Davila y Chávez RELACIONES CIVICO

Center for Hemispheric Defense Studies
REDES 2003
Research and Education in Defense and Security Studies
October 28-30, 2003, Santiago, Chile
Panel: Relaciones Civiles - Militares: Lecciones Aprendidas
RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN COLOMBIA:
PRIMERAS APROXIMACIONES A LAS PARADOJAS DURANTE EL
GOBIERNO DE ALVARO URIBE
Andrés Dávila Ladrón de Guevara
Juliana Chávez Echeverri
Colombia
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RELACIONES ENTRE CIVILES Y MILITARES EN COLOMBIA:
PRIMERAS APROXIMACIONES A LAS PARADOJAS DURANTE EL GOBIERNO
DE ALVARO URIBE
Andrés Dávila Ladrón de Guevara1
Juliana Chávez Echeverry2
Introducción
Esta ponencia pretende reconstruir, dentro de la cuestión más amplia de las relaciones
entre civiles y militares en Colombia, lo relativo a los procesos, tensiones y paradojas
que se han desarrollado entre las instancias civiles del Estado, principalmente el Poder
Ejecutivo y dentro de éste el Alto Gobierno, y la cúpula militar durante los últimos
catorce meses3. En trabajos previos4 se ha hecho tanto una aproximación conceptual
como un análisis histórico que ha permitido caracterizar el problema de las relaciones
entre civiles y militares en Colombia y su incidencia en la construcción y
funcionamiento de un régimen democrático a partir de la consideración de esquemas
cambiantes de subordinación y autonomía, útiles para asegurar la subordinación
básica al poder civil, pero obstáculos para un rediseño y adaptación de la Fuerza
Pública a un contexto de democracia modificada en medio de un conflicto agravado.
En esta ocasión se quiere, profundizar en el conjunto de procesos que han
caracterizado un período muy específico y todavía en curso, como es el
correspondiente a los 14 meses de gobierno del presidente Uribe. El examen, todavía
1
Politólogo, maestro y doctor en Ciencias Sociales de la FLACSO, sede México. Actualmente es
Director de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación.
2
Historiadora, consultora de la Dirección de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de
Planeación.
3
Para el caso colombiano, las instancias civiles del Estado incluyen al Poder Legislativo, el Poder
Judicial y los organismos de Control. El Alto Gobierno incluye principalmente al Presidente de la
República, al Ministro de Defensa (desde 1991 un civil) y a algunos altos funcionarios de gobierno
relacionados con los asuntos de seguridad, defensa nacional y control del orden público. La cúpula militar
incluye, de manera exclusiva, al Comandante General de las Fuerzas Militares y a los comandantes de
cada una de las tres fuerzas militares, Ejército, Armada y Fuerza Aérea. El Director General de la Policía
Nacional no es, en estricto sentido, parte de la cúpula militar, pero dada su investidura, funciones y las
características del conflicto, juega un papel importante que no se puede ignorar. En esta ponencia, sin
embargo, no se le incluye de manera sistemática en el análisis.
4
Andrés Dávila, , “Las relaciones entre civiles y militares en Colombia. Pautas de negociación y de
subordinación en contextos desfavorables: los gobiernos de Ernesto Samper y Andrés Pastrana”, en
Martín Tanaka (compilador), Las Fuerzas Armadas en la región andina: ¿no deliberantes o actores
políticos?, Lima, Comisión Andina de Juristas, 2001; El juego del poder: historia, armas y votos, Bogotá,
Ediciones Uniandes-CEREC, 1999; y “¿Dime con quién andas: las relaciones entre civiles y militares en
la Colombia de los años noventa”, en Rut Diamint (editora), Control civil y Fuerzas Armadas en las
nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella-Gel, 1999.
preliminar y que se debe considerar como una primera aproximación al tema, dado su
carácter eminentemente coyuntural, debe en todo caso anclarse tanto en la
reconstrucción como en las claves de interpretación y análisis utilizados para el
estudio de procesos previos. En el anális de tales procesos se ha insistido acerca de
cómo los esquemas de relaciones entre civiles y militares que han prevalecido en el
país permiten la continuidad de un régimen político democrático amenazado, pero
cada vez en condiciones institucionales menos favorables y en un contexto de conflicto
y restricción fiscal que desgasta, socava y pone en entredicho las pautas de
interacción y negociación previamente vigentes.
Los problemas que se derivan de esto, en términos de tendencia, apuntan a la
instauración de circuitos de negociación con resultados favorables a veces para el
Ejecutivo y a veces para las Fuerzas Militares, generalmente en esquemas de suma
cero, sin que los resultados sean benéficos para el país. Aun más, tales esquemas
producen resultados temporal y engañosamente favorables a unos u otros pero, en el
mediano y largo plazo, pueden constituir pautas de debilitamiento para ambas partes,
generar inflexibilidades y restricciones a los futuros esquemas de interacción y, en
definitiva, impedir la configuración de modelos de relaciones que viabilicen, dentro de
las restricciones del contexto, la consolidación de un diseño institucional favorable a la
gobernabilidad y la consolidación democrática.
El aspecto en el cual se profundiza es, precisamente, el de los procesos, modelos y
paradojas de la negociación que se desarrolla entre Estado y militares y, más
específicamente, entre el Ejecutivo y la cúpula militar en los meses de gobierno del
presidente Uribe. El período analizado constituye, sin lugar a dudas, un espacio
interesante y complejo de interacciones, el cual ha sido muy poco investigado, además
de estar todavía en desarrollo. No obstante, resulta útil para la interpretación, en
buena parte por el juego de continuidades y rupturas que parece delinearse.
Para desarrollar el tema propuesto, a continuación se hace referencia a la
caracterización predominante en términos de esquemas de subordinación y autonomía
presentes en el caso colombiano, con énfasis en lo que dejó como legado el gobierno
de Andrés Pastrana. En segunda instancia, se caracteriza el gobierno de Alvaro Uribe
en relación con los temas de seguridad y defensa, y se miran las principales tensiones
y paradojas de las relaciones civiles y militares. Finalmente, se adelantan algunas
conclusiones preliminares y algunas hipótesis del camino que pueden seguir estas
complejas y estratégicas relaciones en Colombia.
Algunas pautas acerca de las relaciones entre civiles y militares en Colombia5
Debido a su configuración republicana, las relaciones entre civiles y militares en
Colombia están configuradas de acuerdo con el esquema prevaleciente en los
ordenamientos democráticos. Esto quiere decir que el Presidente es el Comandante
Supremo de las Fuerzas Militares y, por esta vía, se desarrollan mecanismos que
aseguran el control civil. Este se manifiesta primordialmente en las atribuciones del
poder Ejecutivo para direccionar a las instancias armadas del Estado, pero también en
un entramado institucional y normativo que hace que las Fuerzas Militares tengan que
ceñirse institucional y administrativamente a los mismos procedimientos que las
demás instancias
estatales. Adicionalmente, tanto el poder legislativo, como los
organismos de control y bajo ciertas condiciones el poder Judicial, tienen atribuciones
y competencias que limitan la actividad de los organismos de seguridad y defensa.
Este conjunto de aspectos permiten hablar de condiciones de subordinación presentes
en la vida política institucional colombiana desde, por lo menos, su expresión en la
Constitución de 1886, que fue refrendado en términos muy similares en la Constitución
de 19916.
En la práctica, y especialmente a partir de la instauración del Frente Nacional en
1958, en Colombia las relaciones entre civiles y militares se han movido entre la
subordinación y la autonomía. Esta última de carácter relativo y especialmente
manifiesta en lo relacionado con el orden público, aunque vigente también en muchos
componentes de la estructura y funcionamiento de la institución. En efecto, desde
entonces se han construido diversos y cambiantes esquemas de relaciones en que se
mezclan en distintas dosis y con características diferenciales los dos elementos
básicos señalados. Ello, que fue útil para redefinir el papel de la institución y de los
militares al retornar los civiles al poder en 1958, ha conducido paulatinamente a un
esquema desgastado y, a la vez, limitante en la definición y desarrollo de estos
vínculos. Visto en términos de tendencias, la necesaria interrelación bajo distintas
combinaciones de subordinación y autonomía ha llevado, en últimas, a resultados que
se pueden considerar útiles para la perdurabilidad del régimen, pero a costa de una
mejor configuración y funcionamiento de la institucionalidad democrática en conjunto.
5
En este apartado se recogen, de manera sintética, varios planteamientos desarrollados en extenso en
Andrés Dávila, “Las relaciones entre civiles y militares en Colombia …”, págs.
6
Para un examen detallado de los rasgos constitucionales de la subordinación véase Andrés Davila L, El
juego del poder: historia, armas y votos, Bogotá, Ediciones Uniandes-Cerec, 1998.
Los tres últimos gobiernos, desde 1990, muestran la tensión entre el desgaste de esta
relación bajo los esquemas señalados y las variadas soluciones parciales dadas, cada
una muy dependiente del contexto y sujeta en todo caso a los parámetros previamente
fijados.
En las relaciones entre poder ejecutivo e instituciones militares se ha puesto en juego
la mayor o menor distancia entre lo establecido por la Constitución y las leyes y el
ejercicio práctico de la política. Allí es donde, de manera permanente, se ponen en
juego las disposiciones constitucionales, las manifestaciones de subordinación y las
expresiones de autonomía, las cuales son mucho más esporádicas y coyunturales en
relación con los otros dos poderes. Hay nexos de los militares con el Poder Legislativo,
por la vía de ciertas atribuciones y competencias de representantes y senadores
acerca de la seguridad y la defensa nacional, así como por su participación en
decisiones que afectan la marcha cotidiana de las instituciones armadas. Empero, no
constituyen éstas, vistas en conjunto, un núcleo demasiado central e influyente en el
conjunto de las relaciones, aun cuando hay coyunturas específicas asociadas a la
aprobación de determinadas leyes o proyectos de ley, en que este nexo adquiere un
carácter estratégico, aunque esporádico. También, institucionalmente, hay nexos con
el Poder Judicial, aunque en menor dimensión dada la vigencia de la justicia penal
militar y el fuero.
El otro ámbito de relaciones entre civiles y militares que parece ofrecer una dinámica
de interacción más continua y visible es el de los organismos de control,
especialmente la Procuraduría General de la Nación, el cual periódicamente se
constituye en motivo de divergencias por acciones catalogadas como contrarias a los
objetivos y necesidades de la Fuerza Pública. De allí, el denominado “síndrome de la
Procuraduría”, que alude a sesgos significativos de los funcionarios de estas
instancias en relación con las actuaciones de los miembros de las instituciones
armadas.
Quedarían por mencionar al menos dos instancias de relaciones entre civiles y
militares que, si bien aquí no son tratadas, configuran en alguna medida espacios de
interacción sujetos a tensiones y desarrollos que pueden modificar algunas de las
categorías centrales en la interpretación. Por una parte, está el ámbito de lo regional y
local, que en términos institucionales introduce cuestiones de la mayor importancia
como es la interacción entre gobernadores y alcaldes y las respectivas autoridades
militares, ámbito que se extiende a concejos, asambleas y otras instancias
institucionales potencialmente importantes para esta relación. Y por la otra, está el
amplio e indefinido campo de las relaciones entre militares y sociedad, que desde una
perspectiva más amplia, involucra todo lo referente a cómo interactúan civiles y
militares en el plano más amplio de las relaciones Estado y sociedad. Vale la pena
señalar que, en todo caso, el análisis que comúnmente se ha hecho de este tipo de
relaciones se ha centrado en el ámbito estatal, tal y como el aquí propuesto.
Ahora bien, en cuanto a las relaciones Ejecutivo-Cúpula militar, los antecedentes para
el caso colombiano permiten señalar que se han caracterizado por configurarse dentro
de los parámetros fundamentalmente civilistas que han prevalecido. El presidente, en
tal sentido, es jurídica y prácticamente el Comandante en jefe y ejerce desde esta
posición el mando sobre el conjunto de la Fuerza Pública. Si bien durante un período
amplio (1953-1991) esta relación de mando y subordinación se adelantó directamente
a través del ministro militar de defensa (siempre un oficial del Ejército), desde 1991
con el nombramiento de un civil como Ministro de Defensa no militar, entró otro civil
con su equipo a intermediar y participar de esta relación. Las relaciones, por tanto,
pasaron a depender también de los vínculos y empatía de la cúpula con su ministro de
Defensa y su equipo de funcionarios civiles. Esto aumenta la complejidad y genera
posibilidades de que variables muy subjetivas incidan en la buena marcha de las
relaciones. A esto se agregan otras instancias civiles, como las consejerías
presidenciales, que también participan de la interacción y de algunos ministros que
eventualmente se vinculen a las decisiones de seguridad y defensa7. Como es obvio,
depende también de la conformación de la cúpula y del carácter unificado y articulado
o no de su funcionamiento. Lo que resulta importante como consideración adicional, es
que si bien el tipo de relaciones que se han establecido históricamente depende
significativamente de asuntos como la personalidad y la empatía de quienes
establecen las relaciones, hay un marco institucional y de tradición que delimita y
dificulta introducir modificaciones significativas u obliga a hacer transacciones
explícitas y concesiones evidentes para avanzar en la dirección previamente fijada8.
7
Otro ámbito que ha adquirido relativa importancia para modificar e institucionalizar con mayor presencia
civil las relaciones entre civiles y militares y entre Ejecutivo y cúpula militar, ha sido la creación de la
Unidad de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación. Si bien su ámbito de injerencia
está delimitado al gasto en inversión, ha servido para formar más funcionarios civiles con conocimientos y
manejo de información sobre la configuración y funcionamiento de las instituciones del sector y del
Ejército en particular.
8
Ello explicaría las barreras y obstáculos encontrados por presidentes como Betancur y el mayor margen
de acción de presidentes como Gaviria. Turbay Ayala habría tenido en tal sentido un aún mayor grado de
autonomía, sólo que su proyecto coincidía plenamente con el liderado por el entonces ministro de defensa
Camacho Leyva.
Adicionalmente, un rasgo común en los distintos períodos ha sido el permanente
apoyo a las instituciones armadas en el cumplimiento de sus funciones y un respeto
por el conocimiento y manejo de los temas operacionales y específicamente militares,
cuestión que a veces es contrapesada con la obligatoriedad para que acepten ciertas
decisiones que implican limitaciones y costos para las instituciones militares. Esto
permite señalar que sin que necesariamente exista una única dinámica de negociación
y transacción entre el poder ejecutivo y la cúpula militar, el examen de períodos y
coyunturas puede aclararse para la interpretación si se le mira desde esta perspectiva.
Poco se ha escrito hasta el momento, sobre el carácter de las relaciones entre civiles y
militares en el período Pastrana, 1998-2002. Una primera y casi obvia anotación indica
cómo, dentro de los parámetros históricos e institucionales, el esquema de relaciones
adquirió unos rasgos específicos esencialmente distintos de los que primaron en el
gobierno Samper y, en algún grado, semejantes a los prevalecientes en el período
Gaviria. Esta constatación resulta interesante en tanto señala algunos indicios
relevantes acerca del peso de lo sucedido gobierno a gobierno y a la posibilidad de
establecer algunas continuidades y rupturas. Pero también, puede parecer
sospechosa, en tanto hay coyunturas y situaciones que remarcan los virajes en estos
esquemas de relaciones, más allá de los cambios de gobierno.
Una segunda y también obvia constatación, radica en el hecho de que los esquemas
de relaciones desarrollados estuvieron fuertemente condicionados por la situación final
del gobierno Samper. Es decir, la seguidilla de derrotas militares, marcó un hito
importante en la definición del modelo y en las concesiones y arreglos que se
establecieron al comenzar el nuevo gobierno.
Una tercera constatación, proviene de la consideración de cuando menos tres factores
de contexto que incidieron de manera significativa en el rumbo de los acontecimientos.
De una parte, el inicio de un gobierno sin los cuestionamientos y presiones a que
estuvo sometido el presidente Samper, notorio a nivel interno, pero decididamente
distinto en el ámbito externo, especialmente en la relación con los Estados Unidos. De
otra parte, la política de paz como el eje distintivo de la gestión gubernamental,
alrededor de la cual giraron todos los demás componentes. Y finalmente, la crítica
situación económica que atravesó el país, la peor en casi todo el siglo XX, que incidió
de manera determinante en el manejo fiscal. A ello habría que agregar, la constante de
un conflicto crecientemente agravado y complejo.
Ahora bien, ¿cuáles fueron los rasgos distintivos del período en términos de los
esquemas de relaciones entre civiles y militares? En términos meramente descriptivos,
hay una similitud aparente con el gobierno Samper: el número de ministros de
defensa, aun cuando su designación, gestión y retiro siguiera parámetros muy
diferentes. Hay en cambio, una diferencia radical: la estabilidad de la cúpula a lo largo
del cuatrienio, con dos anotaciones, el cambio obligado en la comandancia de la
Armada y, tangencialmente, el relevo en la Dirección de la Policía Nacional. Pero
comparativamente y en conjunto, es innegable que al menos desde el lado militar se
logró solidificar un equipo de trabajo comprometido con las tareas asignadas, y capaz
de aceptar y traducir para las fuerzas la compleja combinación entre fortalecimiento
militar y concesiones políticas y militares relacionadas con las negociaciones de paz.
Se señaló arriba que había algunas semejanzas entre este gobierno y el de César
Gaviria. En términos generales, la caracterización básica propuesta en El juego del
poder, podría extenderse, pues es este un período que cabe dentro de los términos de
“subordinación objetiva y autonomía especializada”. No obstante, en cada uno de los
polos se requiere hacer algunas precisiones. La subordinación objetiva se apoya
centralmente en lo dispuesto por la normatividad vigente, pero se hace realidad a
través de mecanismos que se podrían concebir como ordinarios dentro de la
estructura y funcionamiento del diseño institucional existente. En particular, basta con
la línea presidente-ministro de defensa-cúpula militar, sin recurrir a otras instancias
civiles como la Consejería de Seguridad Nacional. Pero esta línea opera debido a la
forma como el gobierno conduce las relaciones y logra la mencionada vinculación,
apoyo y compromiso de una cúpula estable. Ello permite incluso evitar quiebres y
rupturas producto de los cambios de ministro.
La autonomía especializada, por su parte, se da como un proceso de reacción
impostergable frente a los fracasos militares, pero adopta el rumbo, el ritmo y la
profundidad que antes posiblemente no había tenido. En ello, sin duda, el Plan
Colombia se convierte en un bastión significativo para superar varios de los
componentes del contexto que podrían obrar como limitantes. Por esta vía, entonces,
se adopta la profesionalización de las fuerzas como un eje de la reforma y se da un
salto cualitativo en el ámbito tecnológico que, por medio del apoyo aéreo, la capacidad
de combate nocturno y la creación de instancias como la Fuerza de Despliegue
Rápido, permiten recuperar y detener los avances guerrilleros.
Estos logros, no obstante, pueden ponerse en entredicho si se examinan a la luz del
carácter todavía crónico y crecientemente agravado del conflicto interno en Colombia y
a la luz de los polémicos resultados de las negociaciones de paz. Estas dos
cuestiones ameritarían trabajos específicamente dirigidos a una evaluación sistemática
de lo logrado. Dado que no es el objeto de este trabajo, baste señalar cómo, gracias al
esquema mencionado se logró, al menos, detener la escalada de las acciones
guerrilleras directamente dirigidas contra la fuerza pública y, especialmente contra
instalaciones y personal de las Fuerzas Militares, así como el reiterado secuestro de
personal uniformado. Ha habido, en cualquier caso, una recuperación de capacidad
militar de contención que ha tenido, a la vez, un efecto correlativo en términos del
fortalecimiento político de las instituciones militares, manifiesto por ejemplo en la
aprobación de la Ley de Seguridad y Defensa Nacional. La posterior declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley por parte de la Corte Constitucional señala la vigencia de
mecanismos de control civil incluso en circunstancias como las reseñadas. A lo
anterior se suma, de todas formas, el proceso de agravamiento sostenido de la
rivalidad y los celos institucionales especialmente entre Fuerzas Militares y Policía
Nacional.
Ahora bien, aunque es un hecho la vigencia del esquema global de relaciones entre
civiles y militares a que se ha hecho referencia, esto no quiere decir que no haya
habido un proceso de interacción complejo, en no pocas ocasiones tenso y sujeto a
coyunturas y momentos críticos.
Ello indica que, si se examinan en detalle las relaciones Ejecutivo-cúpula militar ha
existido un esquema de interacción que es necesario caracterizar. De manera todavía
hipotética, parece claro que estas relaciones no se han movido bajo la lógica de
contestación obstaculizante y soporte transaccional, aunque como se ha señalado,
momentos e instancias de contestación, transacción, soporte y obstaculización, se
pueden identificar a lo largo del período. Dado que no parece fácil ni obvia la
categorización conceptual para el análisis del período, cabe señalar que si en una
primera fase existieron tensiones pero una subordinación obligada por la pérdida de
capacidad de veto y de maniobrabilidad política, de allí en adelante se configura un
panorama que es importante examinar.
Desde la renuncia del ministro Lloreda hasta los hechos del final del período, las
tensiones no desaparecieron totalmente, pero si bajaron en tono e intensidad
significativamente. En ello seguramente influyeron varios hechos: el cambio de
Comisionado de Paz, que permitió reconstruir las relaciones con el nuevo ministro y la
cúpula, evitando los motivos de tensión y polémica; la gestión del ministro Ramírez,
que sería reconocida por su capacidad para dar coherencia y eficiencia a las reformas
en curso; y el proceso de aprobación y concreción del componente militar del Plan
Colombia, que se sumaría a las reformas y a los resultados favorables en la lucha
contra las guerrillas.
Este último aspecto ha jugado, sin duda, un papel que vale la pena resaltar. Desde la
recuperación de Mitú a finales de 1998, las Fuerzas Militares recobraron la capacidad
de contención y disminuyeron los reveses militares. Poco a poco se fueron haciendo
realidad las transformaciones internas y se consolidaron procesos como el de la
profesionalización de las fuerzas. En ese proceso ha sido interesante constatar la
ausencia de contestación y deliberación, así como el mantener un relativo bajo perfil.
La situación agravada del conflicto influye, pero dada la obtención de resultados,
podría existir una actitud más protagónica y que hiciera visible un innegable proceso
de fortalecimiento militar. Es decir, que hubiera un esfuerzo de fortalecimiento político,
dado lo reconquistado en términos militares. Este bajo perfil puede tener aspectos
aparentes, pues hay por lo menos dos ámbitos en los cuáles si se ha manifestado: en
medio del ajuste fiscal, el sector seguridad y defensa ha sido el menos afectado en
conjunto, cuestión que se justifica por la situación del conflicto; y la aprobación de la
ley de seguridad y defensa, que en su discusión permitió incluir algunas de las
demandas de vieja data para tener un marco normativo que, según los militares, les
permita ganar las guerras. Allí, en esos dos aspectos, podría estar el componente
político señalado, pero en todo caso, de ser así, tiene rasgos importantes: un altísimo
componente institucional; una capacidad aprendida de negociación con los civiles para
obtener respaldos institucionales y presupuestales efectivos, aún sin grandes
discursos; y un uso más estratégico de la contestación.
Aproximación a las relaciones entre civiles y militares durante el gobierno de
Alvaro Uribe Vélez
Alvaro Uribe resultó electo en primera vuelta con una amplia ventaja sobre su
inmediato competidor, Horacio Serpa Uribe. Sin duda, el voto a favor de este
candidato reflejó una reacción masiva de la población contra la política de paz y
negociaciones del presidente Andrés Pastrana Arango, 1998-2002. La propuesta
política del presidente electo recogió una larga campaña de rechazo a las
negociaciones y un planteamiento anclado en dos grandes líneas de trabajo: la
construcción de un Estado comunitario, más pequeño, más eficiente, menos corrupto y
más cercano a la sociedad; y la respuesta al conflicto agravado a través de la
priorización de la política de seguridad democrática como prerrequisito y tarea
fundamental para atender las urgencias de una sociedad sitiada por actores armados
ilegales y cansada de la prolongación y creciente agravamiento de la violencia.
Estos principios tuvieron inmediata injerencia en el proceso de empalme. Pero desde
allí surgieron lineamientos en direcciones a veces convergentes y en no pocas
ocasiones contradictorios, los cuales produjeron un complejo entramado de procesos y
tensiones en las relaciones entre civiles y militares, enmarcados dentro de un claro
liderazgo presidencial en el tema de la lucha contra el terrorismo y la aplicación de la
política de seguridad democrática.
Dada la amplia gama de hechos y procesos, se señalan temáticamente y
cronológicamente los más importantes. Para comenzar, en el ámbito ministerial, se
produjo el nombramiento de una ministra de defensa civil, con un claro mensaje de
gerenciar un sector que crecientemente consume porciones más importantes del
presupuesto nacional. Este nombramiento, si bien mantenía continuidad con las
decisiones en esta materia desde 1991, implicaba una ruptura al encargar a una mujer
reconocida por su experiencia como gestora de lo público, pero sin ningún
conocimiento del sector. Inicialmente, se mantuvo al mismo viceministro, pero se sumó
un segundo remezón, al nombrar como Secretaria General del ministerio a otra civil,
mujer, en reemplazo de un Mayor General y en un cargo que se consideraba parte de
la cuota militar en la alta dirección del Ministerio.
En el terreno militar, se mantuvo a los Comandantes de Armada y Fuerza Aérea, se
ascendió al General Mora del Comando del Ejército al Comando General de las
Fuerzas Militares y se envío al retiro al General Tapias. Fue un proceso de cambio
moderado y muy dentro de la línea prevista para asegurar continuidad y conocimiento
en la cúpula. En la Policía, en un tercer remezón, se reintegro al servicio al General
Campo, lo cual produjo un explícito malestar entre la alta oficialidad de este cuerpo y,
casi de inmediato el llamamiento a retiro de varios altos oficiales.
En el terreno del orden público, se tomaron acciones inmediatas, en parte como
reacción a los atentados perpetrados por las FARC durante la posesión del primer
mandatario. Fue así como se instalaron las primeras redes de informantes y se dio
inicio al pago de recompensas a quienes dieran información en contra de miembros de
los grupos armados ilegales. De igual forma, se declaró la conmoción interior el 11 de
agosto y ello permitió la expedición de varias normas para la conducción excepcional
del orden público. La primera de ellas fue la creación de zonas de rehabilitación,
reeditando la figura de regiones bajo conducción político-militar de miembros de la
fuerza pública y en las cuales se comenzaron a aplicar restricciones y controles
estrictos sobre la población, dada una previa situación de alteración de las condiciones
normales de funcionamiento de la sociedad. La segunda, fue la decisión de imponer
un nuevo tributo, el llamado impuesto al patrimonio, con el objeto de recaudar cerca de
2 billones de pesos para financiar el denominado Plan de Choque.
En el terreno presupuestal, en consecuencia, el empalme permitió aclarar las cuentas
para posibilitar el financiamiento del mencionado Plan de Choque y cubrir el faltante
del año 2002. Se afirmaba así la perspectiva de contar con los recursos para ampliar
el pie de fuerza, mantener la movilidad y la profesionalización y dar indicios claros de
una posición agresiva en torno a la solución del conflicto por la vía armada.
Pero también, en las primeras semanas, fue claro un cambio significativo en la relación
entre el presidente, la ministra y las Fuerzas Armadas. Si bien la conmoción interior, el
impuesto al patrimonio y la clara decisión de responder a los requerimientos
presupuestales y de apoyo político de las Fuerzas, simultáneamente el presidente
empezó a exigir resultados, incluso públicamente9, y apoyó también la labor de la
ministra y su equipo para iniciar una transformación en aspectos sensibles de la
gestión como es el caso de la contratación. De igual forma, el sector defensa tuvo que
comenzar, al igual que el conjunto de la administración pública del orden nacional, un
proceso de renovación y reforma, signado por los recortes y la definición de metas
concretas para demostrar ahorro en los gastos de funcionamiento, revisión de las
plantas de personal y, en general, austeridad, eficiencia y eficacia en la gestión. Ello
incluyó no sólo al Ministerio y su instancias de gestión general, sino a todas las
entidades adscritas y vinculadas, el denominado sector descentralizado (Cajas de
Retiro, Fondos Rotatorios, Hospital Militar, etc.).
En un lapso muy corto, el presidente y su equipo de gobierno, dieron muestras
fehacientes de su decisión de priorizar la temática de seguridad y, si bien mostraron su
voluntad, su iniciativa y su compromiso con las necesidades de las Fuerzas para
mejorar su desempeño en el conflicto, también indicaron su firme intención de exigir
9
Cabe recordar el regaño público en la región de Urabá a los comandantes militares de la zona, dado que
no se mostraban resultados en el control del territorio.
resultados y desarrollar las tareas requeridas para revisar, reordenar y mejorar la
gestión en el sector. El desarrollo en paralelo de este conjunto de políticas y
programas se tradujo en una creciente dinámica en la gestión del sector, que no
necesariamente redundó en mejores formas de planificación y toma de decisiones,
pero sí en la generación de tensiones y procesos de distanciamiento entre las
instancias civiles y militares, notorias principalmente dentro del ministerio. Eso sí, el
presidente quedó en una posición de privilegio y salvaguarda para resolver los
conflictos y contradicciones de mayor envergadura y, adicionalmente, propició una
relación directa de mando con sus tropas, sin importar que dejara a un lado el
protocolo asociado al conducto regular. Su liderazgo y aceptación entre la oficialidad
de todos los niveles y entre la tropa hizo que estas transformaciones no generaran
desinstitucionalización, sino una creciente empatía.
La lógica hasta aquí planteada, con su conjunto de sucesos y tensiones, se ha
mantenido desde entonces, pero dados los avatares tanto del conflicto como de la
política, han dado lugar a un proceso complejo, abigarrado y muy dinámico. De éste
no se han sustraído ni otras instancias del Estado, ni la propia sociedad, como
tampoco actores sin duda relevantes como los Estados Unidos y la comunidad
europea.
Cabe señalar que, como un corolario de los hechos planteados, la política como tal
quedó enunciada en dos documentos de gobierno: las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, cuyo primer capítulo está dedicado al tema de “Brindar Seguridad
Democrática” y la Política de Seguridad Democrática, documento que finalmente y
luego de varias versiones sometidas a varias instancias de discusión, fue publicado
por el Ministerio a mediados del 2003. Si bien en esos documentos se logró ordenar y
articular buena parte de los lineamientos de política planteados, la dinámica del
proceso político y de la propia ejecución de la Seguridad Democrática generó nuevos
desarrollos en los procesos y tensiones planteados.
Los éxitos obtenidos a partir de la aplicación de la política, reflejados en la reducción
de la mayor parte de las cifras de delitos y variables asociadas al desenvolvimiento del
conflicto, han permitido al menos eliminar del panorama las tensiones propiciadas por
las derrotas o las dificultades provenientes del agravamiento de la situación de orden
público. Incluso acciones terroristas como el atentado al club El Nogal en Bogotá o el
fracasado rescate del gobernador y el ex ministro secuestrados, sirvieron para
reafirmar la necesidad de seguir aplicando la política de seguridad democrática y
mostraron el sostenido apoyo de la población al gobierno.
A nivel del Ministerio, luego de los remezones se dio un proceso de redefinición de
relaciones, acompañado del nombramiento de dos nuevos viceministros. Se buscó así,
culminar un esfuerzo inicial de fortalecimiento de las instancias civiles que conducen la
política del sector, aunque éste no quedó reflejado cabalmente en el rediseño
administrativo. En todo caso, esta nueva estructura es la que ha asumido el manejo de
las relaciones y las tensiones en curso. La magnitud de los temas bajo la
responsabilidad del Ministerio y las Fuerzas ha llevado a arreglos pragmáticos que
sólo esporádica y coyunturalmente sacan a relucir las fisuras todavía existentes.
Sucedió así con la pugna entre la ministra y el comandante de la Fuerza Aérea en
relación con la oferta española de entregar material usado a Colombia. Ha resurgido
en torno a temas específicos de gestión y contratación.
Pero en términos globales se ha conseguido una dinámica de gestión que ha
sobrellevado las contradicciones y problemas. En cualquier caso, no es fácil establecer
si se ha llegado a un nuevo modelo de relaciones vía los cambios en la gestión, pero
tampoco se puede afirmar con certeza sobre avances o retrocesos claros. Las
Fuerzas, por su parte, además de cumplir la tarea han llegado con nuevas y crecientes
solicitudes de recursos. Y en tal proceso han contado con el aval del Ministerio,
aunque este guarde alguna capacidad de hacer seguimiento y exigir coherencia y
moderación en las solicitudes. En una primera evaluación, podría hablarse de un
equilibrio diferente signado por mayores requerimientos, mayores apropiaciones, pero
exigencias de resultados y rendición periódica de cuentas también en términos de una
mejor gestión. Sólo que es temprano para precisar la tendencia prevaleciente.
En cuanto a cambios en las normas y en la legislación, están en el Congreso varias
propuestas de directa responsabilidad del Ministerio: el Estatuto Antiterrorista, la Ley
de Seguridad y Defensa Nacional y otras normas de carácter más específico. Las
relaciones Ejecutivo-Legislativo, pese a algunas diferencias, auguran todavía un buen
cauce para sacar adelante estas iniciativas. En conjunto apuntan a complementar y
precisar normativamente los lineamientos básicos de la política.
Pese a ello, en el proceso han surgido otras instancias que han puesto en práctica el
control civil y han reeditado los elementos de subordinación característicos de la
institucionalidad democrática vigente en Colombia. En primer lugar, la Corte
Constitucional ha jugado su papel de control sobre las normas de declaratoria de la
Conmoción Interior y las desarrolladas a partir de ésta. En particular, determinó la no
continuidad de la Conmoción lo cual implicó la desactivación de las zonas de
rehabilitación. Esta posición augura dificultades para algunos de los artículos
relacionados con el Estatuto Antiterrorista y la Ley de Seguridad y Defensa Nacional.
Igualmente, la apertura de proceso disciplinario en contra de los oficiales que
participaron en el fallido rescate de la exministra Consuelo Araujo ha desatado una
ardua polémica que involucra directamente a los militares. Si bien algunos
congresistas presentaron apuradamente un proyecto para limitar la competencia de
esta instancia institucional de control, el debate y el pulso político apenas comienza.
Finalmente, la discusión en torno a las organizaciones no gubernamentales de
derechos humanos ha puesto sobre el tapete un tema interna e internacionalmente
crítico y sensible para la política de seguridad democrática.
Como se ve, sin duda el actual gobierno dejará una huella en el contexto de las
relaciones entre civiles y militares, que tendrá su contraparte institucional. Pero como
se ha señalado, hay tendencias y procesos encontrados y tensiones no resueltas.
Dada la dinámica e intensidad tanto del ejercicio de gobierno, como de ejecución de la
política y del propio desenvolvimiento del conflicto, es pronto para sacar conclusiones
definitivas o, tan siquiera, para elaborar hipótesis concluyentes.
Conclusiones
El análisis adelantado a lo largo del artículo deja algunas conclusiones parciales, pero
también nuevas inquietudes abiertas. A grandes rasgos, se ha mostrado cómo la
vigencia de esquemas cambiantes de subordinación y autonomía, en los parámetros
en que se pueden desarrollar, dificulta la construcción de fórmulas alternativas y
apunta a permitir que perduren equilibrios a veces más favorables y a veces bastante
negativos para la consolidación democrática y la gobernabilidad. Esta constatación
obliga a pensar en que no es realista proponer grandes modificaciones en estos
esquemas, pero si tal vez indicar cómo evitar los escenarios más desfavorables y
propiciar aquellos que permiten mejores salidas, en contextos sin duda complejos,
para el país.
Es en este aspecto en el cual pueden ser muy útiles exámenes más detallados de
aspectos concretos, como es el caso particular de las relaciones Ejecutivo-cúpula
militar. Los dos períodos examinados ofrecen escenarios muy diferentes que abren un
gran espacio para el análisis. Aunque lo desarrollado da pistas ciertas sobre
cuestiones a considerar, es evidente que se necesitaría profundizar aún más y ser aun
más sistemático en la reconstrucción de los momentos, para ganar en capacidad
explicativa.
En todo caso, lo trabajado muestra que en medio de procesos llenos de tensiones y en
donde en definitiva la interacción negociada es un prerrequisito al que acuden los
actores involucrados, pueden obtenerse equilibrios paradójicos, pero favorables a la
democracia, aun cuando inestables y sujetos a cambios abruptos. Esto resulta
importante para pensar perspectivas y tendencias, dado que muy seguramente se
tendrán unas fuerzas fortalecidas militarmente y necesitadas del correspondiente
fortalecimiento político. Y este, si no se construye cuidadosamente, pese a las
múltiples restricciones, puede echar por la borda lo alcanzado en términos
institucionales.
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