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Voces: FEDERALISMO - CONSTITUCIÓN NACIONAL - FACULTADES DEL GOBIERNO
NACIONAL - FACULTADES NO DELEGADAS - PROVINCIAS - MUNICIPIOS COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS - ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - CARRERA
ADMINISTRATIVA - PRESUPUESTO NACIONAL - DESEMPLEADOS
Título: Elementos para una agenda federal
Autor: Garat, Pablo M.
Fecha: 15-jul-2016
Cita: MJ-DOC-9955-AR | MJD9955
Producto: LJ,SOC,MJ
Sumario: I. La cuestión de la distribución de competencias y su ejercicio concreto en
nuestro Estado federal. II. La coordinación financiera para la distribución de recursos entre
los tres niveles de gobierno. III. La reforma del sistema de Administración Pública y la
carrera administrativa como servicio civil de mérito. IV. El presupuesto nacional. Nuevo
enfoque metodológico. V. El desarrollo social en el marco federal. VI. La reforma política
para la recuperación federal. VII. Reflexión final.
Por Pablo M. Garat (*)
I. LA CUESTIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y SU EJERCICIO
CONCRETO EN NUESTRO ESTADO FEDERAL
Hemos sostenido que la descentralización en un Estado federal no puede constituir sino la
devolución de competencias que corresponden constitucionalmente a las provincias y
municipios, y que habían sido absorbidas ilegítimamente por el gobierno federal, o bien la
delegación de aquellas que le corresponden a este último.
Resulta imprescindible comenzar a debatir la «regla» para el ejercicio de las competencias
concurrentes entre los tres niveles de gobierno, que entendemos no puede ser otra que la del
principio de subsidiariedad. Sin esto resuelto tampoco es posible discutir seriamente la
distribución de la renta federal.
Para ello, y si adoptáramos el esquema clásico (Musgrave) para distinguir las funciones de
gobierno, podríamos concluir con la mayor parte de la doctrina en que el gobierno federal
debería asumir la política exterior y la defensa nacional, así como las funciones de prestación
de servicios indivisibles, distribución de la renta, estabilización económica y promoción del
desarrollo equilibrado, siempre que ello beneficie al conjunto de todos los habitantes del país;
mientras que las provincias y los municipios deben asumirlas en aquellos casos cuyo beneficio
se limite a su propio ámbito territorial. Particularmente, en el suministro de bienes y servicios
públicos divisibles.
Si analizamos ahora la distribución de competencias de la Constitución Nacional de 1853/60,
observaremos que este enfoque encuadra perfectamente con su arquitectura.
El gobierno federal tiene a su cargo la política exterior; la defensa; la paz interior; la política
monetaria; el crédito externo; el comercio interjurisdiccional; garantizar la protección integral de
la familia y la seguridad social.Tiene además la competencia genérica y, entendemos,
subsidiaria respecto de las provincias y municipios, en todo «lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, ... al
desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la
economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores,
a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y desarrollo científico y tecnológico... al
crecimiento armónico de la nación y al poblamiento de su territorio...». Tiene también la
competencia de sancionar las leyes de organización y de base de la educación que aseguren
su carácter común.
Para todo ello, ejerce con exclusividad la facultad de dictar la legislación de fondo y dispone de
los ingresos fiscales provenientes del comercio exterior, de las rentas de su patrimonio, y de
las contribuciones que establezca conforme a lo establecido en la misma Constitución
Nacional.
Las provincias, y sus municipios dentro del juego de las autonomías locales, se reservan todas
las demás competencias para proveer los bienes y servicios públicos esenciales que
demandan las respectivas comunidades en su jurisdicción territorial, y para concurrir con el
gobierno federal a fin de colaborar en el ejercicio de las funciones propias de este.
Particularmente, tienen la competencia de asegurar el régimen municipal; la educación
primaria y la administración de justicia, y promover el desarrollo integral de sus respectivas
comunidades.
Para ello disponen de los recursos provenientes de las contribuciones directas e indirectas
sobre las personas, cosas y actividades sujetas a su jurisdicción, y de la renta de su
patrimonio.
Este enfoque técnico-constitucional privilegia la eficacia sobre la eficiencia. Busca ordenar los
medios al fin.Si la finalidad de la organización nacional fue preservar la unidad en la diversidad,
a través de la forma de Estado federal, este es el fin a tutelar.
En cambio, si solo importa el eficiente suministro de bienes y servicios públicos que la
comunidad, en abstracto considerada, demanda, da lo mismo adoptar la forma de Estado
unitaria o federal. Solo interesa una correcta aplicación de las técnicas correspondientes a la
descentralización administrativa.
Considerado lo anterior, cabe señalar que la evolución de la Constitución material ha sido
negativa para la consolidación del Estado Federal de la Constitución Nacional de 1853/60, en
materia de distribución de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos de provincia.
Frente a ello, desde principios de la década del 80 se observa una tendencia a la
refederalización del país que no se ha terminado de concretar adecuadamente. Queda
especialmente por delante una definición que hace a la estructura y dinámica del Estado
federal: en materia de competencias concurrentes, especialmente las referidas a la salud, la
educación, la promoción económica y social, la protección del medio ambiente y la seguridad,
todavía hay una excesiva superposición antes que coordinación entre los tres niveles de
gobierno, siendo inexistente casi la coordinación regional o microrregional.
Resolver esta cuestión es previo -en mi opinión- a todo intento de acordar un sistema de
coordinación tributaria como el de la coparticipación federal, lo que además supone también
previamente, de una reforma tributaria en línea con aquella distribución efectiva de las
competencias dentro del Estado federal.
II.LA COORDINACIÓN FINANCIERA PARA LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS ENTRE
LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO
Solamente a partir de un reordenamiento conforme al orden jurídico constitucional de las
competencias a todos los niveles es posible debatir seriamente la distribución de las fuentes
tributarias, la reforma integral en la materia y el llamado sistema de coparticipación que,
además, se encuentra directamente vinculado con la necesidad de promover y alcanzar un
desarrollo de provincias y regiones con equidad, como lo establece el art. 75, incs. 2 y 19, de la
CN. Antes de poder acordar un nuevo sistema de distribución de recursos coparticipables o ley
convenio de coparticipación, debe resolverse cómo se financia el sistema previsional nacional.
De lo contrario no abandonaremos el «laberinto de la coparticipación» en el que nos
encontramos desde 1992, y por el cual cada vez que ha hecho falta atender con más recursos
el déficit previsional se ha echado mano constitucional o inconstitucionalmente a los recursos
coparticipables propiedad de las provincias. Por otra parte, debe saberse que continuará el
crecimiento de la deuda pública nacional y provincial en razón de que ella se encuentra atada
al déficit previsional y este a la ley de «movilidad provisional» que nadie discute pero tampoco
explicita cómo se financiará. Y ello sin contar con las necesidades del Tesoro Nacional en
materia de deuda pública.
III. LA REFORMA DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA CARRERA
ADMINISTRATIVA COMO SERVICIO CIVIL DE MÉRITO
Es necesario acordar, antes que un «pacto federal de austeridad» (que resulta deseable), un
verdadero acuerdo federal para concretar una reforma de la Administración Pública a todos los
niveles, que asegure en el corto y mediano plazo la organización de un servicio civil de mérito
con base en la carrera administrativa. Hablamos de formación y capacitación permanente de
los recursos humanos, promoción objetiva de los mejores, escalafones de mérito, capacitación
permanente y justas retribuciones. Hablamos de vincular dos principios de la Constitución
Nacional:el de la estabilidad del empleo público con el de la idoneidad para acceder y
mantenerse en él.
IV. EL PRESUPUESTO NACIONAL. NUEVO ENFOQUE METODOLÓGICO
En primer lugar, el presupuesto debería expresar siempre en términos financieros el conjunto
de decisiones que integran, como objetivos, el plan de gobierno.
Esta consideración del presupuesto como eje de la gestión de gobierno y herramienta
fundamental para un correcto y eficiente sistema de toma y ejecución de decisiones, parece
decisiva para encarar una reforma del Estado con esperanzas de producir realmente cambios
sustantivos en el modo de gobernar y administrar.
En la actualidad discutir las transformaciones del Estado -a cualquier nivel-, supone responder
a tres preguntas clave que implican una concepción de este: ¿qué actividades debe realizar?;
¿quién decidirá respecto de ellas y en orden a su ejecución? y ¿dónde se las va a desarrollar?
A ello se debe agregar que, por existir tres niveles de gobierno, y un cuarto, la región que, si
bien no constituye un nuevo nivel de gobierno, representa un ámbito institucionalizado de
relación interjurisdiccional, la coordinación entre ellos resulta esencial para que pueda
aspirarse a un razonable nivel de éxito en las transformaciones propuestas. Particularmente, el
alto grado de interrelación entre las competencias de los distintos niveles nos lleva, asimismo,
al tema de la descentralización y la integración de las acciones de gobierno, al que nos hemos
referido anteriormente.
Al respecto, toda reforma con características tales como las que aquí se plantean, exige una
clara distribución de competencias entre ambos niveles de gobierno -a la que ya nos hemos
referido-, lo que permitirá contestar racionalmente la primera de las tres preguntas planteadas.
Esta determinación, acerca de las actividades, que en general se deciden mantener como
incumbencia total o parcial del Estado y luego, en particular, se expresan como de rango
federal, provincial o municipal, normalmente se encuentra en la propia Constitución Nacional y
en las Constituciones provinciales.Sin embargo, en el orden de la realidad ello a veces no
manifiesta una coincidencia exacta.
Por lo tanto, la primera de las cuestiones por resolver tiene que ver con la correcta distribución
o redistribución (según el caso), de competencias entre los tres niveles de gobierno, para
asegurar la base consistente de cualquier propuesta de coordinación de gestión presupuestaria
integral.
En segundo lugar, definidas las compe tencias de cada nivel de gobierno, debe contarse en
todos ellos, y entre sí, con un adecuado sistema de información.
Esto resulta esencial también para producir la más importante de las reformas, a saber,
aquella que transforma el proceso de decisiones de gobierno y asegura su eficaz y eficiente
ejecución.
Visto esto mismo en el orden de la coordinación financiera, resulta que todo lo expuesto
constituye el presupuesto indispensable para determinar qué recursos se reconocen a cada
nivel; cómo se administran y cómo se asignan a la satisfacción de las necesidades definidas
como de competencia federal, provincial o municipal.
En definitiva, estamos hablando de modificar el proceso de toma y ejecución de decisiones del
gobierno, a fin de asignar los recursos a la satisfacción de las necesidades (expresadas por un
correcto sistema de información de base territorial), coordinando las competencias propias de
cada nivel dentro del Estado federal.
Para esto, la gestión presupuestaria, que nos parece -como lo anticipáramos- mucho más que
un subsistema del Sistema de Administración Financiera, conforma el eje de reforma y
transformación alrededor del cual deberían proponerse todas las acciones concretas.
Debe sustituirse el concepto de «ajuste fiscal» por el de «transformación y modernización de la
gestión pública». Como se ha dicho alguna vez (Braceli), no se trata de cortarle las piernas al
«gordo» y tener entonces no solo el problema de la «gordura» sino también el de la
«invalidez». Se trata de atreverse a la dieta inteligente, que es siempre una dieta estratégica y
posible.Se trata de abandonar viejas malas costumbres políticas y administrativas pero también
de adoptar el sentido común como la herramienta de gestión más valiosa y el coraje político
como el elemento imprescindible para una transformación sustantiva.
Se trata de que las provincias y municipios asuman su autonomía con responsabilidad, porque
en esto consiste el federalismo. Pero también se trata de que el gobierno federal pueda
acompañar este esfuerzo sin requerir mas sacrificios a las provincias para sostener el déficit
nacional. Hoy, más que asegurar la «solvencia fiscal» (lo que no puede discutirse en términos
de coyuntura), la cuestión es avanzar decididamente en la transformación integral del Estado
federal a sus tres niveles, poniendo todas las cartas sobre la mesa.
V. EL DESARROLLO SOCIAL EN EL MARCO FEDERAL
Sin pretender agotar una agenda básica, el escenario del desempleo y la desocupación exige
otro protagonismo de los gobiernos locales. En este sentido las reformas pendientes no solo
deben encararse como transformaciones administrativas sino como verdaderas estrategias de
fortalecimiento de los gobiernos provinciales y municipales para la promoción del desarrollo
local y regional desde la base institucional de la sociedad. Estamos hablando de que la
descentralización deje de entenderse como un «arrojarle problemas al de abajo» para ser
entendida, promovida y concretada como una aplicación concreta del principio de
subsidiariedad, lo que implica siempre el fortalecimiento de las provincias y los municipios
como requisito indispensable para ejercer plena y eficazmente las responsabilidades que en
nuestro sistema federal les corresponden.
Y estamos hablando especialmente de atender al arraigo de las familias (mediante la difusión
de la propiedad, el acceso al trabajo en su medio local y la obtención de la mejor calidad
educativa) como un componente estratégico para el desarrollo social, la integridad territorial y
la recuperación federal. De continuar los procesos migratorios hacia los grandes conurbanos,
tales propósitos seguirán amenazados.
VI.LA REFORMA POLÍTICA PARA LA RECUPERACIÓN FEDERAL
Para todo lo anterior es necesario fortalecer los procesos de selección y elección de las
autoridades políticas desde la base local con criterio y sentido federal. El año electoral de 2017
será una oportunidad para ello. El actual desprecio por «los» políticos ha llevado al descrédito
de «la» Política. Depende entonces de recuperar el aprecio hacia los políticos para que se
recupere también el crédito del ciudadano hacia la Política. A partir de 2017 no puede seguir
postergándose más la reforma profunda del régimen electoral y de partidos políticos en los tres
niveles, para permitir de una vez por todas la vigencia del federalismo desde este pilar
determinante de nuestro régimen político.
Particularmente el Senado debe recuperar su rol institucional -más allá de las circunstanciales
mayorías- como moderador del presidencialismo, desdibujado en medio de la doctrina judicial
de la «emergencia» y la Corte Suprema debe volver a ser no solo el garante de la república,
sino de la república federal.
Entre nosotros, la verdadera moderación (por histórica y realista) del presidencialismo es el
federalismo. Esto se encuentra en la génesis de la historia constitucional antes y después de
1853; a tal punto que el primer objetivo político de las presidencias fuertes ha sido limitar o
captar a los gobernadores y controlar el Senado.
Es que nuestro presidencialismo es la consecuencia de la institucionalización del «primus inter
pares».
Y en ese marco resulta sensato plantearse:
a) La limitación de competencias del gobierno federal a las delegadas por las provincias a
través de la Constitución como excepcionales.
b) La adopción de políticas coordinadas a través de Consejos Federales sin intervención del
gobierno federal salvo como árbitro.
c) La limitación de las fuentes fiscales del gobierno Federal a sus necesidades constitucionales
y la reforma tributaria consecuente.
d) La reforma constitucional del Senado:elección de base popular territorial abierta y en tiempo
electoral exclusivo, desvinculado de toda otra elección, limitando al máximo la influencia de los
partidos políticos. Mientras no ocurra una nueva reforma constitucional del art. 54 -para volver
al diseño originario como órgano de representación territorial antes que partidario- al menos
establecer en la legislación electoral ese último objetivo en cuanto al momento de la elección.
e) El establecimiento de un Consejo de Estado Federal integrado por todos los gobernadores y
el jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con función consultiva obligatoria
y vinculante en las materias referidas al ejercicio de competencias concurrentes por parte del
gobierno federal y, en una reforma constitucional, aun con veto legislativo sobre determinadas
cuestiones que hacen a la integridad del régimen federal.
VII. REFLEXIÓN FINAL
Estamos advirtiendo que nuestro Estado federal ha dejado de serlo en la práctica como
consecuencia de su transformación, consentida por la mayoría de los gobiernos provinciales,
en un estado de «emergencia y transferencias» donde la concentración de competencias y
recursos en el gobierno federal, para su posterior «delegación» y «transferencia» a las
provincias y municipios (esto último en un claro avasallamiento de las potestades provinciales),
parece irreversible sin una fuerte y decidida reacción política generalizada.
En definitiva, frente a esto debemos hacernos cargo de la manda constitucional del 94 al
promover un federalismo cooperativo y solidario, con garantía de equidad, antes que un mero
aglomerado de localismos dispersos.
Y ello supone admitir que el federalismo es expresión de las libertades locales, armonizadas en
la unidad del bien común nacional. Pero también implica aceptar que estas libertades, como
toda libertad, necesitan de los medios y recursos para poderse ejercer.
El desafío federal es de todos los argentinos pero debe encontrar en las provincias su actor
principal. Ellas tienen por delante el deber histórico de asumir plenamente y con coraje sus
responsabilidades en el marco de nuestro régimen político que establecieron en los pactos
preconstituyentes fundacionales; en la Constitución Nacional de 1853/60 y reafirmaron en
Santa Fe y Paraná en 1994.
De otro modo, es legítimo dudar acerca de si el Bicentenario de nuestra independencia nos
encuentra organizados como Estado federal, puesto que a los 200 años de esta, la crisis de
nuestro estado federal resulta evidente.
Sin embargo, el federalismo como principio arquitectónico de nuestro régimen político sigue
incólume en la letra de la Constitución y el consenso popular.
Que los pueblos de las provincias tengan la palabra y la dirigencia política oídos para saber
escuchar.
------------(*) Profesor Protitular de Derecho Constitucional y de Derecho Constitucional Tributario de
grado y posgrado, UCA.