo a los aliados
ricos en petróleo ha sido una de las principales características de la
política comercial de los Estados Unidos durante la última generación.
Es la imagen invertida de la política de sanciones estudiada en la
sección anterior. Los acontecimientos de 2001 podrían servir para
acelerar ese proceso, ya que la intensificación de la inquietud por la
seguridad de los suministros no puede sino reforzar el interés de los
Estados Unidos en las medidas regionales.
2.1. Importancia estratégica de la discriminación
Se estima que las importaciones de energía crean una amenaza
a la seguridad nacional cuando llegan a un nivel que hace que los
Estados Unidos sean vulnerables a las perturbaciones del suministro o
cuando gran parte de esas importaciones procede de países que son
hostiles, activa o potencialmente, a los intereses estadounidenses. Dos
principios generales regulan la composición preferida de las
importaciones de energía: la proximidad y la diversificación.
Con arreglo al primer principio, las mejores fuentes de petróleo
importado serían los países que están próximos, tanto geográfica como
políticamente, a los Estados Unidos. Con arreglo al segundo
principio, sería preferible tener una cartera diversificada de
proveedores, a pesar de lo que exigiría el primer principio, para que el
país no dependa excesivamente de sólo una o dos fuentes. Los
suministros de petróleo procedentes de un solo país o de una sola
región pueden ser vulnerables a las perturbaciones, se deban éstas a
accidentes, a desastres naturales o a las políticas nacionales.
Basándose en estas dos consideraciones, los Estados Unidos han
tratado de no recurrir excesivamente a proveedores situados fuera del
continente americano. Ese es especialmente el caso de los países que
se consideran hostiles a los intereses estadounidenses o cuyo petróleo
ha de pasar por puntos de estrangulamiento que están distantes y son
-248-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
difíciles de defender. A la Marina de los Estados Unidos le resulta
mucho menos difícil defender el golfo de México que mantener
abierto a la marina mercante el golfo Pérsico.
Las tendencias en el curso del tiempo han estado orientadas a
una mayor seguridad del suministro, como se desprende de los datos
del gráfico 1. Esa distribución cambiante del suministro no es
resultado de las meras fuerzas del mercado ni de la pura casualidad,
sino que se debe a los incentivos y barreras utilizados tanto por los
Estados Unidos como por sus proveedores. La naturaleza y el alcance
de la intervención estadounidense en el mercado ha atravesado cuatro
períodos, que pueden resumirse como sigue:
1.
Antes del decenio de 1950, los Estados Unidos
importaban relativamente poco petróleo.
Fueron
exportador neto en la mayoría de esos años y no hicieron
ningún esfuerzo por influir en el origen de las
importaciones.
2.
La crisis de Suez de 1956 cambió la forma en que los
Estados Unidos percibían la seguridad energética y llevó
a los dirigentes a alentar las importaciones procedentes
del continente americano y no del Oriente Medio. El
Presidente Eisenhower impuso en 1959 el Programa de
Contingentes Obligatorios para las Importaciones de
Petróleo, por el que se rigieron las importaciones de
petróleo de los Estados Unidos hasta que el Presidente
Nixon le puso fin en 1973.
3.
Entre las dos crisis del petróleo de 1973 y 1979, los
Estados Unidos no alentaron ni desalentaron las
importaciones procedentes de ningún proveedor
específico. Tanto el Presidente Ford como el Presidente
Carter consideraron la renovación de las restricciones a la
importación, pero sus políticas fueron de corta duración o
fueron revocadas por el Congreso.
-249-
Craig VanGrasstek
Gráfico 1
Porcentajes representados por las importaciones de petróleo efectuadas
por los Estados Unidos de distintos países y regiones
100%
Otros países de
Oriente Medio
Arabia Saudita
80%
Resto del mundo
60%
Nigeria
Otros países
de América
40%
Canadá
20%
Venezuela
0%
1949
1954
1959
México
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos del Departamento de Comercio de
los Estados Unidos.
4.
El choque petrolero de 1979 que siguió a la revolución iraní
llevó a los Estados Unidos a adoptar una nueva orientación
consistente en fomentar las importaciones procedentes de
los países vecinos. En vez de emplear la herramienta
negativa de los contingentes, esta nueva política alienta la
negociación de acuerdos de libre comercio.
En comparación con la situación existente en períodos anteriores,
la distribución actual de las importaciones muestra un equilibrio casi
ideal entre la proximidad y la diversificación. La gran medida en que se
recurrió a las importaciones procedentes de Venezuela durante los
decenios de 1950 y de 1960 infringió el principio de la diversificación,
pero se hizo en un momento en que las importaciones cubrían sólo una
pequeña parte del consumo de petróleo de los Estados Unidos, mientras
-250-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
que en el decenio de 1970 el continente americano representaba una
parte muy pequeña de las importaciones. La seguridad llegó a su nadir
con la crisis del petróleo de 1979, momento en que los Estados Unidos
importaban más petróleo del Oriente Medio que del continente
americano. Desde mediados del decenio de 1980, una parte cada vez
mayor de las importaciones estadounidenses ha procedido del
continente americano, y se han diversificado las importaciones
procedentes tanto de dentro como de fuera de la región.
El cuadro 2 da una idea más detallada de las importaciones
actuales de petróleo y de otras fuentes de energía efectuadas por los
Estados Unidos. El cuadro muestra que, en 2001, el Oriente Medio
representaba menos de la quinta parte del total de las importaciones de
energía efectuadas por los Estados Unidos, y una parte aún menor de
las importaciones de petróleo y de gas. El continente americano
representaba más de la mitad de la totalidad de las importaciones de
energía. La relación de los Estados Unidos con el Canadá, país que
es, con mucho, el proveedor más importante, muestra el resultado
final de las medidas de política a largo plazo tomadas por los Estados
Unidos. Ese vecino del norte no sólo proporcionaba la mayor parte de
las importaciones de energía, que representaron más de un tercio del
total en 2001, sino que también exportaba toda una serie de
combustibles. Entre los países que suministraban a los Estados Unidos
las seis categorías de productos que se indican en el cuadro 2, el
Canadá ocupa, bien el primer lugar (petróleo y gas, productos
refinados y electricidad), bien el segundo lugar (gas licuado y uranio),
bien el tercer lugar (carbón). Esta posición única se debe, en primer
lugar, a la riqueza del Canadá en hidrocarburos y otros combustibles,
pero también a la especial relación económica que se ha instaurado
entre los dos países en el curso de la última generación. La
negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) impulsó aún más la integración de los mercados energéticos
de América del Norte, al ser México el cuarto proveedor más grande
de energía a los Estados Unidos. El comercio de energía en América
del Norte se realiza en ambos sentidos. Si bien los Estados Unidos
importaron energía por valor de 44.800 millones de dólares del
-251-
Craig VanGrasstek
Canadá y de México en 2001, esa suma se vio parcialmente
compensada por las exportaciones estadounidenses de combustibles al
Canadá y a México (5.600 millones de dólares), así como por las
exportaciones de productos utilizados para la producción y la
distribución de energía (9.200 millones de dólares). Los Estados
Unidos también exportaron electricidad por valor de 1.300 millones de
dólares al Canadá en 2001.
2.2. Acuerdos de libre comercio
Los acuerdos de libre comercio deben, pues, considerarse en su
debido contexto. Son resultados de decenios de deliberaciones internas
y de negociaciones internacionales, a partir de los sondeos hechos por
los Estados Unidos en el Canadá y en México a fines del decenio de
1970. El descubrimiento de grandes yacimientos petrolíferos nuevos en
México coincidió con la segunda crisis del petróleo e hizo que tres
presidentes sucesivos de los Estados Unidos militasen a favor de la
integración. México rechazó las primeras propuestas hechas por el
Presidente Carter, pero, cuando el Presidente Reagan consiguió
negociar el acuerdo de libre comercio con el Canadá, tomó la iniciativa
de proponer que se celebrasen negociaciones sobre un acuerdo de libre
comercio con el primer Presidente Bush. El Presidente Clinton y
después el Presidente Bush mantuvieron esa continuidad y propusieron
y realizaron negociaciones sobre el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA). Esas negociaciones regionales, si concluyen con
éxito en 2005, constituirán la culminación de un proceso mediante el
cual los Estados Unidos han concertado con sus países vecinos unos
acuerdos comerciales preferenciales que han representado,
sucesivamente, primero más de una cuarta parte de las importaciones de
energía de los Estados Unidos, después más de un tercio de sus
importaciones y finalmente más de la mitad12.
12
Esas proporciones se expresan como porcentajes de las importaciones de
energía realizadas por los Estados Unidos en 2001, como en el cuadro 2, y no
como porcentajes de las importaciones en el momento en que se concertaron
los acuerdos respectivos.
-252-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Cuadro 2
Importaciones de energía realizadas por los Estados Unidos, 2001
Importaciones generales, valor en aduana, en millones de dólares
América
Partes en el
TLCAN
Canadá
México
Resto de la
región
Venezuela
Colombia
Trinidad y
Tabago
Brasil
Argentina
Aruba
Ecuador
Otros países
Resto del mundo
Oriente Medio
Arabia Saudita
Iraq
Argelia
Kuwait
Otros países
Todos los demás
países
Nigeria
Reino Unido
Noruega
Angola
Federación de
Rusia
Gabón
Indonesia
Australia
Malasia
China
Otros países
Total
Porcentaje
Petróleo
y gas
42.774
Gas
licuado
8.933
Petróleo
Electricidad
refinado
12.722
2.680
31.018
22.812
8.206
5.480
4.133
1.347
5.132
4.484
648
11.756
8.622
1.347
3.453
1.555
1.070
240
97
436
0
855
159
22.693
11.151
6.687
2.588
496
1.122
258
11.542
4.728
1.351
1.649
1.742
0
882
246
192
55
78
619
65.467
52,5
Uranio
Carbón
Total
Porcentaje
331
572
68.012
54,5
2.680
2.680
0
331
331
0
115
115
0
44.756
34.555
10.201
35,9
27,7
8,2
7.590
3.151
502
0
0
0
0
0
0
457
125
330
23.256
13.453
3.249
18,6
10,8
2,6
739
17
63
0
6
3
20.324
10.976
5.574
3.207
1.136
586
473
435
1.049
602
1,028
110
713
11.902
1.566
334
5
1.020
164
43
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.673
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
97
0
0
0
0
0
0
1.414
1.163
1.101
1.030
971
875
56.689
23.693
12.595
5.800
2.652
1.872
774
1,1
0,9
0,9
0,8
0,8
0,7
45,5
19,0
10,1
4,7
2,1
1,5
0,6
9.348
1.005
1.378
1.248
10.336
351
1.015
415
103
0
0
0
0
0
1,673
0
206
0
0
97
0
3
1
0
32.996
8.756
3.580
3.443
3.093
26,5
7,0
2,9
2,8
2,5
0
740
130
217
68
43
842
29.257
23,5
874
0
160
57
267
127
6,967
24.624
19,7
0
0
0
0
0
0
0
2.680
2,1
922
0
0
26
0
12
507
2.004
1,6
7
0
38
11
0
1
36
669
0,5
1.803
1.622
574
503
390
261
8,971
124.701
100,0
1,4
1,3
0,5
0,4
0,3
0,2
7,2
100,0
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos.
Las cifras se basan en las categorías 1221, 1311, 1321 y 2911 de la Clasificación Industrial Uniforme de los
Estados Unidos, así como en las partidas del Arancel de Aduanas Armonizado de los Estados Unidos
correspondientes al uranio y a los productos conexos (partida 2844) y a la energía eléctrica (partida 2716).
-253-
Craig VanGrasstek
Una de las principales ventajas de los acuerdos de libre
comercio vigentes, desde el punto de vista de los Estados Unidos, es el
carácter legal que confieren a las reivindicaciones de los Estados
Unidos sobre esas reservas de energía vitales de América del Norte.
El TLCAN es un acuerdo que va más allá que los instrumentos de la
OMC, en el sentido de que entraña mayores compromisos tanto de los
exportadores de energía como de los importadores de energía.
Todavía no está claro si el ALCA irá tan lejos como el TLCAN al
hacer que ni los exportadores ni los importadores puedan emplear
restricciones del comercio como herramienta de su política exterior.
Un tercio de las importaciones de energía de los Estados Unidos están
ya incluidas en el TLCAN, y el ALCA sometería una quinta parte
adicional de esas importaciones a condiciones especiales susceptibles
de cumplimiento coercitivo.
Tanto política como económicamente, la cuestión más importante
que plantea el comercio de energía en el marco del ALCA es cómo
afectará ese comercio a la relación entre los Estados Unidos y
Venezuela. Venezuela ya no ocupa la posición dominante en las
importaciones de petróleo de los Estados Unidos que puede verse tan
espectacularmente en el gráfico 1, pero continúa siendo un proveedor de
importaciones de energía de los Estados Unidos de mayor peso que
México o la Arabia Saudita. Por otra parte, las exportaciones de
Venezuela no se limitan a los combustibles; el país es también un
importante inversionista en el sector del refinado de petróleo de los
Estados Unidos. Desgraciadamente, Washington y Caracas han tenido
una historia difícil. La Organización de Países Exportadores de
Petróleo fue una iniciativa de Venezuela, y Caracas ha mostrado un
malestar creciente con la propuesta ALCA. La guerra contra el
terrorismo ha creado una nueva fuente de fricción, y altos funcionarios
de los Estados Unidos han respondido airadamente a las observaciones
que el Presidente de Venezuela Hugo Chávez ha hecho sobre la
actuación de los Estados Unidos en el conflicto. Las controversias
sobre la política en materia de comercio de energía, así como sobre
otros asuntos políticos, pueden ser una creciente fuente de fricción entre
los Estados Unidos y Venezuela en los próximos años.
-254-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
2.3. Preferencias no recíprocas
Los Estados Unidos pueden recurrir, además de a la opción
recíproca de los acuerdos de libre comercio, a preferencias no
recíprocas como medio de fomentar las importaciones procedentes de
algunos proveedores. Esta es una evolución relativamente reciente en
lo que se refiere a las importaciones de energía, ya que los Estados
Unidos han excluido desde hace largo tiempo el petróleo del Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP) y de otros programas de comercio
preferencial. Esto cambió cuando el Congreso promulgó la Ley de
comercio y desarrollo de 2000. Aunque el petróleo continúa estando
fuera del ámbito de aplicación de los privilegios de entrada en
franquicia inherentes al SGP, se concede acceso preferencial al
petróleo importado de los países beneficiarios de la Iniciativa de la
Cuenca del Caribe y de la Ley para el fomento del crecimiento y las
oportunidades en África (AGOA). Los resultados pueden verse en el
gráfico 2. Antes de fines del decenio de 1990, el Canadá y México
eran las únicas fuentes de las importaciones de petróleo y de otros
combustibles que entraban en franquicia en los Estados Unidos.
En 1997, se añadieron al SGP algunos productos energéticos, tras la
entrada en vigor de las nuevas preferencias regionales. Una cuarta
parte de la totalidad de las importaciones de combustible efectuadas
por los Estados Unidos se realizan actualmente con carácter
preferencial, y ese número puede aumentar en el futuro. El petróleo es
especialmente importante para algunos países africanos del sur del
Sáhara. En 2001, los Estados Unidos importaron con arreglo a la
AGOA productos por valor de 7.600 millones de dólares, cifra en la
que el gas natural licuado representó 3.700 millones de dólares, el
petróleo bruto 2.800 millones de dólares y los productos refinados
271,5 millones de dólares. Todos los demás productos representaron
menos del 10% del total13. Hasta la fecha, Nigeria ha aportado la
mayor parte de las importaciones efectuadas con arreglo a la AGOA.
13
Estas cifras se han calculado a partir de datos de la Comisión de Comercio
Internacional de los Estados Unidos.
-255-
Craig VanGrasstek
Gráfico 2
Trato arancelario dado por los Estados Unidos a
las importaciones de combustibles
Distribución porcentual de las importaciones de petróleo bruto, petróleo
refinado, gas natural y carbón entre los programas de importación
100%
Partes en acuerdos
de libre comercio
Preferencias regionales
(África y el Caribe)
80%
Sistema generalizado
de preferencias
60%
40%
Importaciones
gravables
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos de la Comisión de Comercio
Internacional de los Estados Unidos.
3.
Opción multilateral: la energía en la nueva ronda de
negociaciones de la OMC
En el análisis que precede se indica que la nueva ronda de
negociaciones de la OMC no es el único foro en el que los Estados
Unidos tratarán de alcanzar sus objetivos en lo que se refiere al
comercio de energía. De hecho, no es ni siquiera el foro principal.
Las negociaciones multilaterales, aunque pueden llevar a nuevos
compromisos en el sentido de liberalizar el comercio de productos y
servicios relacionados con la energía, pueden considerarse como un
solo aspecto de un esfuerzo polifacético de los Estados Unidos por
mejorar su seguridad energética y sus oportunidades económicas. La
-256-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
OMC es el principal foro solamente en lo que se refiere a los aspectos
de la política en materia de comercio de energía de los Estados Unidos
que se quiere que no sean discriminatorios, especialmente los
esfuerzos por abrir los mercados extranjeros a las exportaciones de
bienes y servicios estadounidenses. Los aspectos más importantes de
la política en materia de comercio de energía de los Estados Unidos se
basan en mecanismos discriminatorios, bien positivos (preferencias),
bien negativos (sanciones), y a este respecto se actúa fuera de aquella
institución multilateral.
Gráfico 3
El comercio estadounidense de bienes y servicios relacionados con la energía
(En miles de millones de dólares corrientes)
$140
Importaciones de
combustibles
(petróleo, gas,
productos
refinados y carbón
$120
$100
Exportaciones
de servicios de
ingeniería,
minería, arquitectura, etc.
Exportaciones de
combustibles
$80
$60
$40
Exportaciones de
bienes utilizados por
las industrias de la
energía eléctrica y
de los hidrocarburos
$20
$0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos de la Comisión de Comercio Internacional
y del Departamento de Comercio de los Estados Unidos; todavía no se dispone de
datos sobre las exportaciones de servicios en 2001.
Los Estados Unidos se consideran principalmente como un
importador de energía. Su consumo de petróleo por habitante es
-257-
Craig VanGrasstek
alrededor de cinco veces mayor que el del mundo en su conjunto, y el
consumo del país representa aproximadamente la cuarta parte del
consumo de petróleo mundial. No obstante, es importante recordar
que los Estados Unidos tienen grandes intereses de exportación en este
sector, especialmente en lo que se refiere a los bienes y servicios
relacionados con la producción y la distribución de energía. Este
punto se representa gráficamente en el gráfico 3, en el que se ilustra la
evolución reciente de las importaciones y exportaciones de los
Estados Unidos en el sector de la energía. Los datos muestran que las
importaciones de petróleo y de otros combustibles, aunque son
grandes y van en aumento, están compensadas en buena medida por
las exportaciones estadounidenses de combustibles brutos y refinados,
así como de bienes y servicios utilizados en los sectores de la energía
y de la minería de otros países. Uno de los principales objetivos de
los Estados Unidos en las negociaciones comerciales tanto regionales
como multilaterales es aumentar esas exportaciones consiguiendo que
se reduzcan las barreras extranjeras a los bienes y servicios
relacionados con la energía. Esta idea quedó claramente sentada en el
informe publicado en 2001 por el grupo de trabajo del Vicepresidente
Cheney encargado de la energía. En el informe se recomendó que:
"El Presidente ordene a los Secretarios de Estado, de
Comercio y de Energía que continúen apoyando a las empresas
estadounidenses del sector de la energía que compiten en los
mercados del extranjero y que utilicen nuestra condición de
miembro de organizaciones multilaterales tales como la
Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (CEAP), la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE),
la Organización Mundial del Comercio (OMC), en particular las
negociaciones sobre los servicios relacionados con la energía, y
el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), así como
nuestras relaciones bilaterales, para poner en práctica un sistema
de normas y procedimientos claros, abiertos y transparentes que
regulen la inversión extranjera, para dar igualdad de
-258-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
oportunidades a las compañías estadounidenses en el extranjero y
para reducir las barreras al comercio y a la inversión."14
El sector de la energía ocupa en el sistema del GATT/OMC una
posición un tanto similar a la que tenía el sector agropecuario antes de
la Ronda Uruguay: no está totalmente exento de disciplinas
multilaterales, pero tampoco está plenamente comprendido dentro de
esas normas. Ilustra la práctica seguida en el pasado el acuerdo
informal, no escrito y no reconocido pero sin embargo real, que en
gran parte ha mantenido el petróleo fuera del campo de aplicación de
las normas. Esta excepción no es exclusiva de los Estados Unidos.
Tanto los países importadores de energía como los países
exportadores de energía han utilizado restricciones del comercio para
alcanzar sus objetivos diplomáticos o de seguridad, y ninguna parte ha
optado por emplear las normas de esa institución para impugnar las
principales medidas tomadas por sus interlocutores comerciales. La
nueva Ronda puede lograr unas reducciones limitadas de las barreras
al comercio relacionadas con la energía, pero no es probable que se
traten de alcanzar objetivos más ambiciosos si no se llega a un mayor
entendimiento entre los principales actores y el grupo cada vez mayor
de los exportadores de petróleo. Hay buenas razones para dudar que
las partes interesadas estén dispuestas a concertar tales acuerdos en un
foro multilateral y no discriminatorio. Si no están dispuestas a ello,
cabe prever que los foros regionales o plurilaterales tales como el
ALCA y la OPEP continuaran siendo más importantes que la OMC.
Los acontecimientos de 2001 pueden reforzar la tendencia a
basarse en alternativas a la OMC. La guerra contra el terrorismo
intensifica las inquietudes por la seguridad y hace que se perciba
mejor la necesidad de cooperar más estrechamente con los
proveedores regionales. También es posible que el derrumbamiento
de Enron reduzca la presión que se ejercía para que se contrajeran
nuevos compromisos en relación con los servicios energéticos.
14
Grupo de Desarrollo de la Política Energética Nacional, Energy Policy
(Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 2001), págs. 8 a 18.
-259-
Craig VanGrasstek
3.1. Adhesión esde los principales países productores de
petróleo
La situación y la influencia de los países exportadores de
petróleo en el sistema comercial puede cambiar a medida que un
mayor número de ellos se adhieran a la OMC. Aunque el conjunto de
los Miembros actuales de la OMC representa la inmensa mayoría del
comercio de productos distintos del petróleo, la situación es
totalmente diferente en lo que se refiere al petróleo. Pronto se puede
llegar a un momento decisivo en el que los países que representan más
de la mitad de las exportaciones mundiales de petróleo sean Miembros
de la OMC, y cabe prever que el "bloque del petróleo" de esa
Organización irá siendo cada vez mayor e irá dejando oír su voz cada
vez más en los años venideros. Como puede verse por los datos
reflejados en el gráfico 4, el GATT empezó con pocos productores de
petróleo, y muchos de los principales exportadores de energía del
mundo permanecieron fuera del GATT hasta el decenio de 1980. Esta
situación cambió con la adhesión de países de América Latina y del
golfo Pérsico ricos en petróleo, en particular México, los Emiratos
Árabes Unidos y Venezuela.
Ahora puede decirse que el "barril" de la OMC está medio lleno
o medio vacío. Como se ve en el cuadro 3, algunos importantes
exportadores de petróleo, sobre todo la Arabia Saudita, están fuera de
la OMC. No obstante, están negociando activamente para ingresar en
la OMC. Los 11 países del cuadro representan más de la mitad de las
reservas mundiales de petróleo y más de un tercio de la producción de
petróleo. Diez de esos países están en proceso de adhesión o han
expresado su interés en adherirse. El Iraq es el único gran productor
que ni es todavía miembro, ni está tratando de adherirse, ni se sabe
que esté considerando la posibilidad de adherirse. Dentro de unos
años, los países Miembros de la OMC pueden representar la gran
mayoría de la producción y de las exportaciones mundiales de
petróleo. Parece razonable suponer que el acuerdo no escrito que
prevaleció en el pasado será puesto en entredicho cuando en el club
haya un bloque creciente de países ricos en petróleo.
-260-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Gráfico 4
Parte de la producción de petróleo representada en
el sistema del GATT/OMC
Países que no se
han adherido a
la OMC
100%
80%
Países en
proceso de
adhesión a la
OMC
60%
Partes
Contratantes
en el GATT o
Miembros de
la OMC
40%
20%
0%
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos de BP Amoco y basadas en la
producción de petróleo en 2000, no en los años que se indican.
El camino por el que esos países entran en la OMC es
bidireccional. Al igual que los exportadores de petróleo confían en
utilizar las normas de la OMC en su beneficio, los Estados Unidos
aprovechan las oportunidades que ofrece la negociación (tanto en las
rondas generales como en el proceso de adhesión a la OMC) para
conseguir que se acepten compromisos que respondan a sus intereses
económicos. Así ocurrió en las negociaciones para la adhesión de
México y Venezuela al GATT en el decenio de 1980, y así ocurre
igualmente en las negociaciones actuales para la adhesión de los
países del Oriente Medio exportadores de petróleo y para la adhesión
de la ex Unión Soviética. Es posible que las adhesiones de algunos de
esos países se vean afectadas por los cambios del entorno político
causados por la guerra contra el terrorismo.
-261-
Craig VanGrasstek
Cuadro 3
Situación de algunos países exportadores de petróleo que todavía
están fuera de la OMC
Los datos relativos al petróleo son porcentajes de los totales
mundiales correspondientes a 2000
Arabia
Saudita
Participación en
Las reservas La producción
mundiales
mundial de
de petróleo
petróleo
25,0
12,3
Argelia
0,9
1,9
Azerbaiyán
0,7
0,4
Federación
de Rusia
4,6
9,0
Año en que
se inició el Situación de la adhesión y política
proceso de
de los Estados Unidos
adhesión
1993
Se está estudiando el proyecto
inicial de informe del grupo de
trabajo. La posición de los
Estados Unidos se ve complicada
por una directiva del Congreso de
1994 que se opone a la adhesión
de los países que participan en el
boicot de Israel por la Liga Árabe.
1987
Se están estudiando las ofertas
iniciales sobre el acceso de los
bienes y servicios al mercado.
1997
Todavía no se han hecho ofertas
sobre el acceso al mercado. La
posición de los Estados Unidos se
ve complicada por la persistente
controversia del país con Armenia
(que también está en proceso de
adhesión), pero se ha atenuado una
anterior prohibición de que los
Estados Unidos prestasen
asistencia técnica a Azerbaiyán, y
los Estados Unidos han asignado 1
millón de dólares para proyectos
relacionados con la adhesión.
Al igual que a la Federación de
Rusia, a Azerbaiyán se le aplica la
Ley Jackson-Vanik, pero la
Administración Bush ha propuesto
que se le deje de aplicar en 2001.
1993
El proyecto inicial de informe del
grupo de trabajo se distribuirá a
principios de 2002.
La Administración Bush propuso
en 2001 que el Congreso aprobase
el establecimiento de relaciones
comerciales normales permanentes
-262-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Participación en
Las reservas La producción
mundiales
mundial de
de petróleo
petróleo
Año en que
se inició el
proceso de
adhesión
Iraq
10,8
3,6
-
Jamahiriya
Árabe Libia
2,8
2,0
-
Kazajstán
0,8
1,0
1996
República
Árabe Siria
0,2
0,8
-
República
Islámica del
Irán
8,6
5,2
-
Uzbekistán
0,1
0,2
1994
Viet Nam
0,1
0,4
1995
-263-
Situación de la adhesión y política
de los Estados Unidos
(anteriormente Trato NMF)
eximiendo al país de la aplicación
de la Ley Jackson-Vanik. Así
sería innecesario que los Estados
Unidos invocasen la cláusula de
no aplicación (artículo XIII de
la OMC) al adherirse el país. Se
espera que el Congreso vote sobre
la cuestión en 2002.
No ha mostrado interés en
adherirse, y, si solicitase la
adhesión, cabe presumir que ésta
quedaría bloqueada por las
sanciones de las Naciones Unidas.
Solicitó la adhesión en 2001. Los
Estados Unidos podrían tomar
medidas para bloquear la
formación de un grupo de trabajo.
Se espera que en 2002 se
presenten ofertas revisadas sobre
el acceso al mercado. Al igual que
a la Federación de Rusia, a
Kazajstán se le aplica la Ley
Jackson-Vanik, pero la
Administración Bush ha propuesto
que se le deje de aplicar en 2001.
Solicitó la adhesión en 2001. Los
Estados Unidos podrían tomar
medidas para bloquear la
formación de un grupo de trabajo.
Ha tratado de adherirse desde
1996, pero los Estados Unidos e
Israel han bloqueado la formación
de un grupo de trabajo.
Se le aplica la Ley Jackson-Vanik,
y no figura entre los países para
los que la Administración Bush ha
propuesto que se les deje de
aplicar en 2001. Todavía no se
han hecho ofertas sobre el acceso
al mercado.
Las negociaciones sobre el acceso
al mercado se iniciaron
recientemente. El establecimiento
de relaciones comerciales
Craig VanGrasstek
Participación en
Las reservas La producción
mundiales
mundial de
de petróleo
petróleo
Año en que
se inició el
proceso de
adhesión
Situación de la adhesión y política
de los Estados Unidos
normales (Trato NMF) con los
Estados Unidos en 2001 con
carácter condicional facilitará el
proceso. Sin embargo, los Estados
Unidos invocarán la no aplicación
a menos que el Congreso conceda
aquella condición con carácter
permanente al disponer que se deje
de aplicar a Viet Nam la Ley
Jackson-Vanik. Viet Nam no
figura entre los países para los que
la Administración Bush ha
propuesto que se deje de aplicar
esa ley.
Fuente: Datos de BP Amoco relativos al petróleo.
Las adhesiones están también vinculadas a la política seguida
en materia de sanciones, al menos en la práctica de los Estados
Unidos. Los negociadores estadounidenses han tomado medidas
repetidamente para impedir la formación de un grupo de trabajo para
la adhesión de la República Islámica del Irán a la OMC, y podrían
hacer lo mismo para la Jamahiriya Árabe Libia y para la República
Árabe Siria. La norma del consenso de la OMC equivale a que cada
país tenga un veto, y los Estados Unidos podrían hipotéticamente
bloquear indefinidamente la adhesión de estos países. Sin embargo,
este aspecto de la política de los Estados Unidos puede ser objeto de
críticas cada vez más fuertes, y los representantes de la Unión Europea
han expresado ya alguna decepción por la política seguida por los
Estados Unidos en relación con la adhesión del Irán.
3.2. Acceso de los bienes y servicios a los mercados
El aspecto más tradicional de la política comercial es la
imposición o supresión de barreras arancelarias y no arancelarias al
movimiento de mercancías. Las negociaciones sobre el acceso a los
mercados forman parte de la nueva Ronda y son la cuestión menos
-264-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
controvertida que se ha planteado. Los negociadores de los Estados
Unidos esperan establecer un sistema en el que todos los países
Miembros de la OMC estén abiertos a los bienes y servicios
exportados por las empresas estadounidenses del sector de la energía,
bien para su importación permanente, bien para su importación
temporal como "herramientas del ramo", pero los Estados Unidos
siguen teniendo libertad para utilizar los medios que sean legales
desde el punto de vista de la OMC a fin de restringir las importaciones
de energía por razones de seguridad nacional. Los Estados Unidos
han conservado sus opciones al no haber consolidado los derechos
arancelarios aplicables al petróleo. Conforme a esas normas, nada
impediría que los Estados Unidos impusieran contingentes, aranceles
u otras restricciones si se produjera una nueva emergencia relacionada
con el petróleo. La mayoría de los demás productos relacionados con
la energía que importan los Estados Unidos están sometidos a
derechos consolidados a tipos bajos o nulos. Esto implica que los
negociadores estadounidenses tendrán que hacer concesiones en otros
sectores cuando traten de conseguir que se reduzcan o se eliminen las
barreras establecidas por otros países a los productos relacionados con
la energía.
Los servicios tienden a ser más controvertidos que los bienes, y
además constituyen cuestiones más complicadas de negociar. Los
servicios relacionados con la energía no son una excepción a esa
norma general, dado que entrañan algunas de las cuestiones que tan
difícil hicieron que se llegase a un acuerdo sobre los servicios de
telecomunicaciones.
Al igual que en el caso de las
telecomunicaciones, en este sector se está produciendo una importante
evolución tecnológica que socava la antigua doctrina de los
"monopolios naturales", y las negociaciones tienen lugar en un
momento en que un mayor número de países están liberalizando o
privatizando totalmente sus monopolios nacionales. Los negociadores
estadounidenses esperan alentar ese proceso y bloquear las medidas
unilaterales de los países en forma de compromisos susceptibles de
cumplimiento coercitivo asumidos en el marco del Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios (AGCS). Las propuestas que los
-265-
Craig VanGrasstek
Estados Unidos han formulado sobre los servicios de energía son, de
hecho, muy similares en su finalidad y en su formulación a las
propuestas que los negociadores estadounidenses hicieron en años
anteriores para los servicios de telecomunicaciones.
Los servicios relacionados con la energía son de especial interés
para los Estados Unidos. Desgraciadamente, no se dispone de datos
completos y fiables sobre el comercio estadounidense en ese sector,
pero en el gráfico 5 se recogen datos recientes de la categoría general
que engloba la energía. Los datos son un tanto equívocos, porque se
han contado excesivamente algunas actividades y se han contado
insuficientemente otras. Esa categoría incluye algunas actividades
que están relacionadas con la energía (especialmente la minería y la
ingeniería) y otras que no lo están (especialmente la arquitectura).
Esas actividades están contadas insuficientemente en el sentido de que
las cifras parecen incluir servicios que se exportan de los Estados
Unidos (en la terminología del AGCS, Modo 1), pero no incluyen
algunas formas importantes de servicios relacionados con la energía
que se prestan por otros medios. Entre ellos figuran los servicios de
educación proporcionados por las escuelas estadounidenses a
estudiantes extranjeros en esferas relacionadas con la energía
(servicios que están comprendidos en el Modo 2 del AGCS), las
operaciones en el extranjero que son total o parcialmente propiedad de
empresas matrices estadounidenses (Modo 3) y el empleo de
ciudadanos estadounidenses como ingenieros u otros profesionales por
empresas extranjeras que trabajan en el sector de la energía (Modo 4).
Incluso con estas deficiencias, los números dan algunas indicaciones
interesantes. Gran parte de los ingresos que los Estados Unidos
reciben por esos servicios procede de países exportadores de petróleo,
especialmente del Oriente Medio. Lo que es más notable de esos
servicios es que el nivel de los pagos (equivalente a las importaciones)
es muy inferior al nivel de los ingresos (equivalente a las
exportaciones). Este es evidentemente un sector en el que las
empresas estadounidenses son muy competitivas y en el que los
negociadores estadounidenses tienen fuertes incentivos para tratar de
conseguir compromisos de otros países Miembros de la OMC.
-266-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Gráfico 5
Comercio estadounidense de servicios de construcción, ingeniería,
arquitectura y minería, 2000
En millones de dólares
México
Chile
China
Venezuela
Canadá
Indonesia
Pagos (importaciones)
Otros países de América
Ingresos (exportaciones)
Unión Europea
Singapur
Resto del mundo
África
Oriente Medio
$0
$200
$400
$600
$800
$1000
Fuente: Cifras calculadas a partir de datos del Departamento de Comercio de los
Estados Unidos.
Los dirigentes estadounidenses esperan que las nuevas
negociaciones sobre el AGCS hagan que aumenten las oportunidades
que se ofrecen a los exportadores estadounidenses de servicios
relacionados con la energía. Esas conversaciones, conocidas como
negociaciones del AGCS 2000, están ahora incluidas en la Ronda de
Negociaciones, más amplia. Los Estados Unidos han presentado dos
documentos15 y una propuesta16 relativos a los servicios de energía, así
15
Véase Organización Mundial del Comercio, Comunicación de los Estados
Unidos: Servicios de energía (S/C/W/58, 20 de octubre de 1998), y
Comunicación de los Estados Unidos: Clasificación de los servicios
energéticos (S/CSC/W/27, 18 de mayo de 2000).
-267-
Craig VanGrasstek
como otras observaciones hechas sobre la cuestión en una reunión de
octubre de 2001 del Consejo del AGCS17. El documento presentado
en 2000 hacía pensar que las negociaciones debían tener por finalidad
aumentar las oportunidades de que los proveedores de servicios de
energía vendiesen y distribuyesen sus servicios, sin discriminación,
por los cuatro modos de suministro, suprimir los aranceles aplicables a
los bienes relacionados con la energía, establecer un derecho de
entrada temporal para el personal esencial de las compañías que
prestan servicios de energía y permitir el libre movimiento de
información electrónica y el comercio electrónico (por ejemplo, para
el comercio y el corretaje, el análisis de datos, etc.). En la propuesta
se indicaban unos pocos sectores en los que los Estados Unidos no
tratarían de que se introdujeran cambios en la legislación internacional
o nacional vigente. Los Estados Unidos declararon expresamente que
no proponían que se abordasen las cuestiones relativas a la propiedad
estatal de los recursos naturales, y en el documento se preveía la
imposición de restricciones destinadas a proteger el medio ambiente y
a conservar los recursos naturales. No se hacía ninguna mención de
restricciones impuestas por razones de seguridad nacional.
La liberalización del comercio es el complemento internacional
de la desregulación, y los negociadores estadounidenses esperan
evidentemente que en los mercados internacionales de la energía se
repita la experiencia de la desregulación del sector de las
telecomunicaciones. Este punto se deja claramente sentado en un
documento de los Estados Unidos en el que se afirma que:
"Los compromisos relativos al acceso a los mercados y el
trato nacional pueden quedar vacíos de significado si no se lleva
16
Véase Organización Mundial del Comercio, Comunicación de los Estados
Unidos: Servicios de energía (S/CSS/W/24, 18 de diciembre de 2000).
17
Véase el documento no publicado aún titulado "Comunicación de los
Estados Unidos: Servicios de energía: Objetivos de las negociaciones" (4 de
diciembre de 2001).
-268-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
a cabo una reforma de la reglamentación. Al mismo tiempo, en
el plano práctico, el establecimiento de un marco reglamentario
favorecedor de la competencia promueve muy poco la
liberalización del comercio si no se eliminan las restricciones
relativas al acceso a los mercados y el trato nacional."18
No obstante, vale la pena preguntarse si los acontecimientos
de 2001 pueden reducir la voluntad tanto de los Estados Unidos como
de sus interlocutores de avanzar en esa dirección. A principios de año,
parecía que la crisis incipiente de la energía en California era un
ejemplo de cómo la desregulación no siempre produce los efectos
deseados de aumento del suministro y de baja de los precios. La
recesión resolvió pronto ese problema, pero, tras el derrumbamiento
de Enron, puede haber nuevas presiones en contra de la desregulación.
Muchos sospechan que la supuesta crisis puede atribuirse más a las
manipulaciones del mercado de Enron y de otras empresas que a los
errores de los organismos reguladores y de las empresas de la
electricidad. Estas preocupaciones podrían afectar a diversos aspectos
de la política energética de los Estados Unidos. Las acusaciones de
"capitalismo de compadrazgo", de corrupción y de explotación llevan
a algunos dirigentes estatales y federales de los Estados Unidos a
preguntarse si la energía es un sector demasiado importante como para
dejarlo al libre juego de los mercados, especialmente cuando unas
pocas empresas grandes pueden utilizar su influencia política y su
información asimétrica para socavar el funcionamiento de esos
mercados. Es posible que esas inquietudes lleven a algunos gobiernos
estatales y locales a reforzar sus sistemas de regulación, al tiempo que,
en el plano federal, el Congreso ve ahora con más escepticismo las
propuestas encaminadas a hacer que la política energética se oriente
más al mercado. Es perfectamente posible que las propuestas de la
Administración Bush sobre una nueva ley de la energía queden
reducidas a la nada. No parece probable que los partidos lleguen a
18
Véase Organización Mundial del Comercio, Comunicación de los Estados
Unidos: Servicios de energía (S/CSS/W/24, 18 de diciembre de 2000), pág. 2.
-269-
Craig VanGrasstek
una solución conciliatoria entre la preferencia del Partido Republicano
por los incentivos de la producción y la preferencia del Partido
Demócrata por la regulación, la conservación y la protección del
medio ambiente. Probablemente prestarán más atención a la
investigación del escándalo de Enron. Aunque la Cámara de
Representantes aprobó la propuesta Ley de seguridad de la futura
energía de los Estados Unidos (SAFE) en 2001, ese proyecto está en
punto muerto en el Senado. En el momento en que se escriben estas
líneas, muchos observadores que conocen de cerca la situación crean
que la Cámara de Representantes, controlada por el Partido
Republicano, el Senado controlado por el Partido Demócrata, y la
Administración Bush no podrán llegar a un acuerdo sobre los términos
de un nuevo proyecto de ley relativo a la energía. Incluso si llegan a
un acuerdo, no es probable que éste contenga disposiciones
importantes sobre el comercio. La idea esencial del proyecto de ley es
regular las importaciones de energía por el medio indirecto de alentar
la producción nacional en vez de mediante los instrumentos de la
política comercial per se.
Desde el estrecho punto de vista de las negociaciones del
AGCS, la cuestión es si otros países compartirán la nueva renuencia
de los Estados Unidos a desregular. Esto depende en parte de que ello
empañe la desregularización en general y en parte de que socave a la
Administración Bush en particular. El escándalo de Enron llevó a un
destacado periodista estadounidense a llamar a George W. Bush
"capitalista de compadrazgo" y a declarar que las prioridades de la
Administración tienen "menos que ver con el principio del mercado
que con recompensar a quienes prestan ayuda"19. Esas fuertes
palabras tienen especial resonancia precisamente en algunos de los
países con los que los Estados Unidos esperan negociar nuevos
acuerdos comerciales. Si los dirigentes y las personas que influyen en
la opinión en otros países llegan a compartir la opinión de ese escritor,
19
Sebastian Mallaby, "When the Business of business is Politics ...",
Washington Post (28 de enero de 2002, pág. A21).
-270-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
esto no puede sino minar el prestigio y la eficacia de los negociadores
estadounidenses, especialmente cuando tratan de conseguir que se
asuman compromisos en la esfera de los bienes y servicios
relacionados con la energía.
No obstante, hay que resistir la tentación de hacer audaces
previsiones basándose en datos muy preliminares. La experiencia
habida con los servicios financieros es una historia aleccionadora que
milita en contra de la formulación de previsiones prematuras. A fines
del decenio de 1980 y a principios del decenio de 1990, los Estados
Unidos experimentaron un gran escándalo que tuvo su origen en la
inepta desregulación del sector del ahorro y el préstamo. El Congreso
y la Administración Reagan habían decidido, en su sabiduría
colectiva, suprimir muchas de las restricciones impuestas en la
regulación de esa parte del sector financiero, al tiempo que mantenían
un programa federal muy generoso de seguro de los activos del sector
del ahorro y el préstamo. Conociendo los acontecimientos ocurridos
posteriormente, los resultados del riesgo vinculado a la integridad de
los interesados eran de todo punto previsibles: con las "reformas" que
les permitían invertir en prácticamente cualquier cosa y con el seguro
que los liberaba de las consecuencias de sus decisiones erróneas, los
propietarios de entidades de ahorro y préstamo se dedicaron a
conceder préstamos sumamente temerarios e incluso ilegales. Esto
llevó al derrumbamiento del sector y a una operación oficial de
rescate, sumamente cara, de los depositantes. Basándose en esa
experiencia, se podría muy bien haber previsto que ni los
negociadores estadounidenses ni sus homólogos extranjeros tendrían
gran interés en promover la ulterior desregulación y liberalización del
comercio en el sector de los servicios financieros. Ahora bien, tal
predicción habría sido completamente errónea.
Los servicios
financieros figuran entre los pocos sectores en los que las
negociaciones del AGCS han llevado hasta la fecha a que se asuman
importantes compromisos.
-271-
Craig VanGrasstek
3.3. Objetivos ambientales y autorización conferida por los
Estados Unidos para las negociaciones
Otro factor que hay que considerar es que a los negociadores
estadounidenses no se les ha conferido plena autorización para las
negociaciones. A este respecto desempeña una importante función el
tercer aspecto de la política energética estadounidense: el medio
ambiente. Como se señala al principio de este capítulo, la importancia
que Washington atribuye a las consideraciones ambientales es función
del partido que ocupe el poder: los Demócratas atribuyen más
importancia a esta cuestión que los Republicanos. Los conflictos
entre los partidos por los problemas ambientales impidieron la
consecución de dos de los objetivos de la Administración Bush. Uno
es el plan energético que el grupo de trabajo de Cheney preparó
en 2001, gran parte del cual tiene por finalidad reforzar la seguridad
energética dando incentivos a la producción interna. Los demócratas
argumentan que esa forma de proceder tendrá consecuencias
ambientales nefastas. El otro es la petición de la Administración de
que se le conceda lo que ahora denomina autorización para la
promoción del comercio, conocida anteriormente como autorización
para la tramitación acelerada, que permite que la Administración
negocie un acuerdo no susceptible de modificación por el Congreso.
Por la autorización para la promoción del comercio se establecen
procedimientos especiales para el examen de los acuerdos comerciales
por el Congreso. Esa autorización facilita las negociaciones al dar
seguridades a los interlocutores de los Estados Unidos de que el
Congreso votará, dentro de un plazo limitado y sin modificaciones,
sobre las disposiciones legislativas para la aplicación de los acuerdos
comerciales. La autorización para la tramitación acelerada se utilizó
anteriormente para aprobar los resultados de las Rondas de
Negociaciones de Tokyo y de Uruguay del GATT, así como los
acuerdos de libre comercio concertados con Israel (1985), el Canadá
(1988) y México (1993). La última autorización de esa índole expiró
en 1994, y tanto el Presidente Clinton como el Presidente Bush han
pedido al Congreso que renueve esas facultades.
-272-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
Los problemas ambientales y laborales son la principal razón de
la renuencia del Congreso a renovar la autorización para la promoción
del comercio. A partir del TLCAN, a principios del decenio de 1990,
esas dos cuestiones, políticamente litigiosas, ocupan el centro de la
política comercial de los Estados Unidos. Aunque el Partido
Demócrata insiste en que las prácticas comerciales leales exigen que
se tengan en cuenta las normas ambientales y laborales, el Partido
Republicano sostiene que esas cuestiones no son comerciales y deben
abordarse por otros medios. La incapacidad para dirimir las
diferencias entre los dos partidos bloqueó los repetidos esfuerzos de la
Administración Clinton para conseguir que se diese una nueva
autorización en 1994-2000.
El Presidente Bush tuvo éxito finalmente donde su predecesor
fracasó, y logró que se concediese una nueva autorización en la Ley
de comercio de 2002. Esa ley incluye una renovación de la
autorización para negociar, al tiempo que refuerza los procedimientos
para que se celebren consultas entre el poder legislativo y el poder
ejecutivo.
Esa victoria debería permitir que avanzasen las
negociaciones comerciales pendientes, pero ese episodio también
encierra una advertencia. La Cámara de Representantes aprobó su
versión del proyecto de ley de renovación de la autorización a fines de
2001 por un margen de un solo voto. Además, el resultado de la
votación fue sumamente desequilibrado: los republicanos prestaron
casi todo el apoyo. Ese contratiempo evitado por escaso margen puso
de relieve la naturaleza cada vez más difícil y partidista de la política
comercial en los Estados Unidos. Ello no es un buen augurio para el
futuro, especialmente si el Congreso procede de forma igualmente
partidista al examinar los acuerdos comerciales que el Presidente
someta a la aprobación de la Asamblea Legislativa con arreglo a la
nueva autorización para la promoción del comercio.
Conclusiones: después de 2001
En 2001, Washington tuvo que hacer frente a los grandes
problemas de la guerra y la paz, la recesión y la recuperación, y el
-273-
Craig VanGrasstek
escándalo.
Todavía estamos sufriendo las secuelas de los
acontecimientos clave de ese año, y es probable que tengamos que
seguir haciéndolo durante algún tiempo. La principal cuestión que se
plantea ahora a los negociadores comerciales es si los dirigentes
estadounidenses pueden mantener el tenue consenso interno que es
necesario para llevar a feliz término las conversaciones regionales y
multilaterales.
El año 2002 no ha concluido todavía cuando se escriben estas
líneas, pero en un importante aspecto aclaró las incertidumbres que
quedaron pendientes del año anterior. Con la aprobación de la Ley de
comercio de 2002, que incluye la concesión de una nueva autorización
al Presidente de los Estados Unidos para celebrar negociaciones, se
elimina un obstáculo que ha entorpecido el progreso de las
negociaciones comerciales desde 1994.
Los interlocutores
comerciales con los que negocian los Estados Unidos, en el plano
multilateral o en el plano regional, pueden ahora tener la seguridad de
que los acuerdos que concierten serán examinados con la misma
rapidez que otros grandes acuerdos celebrados en las Rondas de
Negociaciones de Tokyo y de Uruguay del GATT. Eso no quiere
decir que el Congreso vaya a aprobar inexorablemente cualquier
instrumento que firme el poder ejecutivo, pero da a las delegaciones
una importante garantía de objetividad procesal.
Por importante que sea la promulgación de la Ley de comercio
de 2002, su trascendencia estará determinada, en último término, por
los efectos persistentes de los tres grandes acontecimientos de 2001.
Al escribirse estas líneas, no ha concluido ninguno de los procesos
desencadenados por esos acontecimientos. Los ataques terroristas del
11 de septiembre provocaron una respuesta militar que puede afectar a
los mercados del petróleo durante años; el derrumbamiento de Enron y
otros escándalos empresariales continúan sacudiendo los mercados, y
la recesión económica no ha desaparecido aún. Cada uno de esos
acontecimientos moldeará el entorno de la política en materia de
comercio y energía durante años. Esos acontecimientos repercutirán
en la importancia relativa que los Estados Unidos atribuyan a las
-274-
LA POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN MATERIA DE COMERCIO
DE ENERGÍA: LAS CONSECUENCIAS DE UN AÑO CRUCIAL
iniciativas regionales por oposición a las iniciativas multilaterales, y
afectarán también a las peticiones que los negociadores
estadounidenses hagan a los interlocutores comerciales de los países
ricos en energía y a las ofertas que reciban en respuesta a esas
peticiones. Asimismo afectarán a la ecuación política interna de los
Estados Unidos, incluyendo el control del Congreso estadounidense y
la relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Esa relación
contribuirá a determinar el valor real de la nueva autorización para
negociar concedida en la Ley de comercio de 2002. La preocupación
por la guerra, los escándalos empresariales y la recesión podrían
complicar las perspectivas de que el Congreso apruebe los futuros
acuerdos comerciales.
-275-