Reforma constitucional en España

El Estado constitucional se basa en dos pilares fundamentales, el principio político y el principio jurídico de
supremacía constitucional. Para hacer realizable la idea de Constitución como instrumento coercitivo y
organizador de los poderes del Estado, se requiere partir del contrario de las conclusiones a las que llega la
doctrina del pacto social. Al imaginar la Constitución como ley suprema en el marco de la democracia
representativa, no es difícil. En oposición, la distancia entre el principio legitimador democrático de la
soberanía popular y la teoría de la limitación del poder, son la práctica del Estado constitucional. El dilema
empezará diseñándose con el establecimiento de la misma noción de poder constituyente. Como solución a
este problema aparece la técnica de la reforma constitucional. La práctica de la reforma surge como intento de
solución de un conflicto el Estado constitucional. La reforma constitucional no podía mostrarse como
problema teórico al ser muchas las constituciones que se negaban por el principio de soberanía popular.
La democracia representativa implica la distinción entre representantes y representados, entre gobernantes y
gobernados. Existen varias cuestiones en el tratamiento del poder constituyente en su definición como poder
soberano. Respecto a la naturaleza del poder constituyente, no admite duda alguna que se trata de un poder
absoluto y total. Cuando se admite el principio político democrático la soberanía popular, la titularidad del
poder constituyente corresponde al pueblo. Hay que explicar además que el poder constituyente desaparece
con la creación de la propia norma. Establecido social y políticamente el principio de supremacía, de lo que se
trataba era de establecer los medios técnicos para la diferenciación entre ley constitucional y ley ordinaria. La
no distinción a nivel político entre poder constituyente y poder constituido se traduciría en la paralela
diferenciación entre constitución y ley ordinaria. El proceso de globalización de las ideas democráticas en la
actualidad, tenía que verse acompañado de un similar proceso de globalización de la idea de supremacía
constitucional. Las competencias y atribuciones del estado también vienen recogidas en el texto
constitucional. La constitución por tanto, se funda en la justicia y la razón y ha sido considerada como un
logro del espíritu humano. Cuando la Constitución se equipara al término de Contrato Social, se entiende
como el mismo acto constitucional.
La unión ya no es vital para el Acto Constitucional, ya que podría aprobarse o cambiarse por mayoría. La idea
de que la Constitución puede ser susceptible de cambios y mejoras, es una constante que se repite por todas
las figuras más significativas de los procesos constituyentes, aunque también debía entenderse que la
Constitución no podía ni debía entenderse como ley eterna. Es además importante mencionar que no pueden
ser consideradas como leyes permanentes y eternas, ya que las constituciones necesitan adaptarse a la
realidad, porque su normativa envejece con el paso del tiempo, y la existencia de lagunas deriva de la
inabarcable y compleja realidad, haciendo imprescindible la modificación. Con el fin de eliminar la
contradicción entre el Principio Democrático y el de Supremacía aparece la temática de la Reforma
Constitucional, que descansa en un doble postulado: Los poderes constituidos no pueden cambiar la
Constitución, y el poder constituyente todo lo puede. El poder constituyente puede crear un procedimiento y
un poder especial (el poder de revisión), que puede ordenar y regular las transformaciones futuras del
ordenamiento fundamental.
Cuando se admite la posibilidad de la propia limitación del poder constituyente se reconoce la existencia de
una poder de reforma ordenado en la Constitución, y por eso ya no se debe entremezclar el poder
constituyente y el poder de revisión. El poder constituyente podrá modificar, transformar y destruir el
ordenamiento constitucional. Por el contrario el poder de reforma se convierte en un poder limitado, por tanto
la actividad de reforma no podía considerarse ni soberana ni libre. El poder de reforma terminaría siendo un
poder ilimitado y sin control, y el poder de revisión un poder limitado. Como establecimiento elemental de
garantía frente al poder constituyente, el poder de reforma aparece como un elemento de coyuntura de la
continuidad jurídica y frente a los demás poderes como la institución básica de garantía. Es a través del
procedimiento de reforma como la Constitución se consagra en Ley superior. Se pretende evitar que los
poderes constituidos se transformen en poderes constituyentes. Al igual que en las Constituciones se regulan y
ordenan los distintos poderes del Estado, Rosseau mencionó el inconveniente de la auto limitación del
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soberano. La reforma constitucional puede aparecer como una operación jurídica, que no rompe con la idea de
la continuidad estatal, de esta forma la auto limitación inicial sería perfectamente válida y legítima en el plano
político. Por tanto al hablar de la continuidad del poder constituyente hablamos de la continuidad de la
Constitución material.
Jurídicamente, la reforma constitucional es un conjunto de normas por las que se crea un aparato más
complejo para la investigación de la Constitución. Pero políticamente, se procederá a dicha revisión de
constitucionalidad. En primer lugar si la reforma viene determinada por cláusulas en la constitución, la
reforma está expresamente prohibida, lo que supone un improbable cambio histórico y una distorsión del
propio concepto del poder constituyente. En segundo lugar, un silencio del texto constitucional da lugar a
varias interpretaciones: el silencio en al normativa de la reforma constitucional, hace que la constitución sea
inmutable, porque no existe sistema de soberanía compartida y no se puede apelar al poder constituyente. Se
añade otra interpretación que es la de ausencia de normativa de reforma constitucional.
La exactitud constitucional depende de la necesidad de ajustar la constitución al cambio histórico, de la
necesidad de que ese acoplamiento se produzca dentro de la continuidad jurídica formal del ordenamiento
fundamental y de la necesidad de que toda reforma constitucional no implique la posibilidad de que la
constitución se coloque al servicio de una mayoría, y pierda su naturaleza protectora de las minorías. Al
preguntarse si es mejor la mínima o máxima rigidez, se responde según los objetivos de la institución, ya que
si pretende defender a las minorías y salvar la voluntad constituyente del pueblo, deberá tener la rigidez
suficiente para evitar que la constitución quede sometida a un partido político. Aunque la rigidez no debe ser
nunca extrema, que impida que la reforma se efectúe cuando las necesidades políticas lo requieran.
Por último, cuándo, observando que no debe reformarse con frecuencia, porque la consecuencia sería el
hendimiento de la confianza en la prerrogativa de la constitución y el debilitamiento de su fuerza normativa.
La reforma es siempre políticamente conveniente cuando resulta jurídicamente necesaria.
Los autores franceses Montesquieu y Sieyès, fundamentaban que el único gobierno posible y deseable es el
gobierno representativo, ya que el mismo pueblo no tiene tiempo de organizar y dirigir al. Pero, en contra,
Rouseau, pensaba que la única democracia posible es la democracia directa. Como el principio democrático
fundamental es que la soberanía reside en el pueblo, de él corresponde reformar la constitución. La crisis
histórica del liberalismo como concepción del mundo, abrieron paso a las instituciones de la democracia
semi−directa. Después de la, I Guerra Mundial, el referéndum constitucional aparece en textos tan
significativos como la Constitución Austriaca o la Constitución de Weimar. Pero después pierde significado
original con las dictaduras existentes que precedieron, pero lejos de desaparece, aparecen con el nuevo
constitucionalismo.
El entendimiento del Estado constitucional aparece, en indudable contradicción con la lógica del referéndum.
La proclamación de una soberanía de Derecho o de ley, no puede ni debe implicar la negación de la soberanía
real del pueblo como auténtico poder constituyente. Las connotaciones políticas que resurgen son totalmente
conservadoras, y si no es el pueblo el soberano en un referéndum, no tiene mucho sentido realizarlo. El
referéndum se considera como un acto de control por parte de los representados hacia los representantes. Es
una forma de dar legitimidad a los actos políticos. En el caso del referéndum facultativo significa que el
pueblo da su consentimiento pero se ha comprobado que no es así, no significa que sea un acto de admisión
sino de resignación.
Hay otras conjeturas en los que el pueblo manifiesta sus intenciones sin ningún tipo de organización. El
plebiscito es distinto, es el medio por el cual el pueblo decide libremente. Son dos instituciones de la
democracia directa. El referéndum pretende evitar que las Asambleas abusen de su poder y no tomen en
cuenta la opinión. Son instituciones con objetivos bien diferenciado. El hecho de utilizar estos mecanismos
tiene sus riesgos pero son instrumentos correctores de defectos en el funcionamiento de la democracia
representativa. Cuando no cumplen estas funciones, entonces empiezan a ser peligrosos y esto ocurre cuando
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caen en desuso o se hace un uso abusivo de ellos por parte de los poderes constituidos.
La iniciativa pertenece a unos órganos o a otros dependiendo del sistema constitucional. En España, la
iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas de las Comunidades
Autónomas. No es conveniente que sea un solo órgano el que tenga la iniciativa. En nuestro ordenamiento, el
papel predominante corresponde al Congreso. Cualquiera que sea el que proponga la reforma, el poder
legislativo es el que decide si procede o no. Queda claro con todo esto que referéndum e iniciativa popular son
cosas distintas. Se dan tres razones para no eliminarlos: porque se rompe la coherencia de la Constitución en
la que se pretende la participación popular, porque no resulta práctico pensar que eliminándolas se eliminan
los peligros y porque no se resuelve así el problema existente entre el poder constituyente y el constituido.
De los procedimientos de reforma en la constitución pasamos a ver el artículo 168 que es el más difícil y
complejo. Esta reforma requiere aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara. Confirmada la
decisión se comienza la discusión del texto. La aprobación final requerirá el pleno de ambas Cámaras,
mayoría de dos tercios y una vez aprobada la reforma será sometida a referéndum facultativo.
Dependiendo de si son reformas totales o parciales, se siguen procedimientos diferentes. Las reformas totales
necesitan cumplir unos requisitos que son más difíciles de franquear. Se produce la distinción de dos
procedimientos de reforma: el primero y de mayor rango, lo comprenden el artículo 168 y la segunda, el resto
del articulado. Esto hace que se creen dos tipos de consecuencias, jurídicas y políticas. Cuando se introducen
límites explícitos a la reforma, se forma lo que se conoce como la super legalidad constitucional. En nuestro
ordenamiento, esta legalidad queda limitada por el artículo 168. De todo esto surge un problema y es que el
poder constituyente es ilimitado y soberano del pueblo pero al quedar sometido a las normas se convierte en
limitado y controlado y el problema surge cuando el poder de reforma se convierte en poder constituyente,
termina siendo el auténtico poder soberano del Estado.
Además, Según el artículo 169 no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o vigencia de
alguno de los estados previstos en el artículo 116 (estados de alarma, sitio o excepción) Esto supone un límite
temporal en el procedimiento de reforma, límite a la iniciativa pero no a la reforma en sí. Tampoco se permite
en estas situaciones el referéndum. El procedimiento de reforma se concreta en un acto normativo que puede
producirse bien haciendo referencia expresa o sin hacer referencia a las materias que se quieren modificar Una
de las críticas es que una disposición constitucional o una ley de reforma no puede derogar un precepto sino
para poder quebrantar y no cumplirlo en ciertos casos. Sin embargo, la ruptura puede ser aceptada. Como la
realidad tiene casos particulares, hay que regularlos para que puedan ser admitidos y no supongan una
vulneración de la Constitución. El problema lo encontraríamos en la práctica.
Otro punto destacable son las modificaciones no formales, que son aquellas que nos llegan a través de la
costumbre, modificaciones tácitas o mutaciones. Es en Alemania donde se desarrolla el estudio de las
mutaciones constitucionales contra al reformismo formal de la constitución. Esta doctrina nos explica que las
mutaciones no lo son de las normas ( palabras escritas) sino del significado de estas normas: debido a
procesos políticos−históricos por su acoplamiento a la realidad ( necesario este cambio) y por adaptación a la
realidad jurídico−histórica las palabras cambian o evolucionan a lo largo del tiempo Kelsen.
Algunos autores establecen distintas clases de mutaciones, pero la siguiente clasificación es la más completa
de las conocidas: las mutaciones para llenar lagunas constitucionales o bien prácticas habituales que pueden
convertirse en leyes, mutación por diferencia entre realidad política y jurídica, mutaciones por desuso ya no
porque no se ejerzan determinadas competencias sino porque la realidad lo impide y mutación por distintas
interpretaciones. Pero aunque se puedan incluir en estos tipos las modificaciones son todas diferentes,
proceden de fuentes y contextos distintos y hay que determinar límites jurídicos.
Las mutaciones por consecuencias legislativas se dan por tres motivos: Porque las normas son simples
expresiones o enunciados y pueden mutar en la práctica. Porque en la redacción de las constituciones
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participan sectores o ideologías diferentes. Constituciones que expresan que el desarrollo de sus preceptos sea
posterior o lo hagan un tipo de norma. Estas modificaciones serían formales mientras que las no formales
surgirían de la actuación de leyes orgánicas.
La costumbre es la repetición de un comportamiento con convencimiento de que tiene fuerza jurídica. No
tiene grados, por lo que tienes una serie de consecuencias: Solo hay una costumbre, por que no se puede
contraponer a otra costumbre ya que no tiene grado o jerarquía. Solo existirán las costumbres con repetición y
convencimiento jurídico. Pero existe una contradicción: justificar la costumbre con categoría jurídica como
causa de mutación no tiene fundamento. Además, convertir la costumbre en fuente legitimadora de las
mutaciones encarnaría mejor el principio democrático que cuando éste se ejercita a través de un poder
constituyente artificial. Por otro lado que no se conceda relevancia a la costumbre nos hace enfrentarnos a las
convenciones.
Las mutaciones aparecen sólo cuando como consecuencia de un acto normativo que, jurídica y formalmente,
no contiene una inconstitucionalidad manifiesta, se produce efectos en la realidad política y social contrarios a
los que cabría deducir de una actuación directa y una interpretación inmediata de determinados textos
constitucionales. Es en ese contexto en el que el concepto de mutación se podría hacer equivalente al de
convención constitucional. Tres son las cuestiones a resolver como problemática esencial de las reglas
convencionales: Respecto al significado, a diferencia de la costumbre, que da lugar a creación de norma
jurídica, las convenciones si se quebrantan y no producen ninguna consecuencia o sanción jurídica. Es
precisamente en su conexión con las normas constitucionales, como habrá que entender las distintas prácticas
políticas que dan lugar a la creación de las diferentes modalidades de convenciones.
Las formas de actuación de las convenciones, siempre a nivel doctrinal, operan en relación a la normativa
fundamental, de ahí extraemos los siguientes tipos de convenciones: Las que anulan la aplicación de
determinadas prescripciones constitucionales. Las que amplían el efecto legal inmediato de una norma
constitucional. Las que reducen las posibilidades de actuación solamente a alguno de ellos. Las que
transfieren los poderes y competencias atribuidas en las normas legales a ciertos sujetos o instituciones, a
otros sujetos o instituciones diferentes.
Respecto a las clases de reglas distinguimos los siguientes tipos: las convenciones que se producen en relación
a una ley escrita, las reglas convencionales que pueden generarse en las más variadas materias y supuestos del
espectro constitucional. La constitución no puede eludir en el tratamiento de las convenciones. El valor
jurídico de las modificaciones no formales de la constitución. La contraposición entre realidad jurídica y
realidad política está en la base de la problemática de las mutaciones constitucionales, sólo puede resolverse
desde un triple orden de posibilidades. Una opción sería la legalidad constitucional que asuma formalmente
por la vía de la reforma, los cambios operados previamente en la realidad por la vía de la mutación. La
mutación constitucional existe y se tolera por el sistema en la medida en que el conflicto entre realidad y
normatividad es latente. Cuando el conflicto estalla, la lógica del estado constitucional impone el triunfo de la
legalidad. Además, entre ambas realidades hay que establecer acoplamiento, formular una teoría que regule
mutaciones y los fenómenos similares. En definitiva, convertir la mutación en norma, dentro de la legalidad
que exista, para que las mutaciones como tales desaparezcan y la supremacía de la constitución quede salvada.
Por otro lado, lo que importa destacar es que, como consecuencia de la integración del poder constituyente en
el ámbito de la constitución, el poder de revisión y el poder constituyente terminaran siendo considerados
como términos equivalentes. Se trata de poner manifiesto la doble posibilidad de actuación de la política
partidista, con relación al ejercicio de las funciones soberanas, o bien, puede concentrarse en el parlamento.
En cuanto al máximo instrumento legitimador, los partidos políticos siguen recurriendo, naturalmente, al
principio del poder constituyente del pueblo.
Solo cuando el poder de reforma se considera como un poder constituido y limitado, la estructura de la
organización constitucional democrática mantiene su conexión. Ningún poder organizado y regulado por la
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constitución aparece entonces por encima de ella. Se comprende la limitación a que toda operación de
reforma, ha de verse por necesidad, sometida. Mediante la reforma se puede legalizar el cambio, pero lo que
nunca puede legalizarse es la revolución. Porque la reforma de la constitución puede legalizar el cambio, pero
no pude legitimar la revolución, la problemática de los limites adquiere una dimensión jurídica y política de
enorme trascendencia en cualquier sistema constitucional.
La historia del constitucionalismo moderno no se podría comprender al margen de los valores, creencias y
principios que constituyen su verdadera razón de ser. La legalidad constitucional se concibe en función de
unos principios y valores, que están expuestos en preámbulos, definen el sistema de legitimidad. La legalidad
constitucional responde a unos valores y unos principios que la fundamentan socialmente, y que constituyen
su sistema de legitimidad. Antes de proceder al establecimiento histórico de la legalidad constitucional, la
praxis política burguesa forjó su particular teoría de la libertad.
La distinción entre poder constituyente y de reforma, surgirá a partir de dos tipos de normas: las susceptibles
de revisión y las que se consideran irreformables, consideradas como súper legalidad constitucional. Es
importante el diferente carácter de súper legalidad creada a través del establecimiento de limites explícitos.
Dos son los niveles en los que a efectos de la súper legalidad constitucional adquieren mayor significación:
problemática de la inconstitucionalidad y por otro, respecto a la interpretación y a al propia actuación del
ordenamiento constitucional. Desde el punto de vista práctico, las cláusulas de intangibilidad constituyen
disposiciones varias, porque cabe la posibilidad de eludirlas a través del procedimiento de la reforma en doble
grado. Si alguna evidencia se desprende del reconocimiento constitucional de las cláusulas de intangibilidad,
es la limitación del poder de reforma.
La política de Constitución en la actualidad no se puede establecer sobre las mismas pautas; ni los derechos
son intocables, ni la separación de poderes se puede entender de forma radical. Nos referimos al principio
jurídico de supremacía constitucional, de donde se derivan los límites implícitos formales y el principio
político de soberanía popular, del que emanaran los derechos fundamentales la protección de la libertad
individual y el control del poder han desaparecido como objetivos básicos de la organización del Estado
constitucional moderno.
Para la conciencia jurídica y política contemporánea es necesaria la intervención del Estado. En la actualidad,
la consagración de la supremacía constitucional no se entiende como una exigencia de la lógica jurídica, sino
como presupuesto ideológico irrenunciable que a pasado a integrar la noción del concepto político de
Constitución. Actualmente la práctica totalidad de las Constituciones del mundo son Constituciones rígidas,
mientras en el S. XIX la práctica generalizada de constitucionalismo era el flexible. Las normas de
procedimiento de reforma no obtienen su validez de una norma superior. La conclusión es evidente: la norma
básica de un sistema de derecho, es inmodificable mediante un procedimiento jurídico. Los límites implícitos
materiales encierran dificultades notables a la hora de proceder a la descripción particularizada de los mismos,
de clasificación operados a nivel doctrinal no exista una acuerdo unánime.
El tratamiento del falseamiento de la modificación seria bien por la modificación no formal de la Constitución
o bien con una simple trasgresión de la mismafraude constitucional. Ilustra el valor y la necesidad de
reconocer límites implícitos materiales en cualquier operación de revisión del texto constitucional. Lo que se
pone de manifiesto es el enfrentamiento y confrontación entre la operación de la reforma, y el orden de
valores y principios en que descansa el sistema de legitimidad. Reconocer la existencia de límites implícitos
materiales, supone impedir que la legalidad del Estado constitucional democrático pueda emplearse como
arma arrojadiza contra el mismo.
Existen tres niveles de telemática de los controles de la reforma, los instrumentos garantizadores de la
vigencia y eficacia de la institución: trata de procurar que el poder de reforma opere cuando su actuación sea
necesaria, impidiendo que otros órgano ocupen su lugar. Como sistemas de garantía del cumplimiento formal
de las normas que regulan su procedimiento: corresponde también al Tribunal Constitucional vigilar y
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garantizar que las normas de procedimiento se cumplan. Como medios de asegurar sus límites: al hablar del
referéndum constitucional dejamos ya suficientemente claro que se trataba de una institución de garantía
inserta en el juego de los frenos y contrapesos en que descansa el Estado constitucional. Su misión no es la de
legitimar políticamente la reforma como un acto de soberanía del pueblo sino de controlarla. El referéndum
constitucional es una institución de control y garantía, lo que se pretende es evitar que el poder de revisión
asuma las funciones y competencias que sólo pertenecen al poder constituyente.
Conclusión:
La reforma constitucional, lo que a priori parece algo que no debería realizarse o tener bastantes trabas
para poder controlar o asegurar unas determinadas garantías, como la de controlar los derechos
fundamentales, se convierte en algo necesario y obligatorio por varias circunstancias, pero principalmente
por el paso del tiempo y el desarrollo de la historia y las características socios culturales del momento. Son
estos cambios los que son muy importantes porque los aspectos socio culturales o históricos, como el cambio
de costumbres, influyen bastante en las modificaciones de partes de la constitución, cambios de significado,
aparición de lagunas etc. Que se modifican a través de mecanismos no formales. Pero por otro lado existen
una serie de mecanismos o prácticas, reflejadas en la constitución o el ordenamiento jurídico que reforman la
constitución dependiendo de las demandas sociales o cambios en la sociedad que requieren obligatoriamente
modificaciones de la constitución.
La reforma constitucional
y
la problemática del poder constituyente
Derecho Constitucional
II Gestión y Administración Pública
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