PUNTO 1. POLÍTICA DE DESARROLLO AGRARIO INTEGRAL La

PUNTO 1. POLÍTICA DE DESARROLLO AGRARIO INTEGRAL
1.1 EL PROBLEMA DE LA TIERRA EN LOS ACUERDOS DE PAZ DE LA HABANA.
La redistribución, acceso y uso equitativo de la tierra rural es un tema
fundamental para el desarrollo económico y la materialización de la paz en el país. Sin
embargo los problemas que se generan alrededor de la titularidad y explotación son vieja
data y de difícil definición pues se originan en el mundo rural, en condiciones de
desconocimiento del contexto, injusticia y desigualdad. Esta problemática se ha ido
transformando con el tiempo y no todos sus elementos se relacionan directamente con el
conflicto armado.
En esta larga trayectoria se han superpuesto todo tipo de dificultades: la
concentración de las tierras en pocas manos; la pobreza de los campesinos; la debilidad
del censo de tierras rurales y en especial de baldíos; los conflictos por el uso de suelo; el
despojo y abandono de las tierras rurales, no solo generado por los fenómenos de
violencia política; la especulación con la tierra; el uso de la propiedad rural para el lavado
de activos; la informalidad en la tenencia; la debilidad institucional para atender la
protección a la propiedad y para regular y controlar su transferencia; el acaparamiento de
recursos naturales por prácticas monocultivistas y nuevos megaproyectos coadyuvados
por los gobiernos de turno, entre otras muchas realidades.
Frente a este panorama, muchos gobiernos han tratado de solucionar los temas
más dramáticos a través de una serie de medidas legislativas y administrativas que
impulsan reformas agrarias, políticas para la eficiencia en el campo y programas de
desarrollo rural en el siglo XX y lo que va corrido del XXI. En esta línea cronológica se
destacan la ley 200 de 1936, la ley 135 de 1961 y la 160 de 1994, e incluso la ley 1448
del 2011 que restituye tierras a las victimas del conflicto que tuvieron que salir de sus
propiedades en medio de las oleadas de desplazamiento forzado. Sin embargo, de todas
ellas se ha denunciado su bajo impacto por diversos inconvenientes en su
implementación: o bien por adoptar medidas muy tímidas para no afectar la agroindustria
o la propiedad extensiva; o por ser contradictorias al no proteger
suficientemente al campesinado frente a los programas de importación; o por no soportar
los embates de quienes detentan el poder de la tierra y que han impulsado programas de
contrarreforma agraria por vías legales o de hecho, entre otras razones.
El punto es que hoy los diálogos de La Habana se presentan como una
oportunidad histórica para volver sobre el problema de la tierra y la cuestión agraria
colombiana. De ahí que el primer punto del Acuerdo General para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera , firmado el 26 de
agosto del 2012, se refieriera en la necesidad de construir una nueva Política de
Desarrollo Agrario Integral.
A la fecha, los acuerdos logrados1 en el punto N° 1 se circunscriben a tres temas
centrales: A) Acceso y Uso de Tierras; B) Planes nacionales para la reforma rural
integral; y C) Programas de desarrollo con enfoque territorial.
A)
Acceso y uso de la tierra
En lo que refiere a la política de acceso y uso de tierras, el acuerdo mantiene la
estructura jurídica bajo la cual se ha intentado organizar la tenencia de la tierra rural en
Colombia2 a partir de cinco temas claves: la creación de un Fondo de Tierras y el acceso
a tierras para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente; la creación de una nueva
jurisdicción agraria para resolución de conflictos de tenencia; la formación y
1
Durante la negociación, en el tema agrario la mesa ha publicado tres documentos centrales: El
Acuerdo General, Informe Conjunto de la Mesa, sobre punto 1, publicado en Enero de 2014, y finalmente
Borrador Conjunto: Política de desarrollo agrario integral publicado el 24 de septiembre de 2014, sobre el
cual se centra nuestro análisis en en este documento, complementado con el acuerdo sobre víctimas del
conflicto, publicado el 15 de diciembre de 2015. Ver textos: Borrador acuerdo desarrollo agrario
https://www.mesadeconversaciones.com.co/comunicados/borrador-conjunto-pol%C3%ADtica-dedesarrollo-agrario-integral
Borrador acuerdo víctimas: https://www.mesadeconversaciones.com.co/comunicados/borradorconjunto-acuerdo-sobre-las-v%C3%ADctimas-del-conflicto?ver=es
2
En particular la ley 160 de 1994, hoy vigente, así como rescata algunas disposiciones y enfoques
propuesto por otras de leyes de Reformas Agrarias anteriores en el país, como la ley 135 de 1961.
actualización del catastro e impuesto predial rural; la formalización de la
propiedad y el cierre de la frontera agrícola y de zonificación ambiental.
Para efectos de este documento haremos referencia a tres puntos sustanciales
sobre los acuerdos logrados hasta ahora en cuanto al acceso y uso de la tierra por
considerarlos de vital importancia tanto por los desafíos que plantean, como por las
oportunidades que abren para la discusión y la posibilidad de generar algunas propuestas.
Estos son: dotación y acceso a la tierra, formalización de la propiedad rural y
organización de territorio rural.
En consonancia con las normas civiles y agrarias vigentes, el acuerdo especifica
la forma en que se realizará la dotación de tierras para el Fondo y la correspondiente
asignación de tierras a campesinos. En particular dicho Fondo se constituirá de las tierras
baldías indebidamente apropiadas u ocupadas (art. 675 C.C, Ley 160 de 1994), y por
aquellas que hacen parte de otros bolsas o fondos de tierras constituidos por la ley, como
el Fondo Nacional Agrario (Ley 135 de 1961) y el Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, hoy administrado por la Sociedad
de Activos Especiales (Ley 1708 de 2014). A partir de allí, el acuerdo dispone un
modelo de distribución gratuita, a la vieja usanza de la dotación directa de tierras prevista
en la Ley 135 de 1961 y que fue posteriormente reformada con la Ley 160 de 1994, que
modificó dicho modelo, estableciendo mecanismos para promover la demanda de tierras
y la negociación voluntaria de tierras entre campesinos y propietarios.
Igualmente el acuerdo dispone medidas complementarias, como subsidios para la
compra de tierras, y créditos especiales. Igualmente consagra como beneficiarios de
dichas medidas a “trabajadores con vocación agraria”, priorizando a la mujer cabeza de
familia y a la población desplazada, como lo disponen ya las leyes de reforma agraria y
otras disposiciones sobre población vulnerable hoy vigentes (Ley 387 de 1997, Ley 1448
de 2011, Ley 1232 de 2008).
En relación con la formalización y consolidación de la propiedad rural, el acuerdo
plantea una serie de medidas ambiciosas para regular y proteger los derechos de la
pequeña y mediana propiedad, estableciendo programas de formalización masiva,
garantizando la gratuidad de los procedimientos, y diseñando un nueva jurisdicción
agraria que permita resolver los conflictos sobre la tenencia de la tierra de
manera ágil y expedita.
Igualmente, plantea la construcción de un Sistema General de Información
Catastral multipropósito con el fin de actualizar y armonizar la información sobre la
propiedad rural consagrada en el registro inmobiliario con la información actualizada del
catastro rural. También contempla el diseño de un sistema para que los municipios
liquiden, cobren, recauden e incrementen efectivamente el impuesto predial, en desarrollo
del principio de progresividad, incentivando así la inversión social, la desconcentración
de la propiedad rural improductiva y garantizando la transparencia en la propiedad de la
tierra.
El acuerdo también establece una serie de disposiciones entorno a la
reorganización del territorio rural. Establece medidas para delimitar y cerrar la frontera
agrícola, crea mecanismos para actualizar los sistemas de información sobre la propiedad
y tenencia rural, genera incentivos para prevenir e impulsar soluciones a los conflictos
entre la vocación de la tierra y su uso real.
El respaldo que da el acuerdo a organizar el territorio rural es uno de los puntos
sobresalientes en relación con la discusión sobre desarrollo agrario integral. Establece
planes de zonificación ambiental que permitan ampliar el inventario y caracterización de
las áreas que deben tener un manejo ambiental especial (zonas de reserva forestal, zonas
de alta biodiversidad, entre otras), y finalmente promueve las Zonas de Reserva
Campesina, consagradas en la Ley 160 de 1994, atendiendo a los campesinos que quieran
adelantar procesos de constitución y haciendo efectivo el apoyo a los planes de desarrollo
de las zonas constituidas.
B) Programas de desarrollo con enfoque territorial
El Desarrollo con Enfoque Territorial es central en los acuerdos. Los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) son concebidos en los acuerdos como un
instrumento de planeación para transformar la estructura del campo de manera que
asegure el bienestar de las relaciones rurales, la riqueza pluriétnica y multicultural, el
desarrollo de la economía campesina y familiar.
Para ello plantea un ejercicio de
priorización de las zonas más “necesitadas y urgidas” para implementar lo
planeado en los PDET, según criterios de pobreza, afectación por el conflicto, debilidad
institucional y administrativa y presencia de cultivos de uso ilícitos. Además, se concibe
que los PDET se formularán de manera que consulte a las poblaciones concernidas,
mediante mecanismos de participación delimitados en los entes territoriales
De manera positiva, se destaca en ellos la premisa de que la consolidación de la
paz debe pasar por una paz territorial. Sin embargo, es importante alertar sobre los
peligros en que se puede incurrir al tener tan pocas claridades sobre los aspectos
operativos de este tipo de enfoque.
Los vacíos acerca de cómo, dónde y cuándo
materializar dicha política de desarrollo territorial, pueden degenerar en la
implementación de una paz territorial pensado en las regiones desde el centro, o
produciendo una creciente burocratización que termine por invisibilizar las iniciativas
locales y regionales.
C) Planes nacionales para la reforma rural integral
Finalmente, este documento, considera que es precisamente en el último punto de
la política rural en cuanto a la implementación de diferentes planes para alcanzar un
Reforma Rural Integral, que permita la superación de la pobreza y desigualdad, y la
integración y el cierre de la brecha entre campo y ciudad, en donde los acuerdos plantean
más elementos innovadores.
El acuerdo consagra la adopción de diferentes planes: En infraestructura (Plan
Nacional de Vías Terciarias, Riego y Drenaje, Electrificación y Conectividad Rural),
salud (Plan Nacional de Salud Rural), educación (Plan Especial de Educación Rural),
vivienda y agua potable (Plan Nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda
social rural), economía solidaria y cooperativa (Plan Nacional de fomento a la economía
solidaria y cooperativa rural), asistencia técnica e investigación (Plan Nacional de
asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación), subsidios,
generación de ingresos y crédito (Plan para apoyar y consolidar la generación de ingresos
de la economía campesina, familiar y comunitaria), mercadeo (Plan nacional para la
promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y
comunitaria), formalización laboral rural y protección social (Plan progresivo de
protección social y de garantía de derechos de los trabajadores). Finalmente,
propone que todos los planes nacionales cumplan de manera transversal con los objetivos
de la política alimentaria y nutricional en las zonas rurales basadas en el incremento
progresivo de la producción de alimentos, la generación de ingresos, y en general la
creación de condiciones de bienestar mediante
Dichos planes, desde luego, no pretenden cambiar el enfoque bajo el cual
entendemos las relaciones en el campo, sino que prenden profundizar algunos aspectos
claves en la política de reforma agraria integral, y contextualizarlos a las nuevas
circunstancias de un mundo globalizado.
En resumen, en esta parte del acuerdo hay un reconocimiento tácito al fracaso de
la restitución de tierras despojadas por los diversos actores armados y no armados durante
este período, con lo cual la propiedad de la tierra permanece incólume. El acuerdo no
incluye ninguna directriz que evite la alta concentración de la propiedad de la tierra rural
y prevea su utilización con fines sociales. Lo que se proyecta es echar mano de “otras
tierras” respecto de las que no hay claridad de su cantidad y potencial productivo, lo que
hace un tanto difusa la implementación de lo acordado. Tal y como ocurre en los demás
acuerdos, con estos se ha contribuido a la elaboración de un programa de reformas para el
gobierno, cuyo éxito dependerá más de que los actores y la sociedad se comprometan a
cumplirlos, consolidarlos y sobre todo ampliarlos para poder construir una nueva
perpectiva de desarrollo democrático en el campo acorde con los demás acuerdos a que se
llegó.
1.2. LEYENDO EL CARIBE RURAL
La Región Caribe participa de las características del diagnóstico nacional del
campo, pero muestra indicadores mucho más dramáticos.
Según el Informe de la
3
Corporación PBA , el coeficiente de concentración de la tierra en la Región es de 0.70;
3
La Corporación PBA es una organización sin ánimo de lucro, que trabaja con recursos de
cooperación internacional y contrapartidas nacionales, en procesos de innovación participativa con
sólo el 36% de los ocupantes registra títulos formales; se utilizan solo 700.000
hectareas a pesar de tener 4 millones de hectáreas aptas para la producción agrícola y en
consecuencia el 60% de los alimentos que se requieren vienen de fuera de la Región
(Corporación PBA, 2014) 4.
Sin embargo las lecturas que se hacen desde el centro del país son insuficientes
para atender la riqueza local. Una buena lectura de la Región Caribe necesariamente
tendría que ser analizada según las subregiones que la integran y que tienen dinámicas
distintas. Pueden identificarse las siguientes subregiones dentro de la gran Región según
particularidades históricas, económicas y culturales: Norte de la Guajira; Sur de la
Guajira; Norte del Cesar; Zona costanera del Alto Sinú y San Jorge; Sur de Bolívar;
Norte del Atlántico; Bajo y medio Sinú; Norte de Bolívar; Norte del Magdalena, Centro
del Magdalena y Cesar; Montes de Maria, Sabanas de Sucre y Córdoba; Zona del Banco
y Loba; Sur del Cesar; Archipielago de San Andrés; La Mojana; la Depresión
momposina; el Canal del Dique; Provincia del Río y centro del Cesar (Corporación PBA,
2014).
Así por ejemplo, departamentos como Córdoba o Bolívar, son, diríamos,
fuertemente rurales, mientras que Atlántico y César son fuertemente urbanos. El siguiente
cuadro muestra un panorama general de la distribución de la propiedad para la región.
pequeños agricultores en las áreas tecnológica, organizativa y empresarial que contribuyan a mejorar la
producción, los ingresos, los conocimientos, la convivencia y el medio ambiente en las comunidades
rurales.
4
A estas cifras podrían agregarse las del Departamento Nacional de planeación que declaró que la
pobreza rural en el Caribe era del 68.2% y los datos de la CNRR que determinó que la mayor propoción de
tierras abandonadas por desplazamiento se dio en la Región Caribe seguida de la Amazonia, Orinoquia y la
Región Pacífica.
Fuente: Elaboración propia con base en IGAC (2012).
Esta situación sigue, por lo que se aprecia en la cifras disponibles tendencias hacia
peores escenarios.
Entre 2000 y 2009, los índices de Gini de propietarios aumentaron en los
departamentos de Cesar, La Guajira, Magdalena y Sucre y se mantuvieron más o menos
estables en Bolívar y Atlántico. En este último caso, sin embargo, la distribución de los
predios empeoró. Esto quiere decir que si bien el número de propietarios no cambió, el
número de predios sí, lo que indica un proceso de concentración de predios en manos
unos pocos propietarios, sin que ello haya implicado procesos de englobe.
Evolución coeAiciente Gini, Sucre 2000-­‐2009 Gini 0,810 0,800 0,790 0,780 0,770 0,760 0,750 0,740 Propietarios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0,807 0,806 0,806 0,803 0,801 0,801 0,802 0,802 0,803 0,806 Propietarios Calidad 0,801 0,800 0,800 0,797 0,795 0,795 0,797 0,797 0,798 0,801 Tierras 0,775 0,773 0,786 0,785 0,783 0,783 0,782 0,782 0,782 0,783 Tierras calidad 0,765 0,763 0,772 0,770 0,768 0,768 0,767 0,768 0,767 0,769 Las tierras privadas de uso no agropecuario y las tierras privadas de uso
agropecuario son predominantes en la Región. Eso plantea escenarios distintos para el
desarrollo rural, pero indica un panorama general de potencial agrícola importante,
asociado con otros desarrollos en aquellos departamentos donde los predios tienen otras
dedicaciones. Esto configura un escenario de base para la planeación del desarrollo
general con nodos agrícolas, industriales o de otra índole que pueden ser potenciados.
No obstante, este panorama general plantea retos importantes. Como se
mencionó, la tierra se encuentra mal distribuida en muy pocos predios y muy pocos
propietarios.
Las cifras son imprecisas, lo que de entrada señala la gran debilidad que posee la
institucionalidad colombiana para observar y asegurar la propiedad rural. Investigaciones
con base en datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi establecieron que en 2009 el
Gini de tierras en el país era de 0,86 y el de la propiedad de 0,885 (Ibáñez, 20106; PNUD,
2011). Aunque la región Caribe presenta cifras inferiores estas no son tampoco
halagüeñas. Según la misma fuente, el Gini promedio en los siete departamentos que la
conforman (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre) fue, en
2009, de 0,78. Estos son unos de los indicadores de desigualdad más altos del mundo e,
incluso, de América Latina7 y se asocian procesos históricos, a la implementación de
política públicas y a la transferencia violenta de bienes a
narcotraficantes, grupos
armados y otros actores (CNRR, 2010; PNUD, 2011).
5
En este caso, el Gini mide la desigualdad de distribución de la propiedad rural según las áreas
catastrales por predios (tierras) y de las propiedades por persona (propietarios) (Ibañez, 2010: 12).
6
Ibañez y Muñoz (2010), concluyen en su investigación sobre concentración de la propiedad de la
tierra que esta obedece a múltiples factores “la distribución inicial de la tierra, las dinámicas históricas, la
debilidad de los mercados de tierras, el conflicto y el narcotráfico determinan la concentración de la
propiedad en el país... durante la última década, la intensificación del conflicto y la consolidación de
Colombia como país exportador de recursos naturales pudieron concentrar aún más la propiedad rural en el
país” (Ibañez y Muñoz, 2010: 22).
7
Países como Honduras, Nicaragua tienen mejores distribuciones, con Ginis de 0,66 y 0,72
respectivamente. Urugay tiene un indicador de 0,79 (PNUD, 2011: 6).
Otra particularidad de la Región es que esta tuvo una experiencia
relativamente exitosa8 de reparto de tierras durante los años sesentas y setentas. Una
primera aproximación la ofrecen los resultados del estudio de la Comisión de
Seguimiento (Garay, 2011), aunque su propuesta de regionalización no corresponde de
manera específica a la Región Caribe.
Vale anotar que el tipo de documentos que poseían los desplazados al momento
de registrarse en el programa de restitución de tierras e indicar el tipo de desplazamiento
experimentado ha sido distinto para el Caribe: se observa que la seguridad formal de la
propiedad fue ligeramente superior en esta zona pues, mientras que los documentos
“Escritura registrada” y “Escritura no registrada” sumaron cerca del 30% para los
propietarios nacionales, esta cifra ascendió al 37% en la Región Caribe.
Distribución porcentual detierras que posesían los desplazados
según documentos, 1980-2010
País
Región 2
33,4
21,5
32,8
23,5
17,3
14,2
9,8
8,7
9,3
4,8
Escritura no
registrada
Escritura registrada
Promesa de
compraventa
4,4
Contrato de
compraventa
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Garay (2010).
8
20,3
Ninguno
Otro
Relativamente, porque un índice de Gini de propietarios de 0,7 o más es, a todas luces malo en
términos de distribución.
Por otra parte hay que decir los documentos “Promesa de compraventa”
y “Contrato de compraventa” registran cifras menores. Las formas en las que fueron
adjudicados los predios también sostienen la idea de los procesos previos de titulación.
La Región muestra un mayor número de familias con tierras adjudicadas (19,7%), cifra
muy superior a la registrada e en el país (5,1). Esta relación se repite en el caso de la
herencia y se invierte para las compras sin subsidio. Según el informe, esto se explica
porque allí "[…] se encuentran los departamentos que fueron epicentro de la lucha por la
tierra de la década del setenta del siglo pasado, en los que las movilizaciones campesinas
obligaron a una mayor acción reformista del Estado” (Garay, 2011:15).
Distribucion porcentual de las tierras que poseían los desplazados
según forma de adquisición, 1980-2010
País
Región 2
45,1
37,9
33,0
31,5
19,7
14,6
5,1
Herencia
Adjudicación
8,4
2,2
2,5
Compra con subsidio
Compra sin subsidio
Otro
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Garay (2010).
En conclusión, los datos revelan la existencia de una relativa mayor seguridad
jurídica de la tierra en la Región.
Sin embargo, también resultan ser indicativos de las particularidades del despojo
en la zona: de las 6.638.195 hectáreas abandonadas, vendidas o entregadas a terceros
forzosamente durante el período 1980 - julio de 2010 en el país, 5.236.282 lo fueron entre
1998 y 2008. De las seis regiones analizadas, la que presentó un mayor porcentaje de
hectáreas despojadas durante tal período en relación con la superficie agropecuaria, fue la
compuesta por los departamentos de Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura
(3,5%), seguida de Antioquia y Chocó (1,3%) y Atlántico, Bolívar, Sucre y
Córdoba (1,2%) (Garay 2011). Esto podría estar mostrando para el caso del Caribe que
existe asociación entre la usurpación del suelo rural y la dedicación de la tierra a la
ganadería extensiva y no a la agricultura, es decir, en una dinámica ineficiente de
utilización (Galvis 2010).
1.3. DESAFIOS DEL CARIBE RURAL FRENTE A LAS PROPUESTAS DE LA MESA DE
NEGOCIACIÓN
Los acuerdos abren una brecha de esperanza y un renovado interés por resolver
los problemas estructurales del campo en Colombia: incorporan elementos novedosos a
una política de reforma rural en Colombia, por demás necesaria, y con ello cumplen una
de las demandas históricas que ha hecho las FARC-EP desde su surgimiento. Sin
embargo, aun no se ve la forma en que se cambie sustancialmente el enfoque bajo el cual
se comprenden las diversas relaciones entre el territorio y sus habitantes, lo que pone en
riesgo la posibilidad de que sea realmente aprovechada una oportunidad única para
consolidar una real transformación del campo colombiano.
Al menos cuatro tipos de desafíos reúnen las tensiones fundamentales para poner
en marcha los acuerdos con dirección a su cumplimiento real y no solo formal e
instrumental.
A) Ocuparse de los silencios
Los acuerdos guardan silencios sobre temas fundamentales vinculados al
desarrollo de una política agraria integral que se espera que se desarrollen en la
implementación. En primer lugar se desaprovecha la experiencia construida alrededor de
las Zonas de Reserva Campesina, tanto aquellas ya conformadas como aquellas que
puedan constituirse. El acuerdo no da cuenta del potencial real de dichas zonas para
contribuir a la construcción de paz, a la garantía los derechos políticos, económicos,
sociales y culturales de los campesinos, al desarrollo con sostenibilidad socio-ambiental y
alimentaria y a la reconciliación de los colombianos.
Este propósito, establecido en el mismo acuerdo, debe partir del
reconocimiento de los campesinos como sujetos de derechos y de reconocimiento
diferencial, a partir de una caracterización que de cuenta de su complejo ethos cultural y
social, así como de la coexistencia entre identidades campesinas y étnicas (por ejemplo,
identidades afro-campesinas). Dicha caracterización no debe terminar limitada al
reconocimiento único y exclusivo de su relación económica y productiva con la tierra
como “trabajadores con vocación agraria”.
Sumado a lo anterior se extraña la mención de modelos paralelos para el
desarrollo de la agroindustria en el sector rural lo cual es necesario para garantizar
derechos de propiedad, y otros, plenamente desarrollables.
B) Atender los esfuerzos de articulación de políticas públicas, de regulación e
institucionales
La dificultad principal con esta serie de medidas tendientes a dotar y garantizar el
acceso a tierras por parte de la población campesina es que hereda muchos de los viejos
vicios de las políticas de reforma agraria ya implementadas en el país. En primer lugar la
falta de articulación entre diferentes medidas para dotación de tierras diseñadas tanto para
campesinos sin tierra, como aquellas específicas para victimas de la violencia, plantean
un entramado jurídico complejo, en donde la fragmentación y falta de coordinación entre
las diferentes disposiciones de política pública pueden generar trastornos serios y retrasos
en cuanto a su implementación. Por ejemplo, tanto el Fondo para la Reparación de
Tierras previsto en la ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005), como el Fondo de la
Unidad de Tierras para la Restitución (Ley 1448 de 2011), establecidos en el marco de
una política de justicia transicional, se establecen para reparar a las víctimas del conflicto
armado, por lo cual no podrían entrar a hacer parte del Fondo de Tierras para la Paz
establecido como punto central en el acuerdo de desarrollo agrario integral.
Por otra parte es preciso ajustar bajo la misma línea de acción las políticas
públicas para la organización territorial del sector agrario, la protección del medio
ambiente la promoción territorios campesinos y la explotación para la seguridad
alimentaria con otras medidas que promueven las grandes inversiones privadas en el
campo. Es por esto que resulta difícil comprender cómo se compagina este tipo de
orientación de la política pública para organizar el territorio rural y la paz con
otras iniciativas del propio gobierno que tienen una incidencia directa sobre la
reorganización del territorio. En particular hacemos referencia a las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) (Ley 1776 de 2016), que impulsan un
modelo, para muchos en abierta contradicción, al modelo impulsado en el acuerdo.
Igualmente preocupa el impacto que puedan tener sobre la organización del territorio
rural aquellas zonas que se encuentren incluidas dentro de Proyectos de Interés Nacional
y Estratégicos (PINE), desarrollados a partir del actual plan de desarrollo, y en particular
la imposibilidad que establece la ley (Ley 1753 de 2015, art 50), para que dichas tierras
puedan ser objeto de restitución.
También es necesario ajustar todo el sistema institucional de protección de los
derechos entre la jurisdicción agraria, la jurisdicción de paz,
y los organismos
administrativos para atender a los campesinos víctimas o no del conflicto armado.
No se puede dejar de lado tampoco la necesaria armonización entre las oficinas de
catastro y las oficinas de instrumentos públicos que sobre el mismo elemento disponen de
información diferente e incluso contradictoria.
C) Lecturas serias sobre el problema agrario
Para el diseño de la política pública en materia de tierras rurales es preciso contar
con censos agrarios que diagnostiquen la situación real del territorio rural. Para los
efectos del acuerdo, el gobierno no cuenta con un inventario sobre los baldíos disponibles
y son pocos los baldíos que hoy no se encuentran ocupados por campesinos o
empresarios del campo, que no tengan la expectativa de titulación a su favor. Asimismo
hay poca claridad sobre la extensión de tierras baldías con que cuenta el Estado y sobre
los baldíos que integrarían el Fondo de baldíos, ya que algunos de ellos carecen de
información confiable, otros administran bienes que ya están comprometidos y varios de
los bienes que los integran se encuentran inmersos en complejos procesos administrativos
o judiciales.
Aquí, de nuevo, la Región presenta escenarios distintos. Existe “campo”,
para adjudicar baldíos en los departamentos de Bolívar y Magdalena y el margen es
mucho menor en Atlántico o Córdoba. Esto señala espacios para la distribución y para la
redistribución en escenarios particulares. Ambos caminos pueden ser vistos como
deseables y posibles. No obstante, la ausencia de un tratamiento real del tema aleja las
posibilidades de una discusión real democrática sobre la materia.
D) Voluntad política para cambiar el status quo.
Se requiere tomarse la redistribución de tierras en serio. Si bien un Fondo de
Baldíos o Banco de tierras representa un avance positivo respecto a los deficientes
mecanismos de registro e información de la propiedad rural en el país, no es claro el
efecto de este tipo de medidas en consolidar la transformación que necesita el campo.
Sin embargo el acuerdo carece de políticas directas que permitan desarrollar medidas de
redistribución de la tierra.
Esto significa incorporar a las lógicas de la propiedad, las lógicas del uso de la
tierra, pues estas no se encuentran necesariamente asociadas. Nótese que figuras como la
aparcería y la tenencia, presentes en mucho en la región, están por fuera de la reflexión.
El acuerdo es claro en no establecer modificación alguna al régimen de la
propiedad consolidada sobre predios rurales. En varias ocasiones el gobierno ha
manifestado que el régimen de propiedad privada no es materia de revisión o no
negociación, y no hace parte de los puntos de la agenda. Sin embargo, como se mencionó
dicho acuerdo podría ser una oportunidad para llevarnos a la revisión de los mecanismos
bajo los cuales se formaliza y consolida la propiedad sobre predios rurales. Innumerables
problemas técnicos subsisten hoy a la doble instancia de formalización dispuesta por
nuestro ordenamiento civil9 que tiene especial repercusión e impacto en zonas rurales, y
9
El artículo 756 del Código Civil establece esta doble instancia para formalizar el derecho real de
dominio sobre bienes inmuebles. De manera tal que, por ejemplo, para entender consolidado el derecho de
propiedad en cabeza de una persona, el título (en el caso de una compraventa, el contrato de compraventa
elevado a Escritura Pública, o la resolución de adjudicación de un bien baldío por parte del Incoder) deberá
registrarse en el folio de matricula inmobiliaria, para entender transmitido el derecho de dominio. Reza el
artículo756 en su inciso 1: “Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción
que se constituyen como causas determinantes en explicar la situación de
inequidad e informalidad en la tenencia rural. El acuerdo podría ser un aliciente que
contribuya a la revisión juiciosa y sistemática de nuestro régimen civil de formalización
de la propiedad de bienes inmuebles rurales, con el fin de contextualizarlo a las
condiciones y situaciones particulares del sector rural y a los campesinos pobres.
En cuanto al manejo de subsidios y créditos para la compra de tierras,
desarrollados a partir de la Ley 160 de 1994 y modificados en el plan de desarrollo actual
(art. 101 de la Ley 1753 de 2015) como Subsidios Integral a la Reforma Agraria, se
destaca el pobre desempeño que dicho tipo de intervención a tenido en modificar las
condiciones de inequidad estructural en el campo, así como lo sumamente laborioso que
resulta dicho proceso para los campesinos pobres sin tierra.
Por último es importante destacar que el acuerdo puede coadyuvar para la
discusión seria e informada acerca de la posibilidad de reconocer las Zonas de Reserva
Campesina como una forma de propiedad especial colectiva y comunitaria de
consagración constitucional, compartiendo características similares a las de territorios
indígenas (art. 63 y 329 Constitución Política), y a los títulos colectivos para las
comunidades negras (art. 55 transitorio Constitución Política), en cuyo régimen jurídico
se consagre la inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de dichos
territorios.
Este punto es particularmente sensible en la Región. Es de esperar que la
discusión sobre la constitución de Zonas de Reserva Campesinas tramitadas en los
departamentos de Cesar, Sucre y Bolívar 10, así como los Territorios Colectivos de
del título en la oficina de registro de instrumentos públicos.” Cabe anotar que este proceso de doble
instancia ha traído innumerables problemas en la práctica, en particular para campesinos, que por ejemplo
entienden que la consolidación del derecho de propiedad radica en el título o escritura pública.
Consideraciones similares pueden hacerse a otros instrumentos del régimen civil de la propiedad como la
tenencia y posesión, cuya comprensión y recepción resulta particularmente problemática para comunidades
campesinas pobres.
10
Según la extinta Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder (s.f., mimeo), se encuentran en
trámite dos ZRC. La primera entre los departamentos de Sucre y Bolívar (municipios de Chalán, Ovejas,
Colosó, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, San Onofre, Tolú Viejo, El Carmen de Bolívar, María la Baja, San
Jacinto y San Juan Nepomucenos), con 380.000 ha. La segunda en el departamento de Bolívar (municipios
de Córdoba, El Guamo, San Juan Nepomuceno y Zambrano), con 78.000 ha. La tercera en Cesar
(municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas) con 150.000 hectáreas)
Comunidades Negras y los Resguardos indígenas cobre importancia en un
escenario postconflicto toda vez que se trata de formas de propiedad y de organización
del territorio conformadas en buena medida como estrategia de defensa frente a la
apropiación derivada de o asociada con el conflicto.
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