Cooperación intergubernamental en el área fiscal: teoría y practica

Cooperación
intergubernamental en el área
fiscal: teoría y practica
internacional
Presentación de Teresa Ter- Minassian
en el XVIII Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL
Santiago de Chile,17 de Marzo, 2016
Consideraciones preliminares
 Esta presentación se basa en un trabajo conjunto de Teresa Ter-Minassian y Luiz de
Mello sobre cooperación intergubernamental en el área fiscal (CFI)
 El trabajo (a ser publicado próximamente por el BID y disponible ahora en
borrador en el sitio de este seminario) discute ambas la teoría y la practica de CFI,
incluidas las experiencias de unos 11 países, en mayoría grandes federaciones
 El trabajo presenta también en detalle el caso de Brasil
 Por razones de tiempo, esta presentación se enfoca principalmente en los
beneficios y obstáculos a la CFI. Se utilizan referencias selectivas a experiencias
de países para ilustrar las consideraciones teóricas
Beneficios, obstáculos y
formas de la CFI
Potenciales beneficios de la CFI
 La CFI frecuentemente requiere que los gobiernos participantes adopten
políticas diferentes de las que habrían adoptado en su ausencia
 Entonces, la CFI puede acontecer voluntariamente solamente si los
gobiernos participantes consideran que sus beneficios superen el costo
de la reducida autonomía
 Los potenciales beneficios de la CFI incluyen:
 Reducción de externalidades negativas
 Internalización de externalidades positivas, sinergias y economías de
escala; y
 Intercambio de informaciones útiles para la formación de consenso sobre
paquetes de reformas mutuamente ventajosas
Principales obstáculos a la CFI
 Hay varios obstáculos potenciales a una CFI eficaz:

La fragmentación de los niveles sub-nacionales de gobierno, especialmente el nivel
local


Tal fragmentación dificulta la gestión ágil y eficaz de los foros multilaterales de CFI
Tal obstáculo puede ser reducido mediante la representación de los gobiernos locales
en tales foros a través de una o mas asociaciones municipales

La fuerte heterogeneidad de los gobiernos sub-nacionales (GSNs) en términos de
tamaño, condiciones geográficas, nivel de desarrollo, preferencias sociales,
afiliación partidaria, etc.

Sin embargo, la probabilidad de llegar a un acuerdo es mayor con cooperación de
que sin ella

La devolución de algunas decisiones a entidades técnicas independientes (como la
Commonwealth Grants Commission en Australia y la Finance Commission en la India)
puede facilitar la formación de consenso
Diferentes formas de CFI
 La CFI puede ser:
 Vertical (entre diferentes niveles de gobierno) o horizontal (entre
gobiernos del mismo nivel)
 Multilateral o bilateral
 Amplia o limitada a áreas especificas
 Fuerte (cuando las decisiones del foro de cooperación son obligatorias
o cuando un nivel de gobierno tiene poder de veto sobre las
decisiones de otro nivel) o blanda (cuando las decisiones tienen
carácter de recomendaciones)
 Entre poderes executivos o en el ámbito legislativo
Principales determinantes de las
formas de CFI (I)
 Principales factores que influyen en las formas de CFI:
 El grado de heterogeneidad de los GSNs
Países con fuerte heterogeneidad típicamente prefieren formas de
CFI mas blandas
 El grado de superposición de las responsabilidades de gasto
La CFI tiende a ser mayor en países con fuerte superposición ( ej. de
Alemania y Austria)
 El balance de poder entre los diferentes niveles de gobierno
Un gobierno central fuerte puede promover la CFI vertical, y utilizar
los foros de cooperación para avanzar su agenda de políticas y
reformas
Principales determinantes de las
formas de CFI (II)
 La naturaleza del sistema de gobierno federal
El federalismo ejecutivo es mas común en países con régimen
de gobierno parlamentar
 El rol de la Camera Legislativa en la cual los GSNs tienen
representación directa
Cuanto mayores son los poderes de esa Camera, mayor es el
incentivo a la cooperación horizontal entre los GSNs, para
alcanzar consensos sobre las decisiones relevantes
Cooperación en el área
macro-fiscal
Posibles externalidades negativas de
acciones unilaterales del gobierno central
 Diferentes políticas del gobierno central (GC) pueden tener importantes efectos
negativos sobre las finanzas sub-nacionales:

La acumulación prolongada de déficits, llevando a crises de deuda soberana

Políticas pro-cíclicas que agravan las presiones recesivas o inflacionarias

Reducciones de impuestos compartidos con los GSNs

Fijación de niveles mínimos de servicios públicos sub-nacionales sin provisión de
adecuados recursos (unfunded mandates)

Aumentos de salarios o beneficios para los funcionarios del GC, que crean presiones
para similares aumentos al nivel sub-nacional

Cambios en salarios mínimos o en el estatuto de los funcionarios públicos, o en las
políticas de precios administrados, o en los marcos regulatorios, que causan
presiones para aumentar los gastos sub-nacionales
Posibles externalidades negativas de
acciones unilaterales de los GSNs
 Sin embargo, las acciones de los GSNs también pueden
impactar negativamente la economía y las finanzas publicas
nacionales, por ej. cuando:
 Los GSNs aumentan sus gastos en la secuencia de aumentos de
impuestos compartidos, actuados por el GC para moderar
presiones inflacionarias; y
 Los GSNs, en consecuencia de prolongados deficits, incurren
en crises de deuda, necesitando rescates por el GC
 Las crises de deuda de uno o mas GSNs pueden tener
impactos negativos también sobre otros GSNs, aumentando el
costo de su financiamiento
Beneficios de la CFI en el área
macro-fiscal (I)
 Las potenciales externalidades negativas de acciones
unilaterales del GC o de los GSNs en el área macro-fiscal
destacan la importancia de cooperación intergubernamental
en esta área
 La CFI puede mejorar el desempeño macro-fiscal de cada
nivel de gobierno en varias maneras
 En países caracterizados por una larga tradición de disciplina
fiscal, la CFI puede facilitar acuerdos periódicos sobre metas
de balance presupuestario o de deuda (ej. de Australia)
 Sin embargo, en muchos países, tales acuerdos acaban siendo
dominados por consideraciones políticas de corto plazo y no
consiguen asegurar adecuada disciplina fiscal (ej. de algunos
de los llamados Pactos internos de Estabilidad en la UE)
Beneficios de la CFI en el área
macro-fiscal (II)
 Por esas razones, muchos países privilegian la adopción de reglas fiscales para
promover la disciplina y sustentabilidad fiscal sub-nacional
 La CFI puede facilitar el consenso sobre un buen diseño de las reglas fiscales y
presionar los gobiernos participantes a cumplirlas (peer pressure)
 También puede promover el intercambio de informaciones necesarias para la
preparación de presupuestos sub-nacionales realísticos (ej. de Alemania, Italia,
México)
 Finalmente, los foros de CFI pueden facilitar el análisis y discusión de iniciativas
de políticas (fiscales u otras) de cada nivel de gobierno que podrían tener
impactos financieros significativos sobre los otros niveles
Cooperación en el diseño y reformas
del sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales
CFI en reformas de las
responsabilidades de gasto
 En muchos países, la asignación de responsabilidades de gasto a cada nivel de
gobierno no está claramente definida en la Constitución o en las leyes; además
hay varias funciones compartidas entre los diferentes niveles de gobierno
 La CFI puede mejorar el desempeño de esas funciones, reduciendo duplicaciones,
desperdicios y conflictos
 El trabajo presenta varios ejemplos de tal federalismo cooperativo (Alemania,
Australia, Austria Y India)
 Hay también ejemplos de cooperación bilateral entre el GC y GSNs individuales,
especialmente a través de contractos de desempeño (ej. de Francia, Colombia y
Chile)
Reformas de los ingresos subnacionales propios
 Un significativo grado de autonomía tributaria es necesario para asegurar la
responsabilidad política y fiscal de los GSNs
 Sin embargo, hay importantes obstáculos económicos, sociales, administrativos y
políticos a la movilización de recursos sub-nacionales propios
 La CFI puede contribuir a identificar tales obstáculos y paquetes de medidas de
reformas aceptables por todos los participantes
 La experiencia internacional (por ej. de Alemania, Australia, Bélgica y México)
apunta al papel fundamental del GC en la negociación de tales paquetes
Prevención de concurrencia
tributaria predatoria
 Una “carrera tributaria al fondo" puede tener fuertes impactos
negativos sobre la capacidad de los GSNs de proveer los bienes y
servicios de su responsabilidad, y mismo acabar en nonsustentabilidad fiscal
 Diferentes países permiten diferentes grados de concurrencia
tributaria entre sus GSNs (fuerte en Canadá, EUA y Suiza; y
prohibida en Alemania)
 La CFI puede contribuir a evitar concurrencia predatoria. Para
que sea eficaz, los GSNs deberían comprometerse con total
transparencia en la concesión de incentivos, y a aceptar las
decisiones del foro de CFI
Reformas de los sistemas de
transferencias intergubernamentales
 Los sistemas de transferencias intergubernamentales raramente
se conforman con los deseables requisitos de suficiencia, nondiscrecionalidad, transparencia, capacidad redistributiva, y
limitada ciclicidad
 Por eso, tienden a ser objetos de reformas mas frecuentes que
otros aspectos de las relaciones fiscales intergubernamentales
 La CFI puede facilitar la identificación e puesta en practica de
paquetes políticamente viables de reformas de las transferencias
 El trabajo discute varios ejemplos en esta área, incluido en
Australia, Bélgica, Italia y España
Cooperación en políticas
sectoriales
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (I)
 La CFI ofrece importantes potenciales beneficios en el diseño
y puesta en practica de políticas de gasto, especialmente en
áreas de responsabilidad compartida entre niveles de
gobierno
 La CFI horizontal puede contribuir a
 Reducir riesgos y conflictos resultantes de externalidades
negativas de acciones de diferentes gobiernos
 Explotar economías de escala
 Promover efectos de demonstración de buenas practicas y
aprendizaje de cómo evitar las malas
 La CFI vertical puede contribuir a evitar que los gobiernos de
mas alto nivel impongan a los niveles inferiores estándares de
gasto inadecuados
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (II)
 Principales áreas para CFI
 Educación
 La movilidad de la población hace con que ambos los beneficios y
los costos de los sistemas educativos sub-nacionales se repercutan
en todo el territorio nacional
 La CFI puede facilitar la adopción de estándares nacionales de
calidad educacional, y de sistemas de transferencias de igualación
para financiarlos
 Salud
 La cooperación intergubernamental es indispensable para
minimizar riesgos de propagación de enfermedades contagiosas
 También puede facilitar el intercambio de informaciones sobre
como mejorar la eficacia y eficiencia de los programas públicos de
salud
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (III)
 Infraestructuras
 Aguas y saneamiento, para minimizar conflictos sobre recursos naturales
escasos y sobre polución
 Transportes, para maximizar conectividad
 Energía
 Medio ambiente
 Desarrollo territorial
 Para facilitar la creación de polos regionales de desarrollo; y
 Para minimizar riesgos de concurrencia excesiva entre GSNs para atraer
inversiones
 El trabajo discute varios ejemplos de CFI bien sucedidas en todas
esas áreas
CFI en el fortalecimiento de
la gestión fiscal
Principales debilidades en la gestión
fiscal y financiera sub-nacional
 Los GSNs frecuentemente padecen de serias debilidades en
sus capacidades de gestión fiscal y financiera, en particular
en:
 Las funciones de auditoria y cobranza de impuestos propios, y
en la gestión de los catastros de propiedades
 La preparación y ejecución del presupuesto; la gestión de
tesorería; la evaluación y gestión de riesgos fiscales; el
proceso de inversión publica; y los sistemas de información
financiera publica
 Otro problema importante es la falta al nivel sub-nacional de
clasificación presupuestaria y métodos de contabilidad
homogéneos y consistentes con estándares internacionales
Posibles roles de la CFI en el
fortalecimiento administrativo
 Hay varias posibles formas de cooperación intergubernamental en el
fortalecimiento de las capacidades de gestión fiscal y financiera

Cobranza de los impuestos sub-nacionales por la administración tributaria nacional,
con subsecuente repaso de los ingresos a los respectivos GSNs (ej. de Canadá)

Intercambio sistemático de informaciones entre la administración tributaria nacional
y las sub-nacionales (ej. de Brasil)

Apoyo del GC a los GSNs en la modernización de sus sistemas de gestión
presupuestaria y financiera, y en la capacitación de los funcionarios (ej. de Brasil)

Adopción de reglas de contabilidad homogénea (ej. de la UE y México)

Intercambio de buenas practicas y conocimientos en foros horizontales de
cooperación sub-nacional
Muchas gracias por la atención!