derecho comunitario de la inmigración

DERECHO
COMUNITARIO
DE LA INMIGRACIÓN
Pablo Antonio Fernández Sánchez
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DE
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MUELA
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Director de Publicaciones
DERECHO
COMUNITARIO
DE LA INMIGRACIÓN
Pablo Antonio Fernández Sánchez
Catedrático de Derecho internacional público
de la Universidad de Huelva
Profesor Jean Monnet de Derecho europeo
Colección: Atelier Internacinal
Director: Sixto Sánchez Lorenzo
Catedrático de Derecho internacional privado
de la Universidad de Granada
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© 2006 Pablo Antonio Fernández Sánchez
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Impresión: Winihard Gràfics
A mi hermano Carlos y a mi madre,
inmigrados en mi corazón
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
CAPÍTULO I
LA COMUNITARIZACIÓN
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
1. Los inicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
2. La institucionalización de la cooperación intergubernamental en
materia de inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
3. La consolidación institucional de la política comunitaria de
inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
4. La Constitución Europea y la política migratoria. . . . . . . . . . . . . . . . .
47
DE LA INMIGRACIÓN
CAPÍTULO II
LA POLÍTICA COMÚN
EN MATERIA DE REFUGIADOS Y OTRAS FIGURAS QUE
REQUIEREN PROTECCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . .
51
1. El Convenio de Dublín de 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
2. La protección temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
80
3. Normas sobre la acogida de solicitantes de asilo . . . . . . . . . . . . . . . .
93
4. La revisión del Convenio de Dublín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
5. La obtención del estatuto de refugiado y de la protección subsidiaria . .
106
6. Las normas comunitarias en cuanto a los procedimientos para la
concesión o retirada del estatuto de refugiado . . . . . . . . . . . . . . . . .
131
CAPÍTULO III
EL ESPACIO SCHENGEN,
A LA INMIGRACIÓN
UN BLINDAJE MÁS PERFECCIONADO FRENTE
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
155
Pablo Antonio Fernández Sánchez
CAPÍTULO IV
LA POLÍTICA DEL
. . .
167
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
193
1. La adquisición de la residencia comunitaria por residencia legal
y continuada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
193
2. La situación de los familiares extracomunitarios de los ciudadanos
europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213
3. La adquisición del permiso de residencia por condiciones especiales . . .
223
4. La residencia por estudios, aprendizajes o voluntariado
229
VISADO COMÚN Y DEL CRUCE DE FRONTERAS EXTERIORES
CAPÍTULO V
LOS INMIGRANTES
DE LARGA DURACIÓN
. . . . . . . . . . .
CAPÍTULO VI
LA REGULACIÓN
DEL DERECHO DE REAGRUPACIÓN FAMILIAR DE LOS
EXTRANJEROS EN EL ÁMBITO COMUNITARIO . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPÍTULO VII
LA LUCHA CONTRA
LA INMIGRACIÓN ILEGAL
CAPÍTULO VIII
LAS PARTICULARIDADES
. . . . . . . .
233
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
255
. . . . . . . . . . . .
289
MIGRATORIAS A TRAVÉS DE ACUERDOS
1. Los acuerdos celebrados exclusivamente por la Unión Europea
. . . . . .
289
2. Los acuerdos complementarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
299
3. Los acuerdos mixtos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Los acuerdos generales de libre circulación . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Los Acuerdos de Asociación y Cooperación y las particularidades
migratorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Los acuerdos de readmisión de inmigrantes ilegales . . . . . . . . .
. .
. .
303
303
. .
. .
306
311
CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315
BIBLIOGRAFÍA
327
CITADA
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
INTRODUCCIÓN
Mi preocupación por el tema de la extranjería, en el marco del Derecho
Internacional Público viene ya de antiguo. De hecho llevo ya años interesado en
este tema y fruto de esta preocupación han sido algunos estudios sobre refugiados, los ciudadanos extracomunitarios, la reagrupación familiar de extranjeros,
la inmigración ilegal, el control migratorio, la expulsión de extranjeros o la situación de los extranjeros en el marco del Derecho Internacional Humanitario.
Sin embargo, no había abordado nunca la extranjería desde la perspectiva
general del Derecho Internacional Público. Por ello, hace algunos años decidí
abordarla. Cuando llevaba bastante tiempo y bastantes páginas escritas, sucedieron dos cosas que inclinaron mis preocupaciones hacia el lado comunitario.
Primero y principal que un fallo informático ahogó mis expectativas escritas
con la eliminación de las casi trescientas páginas ya elaboradas. La segunda
cuestión fue que la Unión Europea empezaba a tomarse en serio su política
migratoria común.
Las páginas escritas y desaparecidas eran las dedicadas al Derecho Internacional de la Extranjería (que algún día reescribiré). Así, que preso del pánico
consideré que debía continuar sin reemprender de momento la marcha. Ahora
debería centrarme en el marco comunitario.
Así nace este libro, como continuación de un primero más general. Y enfrascado en este sector del derecho, pronto pensé que el libro no podía llamarse
«La política comunitaria de asilo, control de fronteras e inmigración», que es,
quizás como debería haberse llamado.
Le he llamado consciente y deliberadamente Derecho Comunitario de la
Inmigración porque he querido poner el acento en la parte normativa, aunque
la política está presente en ella y hago uso ostensible de algunos aspectos de
ella. Por tanto, me ha interesado el aspecto jurídico, el entramado engorroso
de normas de toda clase que hacen tan difícil la apreciación del corpus iuris
comunitario en materia de asilo, control de fronteras e inmigración.
Si he optado, igualmente, por el término comunitario en vez de europeo,
ha sido para no inducir a confusión. Claro que recojo algunos aspectos que van
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Pablo Antonio Fernández Sánchez
más allá del Derecho comunitario y me he adentrado, a veces, en la juiciosa
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o en textos normativos del Consejo de Europa. Pero mi objetivo no era esa Organización Internacional, ni ninguna otra, más que la Unión Europea. Y el decir, comunitario,
es más entendible que decir europeo. Ya se que la política común de asilo, control de fronteras e inmigración no ha sido, ni sigue siendo, exclusivamente
«comunitaria» pero a ella se dirigen todos sus pasos y en su marco se van a establecer todos sus controles. Por ello la opción de esta expresión en el título.
Por último, también debo indicar que recoger en el título sólo la expresión
inmigración, en vez de la ya clásica de asilo, control de fronteras e inmigración o, como el Tratado que instituye una Constitución para Europa llama a esta
política, controles en las fronteras, asilo e inmigración, se debe no sólo a cuestiones editoriales (los títulos deben ser cortos y onmicomprensivos) sino a que
entiendo que el control de las fronteras y el asilo son aspectos de la inmigración.
Por ello, creo que es más comprensible la utilización exclusiva de este término,
que es inclusivo, en mi opinión, del control de fronteras y del asilo.
Ello también denota la utilización de un método sistémico, entendiendo
todas las normas, reglas, controles judiciales, etc. como un conjunto que aspira a regular un sector completo del ordenamiento, que se incardina dentro del
espacio de libertad, seguridad y justicia pero que tiene nombre propio y que
no podría tener sentido ni funcionar correctamente unos sin otros. Por tanto,
el conjunto es el que me ha interesado, aunque haya sido analizado de forma
pormenorizada.
He seguido también el engranaje histórico, no sólo por ser fiel al proceso
de formación histórico de las normas comunitarias en materia migratoria sino
porque explicaría mejor el contenido y la preocupación política, así como la
ratio de la norma.
Se evidencia en las páginas que siguen que hay una dedicación particularmente extensa al tema del asilo. Ello se debe a dos poderosas razones. Primera porque ha supuesto la mayor carga normativa de la Unión Europea en materia migratoria. Segundo porque ha requerido una sintonía general con el Derecho
Internacional de los Refugiados que aconsejaba el método sistémico seguido.
Ello, en mi opinión, redunda en una mejor comprensión de la materia.
Además, la materia de asilo y refugio ha supuesto para la Unión Europea
el primer encuentro global en la política común de inmigración, lo que está a
punto de conseguirse plenamente.
Por supuesto, además del análisis de las normas, he sentido la necesidad de
ser crítico, conectándolas con todo el sistema jurídico, sea en materia de derechos humanos, de Derecho Comunitario en general y de otros sectores jurídicos,
políticos, económicos y sociales. Ahora bien, esa crítica no me ha impedido ver
los aciertos y las posibilidades. De todo ello queda constancia en este libro.
Sí he desechado hacer un riguroso examen de la parte dedicada a los derechos concedidos porque entiendo que esa parte se escapa del objeto central
de estudio. No pretendo introducirme en los vericuetos del Derecho internacional privado, de los sectores sociales del derecho ni siquiera del Derecho
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Derecho comunitario de la inmigración
comparado o del Derecho constitucional. Mi pretensión ha sido analizar, estudiar, comentar, relacionar las normas jurídicas que han llegado a crear una política común de control de fronteras, de asilo e inmigración, en su conjunto más
general, que es el que se corresponde con la especialidad a la que me dedico.
Quiero dejar constancia escrita del hecho.
En cuanto a las fuentes, como podrá detectarse no sólo he tenido en cuenta las normas en sí mismo consideradas, sino la máxima documentación posible que pueda explicarla en su proceso de elaboración, pero también la jurisprudencia, aunque ésta ha sido escasa por la novedad de este sector jurídico,
así como la doctrina, sea académica o documental.
Por último, quisiera señalar que para la realización del trabajo presente he
podido contar con la inestimable ayuda de la Junta de Andalucía, a través de
programas de visitas de investigadores a centros de excelencia extranjeros, así
como del Ministerio de Educación y Ciencia en el marco del Proyecto de Investigación de I+D SEJ2004-0731-C02-02/JURI, que tengo el privilegio de dirigir y
que me han permitido gozar de tres meses dedicados íntegramente a la finalización del libro, en la Ciudad Eterna, en una Universidad como La Sapienza
que ha puesto todo lo posible a mi disposición para crearme un ambiente silencioso y apetecible para lograr ultimar las páginas que siguen. Al Prof. Claudio
Zanghi le debo tantas horas de atención que debo dejar constancia de su amabilidad y señorío.
Igualmente debo citar a la Universidad de Huelva, quien con su programa
de excelencia investigadora me ha permitido tener el sosiego necesario para
dedicarme en exclusiva a la investigación. Mi gratitud, pues, queda marcada
con estas palabras.
Por último, quisiera agradecer también a la Dra. Nuria Arenas Hidalgo, hoy
flamante Profesora de Derecho Internacional Público y Vicedecana de Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Huelva, y
antes discípula mía, a quien dirigí su tesis doctoral sobre uno de los problemas a los que me enfrento en este libro, la protección temporal de los refugiados en el marco de la Unión Europea, que me ha servido no sólo de estímulo, sino de rigurosa crítica en los apartados dedicados al asilo y refugio. Con
ello llego a la satisfacción de aprender de los discípulos, lo que me enorgullece aún más si cabe que su leal y cariñosa proximidad.
Sevilla, 30 de octubre de 2005
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