POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO I TEMA 4 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA Denis Velasco Muiños RESUMEN La Política Regional y la Planificación Territorial en la Unión Europea ha tenido a lo largo de su implantación un claro objetivo, corregir los desequilibrios territoriales existentes entre las diferentes regiones que la integran. Desde la creación del Fondo Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER), hasta las medidas tomadas más recientemente, se ha buscado una redistribución de los recursos desde las regiones más avanzadas hacia las menos desarrolladas, mediante la implantación de una serie de instrumentos que favorezcan la cohesión territorial de los pases de la Unión. Los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión son los principales instrumentos que utiliza la Unión Europea para buscar la convergencia económica de las regiones en que se divide. Del mismo modo, sin una fecha de inicio clara, la Política Regional española, ha buscado corregir estas diferencias interterritoriales, superando una serie de etapas en la segunda mitad del S.XX. PALABRAS CLAVE: Política Regional, Planificación Territorial, Unión Europea, Desequilibrios Territoriales, Cohesión Territorial, Fondos Estructurales, Fondos de Cohesión. ÍNDICE - 1 INTRODUCCIÓN 2 INDICADORES DE DESARROLLO 3 REGIONALIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA 4 INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA 5 EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA 1 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA 1-INTRODUCCIÓN Los notables desequilibrios regionales existentes dentro de la Unión Europea, han llevado a la implantación de una serie de medidas de política regional, políticas estructurales y políticas de cohesión, encaminadas a favorecer el de las regiones más pobres. Estos desequilibrios territoriales se agravan al pasar del marco nacional al de la Unión Europea. Por ejemplo, las diferencias existentes entre el sur y el norte de Italia, son aún mayores si comparamos el sur de Italia con las regiones más desarrolladas de la cuenca del Rhin en Alemania. Ante la pregunta, ¿es necesaria una política territorial que corrija estos desequilibrios?, o por el contrario dejar que sea el propio mercado el que determine el desarrollo de las distintas regiones, dos son los argumentos esgrimidos para resaltar la necesidad de esta política territorial. Por una parte, la existencia de regiones deprimidas económicamente podría afectar la estabilidad económica de las regiones más desarrolladas. Y por otro lado, esto podría generar la aparición de grupos sociales descontentos que pusieran en peligro la cohesión territorial y cohesión política, como objetivo último, de la Unión Europea. 2-INDICADORES DE DESARROLLO La Unión Europea utiliza diversos indicadores de desarrollo para conocer el estado de las regiones en que se subdivide. No libres de controversia por su heterogeneidad y carácter general, resulta de especial interés en este caso la renta per cápita. 3-REGIONALIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Para la división del territorio europeo se utiliza la nomenclatura (NUTS), que quiere decir Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas, que se dividen en cinco niveles. Las Unidades Administrativas Locales, (LAU), perfectamente asimilables a las NUTS. - NUTS-1: Primer nivel de desagregación, compuesta por agrupaciones regionales. En España dividirían el territorio en 7 regiones (noroeste, noreste, Madrid, centro, sur, este y Canarias) 2 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA - NUTS-2: Este segundo escalón coincide aproximadamente con la verdadera división territorial. En España serían las Comunidades Autónomas. - NUTS-3: Tercer nivel de desagregación que en bastantes casos corresponden a las divisiones periféricas de la Administración central. - NUTS-4: Este nivel es sólo utilizado en algunos países europeos, se encuentra un paso por debajo de las NUTS-3. - NUTS-5: Último nivel de desagregación, se corresponde con los “Municipios” o “Ayuntamientos” NUTS-1 EUROPA Sin embargo, la anterior división no define bloques geográficos precisos que estén dotados de una cierta solución de continuidad territorial y que puedan utilizarse como posibles ámbitos de planificación. Por ello se crea la división en Bloques Suprarregionales, que intentan combinar el análisis territorial con la formulación de medidas de política regional y territorial apropiadas para cada bloque. Se clasifican en tres grandes grupos: La Europa de los centros, subdivida a su vez en: - El centro de las capitales. 3 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA - El arco Alpino. - La Diagonal Continental. - Los nuevos Estados federados de Alemania. Regiones marítimas de la periferia comunitaria: - Las regiones del Mediterráneo. - El arco Atlántico. - Las Regiones del mar de Norte. Regiones del arco Atlántico 4 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA Regiones ultraperiféricas, como son los departamentos franceses de ultramar, Canarias, Azores y Madeira. Como ya hemos dicho, estos bloques suprarregionales, combinan el análisis con la formulación de medidas apropiadas para cada bloque. Es decir, es sobre éstas sobre las que se realiza una planificación estratégica en política territorial. Por ejemplo en arco Atlántico la fija en: -Desarrollo tecnológico -Integración territorial -Desarrollo de las ciudades medianas -Aprovechamiento de los recursos de interior. 4-INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA Como ya hemos dicho, el objetivo final de la política regional comunitaria es corregir las excesivas diferencias entre regiones y estados miembros, buscando una convergencia económica, cohesión territorial, y como objetivo último, la cohesión política. Para llevar a cabo esa corrección de las excesivas diferencias, es decir, la aplicación de su política regional, la Unión Europea cuenta actualmente con dos instrumentos básicos, los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión. Con una dotación presupuestaria entre ambos de 308.041 millones de euros, suponen un 35,7% del total del presupuesto comunitario. Siendo esta partida, la segunda sobre el total, tras la Política Agraria Común (PAC), para el periodo 2007-2013. Como se puede apreciar el aumento presupuestario de los instrumentos para la realización de la política regional europea ha sido espectacular si lo comparamos con el 8% sobre el total del que disponía en 1988. LOS FONDOS ESTRUCUTURALES Estos fondos van encaminados a combatir las raíces estructurales de los problemas socioeconómicos de las regiones y áreas que padecen problemas de éxodo rural, declive industrial, niveles de renta bajos…. Dentro de los fondos estructurales se encuentran cuatro y son los siguientes: 5 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA Fondo Europeo de Desarrollo Regional: son los conocidos fondos FEDER, y están dirigidos a fomentar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y regiones en declive industrial. Fondo Social Europeo (FSE): estos fondos están destinados a la ocupación. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA) están destinados a la intervención en los mercados agrarios, para mejorar las explotaciones agrarias, y sobretodo, del mundo rural en general. Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP): el destino de estos fondos es ayudar a la actividad pesquera, para atender a la reconversión de las zonas donde esa actividad tenía un peso importante. La Unión Europea clasifica las regiones susceptibles para recibir esos fondos, para que el reparto de estos fondos sea correcto y equitativo. Las regiones se clasifican en tres grupos, que van del objetivo 1 al 3, pero en cada grupo entran unas regiones con unas determinadas características. Regiones Objetivo 1: los fondos en estas regiones están destinados al desarrollo y al ajuste estructural de regiones con el PIB per cápita inferior al 75% de la media de la Unión Europea y de las regiones ultra periféricas. Regiones Objetivo 2: dentro de este grupo se encuentran las zonas en mutación económica, zonas rurales en declive, las zonas deprimidas dependientes de la pesca y aquellos barrios urbanos con algunas dificultades. Regiones Objetivo 3: en este grupo se reúnen las medidas de desarrollo de los recursos humanos en las zonas no incluidas en el objetivo 1. LOS FONDOS DE COHESIÓN Otra de las herramientas comunitarias encaminada a lograr la cohesión territorial es el Fondo de Cohesión. Creado en 1993, está destinado a facilitar el cumplimento de los programas de convergencia económica. Destinado a los países con menor nivel de desarrollo económico y con más dificultades para financiar las inversiones públicas sin agravar el déficit presupuestario. Los países beneficiarios son aquellos con un PNB inferior al 90% con respecto a la media comunitaria. 6 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA Tradicionalmente, los miembros que cumplían esta condición eran Portugal, Grecia, España e Irlanda. Pero tras la ampliación a 27 miembros, son estas doce incorporaciones las que pasan a cumplir la condición necesaria para recibir el Fondo de Cohesión. Es importante resaltar la importancia que han adquirido las sucesivas ampliaciones de la Unión a lo largo de la historia, en su política regional, puesto que la entrada de nuevos miembros en la mayoría de los casos ha supuesto un alejamiento de convergencia económica y una redistribución de los fondos destinados a la esta política regional. En resumen, ya desde sus etapas iniciales, en la Unión Europea han existido importantes desequilibrios territoriales, que ha intentado corregir mediante la aplicación de una política regional basada en los flujos económicos hacia las regiones menos desarrolladas. Esta política de redistribución económica la ha llevado a cabo mediante la creación de una serie de instrumentos de política regional con el objetivo de lograr una convergencia económica de las regiones y estados comunitarios, buscando una mayor cohesión territorial y política. LAS INICIATIVAS COMUNITARIAS La reforma que se llevó a cabo en 1988 de los fondos estructurales, supuso la aparición de un nuevo instrumento, como son las iniciativas comunitarias Nacen con el objetivo de contribuir a la resolución de problemas graves que están relacionados con la realización de otras políticas comunitarias, favorecer la aplicación de políticas…y sobretodo contribuir a resolver los problemas comunes a determinadas categorías de regiones. La financiación de estas iniciativas proviene de los fondos estructurales. Para optar a estos fondos se hace mediante un programa operativo donde se detalle el destino de esos fondos que se solicitan y a éstos pueden acceder las administraciones locales, autonómicas y empresas o entidades privadas. Dentro de las iniciativas comunitarias destacan: INTERREG: tiene como objetivo la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional destinada a fomentar un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible del conjunto del espacio comunitario. Financiado por los fondos FEDER URBAN: apoya la revitalización económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible. Financiado por los fondos FEDER. LEADER: promueve el desarrollo rural. Financiado por el FEOGA. 7 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA EQUAL: promueve que no haya discriminaciones y desigualdades de toda clase en relación con el mercado de trabajo. Financiado por el Fondo Social Europeo. 5-EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA La política regional es de larga tradición en España y se ha basado en unos planteamientos económicos y otros más próximos a la planificación territorial. Dentro de las competencias, ésta encuadrada dentro de las de la administración central, pero con el paso del tiempo, las administraciones autonómicas y locales han irrumpido con fuerza. Antes afirmábamos que la política regional es de larga tradición pero no sabríamos ponerle una fecha de inicio. Se pueden distinguir tres etapas: -Política regional durante la autarquía: hasta 1962, los primeros pasos de la política regional iban asociados al desarrollo de áreas especialmente atrasadas y en las que se esperaba que la inversión pública produjera una transformación profunda en su economía. En 1939, se promulga la Ley de Colonización de Grandes Zonas y es dentro de este marco, donde se ejecuta el Plan Badajoz de 1952, el de Jaén de 1953 o el de las islas canarias, el del Hierro y Fuerteventura del 1956. -Política regional en el marco de los Planes de Desarrollo (1962-1977): Hay que tener en cuenta que España en esta época entra de lleno en el capitalismo, tras una nefasta autarquía del régimen franquista. Comienza aparecer el turismo, las inversiones extranjeras y las divisas que enviaban los trabajadores emigrados a Europa. Estas tres bases, fueron los pilares del gran desarrollo económico por nuestro país. Como todo y como siempre, esto causa diferencias entre las diferentes zonas de España. Se ponen en marcha una serie de medidas a lo largo de los tres Planes de desarrollo. Primer Plan de Desarrollo (1964-1967): se crean los polos de desarrollo industrial en ciudades como La Coruña, Sevilla, Vigo, Valladolid y Zaragoza, en esas áreas donde hay algo de tradición industrial. Hay también polos de promoción en Burgos y Huelva, en zonas deprimidas. Se crean figuras como la de Zonas de Preferente Localización Industrial y se llevan a cabo también, diversos planes comarcales como el de Tierra de Campos. Segundo Plan de Desarrollo (1969-1972): es la época de la ampliación del número de polos de desarrollo, ya que se crean en Granada, Córdoba, Oviedo y Logroño. 8 POLÍTICA REGIONAL Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA Y EN ESPAÑA Tercer Plan de Desarrollo (1972-1975). Éste se ha ejecutado de manera parcial, y tiene como novedad la creación de la figura de Grandes Áreas de Expansión Industrial (GAEI). -Evolución reciente de la Política de incentivos regionales. Tras un periodo de indecisión en la política regional durante la transición a la democracia, desde 1984 se toman una serie de medidas que tendrán vigencia hasta 1986, puesto que con la entrada en la Unión Europea, esta política queda marcada por las actuaciones comunitarias. Se produce la creación de las Zonas de Urgente Reindustrialización (ZUR), el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) y se ejecuta una política de incentivos regiones para la corrección de los desequilibrios económicos, favoreciendo la ubicación de empresas dentro de una región mediante la cesión de suelo, eliminación de impuestos, etc… 9