La democracia técnica: traducciones y formateos en casos de

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Democracia técnica en Galápagos: un caso de políticas públicas participativas en
Ecuador
Betty Espinosa
Introducción
En esta ponencia se toma como punto de partida la sociología de la traducción de Michel
Callon y Bruno Latour. Lo que se propone en esta ponencia son algunas pistas de debate a
partir de lo que Michel Callon (2001) denomina democracia técnica.
Al revisar rápidamente las diversas formas de políticas públicas en el país en las últimas
décadas, podemos ver que luego de la aplicación de las políticas de sustitución de
importaciones que privilegiaron el enfoque de expansión del mercado interno y el desarrollo
de las acciones públicas estatales, a partir de los años 80 entramos en diversos procesos
reforma que modificaron significativamente el contexto institucional en que se pensaban,
diseñaban y ejecutaban las políticas públicas y que apuntaron a responder a criterios de
eficiencia. Estos procesos pusieron énfasis en el enfoque de la demanda de servicios en
contraposición al enfoque que privilegiaba las estructuras de oferta, así como en los
mecanismos de focalización y de transferencias monetarias. En ese contexto, se dio también
la emergencia de nuevos actores que exigen participar en ciertas decisiones científicas,
técnicas y gubernamentales.
En este contexto, a partir de los 80 presenciamos la emergencia de actores como los
indígenas, los ecologistas y diversos movimientos y grupos de personas que se han ido
construyendo en la acción de la crítica, que reclaman la participación en las decisiones que
les afectan directamente o que podrían afectarles en el futuro (proyectos, programas,
políticas o leyes) y que progresivamente aspiran a involucrarse en los procesos de decisión
científica, técnica y gubernamental.
Un caso nos ha llamado particularmente la atención dado que por un poco más de una
década, un grupo de pescadores ha logrado participar en una misma mesa de discusiones
con científicos y técnicos involucrados en el manejo de la reserva marina de Galápagos, y de
esta manera lograron constituir un foro con científicos, técnicos y representantes
gubernamentales. Para analizar este caso, en la primera parte de esta ponencia retomamos
los planteamientos de Michel Callon y Bruno Latour que critican algunas divisiones que son
constitutivas de la modernidad occidental y de la democracia representativa.
Las controversias socio – técnicas y la democracia técnica
De acuerdo con Latour (1991), la modernidad occidental se asienta sobre dos tipos de
asimetrías: la primera es una separación interna entre naturaleza y cultura y, a partir de esta
misma operación, la segunda es una separación externa que establece la superioridad de la
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cultura occidental por sobre otras culturas. Callon et al (2001), a partir de esas asimetrías
constitutivas de occidente, plantea la existencia de dos reducciones que operan por
delegación: la separación entre especialistas y personas comunes y corrientes, y la
separación entre políticos profesionales y ciudadanos ordinarios.
La primera operación, la separación entre especialistas y personas comunes y corrientes, se
refiere a la distinción entre la experimentación de laboratorio y la experiencia común, entre la
investigación ascética y encerrada en un laboratorio y la investigación al aire libre a la que
cualquier persona tiene acceso y en la que cualquier persona puede emitir opiniones sobre
los más diversos temas. Esta separación ha sido la base de la legitimación de los saberes
científicos y técnicos a todo nivel, y de la legitimación de las asimetrías entre los
profesionales y la gente común. Esta separación se encuentra en la base de la construcción
de los mitos de desarrollo, progreso y civilización. Esta operación legitima la delegación que
las personas comunes hacen a los especialistas y científicos para que produzcan diversos
conocimientos y saberes, y para que tomen algunas decisiones en su nombre. A esta
asimetría contribuye la alta especialización de cada una de las disciplinas científicas, lo que
ha conducido a la imposibilidad de diálogo entre disciplinas. Una de las asimetrías,
ampliamente analizada en la teoría económica como falla de mercado es aquella que se
observa entre médicos y pacientes, y que ha llevado también a profundas reflexiones
filosóficas en el campo de la bioética. Estas asimetrías se encuentran en casi todas partes:
entre profesores y alumnos, o entre biólogos y personas comunes, o entre técnicos del
Estado que “saben” lo que hay que hacer para alcanzar el bien común y los ciudadanos
ordinarios. En estos contextos no es difícil escuchar que las posiciones, críticas y
comentarios de las personas comunes sean consideradas irracionales por no fundamentarse
en un conocimiento académico.
El proceso de producción de asimetrías, denominado por Callon et Latour (1997: 66) como
formateo1, se realiza a partir de la introducción de elementos científicos y técnicos que
permiten dislocar los marcos temporales y espaciales. Así, estos autores señalan que la
historia de las ciencias exactas permite comprender cómo este formateo se concreta,
mientras que la historia de la economía permite comprender el formateo al intercambio que
requiere de la producción de un espacio calculable y gobernable. De hecho, parte de los
esfuerzos del pensamiento económico se dedica a mejorar la cantidad y calidad de datos
para disminuir las asimetrías de información. La ciencia económica ha desarrollado diversas
teorías que apuntan al manejo de los posibles comportamientos oportunistas de la parte
mejor informada en una transacción, como por ejemplo la teoría de juegos que es uno de los
instrumentos más utilizados para analizar las decisiones estratégicas, la teoría del agente
que apunta a analizar y construir mecanismos que aseguren que el denominado agente
actúa de acuerdo con los intereses del principal, la teoría de la señalización que asigna la
producción de información a la parte más informada a cambio de incentivos monetarios, la
teoría de los costos de transacción que devela los costos del recurso al mercado (R. Coase,
1
Callon y Latour (1997) utilizan el término « formateo » para referirse al trabajo que se efectúa a la vez sobre las
representaciones y sobre los aparatos institucionales con el propósito de obtener un desempeño eficaz de las categorías
económicas, las mismas que para ser eficaces exigen se constantemente « mantenidas » por otros dispositivos que las
realizan.
2
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1937; O. Williamson, 1979). Estas teorías aportan indudablemente a enfrentar la
problemática de las asimetrías, al mismo tiempo que constituyen buenas herramientas para
formatear los mercados. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, no son suficientes
puesto que las soluciones apuntan únicamente al control de cálculos oportunistas a través de
incitaciones, a lo que subyace una racionalidad sustantiva que busca soluciones óptimas una
vez conocidos todos los escenarios de la acción. Este tipo de lógica se dificulta en contextos
de alta incertidumbre.
La segunda operación, la separación entre políticos profesionales y ciudadanos ordinarios,
ha permitido el desarrollo de la democracia, como muy bien señala Callon et al (2001: 163):
“no existe democracia sin este corte entre representantes y representados, y la variedad de
regímenes democráticos encuentra uno de sus orígenes en la diversidad de formas de
organización que conducen a substituir al pueblo en su conjunto por un puñado de
portavoces que gobiernan en su nombre”. Hay una delegación que es el fundamento mismo
de la democracia que opera cuando el ciudadano ordinario confía a su representante tomar
decisiones en su nombre sobre los más diversos temas. En este sentido, podría decirse
igualmente que hay un proceso de formateo político que produce los mecanismos que hacen
que los ciudadanos ordinarios se pronuncien en el momento de elegir representantes y luego
se comprometan a guardar silencio, al menos provisorio. En Ecuador, estos silencios
acordados que forman parte de la estabilidad de una democracia han sido denunciados,
cuestionados y han sufrido rupturas en tres ocasiones desde 1996 2.
La ciencia política ha diseñado también respuestas para enfrentar las críticas al sistema
representativo. Callon et al (2001: 212-215) señalan dos procedimientos a los que recurren
los gobernantes y también las organizaciones multinacionales: los sondeos de opinión y los
referendos. Los sondeos de opinión conducen, según estos autores, a una “reificación
completa de la opinión pública, la misma que se encuentra resumida en algunas
proposiciones que pueden ser utilizadas sin el consentimiento de ese mismo público que se
encuentra desposeído del control de su propia opinión” (Callon et al, 2001: 213). Siguiendo a
estos autores, el referéndum reproduce los sondeos de opinión pero a mayor escala. Estos
dos instrumentos mantienen e incluso refuerzan la operación de separación a la que nos
referimos: “da la palabra al ciudadano ordinario para retirarla inmediatamente, sin dejarle otra
iniciativa que marcar en la casilla correspondiente la respuesta que él quisiera dar a una
pregunta que él realmente no ha escogido” (Callon et al, 2001: 214).
En esta misma línea de mecanismos que contribuyen a enfrentar las críticas al mismo tiempo
que profundizan y legitiman las separaciones entre políticos y técnicos del Estado o de las
organizaciones no gubernamentales, podemos también podemos referirnos a otros
procedimientos de participación a los que se recurre en espacios locales, y que han sido
estudiados por Villalba (2008: 303). Este autor denomina como participación
nominal/funcional a aquellos mecanismos que apuntan a legitimar decisiones ya tomadas
2
En 1996 se cuestionó y se derrocó al gobierno de Abdalá Bucaram. En enero 2000 se produjeron manifestaciones contra la
dolarización y la desregulación bancaria y se derrocó a Jamil Mahuad. En abril de 2003, el movimiento de los “forajidos”
derrocó a Lucio Gutiérrez.
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previamente, aun cuando para la gente puede haber cierto interés de ser incluidos de
manera marginal. Algunos ejemplos de este caso se encuentran a menudo en Ecuador
como en el proceso de participación para la definición de los roles del Estado en salud en el
1998, que fue financiado por el Banco Mundial. Villalba (2008) describe, asimismo, la
participación instrumental que está constituida por los mecanismos que tienen la función de
ser un medio para obtener ciertos resultados o productos, y que apuntan a la eficiencia de
obras y proyectos a través del recurso a mano de obra barata o gratuita. En Ecuador se
ilustra este caso, por ejemplo, en las convocatorias a mingas a padres de familia o
comuneros para pintar la escuela, el centro de salud, hacer trabajos para la construcción de
canales de agua, etc.
Sin embargo, como ya habíamos mencionado, algunos grupos de personas y/o de
comunidades no se conforman con estos espacios formateados de participación, sino que
ponen en duda esas dos operaciones de separación y delegación y quieren participar en las
discusiones y en las decisiones que les afectarán, como por ejemplo en el manejo de las
fuentes de agua, en la definición de zonas y condiciones de explotación minera, en la
definición de la localización y condiciones de la construcción de aeropuertos o proyectos
hidroeléctricos, en la definición de cuotas de pesca artesanal, en la definición de los
protocolos de atención a pacientes graves y en los comités de bioética médica, etc.
Para responder a este tipo de exigencias de participación, Callon et al (2001) proponen la
organización de “foros híbridos”, como instrumentos de democracia técnica que parten de
una crítica a las dos grandes delegaciones mencionadas y que tienen como propósito
“democratizar la democracia”. Lo primero que hay que decir es que estos foros híbridos no
cuestionan la democracia, sino que solamente expresan la necesidad de obtener más
democracia y profundizarla, y proponen procedimientos para aplicarlos en situaciones
controversiales. Los procedimientos concretos de los foros híbridos son bastante
heterogéneos puesto que son construidos para soluciones específicas, sin embargo estos
procedimientos pueden evaluarse a través de tres criterios, de acuerdo con Callon et al
(2001: 223): la igualdad de las condiciones de acceso a los debates para los diversos
actores; 2) la transparencia de los debates; 3) la claridad de las reglas que organizan los
debates.
En la siguiente sección analizamos un caso, que puede aproximarse a lo que Callon
denomina un foro híbrido, y que da pistas sobre lo que puede constituir una forma de
participación más democrática.
Manejo participativo de la reserva marina en Galápagos: un caso de foro híbrido
En Galápagos se pueden identificar diversas fuentes permanentes de controversias
(Heylings, Bravo, 2007): conflictos generados por la pesca industrial que quedó excluida de
las actividades productivas legales; decisiones de las autoridades judiciales que a veces han
liberado barcos de pesca industrial; decisiones sobre temporadas de pesca, cuotas de
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extracción, tallas de captura, monitoreos de pesca, lugares de desembarque (en algunos
momentos los pescadores han recurrido a la huelga); conflictos internos por la
representación de cada grupo de actores; conflictos estratégicos entre científicos y técnicos
del Parque Nacional Galápagos, instancia especializada del Ministerio del Ambiente de
Ecuador, y la Estación Científica Charles Darwin sobre la validez y utilidad de la información
científica, la coordinación del sistema de monitoreo, o las metodologías de investigación;
conflictos entre operadores turísticos y pescadores en torno a la pesca de tiburones;
conflictos entre el Parque Nacional Galápagos y la Marina Nacional por la definición de
responsabilidades y control de actividades ilícitas; conflictos entre pescadores y autoridades
porque éstas a veces no pasan por los mecanismos participativos como paso previo para la
toma de decisiones.
En este contexto conflictivo, el gobierno de Ecuador expidió en 1998 la Ley Orgánica de
Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la Provincia de
Galápagos que creó un sistema de manejo participativo basado en tres principios: a) la
participación, b) el enfoque precautorio y, c) el manejo adaptativo. Este sistema tiene tres
instancias: 1) La Junta de Manejo Participativo, que es un foro local de discusión y toma de
decisiones por consenso, está constituida por portavoces de: Parque Nacional Galápagos, la
Estación Científica Charles Darwin, la Unión de cooperativas pesqueras de Galápagos, la
Cámara de Turismo de Galápagos, los guías naturalistas. 2) La Autoridad Interinstitucional
de Manejo que toma decisiones por mayoría simple y que está constituida por portavoces de:
Ministerio del Ambiente, Ministerio de Turismo, Ministerio de Defensa, Ministerio de
Industrias, comercio, integración y pesca, Unión de cooperativas pesqueras de Galápagos,
Cámara de Turismo de Galápagos, la Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la
Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA). 3) el Parque Nacional
Galápagos que es la instancia de ejecución de las decisiones y regulaciones.
La Junta de Manejo Participativo ha previsto que el sector pesquero participe con el 30% de
representantes en su seno, como mecanismo equitativo para asegurar la palabra a este
sector que ha sido históricamente relegado en este tipo de estas instancias. En las reuniones
se asegura que la toma de la palabra tenga límite tanto en el tiempo de intervención, como
en términos de los actores allí representados y de los asesores y observadores que cada uno
puede invitar (Heylings, Bravo, 2007) En promedio, se ha observado que el sector pesca ha
participado con el 37%, la Estación Científica Charles Darwin con el 17%, el Parque Nacional
Galápagos con el 15%, mientras que el sector de guías y turismo lo han hecho en menor
proporción (Cisneros y Heylings, 2008).
Según comentó uno de los técnicos, "costó un gran esfuerzo que todas estas personas se
pusieran de acuerdo… Al comienzo del debate sobre el plan de desarrollo de las zonas
costeras, el sector conservacionista pretendía que un cien por cien de la reserva estuviera
protegido, los pescadores querían pescar donde se les antojara, y los intereses del turismo
eran poder transportar a los turistas a cualquier lugar en cualquiera de las islas. Cada cual se
"oponía terminantemente" (Hamilton, 2004). En diversos momentos, especialmente en el
2004, hubo un conflicto violento con los pescadores debido al cierre de la pesca del pepino
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de mar. Sin embargo, los actores participantes en la Junta consideraron este evento como
parte del proceso de participación que implica enfrentar conflictos y buscar soluciones para
ellos (Hamilton, 2004).
De acuerdo con una evaluación realizada por la Comisión Técnica Pesquera de la Junta de
Manejo Participativo (2009:7), entre los logros de esta institucionalidad participativa se
pueden señalar: el plan de manejo de la reserva marina RMG (PMRMG), la zonificación
provisional consensuada, el registro pesquero, el calendario pesquero quinquenal 2002-2006
y recientemente, la aprobación y desarrollo de una nueva actividad pesquero-turística
conocida como pesca artesanal vivencial.
A lo largo de más de una década, la Junta de Manejo Participativo, de manera sostenida, ha
logrado acoger un trabajo de traducción entre estos diversos actores, es decir un trabajo de
transformación de un enunciado particular de un actor en el lenguaje de otro enunciado
particular de otro actor. Dado que los temas que más se han abordado han sido los de pesca
y que también este sector es el más representado, se ha logrado que los científicos puedan
escuchar y tratar de comprender la problemática desde el punto de vista de los pescadores.
La Junta de Manejo Participativo, como concreción de un foro híbrido se ha planteado como
un espacio construido a partir de controversias expresadas por actores diversos que
responden a intereses distintos. Sin embargo, como rescatan Callon et al (2001), al igual que
lo hacen Boltanski y Thévenot (1991), la utilidad de las controversias, de las críticas y de los
conflictos, se encuentra en que son al mismo tiempo como generadores de procesos de
acuerdos y de cooperación. Estos autores perciben el conflicto y su resolución como partes
de un mismo curso de acción. Callon et al (2001) afirman que las controversias son
dispositivos muy efectivos de exploración y de aprendizaje de una pluralidad de soluciones
posibles, las mismas que no pueden ser completamente imaginadas ni por los científicos y
técnicos ni por los representantes elegidos. De acuerdo con estos autores, los ciudadanos
ordinarios y los no científicos pueden contribuir a hacer visibles ciertas incertidumbres y
pueden llegar a plantear nuevas vías de investigación. Cuando estos diversos actores se
comprometen en operaciones de crítica y de justificación, ponen en marcha un cierto sentido
de lo justo invocando argumentos de justicia que son plurales, es decir que corresponden a
representaciones del mundo de diverso origen. A través de estos foros híbridos,
denominados de esta manera porque mezclan a científicos, técnicos, representantes,
personas ordinarias y objetos a partir de un principio de simetría, no se trata de escoger
soluciones sino de construirlas conjuntamente 3.
Conclusiones
3
Bruno Latour y Michel Callon han documentado la existencia de estos foros híbridos en Francia. Los temas alrededor de
los cuales se han organizado estos foros híbridos durante poco más de treinta años son de lo más diversos y complejos: el
destino de desechos nucleares; las maneras de frenar la desaparición de especies en extinción; el desarrollo de
medicamentos destinados a curar enfermedades raras y que no serían atractivas desde un punto de vista mercantil; los
impactos de los organismos genéticamente modificados (OGM); control de la sangre contaminada; etc.
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Los foros híbridos, como el caso concreto de la Junta de Manejo Participativo de la Reserva
marina de Galápagos, constituyen espacios posibles de participación efectiva de los
ciudadanos comunes en las decisiones científicas, técnicas y gubernamentales. En este
sentido, la experiencia en recurrir a este mecanismo contribuye a explorar procesos
democráticos en espacios locales.
Aunque evidentemente el desarrollo de algunas soluciones va más allá de la definición
puntual de calendarios o de una zonificación, que han podido alcanzarse en el seno de la
Junta de Manejo Participativo, otras soluciones científicas siguen siendo formuladas por los
científicos. No obstante, los científicos a través de esta instancia participativa tienen la
posibilidad de tomar en cuenta las preocupaciones de los pescadores, así como de explorar
algunas de las ideas planteadas por ellos. Los foros híbridos, en este sentido, no solo
producen soluciones sino que constituyen procedimientos para llegar a una solución
satisfactoria para actores diversos y pueden permiten que se tome en cuenta diversos puntos
de vista, incluyendo los de las minorías.
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Reseña biográfica
Betty Espinosa, Doctora en ciencias económicas aplicadas por la Universidad Católica de
Lovaina,
DEA en Ciencias Sociales (antropología y sociología), DEA en Ciencias
Económicas Aplicadas, Master of Business Administration MBA. Profesora-investigadora de
FLACSO-Ecuador desde 2000. Profesora invitada de la Universidad de Lovaina. Grupos de
investigación: Laboratorio de gobernanza / FLACSO; Centro de investigación
interdisciplinaria Democracia, instituciones y subjetividad (CriDIS / Universidad de Lovaina);
GRILAC Trabajo / Sistema FLACSO.
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