Seguimiento de la Agenda Territorial y de la Carta de Leipzig

Seguimiento de la Agenda Territorio y de la Carta de Leipzig:
Hacia un programa de acción europea para el desarrollo espacial y la cohesión territorial
Dirección General de Políticas Interiores de la Unión
Departamento Temático B: Dirección de Políticas Estructurales y de
Cohesión
D ESARR OL L O R EG IONA L
Seguimiento de la Agenda Territorial
y de la Carta de Leipzig:
Hacia un programa de acción europea para
el desarrollo espacial y la cohesión territorial
Nota ad hoc
IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC01
PE 397.237
13/12/2007
ES
El presente estudio ha sido solicitado por la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo.
El presente documento ha sido publicado en las siguientes lenguas:
- Original: EN
- Traducciones: DE, FR
El resumen ha sido publicado en las siguientes lenguas:
BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV
Autores:
(ÖIR-Managementdienste GmbH)
Isabel Naylon
Peter Schneidewind (ÖIR-Managementdienste GmbH)
Gabriele Tatzberger (Österreichisches Institut für Raumplanung)
Funcionaria responsable:
Ivana Katsarova
Departamento Temático B: Dirección de Políticas Estructurales y de
Cohesión
Parlamento Europeo
B-1047 Bruselas
E-mail: [email protected]
Manuscrito concluido en diciembre de 2007
Este estudio está disponible en la siguiente dirección de Internet:
www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=EN
Bruselas, Parlamento Europeo, 2007
Las opiniones expresadas en el presente documento son las de los autores y no reflejan necesariamente la posición
oficial del Parlamento Europeo.
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informe previamente al editor y se le transmita un ejemplar.
Dirección General de Políticas Interiores de la Unión
Departamento Temático B: Dirección de Políticas Estructurales y de
Cohesión
D ESARR OL L O R EG IONA L
Seguimiento de la Agenda Territorial
y de la Carta de Leipzig:
Hacia un programa de acción europea para
el desarrollo espacial y la cohesión territorial
Contenido:
La note ad hoc recoge un análisis detallado de las consecuencias de la Agenda
Territorial y la Carta de Leipzig para las políticas de la UE. Presenta una visión
panorámica de las cuestiones y los desafíos territoriales a que se enfrenta la UE y de
la dimensión territorial de las actuales políticas de la UE. Examina con cierta
exhaustividad determinados ámbitos de acción para el avance de la cohesión
territorial y formula una serie de recomendaciones con vistas a posibles acciones.
IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC01
PE 397.237
ES
Resumen ejecutivo
En mayo de 2007, los ministros responsables de Urbanismo y Ordenación Territorial de los
Estados miembros de la Unión Europea aprobaron la Agenda Territorial de la Unión Europea Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas (Agenda Territorial) y la
Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles (Carta de Leipzig) en la reunión
ministerial informal sobre desarrollo urbano y cohesión territorial celebrada en Leipzig.
Tomando estos dos documentos de política como punto de partida, en la presente nota ad hoc se
analiza el actual estado (predominante) de la elaboración de políticas territoriales a nivel
europeo y se propone una serie de medidas que se consideran necesarias para impulsar tanto la
cohesión territorial en Europa como un desarrollo equilibrado de las regiones europeas.
(1) Valoración de los dos documentos
Ambos documentos se inscriben en una trayectoria continua de diseño de la política territorial y
urbana a nivel de la UE.
La Carta de Leipzig sobre las Ciudades Europeas Sostenibles tiene su origen en el Libro Verde
de la CE sobre el medio ambiente urbano de 1990 y en los proyectos piloto URBAN del período
de los Fondos Estructurales que finalizó en 1999. Estas actividades culminaron en la adopción,
en 2006, de la Estrategia temática para el medio ambiente urbano –que permite el uso de los
Fondos Estructurales para apoyar inversiones con las que mejorar la calidad del entorno
urbano– y, finalmente, en la Carta de Leipzig. La Carta destaca la importancia de las ciudades
en la formulación de las futuras políticas de la UE. Su importancia reside, sobre todo, en el
compromiso de los ministros de iniciar en sus respectivos países un debate sobre cómo integrar
la dimensión urbana en los diferentes niveles de política. Anima a que las ciudades hagan un
mayor uso de la política de desarrollo urbano, haciendo hincapié en:
• crear y garantizar unos espacios públicos de calidad
• modernizar las redes de infraestructuras y mejorar la eficiencia energética
• fomentar políticas activas de innovación y educación
• apoyar a los barrios necesitados
También la Agenda Territorial se basa en documentos de política anteriores, el más influyente
de los cuales es la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) aprobada en 1999.
Las directrices normativas de ésta, encaminadas a conseguir un desarrollo equilibrado y
sostenible en Europa, se amplían en la Agenda Territorial a seis ámbitos prioritarios de medidas
de ordenación territorial:
• reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de redes de regiones urbanas y
de ciudades
• crear nuevas formas de asociación y de gobernanza territorial entre áreas rurales y urbanas
• promover agrupaciones (clusters) regionales para la competencia y la innovación
• fortalecer y extender las redes transeuropeas
• promover la gestión transeuropea de riesgos, incluidas las repercusiones del cambio
climático
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•
fortalecer las estructuras ecológicas y los recursos culturales como valor añadido para el
desarrollo
Se observa una evolución notable entre los intereses «suaves» (de la PEOT) y la búsqueda de
capacidad competitiva de la Agenda Territorial. Esto se corresponde con un cambio de
paradigma en la política regional europea, que ha desplazado el foco principal de atención,
centrado tradicionalmente en las regiones estructuralmente débiles y desfavorecidas, hacia unas
estrategias dirigidas a desarrollar el potencial y las oportunidades en todas las regiones.
La Agenda Territorial abarca todos los tipos de regiones, centrándose en la interrelación entre
las mismas y el lugar que ocupan en ellas ciertos tipos de zonas (por ejemplo, las zonas costeras
o las zonas montañosas). También aborda el reto de coordinar las políticas de la UE y de los
Estados Miembros teniendo en cuenta sus repercusiones territoriales.
La Carta de Leipzig, por el contrario, se interesa sólo por un tipo de unidad territorial –la
ciudad–, centrándose en los temas que le afectan. Aquí es clave la cuestión de la subsidiariedad.
Hay opiniones muy divergentes sobre si la UE debe intervenir e «interferir» en esta área de
actuación y de qué manera. Se discute si las «ciudades» y sus problemas tienen una dimensión
europea. Sin embargo, también se reconoce que las políticas territoriales son particularmente
visibles en las zonas urbanas.
Por lo tanto, la Agenda Territorial tiene un ámbito más general, mientras que la Carta de
Leipzig se refiere a un aspecto específico, aunque importante, de la dimensión territorial de
Europa.
(2) Dimensión territorial, cohesión territorial, políticas territoriales
Aunque pueda pensarse que «territorial» es un adjetivo que tiene un significado bastante claro,
el término resulta bastante enigmático en el contexto de la formulación de políticas de la UE.
Consideramos que las tres expresiones que figuran en el título del presente párrafo son cruciales
para la comprensión del debate sobre la ordenación territorial en Europa.
En primer lugar, la dimensión territorial, la más amplia de todas, relaciona los hechos de la vida
socioeconómica con una o más de las siguientes afirmaciones:
• el lugar y el contexto geográfico importan
• las políticas deben diferenciarse en función del contexto territorial
• conviene efectuar una integración temática de las diferentes políticas sectoriales que
influyen en determinados lugares (sea cual sea el nivel)
• la intervención de agentes de los niveles subnacionales (regiones, municipios) es crucial
para que las estrategias tengan éxito y para la traducción al «lenguaje regional de las
personas»
Por primera vez, la Agenda Territorial emplea y explica el nuevo concepto de la «cohesión
territorial», que está llamada a convertirse en un objetivo paralelo a la cohesión social y
económica en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Se considera que
la cohesión territorial tiene la finalidad de:
• orientar las políticas regionales y nacionales de desarrollo territorial a aprovechar mejor el
potencial regional y el capital territorial, lo cual equivale a respetar la diversidad territorial
y cultural de Europa y beneficiarse de la misma
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•
•
situar en mejor posición las regiones en Europa, tanto dándoles mayor resonancia como
mediante una cooperación transeuropea dirigida a facilitar su conectividad y su integración
territorial
promover la coherencia de las políticas de la UE que tienen repercusiones territoriales,
tanto horizontal como verticalmente, de manera que favorezcan el desarrollo sostenible a
escala nacional y regional
El objetivo de la política de cohesión territorial es lograr un desarrollo más equilibrado
reduciendo las disparidades existentes, evitando los desequilibrios territoriales y dotando de
mayor coherencia tanto las políticas sectoriales que tengan repercusiones territoriales como la
política regional. A la luz de la Estrategia de Lisboa, los objetivos políticos encaminados a
fortalecer la cohesión territorial consisten en:
• aumentar la fuerza y la diversidad/identidad de las redes o los centros urbanos como
motores del desarrollo territorial en Europa
• mejorar la accesibilidad y la integración territorial en la UE
• preservar y desarrollar la calidad y la seguridad de los valores naturales y culturales de
Europa y desarrollar de manera sostenible los vínculos entre el entorno rural y el urbano
El concepto de la cohesión territorial como complemento de la cohesión social y económica en
los Tratados conferirá a la Comisión un papel fundamental en la formulación de políticas
pertinentes. Dichas políticas deberán aportar soluciones para los retos específicos a los que se
enfrenta la cohesión territorial. Entre estos podemos citar:
• las disparidades y los desequilibrios regionales tanto a nivel de la UE como a nivel
nacional
• la suburbanización, como forma de distribución ineficiente de las actividades
socioeconómicas (por ejemplo, vivienda y transporte), pero también la correspondiente
orientación núcleo-periferia de las actividades económicas y de la población
• el carácter periférico de las regiones y otras características geográficas específicas, por
ejemplo, el carácter insular, las regiones ultraperiféricas, las regiones escasamente
pobladas, etc., y su repercusión negativa en lo referente a los servicios públicos y privados
• las diferencias norte-sur, sobre todo con respecto a la dotación y el uso de las TIC
• la protección medioambiental; el cambio demográfico, que tiene un patrón territorial
diferenciado y afecta desproporcionadamente a las regiones menos desarrolladas; el
aumento de los precios de la energía, que también influirá de manera diferente en las
distintas regiones dependiendo de su actual combinación energética y estructura
económica; y el patrimonio cultural
Los elementos de esta lista, que no es ni mucho menos exhaustiva, también se enuncian como
retos territoriales en el documento de referencia de la Agenda Territorial.
Pese a que en general se reconoce que la dimensión territorial es importante, en el proceso de
elaboración de políticas de la UE esa dimensión no se tiene explícitamente en cuenta.
Dependiendo de la importancia de su dimensión territorial podemos distinguir tres grupos
dentro de las políticas de la UE. En primer lugar, aquellas en las que domina la dimensión
territorial y que no se pueden obviar a la hora de diseñar y evaluar medidas y actuaciones
concretas: la política de cohesión, la política agraria común, la política de desarrollo rural, la
política medioambiental y la política de transportes.
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Casi cualquier medida perteneciente a estas áreas políticas tiene un impacto «sobre el terreno»,
que afecta (sólo) a territorios específicos. Cualquier medida política en estos campos es
discriminatoria desde el punto de vista territorial –de manera más o menos intencionada.
El segundo grupo engloba las políticas de la UE que tienen una dimensión territorial menos
explícita, pero todavía muy marcada: política de energía, política pesquera, política marítima,
política de mercado interior y competencia.
Todas estas políticas revisten gran interés para la cohesión territorial y, por lo tanto, podrían
etiquetarse fácilmente como políticas territoriales. Se describen y analizan brevemente en el
estudio, pero ni mucho menos de manera exhaustiva. Aunque el programa ESPON 2006 ha
acometido con éxito los primeros intentos por evaluar la dimensión y las repercusiones
territoriales de la mayoría de estas áreas de actuación, aún sigue habiendo muchas preguntas sin
resolver, tanto de índole conceptual como empírica.
Cabe señalar, en este contexto, que el impacto tanto de la política de cohesión como de la
política agraria común y de desarrollo rural se produce por medio de inversiones en
infraestructuras o mediante incentivos financieros o apoyo a las actividades privadas. El acceso
a dichos medios financieros es de gran interés e importancia para todas las regiones de los
Estados miembros (no sólo para las que son beneficiarias netas). En cambio, las repercusiones
territoriales de las políticas de medio ambiente (también, aunque de forma menos visible, de las
de transporte) se deriva de unas normativas sobre todo procedimentales a nivel de la UE. Esto
causa conflictos en el nivel local y regional y, a veces, en el nacional –no sólo verticalmente (al
no ser acordes las intenciones de la región con la normativa europea), sino también
horizontalmente: el gobierno regional se enfrenta a conflictos sectoriales a nivel regional, por
ejemplo, entre el departamento de medio ambiente y el departamento de economía o empleo. En
ambos casos es necesaria una función de coordinación a nivel territorial– que normalmente se
asigna a la ordenación territorial. No por ello se debe llegar a la conclusión de que la ordenación
territorial puede o incluso debe coordinarse de manera análoga a nivel de la UE.
Hay un tercer grupo de políticas con repercusiones territoriales que se mencionan en la Agenda
Territorial, pero que, sin embargo, son demasiado específicas como para tratarlas en detalle en
la presente nota ad hoc. Entre ellas cabe citar: la política de I+D, las políticas fiscal y económica
y monetaria de la UE, las políticas de la UE relacionadas con el comercio exterior, las políticas
de la UE sobre seguridad alimentaria, las políticas de la UE en materia de empresa e industria.
(3) Recomendaciones normativas
El Libro Blanco sobre la gobernanza destaca la necesidad de pasar de un sistema muy sectorial
de ejecución de las políticas a una política más coherente en materia de cohesión territorial. El
impacto territorial de las políticas de la UE en áreas tales como el transporte, la energía o el
medio ambiente se debe abordar y considerar como un todo coherente. Del mismo modo, las
decisiones adoptadas en los niveles regional y local deben ser coherentes con los principios
nacionales y europeos en lo relativo a un desarrollo sostenible y equilibrado dentro de la Unión.
La coordinación entre la UE y las políticas nacionales o regionales es un reto para la gobernanza
a todos los niveles y lo único de lo que se puede estar seguro es de que cualquier solución
simple, provenga de la base o venga dada desde arriba, está abocada al fracaso.
Nuestras recomendaciones a este respecto toman como punto de partida las herramientas de
evaluación existentes y el actual proceso de formulación de políticas a nivel de la UE y exploran
qué acciones pueden resultar útiles para obtener una combinación de políticas coherente. De
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entre esas herramientas de evaluación, las de mayor relevancia para las políticas territoriales son
la evaluación del impacto ambiental (EIA), la evaluación ambiental estratégica (EAE), y el
análisis o evaluación de impacto de la Comisión, aunque también hay que tomar en
consideración el sistema de evaluación existente en la política de cohesión. La «evaluación del
impacto territorial», creada como instrumento de planificación o de elaboración de políticas en
varios Estados miembros, podría definirse como una herramienta para evaluar las repercusiones
de los proyectos y planes de desarrollo (o de ordenación del territorio) con arreglo a los
objetivos o las perspectivas de la política territorial para una zona o un territorio más extenso.
Tanto la Agenda Territorial como la Carta de Leipzig contienen recomendaciones de orden
normativo. Pero mientras que la Carta de Leipzig puede considerarse como un documento
estratégico concluyente para las autoridades competentes y que a la vez ofrece instrumentos
adecuados a nivel de la UE, las recomendaciones de la Agenda Territorial se quedan en un nivel
bastante general. La acción más importante prevista es la elaboración de un plan de acción en el
transcurso de las próximas presidencias. La Presidencia portuguesa ha empezado a trabajar en
un programa para la aplicación de la Agenda Territorial, y la Presidencia eslovena ha acordado
iniciar su ejecución. Recomendamos que dicho plan de acción se concentre en cuatro áreas de
actuación clave:
•
Concienciación
El reconocimiento de la importancia de la dimensión territorial de las políticas europeas y
de las iniciativas políticas para la coordinación vertical y horizontal ha seguido siendo
escaso fuera de un grupo relativamente pequeño de expertos en ordenación territorial
(pertenecientes o no a gobiernos). El programa ESPON 2013 está bien situado para
desempeñar un papel esencial en la recogida y el tratamiento de información con el fin de
elevar el grado de concienciación. También hace falta un liderazgo político para difundir
dicha información y dotarla de interés político. Damos por sentado que el PE puede asumir
ese papel.
•
Proceso de coordinación de las políticas
Puesto que el proceso actual de coordinación de las políticas no ha obtenido unos
resultados satisfactorios en lo que respecta a la dimensión territorial, recomendamos
mejorarlo mediante tres medidas, todas las cuales entran dentro de las competencias de las
instituciones de la UE: crear un grupo interdepartamental sobre cohesión territorial;
intensificar el discurso sobre la política en las reuniones ministeriales informales de los
ministros responsables de la ordenación territorial; e introducir un método abierto de
coordinación que incluya un proceso de examen por expertos. Mientras que la primera
medida reforzaría la coordinación horizontal dentro de la Comisión, con las otras dos se
abordarían los aspectos de coordinación vertical.
•
Herramientas para la integración de la dimensión territorial
Parece que los instrumentos para evaluar las posibles repercusiones de las acciones
normativas previstas y para evaluar las medidas normativas vigentes están muy avanzados
a escala de la UE y en la mayoría de los Estados miembros. Por lo tanto, consideramos que
no es necesario desarrollar una nueva herramienta (oficial) de evaluación del impacto
territorial a escala de la UE, pero recomendamos vivamente que incluir la dimensión
territorial tanto en las evaluaciones ambientales estratégicas transnacionales (y quizá las
transfronterizas) como en las evaluaciones de impacto oficiales de la Comisión. Esto
influiría notablemente en el reconocimiento de la dimensión territorial de las medidas
normativas de la UE y de los proyectos transnacionales.
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•
Evaluación del programa de acción propuesto
Considerando que la finalidad principal del plan de acción propuesto ha de ser, en primer
lugar, aumentar el grado de concienciación sobre la dimensión territorial a la hora de
lograr cohesión económica y social y, en segundo lugar, integrar las prioridades recogidas
en la Agenda Territorial y en la Carta de Leipzig, distinguimos entre dos tipos de
resultados que se tendrían que evaluar al ejecutar el programa: a) realización de las
innovaciones institucionales propuestas teniendo en cuenta sus avances y b) introducción
consensuada de indicadores de la cohesión territorial. Para esto último se dispone de
muchas (quizá demasiadas) sugerencias, pero por ahora no existe consenso en cuanto a su
validez y viabilidad. Así pues, recomendamos que la decisión sobre los indicadores de
evaluación pertinentes y disponibles para la cohesión territorial y, por lo tanto, para las
repercusiones del programa de acción sea el primer producto del proceso de método
abierto de coordinación propuesto.
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