Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano
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NUEVO SISTEMA PRESUPUESTARIO DOMINICANO 2016 Ministerio de Hacienda Dirección General de Presupuesto Agosto 2016 ELABORACIÓN: Equipo de Reforma Presupuestaria DIRECCIÓN GENETAL DE PRESUPUESTO Av. México esq. Leopoldo Navarro. Edificio Gubernamental Juan Pablo Duarte, 5to Piso, Gazcue Santo Domingo República Dominicana Principales Funcionarios de la Dirección General de Presupuesto Luis Reyes Santos Viceministro de Presupuesto, Patrimonio y Contabilidad Director General de Presupuesto Manuel Antonio Peña Maritza De Los Ángeles Pimentel Subdirector General de Presupuesto Subdirectora General de Presupuesto Alejandro Mercedes Nelson Cabrera Mercedes Carrasco Marino Fuentes Franklin Guerrero Asesor Asesor Asesora Asesor Asesor Rosaura Quiñones Odilys Hidalgo Asesora Directora Servicios Económicos Directora Servicios Gubernamentales Griselda Gómez Santana Norvin D. Bergés Directora de Evaluación y Calidad del Gasto Público Director Servicios Sociales Jaqueline Bello Pujols Ana Lucia Burgos Subdirectora de Evaluación y Calidad del Gasto Público Subdirectora de Empresas Públicas, Seguridad Social y ASFL César Augusto Díaz García Manuel De Jesús Burgos . Financiero Enc. Dpto. Servicios de Educación, Ciencia, Tecnología y Cultura Enc. Dpto. Empresas Públicas no Financieras Subdirectora Presupuesto Gobiernos Locales Rafaela Anibelka Rodríguez R. Claudia María Pimentel Melgen Enc. Dpto. Recursos Humanos Enc. Dpto. Servicios de Administración General Enc. Dpto. Ayuntamientos Región Nordeste Oliver Santos Marcia Suárez López Reyna Iris Polanco Capellán Desarrollo Seguridad Nacional Enc. Dpto. Servicios de Recursos Naturales David Fernández Esther M. Torres Bernal Sonia Féliz Féliz Director Operaciones y Proyectos Enc. Dpto. Ayuntamientos Región Norte y Sur, Noroeste y Enriquillo Social y ASFL Saac M. Bassa Genao Hipólito Díaz Peña Jhannet Taveras Bichara Enc. Dpto.Tecnología de la Información y Comunicaciones Enc. Dpto. de Evaluación del Gasto Público Enc. Dpto.Servicios Infraestructura y Turismo Bernardo Nuñez Enc. División Comunicaciones Enc. Dpto. Servicios de Salud y Desarrollo Social Equipo de Reforma Presupuestaria Director General de Presupuesto: Luis Reyes Santos Coordinador Proyecto de Reforma: Alejandro Mercedes Consultores Internacionales: Daniel Badillo Diana Boeykens Raúl Calle Juan Cavallo Marco García Rafael Marambio José Piñeiro Nelson Shack Eduardo Sogga Asesores Nacionales: Nelson Cabrera Mercedes Carrasco Marino Fuentes Franklin Guerrero Liber Montás Equipo Técnico: Rosicler Alonzo Jacqueline Bello Manuel Burgos Sarah Cabrera Gianny Capellán Manuel Castillo Patricia Castillo Carlos Chalchy César de la Cruz Hipólito Díaz Arismendy Espinal César Espinoza Jerry Felipe Bethania Fernández Gellmns Gil Lilliam Jiménez Alberto León Leomary Liriano Isabel Martínez Jesús Merán Víctor Montero Ismael Peña Yuridys Rodríguez Pamela Santos Ana Terrero Aura Varela Alberto Villanueva Equipo Técnico Otras Instituciones PAFI: MINERD: Anny Gómez MSP: Katihusca Ledesma CAASD: Luz Sánchez Equipo de Validación: Saac Bassa Jenny Batista Norvin Bergés Ana Lucia Burgos Carlos Cáceres Gabriela De La Cruz Griselda Gómez Odilys Hidalgo Carlos Martínez Rubén Matías Reyna Polanco Natividad Sánchez Juan Sontag Gestión Logística: Iranna Brito Carlos Cruz David Fernández Rodolfo Gómez Heidy González Shaylin Mejía Leonaldo Núñez Joel Rodríguez Reymundo Santana Jorge Serra Héctor Taveras Frank Báez Brunilda Gómez Rafael González Marlenny Peralta Órganos Rectores: Instituciones Ejecutoras: Organismos Internacionales: Unión Europea Ministerio de Hacienda Dirección General de Aduanas Dirección General de Impuestos Internos Dirección General de Análisis y Política Fiscal Dirección General de Bienes Nacionales Dirección General de Contrataciones Públicas Dirección General de Crédito Público Dirección General de Contabilidad Gubernamental Dirección General de Política y Legislación Tributaria Autoridad Portuaria Ayuntamiento del Distrito Nacional Ayuntamiento de Santo Domingo Este Banco Agrícola Congreso Nacional Consejo Nacional de la Seguridad Social Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo Programa de Administración Financiera Integrada Tesorería Nacional Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo Dirección General de Desarrollo Económico y Social Dirección General de Inversión Pública Unidad Asesora en Análisis Económico y Social Cámara de Cuentas de la República Dominicana Contraloría General de la República Dominicana Ministerio de Administración Pública Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales Junta Central Electoral Junta Municipal de Hato Viejo Ministerio de Salud Pública Seguro Nacional de Salud Suprema Corte de Justicia Universidad Autónoma de Santo Domingo Tabla de contenido Equipo de Reforma Presupuestaria.................................................................................................... 3 Tabla de contenido………………………………………………………………………………………………………….………………… 5 Acrónimos .........................................................................................................................................6 El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano – NSPD ........................................................................9 I. Alcance del NSPD .............................................................................................................................. 10 II. Implicaciones del nuevo sistema presupuestario dominicano......................................................... 10 III. Atributos del nuevo sistema presupuestario dominicano ............................................................... 12 IV. La agregación física y consolidación financiera del presupuesto ..................................................... 13 V. La plurianualidad en el presupuesto ................................................................................................ 14 VI. Los resultados en el presupuesto ..................................................................................................... 19 VII. La evaluación de desempeño en el presupuesto ............................................................................. 21 VIII. Transparencia presupuestaria y control ciudadano ......................................................................... 24 IX. Cero papel y la gestión digital........................................................................................................... 25 X. La interoperabilidad en el presupuesto............................................................................................ 26 XI. Secuencialidad de interacciones del NSPD con los órganos rectores .............................................. 32 Glosario de términos ........................................................................................................................ 36 Referencias bibliográficas y normativas ............................................................................................ 42 1. Propuesta aplicación de los momentos del gasto en instituciones piloto ....................................... 45 2. Tratamiento presupuestario de algunas operaciones especiales .................................................... 51 5 Acrónimos 6 ASFL Asociaciones Sin Fines de Lucro BCRD Banco Central de la República Dominicana BID Banco Interamericano de Desarrollo BSC Balanced Score Card BPMN Notación de Modelo de Proceso de Negocio (Business Process Model and Notation, en inglés) CAF Marco Común de Evaluación (Common Assessment Framework, en inglés) CCRD Cámara de Cuentas de la República Dominicana CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CGRD Contraloría General de la República Dominicana CNFP-ASFL Consejo Nacional para el Fomento de las ASFLs CUT Cuenta Única del Tesoro DGA Dirección General de Aduanas DGBN Dirección General de Bienes Nacionales DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas DGCrP Dirección General de Crédito Público DGDES Dirección General de Desarrollo Económico y Social DIGECOG Dirección General de Contabilidad Gubernamental DIGECOM Dirección General de Cooperación Multilateral DIGEPRES Dirección General de Presupuesto DGII Dirección General de Impuestos Internos DGIP Dirección General de Inversión Pública DGPLT Dirección General de Política y Legislación Tributaria DWH Almacén de Datos (Data Warehouse, en Ingles) EP Empresas Públicas EFI Espacio Fiscal Intertemporal END Estrategia Nacional de Desarrollo EFQM Fundación Europea para la Gestión de Calidad GC Gobierno Central GGN Gobierno General Nacional GFP Gestión de las Finanzas Públicas GpR Gestión para Resultados IEEE Instituto de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos IEPR Iniciativa Estratégica Plurianual por Resultados ILPES Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social MAP Ministerio de Administración Pública MC-TB Modelo Conceptual To Be (debe ser) MC-AI Modelo Conceptual As Is (como está) MEPYD Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo MF-TB MH Modelo Funcional To Be Ministerio de Hacienda NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NSPD Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ONAPLAN Oficina Nacional de Planificación (Actual Viceministerio de Planificación, MEPyD) ONAP Oficina Nacional de Administración de Personal (Actual MAP) OR Órgano Rector PAFI Programa de Administración Financiera Integrada PAC Plan Anual de Compras PEI Plan Estratégico Institucional PGE Presupuesto General del Estado PNPIP Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público POA Plan Operativo Anual PoR Presupuesto orientado a Resultados PpA Presupuesto Plurianual PpR Presupuesto por Resultados 7 8 PP Programa Presupuestario Orientado a Resultados PPoR Presupuesto Plurianual orientado a Resultados SIAFE Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado SIGEF Sistema de Información de la Gestión Financiera SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública SPC Sector Público Consolidado SPD Sistema Presupuestario Dominicano TN Tesorería Nacional TICs Tecnología de la Información y la Comunicación TSS Tesorería de Seguridad Social UE Unidad Ejecutora ViceCoop Viceministerio de Cooperación Internacional, MEPyD El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano – NSPD El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano –NSPD- es el conjunto de principios, normas, órganos y herramientas que rigen los procesos presupuestarios de las instituciones del Sector Público dominicano que tiene como finalidad asignar y utilizar los recursos públicos de forma eficaz y eficiente, dando cumplimiento a las políticas y el logro de los objetivos del Estado. El NSPD tiene como objetivo central dar pleno cumplimiento a la legislación y normativa vigente a la vez que incorpora las mejores prácticas internacionales en materia presupuestaria. El NSPD integra los atributos presupuestarios contemplados en la Ley Orgánica de Presupuesto del Sector Público de la Plurianualidad, Consolidación, Gestión por Resultados, Seguimiento y Evaluación por Desempeño y la Transparencia y Rendición de Cuentas al sistema financiero público. Adicionalmente, busca introducir las mejores prácticas internacionales del Cero Papel, la Gestión por Procesos y la Interoperabilidad entre sistemas como elementos que aporten mayor eficiencia y eficacia al ejercicio presupuestario público en la República Dominicana. De igual manera, y gracias a su formulación consensuada con los diferentes Órganos Rectores y demás instituciones públicas participantes del Sistema Presupuestario, el NSPD propone una interpretación única a los momentos presupuestarios y de registro contable del gasto, así como para el registro presupuestario que se le dará a las actuales operaciones extra-presupuestarias de factoring, concesiones, fideicomisos, sobre-ejecuciones de obras, entre otras operaciones. El NSPD está plasmado en una documentación en donde se expresan los principales conceptos y funcionalidades presupuestarias, así como en una nomenclatura de procesos de negocios dividida en Macroprocesos, Procesos, Subprocesos, Actividades y Tareas relativas al ámbito presupuestario de los ingresos, gastos y financiamiento público, incluso cuando su elaboración sea responsabilidad de otras instituciones diferentes a la DIGEPRES. Cuando los componentes del NSPD se refieren a elementos diferentes a los ingresos, gastos o al financiamiento, los mismos son considerados insumos o entradas de información y solamente se identifican las características que los mismos deberán tener para satisfacer los atributos del NSPD y la interoperabilidad de los sistemas. Toda la documentación está expresada en nomenclatura BPMN 2.0 para facilitar el desarrollo de herramientas automatizadas y la gestión de los flujos de trabajo. 9 I. Alcance del NSPD Teniendo en cuenta las características actuales del proceso presupuestario, se busca que el Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano permita, entre otros propósitos: Consolidar las operaciones fiscales de todo el Sector Público Dominicano y evaluar su riesgo fiscal. Introducir criterios relativos al logro de resultados y el desempeño institucional como elementos determinantes en los procesos de toma de decisión en materia presupuestal. Tomar decisiones en el marco de un horizonte plurianual y consistente con la política macroeconómica y las prioridades del gobierno. Maximizar el rendimiento de los recursos públicos en cuanto a la prestación de bienes y servicios para la ciudadanía. Gestionar por procesos el presupuesto. Interoperar con el resto de los sistemas administrativos públicos. Ser soportado en procedimientos y documentación enteramente digitales (Cero Papel). Mejorar continuamente mediante procesos de seguimiento, evaluación, calidad y aprendizaje. Tener operaciones transparentes y permitir la rendición de cuenta a la ciudadanía y a las autoridades. De forma resumida, la imagen objetivo del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano se podría sintetizar en los siguientes atributos: consolidación, plurianualidad, resultados, desempeño, cero papel, interoperabilidad, transparencia y rendición de cuentas. II. Implicaciones del nuevo sistema presupuestario dominicano El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano propuesto, constituye el paso evolutivo lógico de la reforma estructural de las finanzas públicas, en el ámbito de la gestión presupuestaria. Está encaminado no sólo a perfeccionar los procesos y procedimientos operativos en el sistema presupuestario dominicano vigente, sino a modificar la actual cultura de gestión presupuestaria. En particular, promueve un cambio en la gestión pública en general, no sólo desde la perspectiva del Órgano Rector Presupuestario (Dirección General de Presupuesto - DIGEPRES), sino también de los otros actores (roles) fundamentales del sistema presupuestario: las unidades ejecutoras, los órganos rectores de los otros sistemas administrativos con los que se relaciona el sistema presupuestario y las autoridades políticas. Esto implica un proceso de cambio complejo, progresivo y a mediano plazo que requiere no sólo de ampliadas capacidades técnicas, tanto en el Órgano Rector Presupuestario como en los operadores presupuestarios institucionales independientemente del ámbito al cual pertenezcan, sino también de una decidida y perseverante voluntad política de gobierno e institucional del Ministerio de Hacienda, alimentada apropiadamente por logros a corto plazo: empezando por mejoras en los procesos de formulación, ejecución y evaluación presupuestaria actuales y de reformas estructurales en los procesos presupuestarios para los siguientes períodos fiscales. En este sentido, el diseño e 10 implementación de iniciativas relacionadas a la gestión del cambio, tanto a nivel interno como externo, es de crucial importancia. Evidentemente, la complejidad de este proceso requiere de una gerencia efectiva de la reforma que, sobre la base de una Hoja de Ruta de la Reforma Presupuestaria, que garantice una idónea secuencialidad y materialización de los cambios, absorbiendo y minimizando los costos de éstos y socializando los beneficios del mismo. El fin último del proceso de reforma presupuestaria es: “mejorar significativamente el nivel de calidad de las operaciones fiscales (tanto desde el lado del gasto y las aplicaciones financieras, como también desde la perspectiva del ingreso y el financiamiento público) y de las intervenciones estatales que contribuyen a la mejora del bienestar de la sociedad” Por esto, nunca debemos perder de vista el horizonte: “lograr un gasto público de calidad, que atienda los requerimientos del proceso de crecimiento económico nacional y satisfaga las crecientes demandas ciudadanas en el marco de un proceso de consolidación democrática del Estado de Derecho en la República Dominicana”. Esto significa avanzar hacia un tipo de gasto público que se caracteriza por ser eficiente (opera con criterios de mínimo costo), eficaz (alcanza las metas trazadas en la provisión de bienes y servicios), transparente (con rendición de cuentas), equitativo (con una orientación preferente hacia las poblaciones vulnerables), pertinente (alineado con los objetivos estratégicos del gobierno contenidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo y los planes nacionales), participativo (que toma en cuenta las preferencias de la sociedad y se nutre de la colaboración ciudadana) y sostenible (es compatible con la sostenibilidad fiscal). Es decir, un gasto público que genera en los hechos (perceptibles por todos) valor público para el ciudadano e incrementa significativamente el nivel de bienestar en la sociedad dominicana. Esto implica hacer una serie de transformaciones en varias dimensiones. En primer lugar, se requerirán cambios en la dimensión política institucional, relacionadas tanto con el nivel de planificación, priorización y orden en el proceso de toma de las decisiones de asignación y aplicación de los fondos públicos, así como con el nivel de discrecionalidad y responsabilidad de los funcionarios y políticos que toman las decisiones. En efecto, la reforma presupuestaria permitirá fortalecer un modelo general de articulación que contribuya a la resolución de problemas tales como: (i) la articulación entre el plan y el presupuesto, (ii) el balance entre flexibilidad y discrecionalidad en las decisiones, (iii) la real aplicación del principio de centralización normativa y descentralización operativa (fortaleciendo y concentrando el control presupuestario estratégico en el MH/DIGEPRES y delegando el control presupuestario operativo en las Unidades Ejecutoras), (iv) la interoperación entre los distintos sistemas administrativos públicos y la capacidad estructurante del proceso presupuestario respecto a ellos, entre otros. En segundo lugar, también se hace necesario el despliegue de nuevas metodologías a consecuencia de las importantes mejoras que se están proponiendo en el NSPD respecto al proceso presupuestario actual, como es el caso del presupuesto plurianual por resultados, la evaluación del desempeño, el costeo de la producción pública, la ampliación de los clasificadores presupuestarios en los aspectos de naturaleza programática, organizacional, etc. Otro aspecto que debiera abordarse de forma integral son las múltiples afectaciones pre-establecidas y esquemas de incentivos plasmados en las diferentes leyes nacionales que hacen más rígido el presupuesto, reducen los ingresos públicos e impiden el pleno cumplimiento de las funciones estatales. 11 Finalmente, en tercer lugar, está la dimensión organizacional y de capacidades, que implicará cambios en las estructuras orgánicas, procesos de trabajo internos y gestión del talento humano de la DIGEPRES y de las áreas de presupuesto de todas las instituciones públicas, independientemente del ámbito al cual pertenezcan. En efecto, se hace necesario un fortalecimiento general de las competencias de los servidores públicos, en términos de conocimientos, habilidades y aptitudes, así como de los sistemas de tecnologías de la información y comunicaciones que actualmente operan, para poder hacer frente con éxito a estos cambios propuestos en el NSPD. III. Atributos del nuevo sistema presupuestario dominicano La presente propuesta, además de superar limitaciones actuales tales como la generación de unas cuotas trimestrales del gasto que en realidad son cuotas de caja-pago y no de compromisos o la inadecuada aplicación de los momentos contables de registro del gasto, propone, considerando las principales mejores prácticas internacionales y adaptando sus postulados a la institucionalidad Dominicana, la implementación de un Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano (NSPD) que se caracterice por permitir: 1 La consolidación financiera y agregación física del Sector Público en su conjunto, es decir, se podrá conocer el estado de situación de los ingresos, gastos y financiamiento de las instituciones que conforman el Gobierno General Nacional1, los Gobiernos Locales y las Empresas Públicas (Financieras y No Financieras), así como la producción física generada; El desarrollo de un presupuesto orientado a resultados y en un horizonte plurianual, que permita solucionar el permanente problema de la articulación entre la planificación y la presupuestación, tanto a nivel nacional como institucional, e implementar la gestión por desempeño como modelo de cultura institucional; La implementación de un sistema presupuestario gestionado por procesos, con Cero Papel e interoperable con el resto de los sistemas administrativos públicos; La puesta en marcha de sistemas de seguimiento y evaluación presupuestarios que retroalimenten el proceso de asignación y aplicación de los recursos, promoviendo una mejora continua y un incremento significativo en la calidad del gasto público, ampliando el volumen de las intervenciones estatales que financian; La promoción de un control ciudadano efectivo, mediante la aplicación de un conjunto de instrumentos para incrementar la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas, con el fin de apoyar los esfuerzos gubernamentales por una mayor integridad en la ejecución de los recursos públicos. Gobierno General Nacional: Gobierno Central, las Instancias Descentralizadas y Autónomas No Financieras y Públicas de la Seguridad Social 12 IV. La agregación física y consolidación financiera del presupuesto El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano – NSPD – plantea constituir una plataforma única donde se registren y presenten las operaciones presupuestarias de todos los ámbitos del Sector Público Dominicano. Para ello es necesario que estén en uso un conjunto de herramientas, reglas y clasificadores presupuestarios comunes para el registro, análisis y presentación de las estadísticas fiscales de todas las instituciones públicas, y así poder reflejar los elementos diferenciadores de cada ámbito institucional. Esto no implica que el NSPD pretenda constituirse en la única plataforma para el registro de las operaciones transaccionales del Sector Público. Todo lo contrario, su intención es desarrollar los protocolos y estándares necesarios para que la información presupuestaria generada en cualquiera de los sistemas de información en uso por el Sector Público pueda ser transferida de sistema a sistema. Por esta razón, la agregación de información conseguida de manera eficiente y flexible se ha convertido en el principal reto de los sistemas de información, puesto que precisan procesar una gran cantidad de información cuya calidad y precisión es muy variada. En este sentido, debe entenderse que un sistema de agregación es distinto a un sistema transaccional, puesto que no comprende exclusivamente acciones de registro o captura de datos, sino que fundamentalmente su labor consiste en recibir datos desde múltiples fuentes y luego sumarlos o sintetizarlos acorde a las reglas de negocio que le han sido definidas. Por ello, la agregación es toda operación en virtud de la cual se tiende a resumir un conjunto de datos, variables, observaciones, etc. por medio de un pequeño número de magnitudes representativas. En este caso, el instrumento a utilizar es lo que el NSPD denomina Módulo de Agregación y Consolidación, que permita tener la capacidad de sumar a través de árboles o jerarquías, como también de forma horizontal, según se defina previamente. Aplicaciones al proceso presupuestario La consolidación de los estados financieros anuales en el sector público para obtener información financiera del conjunto de la actividad del Estado, es parte del proceso de reforma y modernización del Sistema Presupuestario Dominicano. Las medidas adoptadas hasta el momento dentro de dicho proceso de reforma se han centrado fundamentalmente en la mejora de la información financiera, facilitada por las entidades públicas individualmente consideradas, con la finalidad de favorecer la toma de decisiones por los distintos usuarios de la información contable. Para que los estados financieros anuales reflejen la imagen fiel de la situación financiera y patrimonial de las entidades del sector público, no es suficiente con la agregación o integración de los estados financieros individuales, sino que es preciso efectuar la consolidación de las mismas. Se logra así obtener una visión general del rol del Estado en la economía, lo que constituye una excelente herramienta de análisis. Un ejemplo de esto lo podemos ver al generar variables como el déficit fiscal consolidado, gasto consolidado en recursos humanos, entre otros. 13 V. La plurianualidad en el presupuesto La Plurianualidad es un horizonte de programación que figura de forma transversal la normativa de los sistemas fiscales, organizacionales y de planificación e inversión pública de la República Dominicana. Permite vincular los horizontes de largo plazo de la Estrategia Nacional de Desarrollo, los de mediano plazo del Plan Nacional Plurianual del Sector Público y de los planes estratégicos institucionales, y los de corto plazo de los presupuestos anuales y los planes operativos anuales de las instituciones. En el caso de los sistemas presupuestarios, de planificación y de inversión pública, la plurianualidad seleccionada es la de cuatro años por período móvil. Ilustración 1: Horizonte temporal de las variables y contenidos de un Presupuesto Plurianual Variables ↓ T-1 To T+1 T+2 T+3 T+4 T-1: Último año ejecutado T0: Año vigente (en ejecución) T+1: Primer año formulación presupuestaria T+2: Segundo año formulación presupuestaria T+3: Tercer año formulación presupuestaria T+4: Cuarto año formulación presupuestaria La implementación de la plurianualidad implica un cambio de la forma en cómo se elaboran los presupuestos. Inicia desde una visión integrada de la planificación y presupuesto, y la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados para un período amplio de ejercicios presupuestarios. Esto constituye el nuevo horizonte para la toma de decisiones presupuestarias rompiendo el esquema tradicional de la exclusiva anualidad en la programación presupuestaria, optimizando el impacto en el bienestar de los ciudadanos a lo largo del tiempo y evidenciando los efectos e impactos de las decisiones presupuestarias presentes sobre aquellas que se producirán en un futuro próximo. Cabe destacar que el presupuesto legalmente seguirá siendo anual, pero el proceso de toma de decisiones interiorizará las consecuencias de las mismas en un horizonte de 4 años: el año para el cual se formula el presupuesto y tres años más. Este proceso de toma de decisiones se hace sobre la base de la plurianualidad en la ejecución de los programas presupuestarios, los cuales a su vez están conformados por gastos estructurales y gastos de funcionamiento; esta última categoría se clasifica en gastos inerciales y gasto flexible. A partir de la Proyección Plurianual de Ingreso y Financiamiento y de la Proyección Plurianual de Gasto y Aplicaciones Financieras, se estima la disponibilidad total y efectiva (Espacio Fiscal Intertemporal - EFI) de los recursos públicos, por cada una de las fuentes de financiamiento para el Presupuesto General del Estado (PGE). Se entiende por disponibilidad total, los recursos totales compatibles con las operaciones fiscales que el Presupuesto Plurianual contempla. Sin embargo, 14 como es bien sabido, existe un conjunto de gastos estructurales que asociados a los gastos inerciales (como por ejemplo la nómina estatal o los bienes y servicios esenciales para el pago de servicios públicos, entre otros) conforman el gasto rígido o no discrecional del Estado. Ilustración 2: Flexibilidad Presupuestaria plurianual: el Espacio Fiscal Intertemporal -EFI Para la determinación de la disponibilidad efectiva, es decir, el nivel de gasto discrecional con que cuenta el Sector Público, es necesario analizar la evolución de los gastos no permanentes (de capital y de inversión específicamente) y establecer las tendencias de gasto en función del avance, conclusión y liquidación de los proyectos en curso y los correspondientes efectos que su puesta en marcha conllevará en materia de gastos operativos, de mantenimiento y reinversión asociada. De esta manera se puede establecer el Espacio Fiscal Intertemporal para nuevas políticas de gasto no financiero ni previsional, las cuales deberán estar alineadas al cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional Plurianual del Sector Público -PNPSP. La plurianualidad demanda que las autoridades políticas vislumbren más allá de un ejercicio fiscal, pone freno al crecimiento desmedido de los gastos e induce a mayor precaución al tomar decisiones que influyan en el nivel de ingresos y gastos futuros, reduce la incertidumbre en el comportamiento presupuestario, permite reorientar los ahorros que se producirán en el futuro hacia las prioridades gubernamentales presentes, facilita el seguimiento de programas y proyectos cuya ejecución trasciende el año y promueve por tanto la aplicación de procesos de planificación estratégica y de una gestión orientada a resultados, entre otros beneficios que se pueden mencionar (Martinere, 2007). No obstante, un presupuesto plurianual no está supuesto a pre-asignar legalmente techos anuales de gastos por institución, sector, función o cualquier otra categoría presupuestaria para los años venideros, sino mantener la anualidad en las apropiaciones presupuestarias y para los siguientes ejercicios constituyen estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones, las cuales se revisan a medida que se ejecutan los sucesivos 15 ejercicios presupuestarios anuales. Cada presupuesto plurianual debe permitir el manejo de estadísticas, variables, indicadores y que estos sean reportables para los seis períodos establecidos (años -1, 0, +1, +2, +3 y +4) a nivel de las diferentes clasificaciones presupuestarias: institucional, económica, funcional, fuente de financiamiento, objetal del gasto, programática, proyectos y finalmente, ubicación geográfica. Esto significa que el siguiente ejercicio de presupuestación plurianual debe hacerse teniendo como base los resultados de las evaluaciones de la ejecución del presupuesto anual tanto del año fiscal anterior inmediato cerrado, como de la proyección al cierre del vigente (teniendo como base el informe de ejecución al primer semestre del año fiscal corriente) que permitan reprogramar las metas físicas y financieras, respetando los parámetros establecidos por la Política Económica, Fiscal y Presupuestaria para los tres (3) años que siguen a la ejecución del año 1 y agregando siempre un año más (para que sea un ejercicio de programación de periodo móvil), a fin de mantener inalterable el horizonte de programación (4 años). En general, la plurianualidad demanda la existencia de por lo menos cinco instrumentos fundamentales: V.1 Un Marco Financiero Plurianual que contemple los ingresos, gastos y financiamiento públicos desagregados y permita programar las operaciones gubernamentales para cada uno de los 4 años que componen el horizonte del presupuesto plurianual. La Política Presupuestaria Plurianual que plasme los lineamientos emanados de la política gubernamental y el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, en que se traduzcan los criterios de priorización de gasto, a nivel de programas presupuestarios en general y particularmente a nivel de inversiones públicas. Las Estimaciones de Costo de Producción de cada entidad pública en el marco de los programas presupuestarios por resultados con que se pretenden alcanzar los objetivos y metas prioritarias de la política gubernamental. El Consejo de Ministros como mecanismo dinámico de coordinación e interacción que promueva un proceso de toma de decisiones en base al diálogo y la cooperación. Un Sistema de información (herramienta o aplicativo informático) que soporte la programación física y financiera para varios ejercicios fiscales secuenciales e interconectados. Aplicaciones al proceso presupuestario La implementación de la plurianualidad en la dinámica presupuestaria cambia significativamente las etapas presupuestarias de Formulación y de Ejecución. En el primer caso hay que considerar por lo menos dos elementos: el espacio fiscal intertemporal tal como lo hemos descrito y el manejo de la inversión pública. En el caso de la ejecución, es preciso dar un nuevo tratamiento a las afectaciones preventivas, a los compromisos y las modificaciones presupuestarias cuyos efectos no se absorben 16 dentro del ejercicio fiscal corriente cuando se realizan, sino que inciden en los siguientes ejercicios fiscales ocasionando la necesidad de modificar (actualizar) la programación plurianual. V.2 Los Proyectos de Inversión Un elemento clave del proceso de programación plurianual es disponer de un adecuado conocimiento del desempeño previsto de la inversión pública. Ello no sólo porque un proyecto de inversión regularmente tiene carácter plurianual, sino que cuando está apropiadamente formulado y contiene toda la información sobre cuánto cuesta y hasta cuándo se demora su ejecución, los plazos de tiempos que involucran los procedimientos administrativos de contratación determinan que, aunque la realización del proyecto en sí mismo dure menos de 12 meses, normalmente su horizonte es plurianual. Pero además porque los impactos que en materia de gasto corriente tienen los gastos de operación, mantenimiento e incluso reinversión que se requieren para la puesta en marcha del proyecto se expanden mucho más allá de la duración del proyecto. En este punto, es de particular importancia destacar que si bien la realización del proyecto (la etapa de inversión) genera un conjunto de beneficios económicos y sociales, como la generación de empleo y reactivación económica localizada, en realidad, los proyectos en general deben desarrollarse porque permiten contribuir a la solución de un problema público y esto no será posible si el proyecto una vez finalizado no operara, de ahí la relevancia de considerar los correspondientes gastos corrientes que genera el gasto de inversión (p.e.no tiene sentido tener nuevos hospitales sin médicos ni medicinas, o nuevas aulas sin maestros, libros y materiales para los alumnos, etc.). En este sentido, la operativización del Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública debe ser parte del Presupuesto Plurianual y su preparación permitir la compatibilización de sus objetivos y valores monetarios con los de los Presupuestos Plurianuales. V.3 Las Afectaciones Preventivas y los Compromisos Plurianuales La lógica plurianual incide en las afectaciones y compromisos de toda operación (gasto) cuya realización trascienda el año fiscal corriente, es decir, cuyos efectos fiscales directos e inmediatos no se puedan absorber en el ejercicio presupuestario en el cual se producen. Por ejemplo, la construcción de una carretera con un monto B a ejecutar por tramos: B1 en el ejercicio presupuestario 1, B2 en el año 2 y B3 en el año 3, donde B1 + B2 + B3 = B; cuando se proceda a hacer la afectación preventiva del gasto, deberán generarse tres afectaciones (una para cada año por el monto correspondiente) y lanzar la convocatoria de la carretera completa (no por tramos: la finalización de un tramo no genera los beneficios esperados por la construcción de la carretera). Estas afectaciones deben figurar dentro del techo presupuestario de inversiones para el año 1, 2 y 3 según la programación plurianual, o de lo contrario los mismos tendrán que ser autorizados con posterioridad por el órgano rector presupuestario, lo cual implicará ampliar el techo institucional del período en cuestión. Cuando se adjudique la obra, se deberá ajustar los montos afectados preventivamente hasta llegar al monto final del contrato (por el íntegro de la obra) el cual especificará los tramos que se aplicarán en cada ejercicio fiscal, y al registrar el compromiso presupuestario en el año 1 también se debe proceder a pre-comprometer los recursos en el año 2 y 3, según corresponda. 17 Hablamos de pre-compromiso para los años siguientes (y no compromiso) pues el presupuesto plurianual tiene carácter indicativo y no legal. De igual forma, estos deben ser registrados y precargados en el sistema para mantener actualizado la información contenida en la programación plurianual, y por tanto que sirvan para el proceso de toma de decisiones y puedan ser consideradas en el proceso de formulación presupuestal del año siguiente (interiorizando el hecho que dichos recursos ya no están disponibles para su libre asignación pues ya fueron objeto de contratación en el periodo anterior). Es más, en este escenario, apenas empiece el ejercicio fiscal 2, automáticamente el sistema debiera convertir los pre-compromisos de ese año en compromisos firmes y legalmente exigibles y así sucesivamente. Si generalizamos este procedimiento (manejo íntegro de contratos y no sólo de compromisos) se puede apreciar que si bien es cierto el proceso de formulación de un primer presupuesto plurianual es más complejo, al hacerlo se simplifica dramáticamente los sucesivos procesos de formulación presupuestaria, pues en la práctica estos se limitarán a una parte relativamente pequeña de los presupuestos institucionales normales (correspondientes al Espacio Fiscal Intertemporal - EFI) pues el resto, al momento de la formulación, ya estará previamente programado. V.4 El Registro del Ingreso El Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano asigna a la unidad institucional que realiza el recuado del ingreso, la responsabilidad de su registro. Al igual que en el caso del gasto, se debe diferenciar el registro del momento de la imputación de aquel del registro de la recepción. De esta forma, cuando un recurso entra por vía de una unidad recaudadora o ejecutora, esta deberá registrar tanto la fecha de imputación de ese ingreso (o sea, cuando el Estado adquiere efectivamente el derecho y el contribuyente u otra parte, el compromiso de pago, debidamente documentado) como también la fecha de recaudación (cuando se salda la obligación de pago). La introducción de la plurianualidad en el sistema presupuestario implica que en un período fiscal se podrá registrar el recaudo de un ingreso cuya imputación sea cargada a un período diferente, registrando los correspondientes cargos por multas, atrasos, mora, avances y descuentos en el período al que corresponde la obligación. La normativa de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG) estipula la forma de registro para cada concepto de ingreso. V.5 Las Modificaciones Presupuestarias en un horizonte plurianual Cuando se procede a una modificación presupuestaria típica, la introducción de la plurianualidad implica evaluar una condición de admisibilidad: los efectos de esta modificación presupuestaria ¿Se absorberán en el año fiscal corriente o no? Si la respuesta es sí, la modificación queda como hasta ahora sin variación. En cambio, si la respuesta es No, al tiempo que se realiza la modificación presupuestaria para el ejercicio corriente hay que actualizar la programación plurianual para el año 2, 3 y 4 (el año 1 es el año corriente cuando se hace la modificación) según corresponda, es decir, hacer modificaciones presupuestarias para dichos años. 18 Por ejemplo, si en lugar de comprar computadoras por un monto A se decide comprar útiles de oficina (suministros como papel, lapiceros, tóner y demás) dicha modificación se absorberá íntegramente en el año fiscal (salvo que el proceso de contratación exceda el año fiscal) con lo cual la modificación quedaría como tal. En cambio, si en lugar de hacer dicha compra se decide trasladar el monto X a la partida de sueldos y salarios para contratar más personal, aunque el efecto presupuestario en el año 1 sea neutro (pues se trata por ejemplo de una modificación intrainstitucional), los efectos intertemporales para los años 2, 3 y 4 no lo son, por lo que se debe proceder a modificar dicha programación para darle consistencia, e incluso, en caso no se disponga de recursos en dichos años para poder asumir estos nuevos compromisos de gastos futuros (y el órgano rector no autorice la ampliación del techo para tal efecto) la modificación presupuestaria en el año corriente (1) no debiera de proceder. De manera análoga debiera suceder para, por ejemplo, la modificación de los gastos de inversión el día de hoy, pero cuyos gastos de operación, mantenimiento y reinversión que afectarán los ejercicios presupuestarios siguientes no estén considerados en la programación plurianual. VI. Los resultados en el presupuesto La implementación de la Gestión para Resultados - GpR y de su expresión fiscal, el Presupuesto orientado a Resultados – PoR, dentro del Sector Público Dominicano requiere el despliegue de la cadena de valor público o cadena de resultados, como elemento clave para su operativización. Es decir, el reflejo explícito de la función de producción que subyace a cualquier intervención pública la cual normalmente no es evidenciada de manera completa en los procesos de planificación y presupuestación. Es precisamente dicha explicitación la que permite que los tomadores de decisiones analicen de forma sistemática el grado en que sus actividades operativas tienen una probabilidad razonable de alcanzar los resultados esperados y puedan hacer los ajustes continuos que sean necesarios para asegurar su logro. Ilustración 3: La Cadena de Valor Público 19 El Presupuesto por Resultados (PpR), por tanto, parte de un enfoque holístico del proceso presupuestario en su conjunto, es decir, una visión integral sobre el cómo la priorización de los objetivos y metas nacionales determinan la asignación y uso de recursos públicos escasos entre fines alternativos, de manera que se maximice el impacto efectivo de la acción pública en el bienestar de los ciudadanos a lo largo del tiempo, interiorizando los efectos de las decisiones presupuestarias presentes sobre aquellas que se producirán en un futuro próximo. Es por esto, que operativamente el NSPD plantea la elaboración de un Presupuesto plurianual orientado a resultados (PPoR). La Presupuestación Plurianual orientada a Resultados constituye un conjunto de metodologías, procesos de toma de decisiones, herramientas de trabajo e instrumentos que permiten (i) incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre el desempeño pasado, presente y futuro en cada uno de las instancias de toma de decisiones, en cada nivel de las organizaciones públicas, durante cada etapa del ciclo presupuestario en el marco de un horizonte de varios ejercicios presupuestarios subsiguientes, teniendo en cuenta los espacios fiscales intertemporales y la compatibilidad con la política macroeconómica y fiscal, y (ii) generar un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el comportamiento de los actores, contribuyendo a una mayor flexibilidad pero también a una mayor responsabilidad en la gestión pública y sus resultados. De esta manera, el Presupuesto Plurianual Orientado a Resultados fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público, a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a través de un proceso de transformación de insumos en productos y resultados más eficientes y transparentes, que impacten positivamente en el bienestar de la población (Shack, 2008). Esto evidentemente, conduce a un cambio en la forma de cómo se hacen los presupuestos, partiendo de una visión integrada de planificación y presupuesto, y la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados, rompiendo el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones que generan aislamiento y prácticamente nula articulación de la acción del Estado. La Presupuestación Plurianual orientada a Resultados (PPoR) implica pasar de un proceso presupuestario centrado en la ejecución de medios a otro donde el foco de atención es el logro de fines valorados por el ciudadano, particularmente por los más necesitados y en el contexto de un escenario de programación plurianual que resuelva los típicos problemas de la articulación entre el plan y presupuesto en el tiempo y que permita evaluar el rendimiento del gasto público, promoviendo una mayor efectividad (eficiencia y eficacia) de las acciones públicas. Es un esquema de presupuestación que integra la formulación, aprobación, programación, ejecución (gestión) y evaluación del presupuesto con una orientación al logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales para la reasignación, reprogramación y reajuste de las intervenciones. La Iniciativa Estratégica Plurianual Orientada a Resultados - IEPR. Otra implicación de la Gestión por Resultados, de donde deriva parte de su complejidad, es que el logro de los objetivos de solución de las problemáticas nacionales, rara vez es institucional (y a veces ni siquiera sectorial), sino que demanda la intervención coordinada y sinérgica de un conjunto de instituciones de diferentes sectores e incluso niveles de gobierno, que actuando cada uno de acuerdo a sus competencias, logren 20 desplegar una estrategia de intervención conjunta y articulada para la solución (mitigación) del problema, en un tiempo definido y a un costo determinado. Adicionalmente, aunque la producción pública sea estrictamente necesaria para lograr un resultado esperado, no siempre es suficiente pues generalmente también se requiere de procesos de regulación y otras medidas de política, las cuales pueden tener o no expresión presupuestaria. En ese contexto se requiere además de programas presupuestarios adecuadamente estructurados, de la formulación de iniciativas estratégicas que estando por encima de instituciones y programas funjan como un mecanismo de articulación entre niveles e instrumentos, y que contribuyan a resolver de manera efectiva los problemas operativos entre la planificación y la presupuestación a nivel nacional. El Programa Presupuestario Orientado a Resultados (PP) es la categoría presupuestal más importante dentro de un enfoque de gestión por resultados, pues constituye la unidad de programación básica de las acciones de las entidades públicas. El PP constituye la respuesta concreta a la demanda de la ciudadanía por la solución de un problema público específico priorizado y permite alinear el esfuerzo de todas las entidades públicas involucradas en dicho propósito (en función de sus competencias legalmente establecidas) resolviendo el problema de la coordinación interinstitucional. El instrumento básico de preferencia para la formulación de un PP es el Marco Lógico, el cual debe organizar de manera coherente y consistente la intervención pública que se pretende implementar para el beneficio de los ciudadanos. Asimismo, resulta fundamental que un PP se constituya en un centro de responsabilidad y asignación de recursos, a fin de poder exigir una apropiada rendición de cuentas durante la ejecución, seguimiento y evaluación. De forma equivalente, la Matriz de Marco Lógico facilita el proceso de conceptualización y exposición de la intervención, el establecimiento de la jerarquía de objetivos con sus respectivos indicadores, metas, medios de verificación y supuestos de cumplimiento. VII. La evaluación de desempeño en el presupuesto La implementación del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano con sus atributos de Programación presupuestaria plurianual por resultados requiere, para poder avanzar firmemente en su institucionalización, ser complementado con un Módulo de Seguimiento y Evaluación que esté totalmente integrado al Sistema Presupuestario. No es posible consolidar una Gestión por Resultados sin un Presupuesto basado en Resultados y éste sin un Módulo de Seguimiento y Evaluación. Y es a su vez un pre-requisito del Seguimiento y Evaluación, la implementación del enfoque de Presupuesto orientado a Resultados, pues sólo con la puesta en marcha de este enfoque es posible medir y valorar objetivamente el desempeño de los programas presupuestarios estructurados en base a resultados. A estos efectos, el Seguimiento y Evaluación de Desempeño Presupuestario extrae de la Presupuestación Plurianual por Resultados sus insumos básicos, como son: 1. La definición y alineación de los programas presupuestarios y sus asignaciones a través del ciclo planeación – programación – presupuesto – ejercicio – control – seguimiento – evaluación – rendición de cuentas; 21 2. Los indicadores de desempeño, que se fundamentan en el contraste de lo planeado vs lo ejecutado para los ámbitos de control de la cadena de valor público (recursos, insumos, productos, resultados e impactos) y sus dimensiones preponderantes de eficacia (de interés del ciudadano), calidad (de interés del usuario), costo efectividad (de interés del contribuyente), mediante la matriz de indicadores en base al marco lógico, y establece una meta o metas de los programas presupuestarios, a las cuales se le asigna un nivel de recursos compatibles con dicha meta; 3. La información y datos sobre el desempeño, que permiten comparaciones entre lo observado y lo esperado; 4. El nuevo esquema para la asignación de recursos, mediante la evaluación de los resultados de los programas presupuestarios; y, 5. Los procesos de seguimiento y evaluación, que sean considerados desde el momento mismo de la identificación y diseño de los programas. En ese contexto, el Seguimiento y Evaluación de Desempeño Presupuestario permite visibilizar y monitorear el alineamiento de los objetivos y las metas de las diversas iniciativas estratégicas y programas institucionales con la Estrategia Nacional de Desarrollo, recogidos en la presupuestación plurianual por resultados; definiendo para ello los mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluación de los resultados alcanzados por estos programas. Por esa vía, el Seguimiento y Evaluación de Desempeño Presupuestario contribuye a la instrumentación de una cultura organizacional y operacional de gestión por resultados. En materia de instrumentos para la evaluación del desempeño presupuestario, el NSPD propone: 1. Un proceso de seguimiento y evaluación del desempeño presupuestario, entendido como el subconjunto de instrumentos, procedimientos, métodos y técnicas responsable de proveer la información sobre desempeño que alimenta la toma de decisiones de asignación de recursos, interactuando con el presupuesto a lo largo de todo su ciclo y durante sus fases: formulación, discusión y aprobación, programación, ejecución, seguimiento y evaluación. 2. El requisito fundamental es que este proceso genere información pertinente, oportuna, sintética y veraz sobre los dos aspectos centrales del desempeño: Los diferentes ámbitos de control de la cadena de valor: insumos, proceso, productos, resultados e impacto. Sus diferentes dimensiones: eficiencia, eficacia y economía. El proceso de seguimiento y evaluación del desempeño presupuestario, en el NSPD, está operativizado mediante dos grandes módulos: 22 Un módulo de seguimiento, que permite efectuar un monitoreo regular del desempeño de los programas presupuestarios, principalmente a nivel de procesos, productos y resultados, con relación a los recursos empleados, utilizando para ello indicadores que permiten detectar oportunamente los avances e introducir correctivos Un módulo de evaluación, que recoja y analice información más completa de programa presupuestal con el objeto de evaluar su desempeño conociendo cuáles impactos tuvo en su función, particularmente, en relación a los objetivos que lo justifican, con análisis de causalidad. Para ello, la evaluación analiza el vínculo entre el diseño de productos, el diseño y operación de procesos clave, los niveles de desempeño observados en programas presupuestarios y el impacto logrado sobre los beneficiarios Ilustración 4: Indicadores de desempeño presupuestario El NSPD prevé, por ejemplo, que se identifique si se están alcanzando los resultados trazados mediante los productos entregados en el plazo previsto, que es un indicador de eficacia, así como también sobre si se están logrando los impactos esperados, gracias a esos productos. De otro lado, demanda información sobre la brecha entre los insumos realmente utilizados, frente a los insumos inicialmente programados para lograr el producto deseado, dando indicaciones claras sobre el grado de economía con la que se usan los recursos para la producción de esos bienes y servicios. Asimismo, información sobre la brecha entre los productos realmente producidos, frente a los productos inicialmente programados, dando señales claras sobre el grado de eficiencia con la que se producen esos bienes y servicios, al igual que entre los resultados efectivos versus los programados. Finalmente, debe proporcionar información sobre la brecha entre los impactos realmente alcanzados versus los inicialmente planteados que, siendo establecidos por proceso político, constituye un indicador del grado de gobernanza o gobernabilidad. 23 VIII. Transparencia presupuestaria y control ciudadano El control social y la participación social se refieren a mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en la estructura estatal y política pública. Por lo tanto, es deber de cada ciudadano ejercerla como instrumento de accesibilidad a la veeduría del desarrollo de las decisiones y acciones que los líderes y gobernantes toman para el beneficio de nuestro entorno físico, ambiental e incluso laboral, este proceso muestra que la participación social es la herramienta de las mediaciones entre el Estado y la sociedad. El Control Social Presupuestario es, como derecho y deber de los ciudadanos de participar en los procesos de vigilancia de la acción gubernamental y como mecanismo de responsabilidad, participación ciudadana y mayor transparencia presupuestaria, un requisito para el éxito de la gestión por resultados y del seguimiento y evaluación por desempeño en el Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano. Se necesita una ciudadanía activa y en conocimiento de las actividades, los servicios y bienes que el Sector Público genera para la satisfacción de sus necesidades. El ciudadano debe conocer los objetivos y metas que guían la acción gubernamental y la distribución de responsabilidades y recursos asignados a las instituciones estatales, y el desempeño alcanzado por cada una de ellas. Por esta razón, el NSPD plasma la transparencia presupuestaria como un atributo transversal en todos los procesos y actividades del sistema, exigiendo comunicar de manera comprensible para el ciudadano la información presupuestaria a nivel física y financiera, por ejemplo a través de ediciones de presupuestos ciudadanos y jornadas de sensibilización con activa participación de la sociedad civil, los medios de comunicación, centros de pensamiento y la academia; así como por incrementar el Control y Seguimiento Participativo, particularmente de los proyectos de inversión pública en cada demarcación. VIII.1 Aplicaciones al proceso presupuestario Como herramientas del NSPD para plasmar la transparencia y rendición de cuentas de la gestión financiera pública se contemplan una serie de actividades y procesos a lo largo del ciclo presupuestario: Difusión y cumplimiento del calendario presupuestario público. Elaboración y reglamentación del calendario de publicaciones presupuestarias. Publicación de las estadísticas presupuestaria en formato de datos abiertos. Elaboración y difusión de los proyectos de presupuesto sometido a aprobación. Elaboración y difusión de versión comprensible para el ciudadano de los proyectos de presupuesto sometido a aprobación. Elaboración y difusión de los presupuestos públicos aprobados. Elaboración y difusión de versión comprensible para el ciudadano los presupuestos públicos aprobados. Adicionalmente a la publicación y colocación de las informaciones presupuestarias en el portal institucional y de transparencia gubernamental, que permita el acceso de los ciudadanos e 24 instituciones de la sociedad civil a fin de participar en la observación y vigilancia del buen manejo en la gestión de las finanzas públicas y el grado de cumplimiento de los objetivos, metas y productos que son parte del plan de gobierno y están reflejados en el presupuesto de las distintas entidades; la transparencia y rendición de cuentas demanda una interacción de los ciudadanos con los órganos rectores y las entidades ejecutoras. El establecimiento de una relación permanente del Gobierno con la población, donde la ciudadanía participa de forma directa, voluntaria y universal. A través de éste, la comunidad prioriza programas y propone la distribución de los recursos de inversión, además, hace el control social a la respectiva ejecución. IX. Cero papel y la gestión digital Un atributo esencial a tener en cuenta, de cara a la evolución del Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano y en su vinculación al resto de los sistemas de Administración Financiera Gubernamental, se refiere al principio del "Cero Papel", o más bien, la gestión digital de documentos y expedientes. La misma se fundamenta en (i) la sustitución de los flujos documentales en papel por soportes y medios electrónicos, sustentados en la utilización de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones (TICs), y (ii) la incorporación de la firma electrónica como parte del proceso transaccional, de manera que todo el Sistema Presupuestario funcione de manera digital. La conjunción de ambas herramientas, no solo elimina el documento en soporte papel, lo que genera impactos positivos en la organización, cultura administrativa y optimización de costos, sino que tiene por objeto incrementar la eficiencia administrativa. El incremento en cobertura y complejidad de los sistemas de gestión gubernamental ha provocado la generación de tal cantidad de documentos con soporte papel, que su gestión, recuperación y búsqueda ya no resulta expedita ni eficaz, condiciones que además tienen la complejidad de su conservación y el requerimiento constante de mayor espacio. Pero el principal inconveniente es que esto genera la existencia de dos procedimientos diferentes para un mismo trámite, uno que es manual con soporte físico (Contratos, Solicitudes, Facturas, Órdenes de Compras, etc.) y otro automatizado que opera en las herramientas de sistemas en red con todos los beneficiarios (registros y procesamiento de datos computarizados), motivo por el cual es dificultoso y en algunos casos imposible de poder visualizar los documentos soportes al mismo tiempo que se valida una transacción. Por tanto, el módulo de Gestión Documental Digital dentro del NSPD es el conjunto de normas, técnicas y prácticas usadas para administrar el flujo de documentos presupuestarios y transaccionales, y son respaldo o especificaciones de solicitud de apropiaciones o que autorizan transacciones. Deberá desarrollar la administración de estas firmas electrónicas, a efectos de generar un registro con la identificación del responsable de aprobar un trámite, de acuerdo a una tabla de responsabilidades. El módulo deberá mostrar la figura gráfica digital de dicha firma. Para la implementación de este procedimiento, será necesario incorporar en el sistema, la estructura orgánica, los niveles de responsabilidad y la cadena jerárquica correspondiente de cada institución y de las instancias nacionales de toma de decisión. 25 El NSPD plantea la conformación de un expediente digital único por medio del cual se vincule todos los sistemas de gestión financiera pública desde la planificación de los procesos de gasto, programación de los momentos contables, licitación y adjudicación, firma de contrato, recepción de bienes y servicios, pago y manejo de la liquidez. En este expediente, en la medida que avance por los diversos sistemas de gestión, se irán registrando las informaciones relativas a los clasificadores presupuestarios, programáticos e institucionales apropiados y consumidos, elementos del catálogo de bienes y servicios, las partidas contables afectadas, códigos SNIP vinculados, etc. De forma equivalente, se requiere que se despliegue en el Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado -SIAFE- un repositorio de dichos expedientes digitales que sea compartido y utilizado por todos los subsistemas del mismo. De igual forma, todas las operaciones de ingreso y financiamiento, ciertas o contingentes, deberán de estar registradas en un único sistema. Ninguna operación financiera con el Estado Dominicano será reconocible si no está registrada y avalada por un documente emitido desde este módulo del SIAFE. X. La interoperabilidad en el presupuesto El Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado -SIAFE- establece una cadena de vínculos entre el subsistema presupuestario y los sistemas de planificación e inversión pública, de recaudación, de control, tesorería, deuda pública, contabilidad, compras y contrataciones, bienes nacionales, administración de personal, otros sistemas conexos, y con sistemas de gestión propios de las instituciones que no siempre estarán bajo una misma plataforma, dispondrán de una misma base de datos y no todos estarán bajo un mismo ente coordinador. Desde este punto de vista, no siempre se podrá lograr la integración en una misma herramienta ni siquiera su unión en una misma base de datos. Ilustración 5: Sistemas de Gestión Financiera Pública SIAFE Ingresos SIGEF Control Interno Compras Contabilidad Tesorería SIGADE Bienes Nacionales Deuda Pública NSPD Formulació n Ejecución Evaluación y Seguimiento Otros Sistemas Relacionados Ruta 26 SNIP SASP Sistemas Internos Instituciones BCRD La interacción implica que las organizaciones involucradas compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones. Con algunas se deberá lograr incorporar las informaciones de manera manual o asistida por un aplicativo o herramienta tomadas en el ambiente externo o recurrir a una proyección. Para que se desarrollen las capacidades de interacción entre los Órganos Rectores y los sistemas que regulan, a los fines de la interoperación deben existir: Organizaciones que participan del proceso con definición clara en sus funciones y responsabilidades; Un modelo conceptual que defina el marco de la interoperabilidad; Un conjunto de órganos, normas, principios y sistemas; La definición conceptual de los puntos de integración entre sistemas y subsistemas; Una centralización normativa y descentralización operativa; Una armonización de los clasificadores y catálogos existentes; La estructura de datos y documentos de la interoperación; Un modelo de convenio de servicios, protocolos entre los sistemas de información y comunicaciones interinstitucionales, estándares y especificaciones tecnológicas aplicables; Procedimientos claros que definan funciones y responsables; Legalidad de firma y documentos electrónica; Una cadena de firmas bien definida para cada proceso; Incluir los sistemas de mensajería electrónica; Políticas técnicas de seguridad, organización en el intercambio de información; Políticas de infraestructura de sistemas y comunicaciones. X.1 Aplicaciones al proceso presupuestario El sistema presupuestario constituye uno de los puntos de integración entre los sistemas de planificación, programación y los sistemas de administración. Entre los sistemas de administración el enlace es con los sistemas de administración financiera, sus módulos conexos o de recursos reales y los de control, por lo tanto tiene asignado un cuádruple papel: i) es una herramienta de ejecución de políticas y planes de mediano plazo, ii) es un subsistema que se integra al Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado, iii) incorpora información referida desde los sistemas conexos o de recursos reales y iv) es el eje central para los sistemas de control externo e interno. 27 Ilustración 6: Vinculación entre el NSPD y los Sistemas Públicos de Gestión POLITICA FISCAL Transparencia Sociedad Ingresos Control Interno Control Externo Financiamiento Planificación Inversión Programación Presupuestaria Plurianual por Resultados Programación Gasto Aprobación Presupuesto Gasto Corriente Ejecución Gasto Tesorería Contabilidad Evaluación Gasto Bienes Compras Es importante que se logre identificar los puntos de interacción con cada uno de los componentes de la administración y de la gestión, con la finalidad de contribuir a una visión coherente del conjunto. X.2 Estrategia Nacional de Desarrollo y Plan Nacional Plurianual del Sector Público En la Estrategia Nacional de Desarrollo se definen los grandes objetivos y políticas de la nación que trazan las acciones estatales en lo concerniente al desarrollo económico y social en el horizonte del largo plazo. Es un proyecto de sociedad, cuyo logro es posible a través de programas y proyectos estratégicos de alta factibilidad política, social, económica, técnica y administrativa; y, de firmes decisiones que aseguren la ejecución de dichos programas y proyectos estratégicos. El Plan Nacional Plurianual del Sector Público señala las etapas o espacios temporales en que cada administración gubernamental decide implementar la estrategia de desarrollo a largo plazo; consecuentemente son unos instrumentos de mayor especificación, pues definen los objetivos y metas que cada cuatro años se plantea el gobierno. En este nivel ya se determinan las acciones que se deben realizar para lograrlos, las metas se presentan en términos cuantitativos como verdaderos escalones para alcanzar los objetivos, que tienen básicamente un contenido de naturaleza cualitativa. X.3 Plan Estratégico Institucional y Presupuesto Todos los instrumentos mencionados, en el acápite anterior, sirven de marco de referencia para la formulación y ejecución de los planes estratégicos institucionales; puesto que, toman en cuenta el 28 contexto económico, social y político, la secuencia de las acciones, la asignación de recursos, los programas sectoriales, las etapas de los proyectos específicos, la coherencia de los presupuestos con los planes y las pautas, criterios o parámetros de control y evaluación. El presupuesto plurianual es el instrumento de ejecución anual de los planes, programas y proyectos del sector público, que constituyen el sistema de planificación. El Sistema Planificación, integra y proporciona los planes y programas de mediano y largo plazo, a nivel nacional, departamental y municipal, referencia para la definición del accionar de la Política Presupuestaria. X.4 Plan Operativo Anual y Presupuesto El Plan Operativo Anual (POA) es el marco de referencia de la formulación del presupuesto, señala los objetivos, productos, acciones y estimación de recursos físicos que serán expresados en términos de categorías programáticas presupuestarias y partidas en el presupuesto. El Sistema de Presupuesto establece la política presupuestaria y los límites financieros para ejecución de dicho programa de operaciones. X.5 Presupuesto y sistema de administración financiera Tesorería En la programación, el presupuesto proporciona a la Tesorería las estimaciones previstas para la captación de ingresos y los límites de las asignaciones autorizadas a cada institución para su distribución de recursos destinados a los gastos. En la ejecución, la Tesorería proporciona al Presupuesto la información sobre la programación financiera y los niveles de recursos disponibles a ser utilizados en la programación de la ejecución. Crédito Público El subsistema de Crédito Público alimenta al Presupuesto sobre los montos de las operaciones previstas, como fuente de endeudamiento interno y externo, con la finalidad de incorporar las estimaciones del financiamiento, desembolsos de préstamos o emisión y colocaciones de títulos y valores. Por el lado de los egresos, el subsistema de crédito público debe proporcionar al presupuesto la información respectiva sobre: a) las previsiones para el servicio de la deuda pública, clasificada en los montos que corresponden a Intereses y Comisiones, b) las amortizaciones del capital, c) la programación de los servicios anuales de la deuda , d) el cálculo de los compromisos, e) la demanda neta de divisas a los fines de calcular las eventuales diferencias de cambio y tomar las previsiones necesarias en la proyección y programación del gasto de los servicios de la deuda. 29 Contabilidad El subsistema de Presupuesto debe proporcionar a la contabilidad la información correspondiente al marco legal del presupuesto autorizado, tanto del ámbito de los ingresos y fuentes de financiamiento como de gastos y aplicaciones financieras, además de todas las modificaciones autorizadas durante el ejercicio presupuestal y la asignación de cuotas periódicas de compromiso y pago como producto de la programación de la ejecución. La contabilidad debe proporcionar al presupuesto, la información sistemática, oportuna y debidamente clasificada sobre la ejecución del Presupuesto, a fin de que cuente con información contable para efectos de la evaluación periódica. X.6 Presupuesto y sistemas conexos o de recursos reales El Sistema de Administración y Personal Mediante el análisis y diseño éste define la estructura organizacional de cada dependencia pública o institución, en términos económicos o jurídicos, permite definir los centros de gestión productiva y unidades ejecutoras del presupuesto. El Sistema de Recursos Humanos debe proporcionar al presupuesto la información plurianual necesaria para la formulación y programación del presupuesto de gastos de personal, a objeto de garantizar que los recursos financieros que se incluyan en el presupuesto estén acordes con la dotación de los recursos humanos que requieren las distintas unidades a nivel del organismo, en cantidad, calidad y oportunidad, para el cumplimiento de los programas y metas. Provee información respecto a las políticas y límites presupuestarios para la administración de personal. Los puestos ocupados y vacantes base para la financiación del gasto de personal y registro del compromiso anual y sus modificaciones. El Subsistema de Presupuesto provee información respecto la capacidad financiera que se tiene para el dimensionamiento de la estructura organizativa. Provee información y estimaciones respecto los recursos financieros necesarios para la administración de personal (sueldos, ascensos, jubilaciones, despidos, etc.). Todo ello permitirá que la unidad de recursos humanos administre eficientemente el recurso y tenga la información necesaria para la determinación de puestos de trabajos vacantes. El Sistema de Compras y Contrataciones Con la información de los insumos requeridos para la consecución de las metas y volúmenes de trabajo, que se traducen en el Plan Plurianual de Contrataciones, este se constituye en un documento estratégico para la etapa de formulación presupuestaria y programación de la ejecución. Además de brindar información sobre los precios de referencia de los principales insumos a valorizar en el presupuesto. El Sistema de Presupuesto provee información respecto las políticas, límites y cuotas presupuestarias para la administración de bienes y obras. 30 El Sistema Tributario y de Ingresos En la proyección de la recaudación de impuestos, tasas, derechos administrativos e ingresos por ventas de bienes y servicios, sirve de base para estimar el presupuesto de ingresos que ha de financiar el plan anual de presupuesto. Además de proveer durante la ejecución, la recaudación o ingresos diarios discriminados por conceptos. La interrelación además debe proveer información de los momentos relacionados con el registro del momento de generación de las obligaciones, de la liquidación y de la recaudación de los tributos. Debe existir un conocimiento sobre el movimiento de los incobrables, conocer sus causas y las posibilidades ciertas de cobro. El Sistema Nacional de Inversión Pública Establece el programa y el detalle de las inversiones y sus fuentes de financiamiento, que deben ser incorporados en los proyectos de presupuestos. En el caso de los gobiernos locales esta información requiere la convalidación o aprobación de la comunidad. En síntesis, se requiere información sobre: Los proyectos evaluados y priorizados que serán priorizados por las instituciones en la formulación del presupuesto. Las Fuentes de financiamiento de los proyectos considerados La ejecución físico-financiera de los proyectos de inversión Los gastos de operación, mantenimiento y reinversión futuros por cada proyecto El Sistema de Bienes y Administración de Inventarios Los límites sobre las incorporaciones a los inventarios son determinados por el sistema presupuestario. El sistema de bienes provee la información sobre las existencias y el cálculo de la justa medida de necesidad de los insumos. Así en el caso de los activos fijos provee información sobre las necesidades de mantenimiento o de reemplazo, información útil para elaborar el presupuesto de las instituciones además de información útil para la estimación de recursos por alquileres, ventas o baja de bienes. El Sistema de Seguridad Social El Sistema de Seguridad Social debe informar y proyectar los posibles déficits que deberán ser cubiertos por el presupuesto, así como el riesgo potencial futuro que representan la totalidad de cartera actual y potencial; en el caso de los sistemas de jubilaciones y pensiones deberá informar sobre la necesidad de financiamiento del ejercicio actual y períodos futuros y todos los riesgos de cobertura asociados. Por su parte el sistema presupuestario debe asegurar las apropiaciones que: i) correspondan a las contribuciones patronales que corresponden al estado y ii) se prevea la cobertura del déficit del Sistema de Seguridad Social. 31 XI. Secuencialidad de interacciones del NSPD con los órganos rectores XI.1 Formulación Presupuestaria Para una adecuada realización de la Proyección Presupuestaria Plurianual de Ingresos y Financiamiento, es necesario disponer de la Programación Macroeconómica Plurianual elaborada por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), el Ministerio de Hacienda (MH) y el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), así como la Política Fiscal y el Marco Financiero Plurianual que elabora el MH. Asimismo, se requieren las proyecciones de corto plazo que en materia de ingresos y financiamientos provee la Dirección General de Política y Legislación Tributaria (DGPLT), la Unidad de Análisis y Política Fiscal y la Dirección General de Crédito Público (DGCrP); las estimaciones de ingreso a devengar y percibir que provienen de las entidades recaudadoras, tanto a nivel central tributario (Dirección General de Impuestos Internos- DGII y Dirección General de Aduanas – DGA) como no tributario por los conceptos de captación directa, incluyendo aquellas que son parte de la Cuenta Única del Tesoro (CUT) para lo cual será necesario coordinar con la Tesorería Nacional (TN) y las que aún no se incorporan; y las Proyecciones de donaciones que provienen de la Dirección General de Cooperación Multilateral del MEPyD. El Diseño de Programas Presupuestarios Orientados a Resultados y Categorías Equivalentes, requiere de las Prioridades Gubernamentales identificadas por la Autoridad Política, de la información de planes y programas del Plan Nacional Plurianual de Sector Público, y de los proyectos de inversión del Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública que formula el MEPyD (Dirección General de Desarrollo Económico y Social – DGDES y Dirección General de Inversión Pública – DGIP), el Plan Plurianual de Compras (Dirección General de Contrataciones Públicas – DGCP) y de las propias Unidades Ejecutoras para la estimación de costos, determinación de criterios de prioridad, formulación de marcos lógicos y de la estructura programática presupuestaria en cada caso. En este diseño se contempla la Estimación de Costos de Producción en que las Unidades Ejecutoras deberán determinar el costo unitario aproximado de producto y del volumen proyectado de producción, complementando y mejorando de esa manera la información Presupuestaria de los programas y los resultados a los que contribuye. Por su parte, para la Proyección Presupuestaria Plurianual de Gastos y Aplicaciones Financieras necesita información proveniente del MEPYD con el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, de la Dirección General de Crédito Público – (DGCrP) y la DGIP en lo concerniente a la proyección del uso del endeudamiento interno y externo y el grado de avance de los proyectos de inversión a fin de estimar los gastos de arrastre, así como de las propias Unidades Ejecutoras, también es necesario las informaciones Ejecución de Compras y Contrataciones Públicas (DGCP). Evidentemente, también se necesita el concurso del Ministerio de Administración Pública para considerar el tema de recursos humanos y sueldos y salarios en el Estado. Para la Elaboración de la Política Presupuestaria Plurianual, el Ministerio de Hacienda construye escenarios activos de gasto para establecer los topes institucionales de gastos corrientes y de capital, correspondientes al presupuesto del año siguiente para el cual se formula el Presupuesto y los otros tres siguientes para conformar el horizonte de programación plurianual, sobre la base del Programa 32 de Gobierno, de las proyecciones macroeconómicas, plan nacional plurianual y el plan nacional de inversión pública (MEPYD – DGIP), así como los montos de las transferencias para las asociaciones sin fines de lucro que reciben apoyo presupuestario. Con las directrices que contiene la Política Presupuestaria, las Unidades Ejecutoras independientemente del ámbito institucional al que pertenecen y atendiendo sus particularidades, teniendo en cuenta sus planes estratégicos institucionales y sus prioridades, en el marco de las orientaciones fijadas por el Gobierno, deberán proceder a la Elaboración de Anteproyecto de Presupuesto Plurianual Institucional Orientado a Resultados con primer año desagregado y luego serán integrados por la DIGEPRES a través del proceso Agregación y Consolidación Presupuestaria. En este marco de referencia, para el año 1 cada Institución Ejecutora deberá detallar al mínimo nivel de los clasificadores presupuestarios la formulación plurianual que hizo, con vinculación a los sistemas de compras a través de la Dirección General de Contrataciones Públicas - DGCP (para el tema de la integración con el Plan de Compras Anual) y de personal a través del MAP (para el tema de la integración con el Plan de Contratación de Personas – Servidores Públicos) para que se produzca una articulación entre los cinco instrumentos de gestión de corto plazo típicos de una entidad: el presupuesto, el plan operativo, el plan de inversiones, el plan de compras y el plan de contrataciones de personal. Cabe destacar que este proceso requiere de información relacionada al listado de proyectos de inversión distribuidos por institución ejecutora y ubicación geográfica, con su correspondiente validación por parte del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), así como el listado de transferencias del Sector Público a las Asociaciones Sin Fines de Lucro y las donaciones concertadas, información provista por la MEPYD a través de la Dirección General de Inversión Pública (DGIP), el Consejo Nacional para el Fomento y la Promoción de las Asociaciones sin fines de lucro (CNFP-ASFL), y el Viceministerio de Cooperación Internacional, respectivamente. Para la Elaboración, Discusión y Aprobación de los Proyectos de Presupuesto se mantiene el proceso como establece la Ley Orgánica de Presupuesto 423-06, observando las situaciones de excepción de cuando el Presupuesto General del Estado no es aprobado, debe regir el presupuesto del año anterior al que se está formulando, con los ajustes necesarios conforme lo establece el artículo 42, la cual deberá ser validada por la Cámara de Cuentas, a través de su documento de verificación. En el caso de los presupuestos de los Gobiernos Locales deben ser aprobados por los respectivos Concejos de Regidores (Salas Capitulares). De no ser aprobado entrará a regir el presupuesto del año anterior luego de la validación de la Cámara de Cuentas, la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG) y la Contraloría General de la República (CGR). Es decir, que en situaciones de excepción habrá una coordinación específica con los sistemas de control y contabilidad. XI.2 Ejecución Presupuestaria Programación Presupuestaria Esta etapa está conformada por un lado, por la Programación Anual Trimestralizada de Ingresos y Financiamiento por fuentes donde se requiere información actualizada de la DGPLT, DGA, DGII y TN con respecto a la programación de ingresos, así como la información de programación de la captación directa de las Unidades Ejecutoras, la programación de desembolsos de inversión pública requerida 33 para la programación de financiamiento que realiza la Dirección General de Crédito Público (DGCrP); por el otro está la Solicitud y Programación Físico-Financiera Global Anual Trimestralizada de Gastos y Aplicaciones financieras para lo cual se requiere la Programación Física y las solicitudes de programación de Ejecución del gasto y solicitudes de programación de Ejecución de proyectos de inversión de las Unidades Ejecutoras, esto servirá a la DGIP y a la DIGEPRES para realizar las recomendaciones de programación de proyectos de inversión y gasto respectivamente. En la Programación Global de Ingreso, Gasto, Fuentes y aplicaciones y financiamiento, el Comité Interinstitucional de Programación de Cuotas de Compromiso y Pago requiere información de Programación de Ingresos y fuentes y las Recomendaciones de Programación de gastos, aplicaciones y financiamiento obteniendo la Programación de los Momentos del Gasto. El Ministerio de Hacienda requiere la propuesta de Cuotas Anuales Trimestralizadas para asignar las Cuotas para Comprometer. Modificación Presupuestaria La Elaboración de las modificaciones presupuestarias requiere interactuar con la DGCrP en lo concerniente al uso del crédito, también con la TN cuando se trata de modificaciones de fuentes de financiamiento y organismos financiadores, con la DGIP cuando se trata de modificaciones a las apropiaciones presupuestarias de los proyectos de inversión y con la DIGECOG cuando se trata de modificaciones para regularizar actos presupuestarios ya consumados, y por los procesos que permiten la ejecución en sí misma de los recursos y su supervisión. Para la Modificación al Presupuesto General de Estado se requiere las prioridades gubernamentales de MEPYD y las interacciones descritas como parte de la Elaboración, Discusión y Aprobación de Proyectos de Presupuesto en la Etapa de Formulación. Ejecución Presupuestaria La Ejecución Presupuestaria inicia con el Percibido de ingresos y financiamiento que es realizada por varios Órganos Rectores como son TN, DGPLT, Cooperación Internacional y DGCrP, utilizando los insumos de Informe de Captación Directa, Informe de ingreso percibido, Informe de ingresos percibidos consolidados y el Informe de préstamos gestionados. La Afectación Preventiva del Gasto es un subproceso que es realizado por departamentos de la Unidad Ejecutora que da como resultado el registro de la Afectación Preventiva del Gasto. El Compromiso del bien, servicio u obra y otras operaciones es realizado por la Unidad Ejecutora y tiene como producto la Certificación de contrato u orden de compra por la CGR y el Registro del Compromiso. El Devengado del bien, servicio u obra y otras operaciones es ejecutado por la Unidad Ejecutora y da como resultado el Registro de Devengado. Finalmente, el Libramiento y Pago se involucra la Unidad Ejecutora CGR y TN para generar la Información de pago completado, con el que finaliza la Ejecución Presupuestaria. 34 Evaluación Presupuestaria Finalmente, como parte de esta Etapa, el Seguimiento y Autoevaluación de las Metas Físicas Y Ejecución Financiera que inicia en la unidad ejecutora requiere como insumos documentación de la ejecución física y financiera, programación física y financiera, información validada sobre metas físicas reportadas, parámetros de semaforización, ejecución indicadores desempeño, programación indicadores desempeño, ejecución de costos, programación de costos, ejecución física financiera. Una vez esta información sea enviada a la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) se analizan las siguientes informaciones: gráficas de relación entre metas físicas alcanzadas y el tiempo para ejecución, ratios de implicación organizacionales, algoritmos intra-grupo e inter-grupos de indicadores para obtener Informe consolidado del desempeño presupuestario global y los Balanced ScoreCard (BSC). La Evaluación consolidada de la ejecución presupuestaria inicia en la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) con la necesidad de evaluación, la Propuesta de Plan Plurianual de Evaluaciones pasa al Consejo de Ministros, vuelve a la Dirección General de Presupuesto y se analiza los criterios base para selección de programas, Memoria de Programas, Términos de Referencias de la Evaluación y Requerimientos de Ley Compras Públicas. Los evaluadores externos ejecutan la evaluación con Metodología de evaluación y Memoria de Programas y entregan a la DIGEPRES el Informe de Evaluación concluido con recomendaciones y plan de mejora, queda como resultado Retroalimentación de resultados para la formulación y difusión y conocimiento al público para la DIGEPRES, la Sociedad Civil, y los órganos de control. 35 Glosario de términos Aplicaciones Financieras: Están constituidas por el incremento de los activos financieros y la disminución de pasivos financieros. Se consideran transferencias de recursos de carácter temporal que se realizan para incrementar los activos financieros o para devolver los ahorros de otros agentes económicos previamente recibidos en forma de préstamos o colocación de títulos y valores de deuda pública (pasivo). ASFL: Son entidades jurídicas o sociales creadas para producir o distribuir bienes y servicios en términos no de mercado y no son fuente de ingresos, utilidades ni otra ganancia financiera para el Gobierno. Balance Primario: Es el resultado de la diferencia entre los Ingresos y Gastos totales del Sector Público, excluyendo los intereses de la deuda. Clasificación Económica: Esta clasificación permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y repercusiones que generan las acciones fiscales. Asimismo, permite la integración de la información del sector público con el Sistema de Cuentas Nacionales. Clasificación Funcional: Esta clasificación sirve como fuente de información general sobre la naturaleza de las funciones del Gobierno y sobre la proporción de los gastos públicos que destina a cada función en particular. Es decir, ofrece información sobre el objetivo de política que persigue el accionar del Sector Público. Clasificación Institucional: Esta clasificación sirve para ordenar las transacciones públicas de acuerdo a la estructura organizativa del Sector Público, además refleja las instituciones y áreas responsables a las que se asignan las apropiaciones presupuestarias. Clasificadores Presupuestarios: Son herramientas informativas que agrupan los ingresos, los gastos y el financiamiento de acuerdo con ciertos criterios. Su estructura se define sobre la base de las necesidades de los usuarios y del propósito de proporcionar información útil. Compromiso: Es la aprobación por autoridad competente de un acto administrativo, por el cual se formaliza una relación jurídica con terceros para la ejecución de obras, adquisición de bienes y servicios, contratación de personal o los actos mediante los cuales se otorgan transferencias y préstamos. Consejo Municipal: Es el órgano colegiado del ayuntamiento, su rol es estrictamente normativo y de fiscalización, en modo alguno ejerce labores administrativas y ejecutivas. Consolidación: Se refiere a la presentación de las estadísticas correspondientes a un conjunto de unidades del gobierno (derivadas y agregadas en el paso previo) como si constituyeran una sola unidad. En principio, este proceso implica eliminar todas las transacciones y saldos recíprocos entre las unidades/entidades del gobierno (o sector público) en cuestión. 36 Consolidación intersectorial: Es la eliminación de créditos financieros y sus respectivas obligaciones entre subsectores del sector público e implica la cancelación de saldos y flujos entre el sector del gobierno general y el subsector de las corporaciones públicas no financieras. Consolidación intrasectorial: Eliminación de créditos financieros y sus respectivas obligaciones que se realiza dentro de los subsectores del sector público e implican la cancelación de flujos y saldos entre corporaciones públicas no financieras. Corporaciones: Son entidades jurídicas, creadas con el fin de producir bienes o servicios para el mercado. Pueden ser fuente de utilidades o de otra ganancia financiera para sus propietarios. La corporación es propiedad colectiva de accionistas que tienen atribuciones para nombrar a los directores responsables de su gestión general. Las unidades institucionales de propiedad o bajo el control del gobierno, que se consideran corporaciones según el criterio aplicado en este documento, se conocen como corporaciones públicas. Todas las corporaciones integran el sector de corporaciones no financieras o el sector de corporaciones financieras, según el carácter de su actividad primaria. Cuota de Compromiso: Límite máximo para comprometer gastos que se autoriza para un periodo determinado. Devengado: Surge con la obligación de pago por la recepción de conformidad de obras, bienes y servicios oportunamente contratados o, en los casos de gastos sin contraprestación, por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos por la normativa legal. Asimismo, se registrará como gasto devengado la recepción de conformidad de bienes, obras y servicios que se adquieren con financiamiento que supere el ejercicio en curso. En el caso de las donaciones en especie se registrará como devengado la recepción conforme de bienes y servicios sin que esto implique obligación de pago actual o futura. Empresas públicas financieras: Son corporaciones y cuasi corporaciones controladas directa o indirectamente por el gobierno cuya actividad principal es la intermediación financiera o que realizan actividades financieras auxiliares. Empresas públicas no financieras: Incluyen las corporaciones y cuasi corporaciones dedicadas principalmente a la producción de bienes y servicios no financieros. Estados financieros consolidados: Corresponde a los estados financieros presentados para un grupo de entidades públicas como si se tratara de una sola entidad. Ello implica la eliminación de transacciones y saldos entre las entidades que se consolidan. Fideicomiso: Es el acto mediante el cual una o varias personas, llamadas fideicomitentes, transfieren, derechos de propiedad u otros derechos reales o personales, a una o varias personas jurídicas, llamadas fiduciarios, para la constitución de un patrimonio separado, llamado patrimonio fideicomitido, cuya administración será ejercida por el o los fiduciarios según las instrucciones del o de los fideicomitentes, en favor de una o varias personas, llamadas fideicomisarios, con la obligación de restituirlos a la extinción del acto, a la o las personas designadas en el referido acto o de conformidad con la ley. 37 Firma Digital: Se entenderá como un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y el texto del mensaje, y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transmisión. Fondo de Seguridad Social: Es un tipo particular de unidad gubernamental que se ocupa de la operación de uno o más sistemas de seguridad social. Los fondos de seguridad social deben reunir los requisitos generales de toda unidad institucional, es decir, se deben organizar separadamente de las demás actividades de las unidades gubernamentales, mantener sus activos y pasivos separados de estas últimas, y realizar transacciones financieras en nombre propio. Fuentes de Financiamiento: Corresponde a las disminuciones de activos financieros, los desembolsos en efectivo o en especie de préstamos que se reciban, los ingresos que generen la colocación de títulos o bonos de la deuda pública, el uso de saldos de caja y bancos de ejercicios anteriores luego de cubrir los gastos devengados y no pagados, así como cualquier otro incremento de pasivos financieros. Gastos Corrientes: Están destinados a las actividades de prestación de servicios públicos identificadas como gastos de consumo y a la producción de bienes y servicios de carácter industrial y comercial realizada por las Empresas Públicas no Financieras conocida como gastos operativos. Incluye gastos por el pago de intereses por deudas y préstamos y las transferencias corrientes que no involucran una contraprestación efectiva de bienes y servicios. Gastos de Capital: Constituyen las variaciones en la estructura patrimonial del Estado y sirven como instrumentos para ampliar o mejorar la capacidad productiva de bienes y servicios públicos. Los gastos de capital incluyen la inversión real directa y las transferencias de capital otorgadas. Asimismo, se incluyen aquellas inversiones en activos financieros realizadas. Gobierno General Nacional: Es la integración del Gobierno Central, las Instituciones Descentralizadas, Autónomas y de la Seguridad Social. Gobierno Central: Es la parte del Sector Público que tiene por objeto la conducción políticoadministrativa, legislativa, judicial, electoral y fiscalizadora de la República, conformada por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Junta Central Electoral y la Cámara de Cuentas. Ingresos Corrientes: Son recursos de los entes públicos que no suponen una contraprestación efectiva y provienen de impuestos, contribuciones, regalías, tasas y otros ingresos no tributarios, venta de bienes y servicios, operaciones financieras, transferencias y donaciones corrientes y otros conceptos similares. Ingresos de Capital: Son recursos provenientes de la disminución de activos no financieros, autofinanciamiento derivado del incremento de la depreciación y amortización acumulada, transferencias recibidas para financiar gastos de capital y de la recuperación de inversiones financieras realizadas con fines de política para aplicar a gastos de capital. 38 Instituciones sin fines de lucro (ISFL): Son entidades jurídicas o sociales creadas para producir o distribuir bienes y servicios, pero no pueden ser fuente de ingresos, utilidades ni otra ganancia financiera para las unidades que las establecen, controlan o financian. Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP): Anterior denominación del Ministerio de Administración Pública Oficina Nacional de Planificación: Anterior denominación del Viceministerio de Planificación del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Oficina Nacional de Presupuesto: Anterior denominación de la Dirección General de Presupuesto Pago: Cancelación total o parcial de las obligaciones asumidas, la que se concretará en el momento de la entrega del cheque o cualquier otro medio de pago al acreedor o cuando se ordena una transferencia al banco depositario o agente. Pasivos contingentes: Corresponden a obligaciones cuyo impacto presupuestario depende de futuros eventos que pueden o no ocurrir. Dentro de los ejemplos más comunes cabe mencionar las garantías sobre préstamos del gobierno, programas de seguros del gobierno y demandas judiciales en contra del Gobierno. Personería jurídica: Es el reconocimiento a un ser humano, una organización, una empresa u otro tipo de entidad para asumir una actividad o una obligación que produce una plena responsabilidad desde la mirada jurídica, tanto frente a sí mismo como respecto a otros. Pistas de Auditorías: La serie de documentos, archivos informáticos, y otros elementos de información que se examinan durante una auditoría, y muestran cómo las transacciones son manejadas por una empresa de principio a fin. Política Fiscal: Consiste en la determinación de los cursos de acción a corto, mediano y largo plazo que deberá seguir el Sector Público, en materia de ingresos, gastos y financiamiento en el marco de la política económica que se establezca para alcanzar los objetivos de desarrollo nacional. Presión Fiscal: Es la sumatoria del ingreso tributario más las contribuciones obligatorias a la seguridad social como porcentaje del Producto Interno Bruto. Presión Tributaria: Es el ingreso tributario como porcentaje del Producto Interno Bruto. Presupuesto: Un informe completo de los planes financieros del Gobierno que incluye ingresos, gastos, déficit o superávit y financiamiento. El presupuesto corresponde al principal documento de política económica del Gobierno, en el cual se demuestra la forma en que el Poder Ejecutivo pretende utilizar los recursos públicos para cumplir las metas nacionales. Producción de mercado: Comprende los bienes y servicios que se venden a precios económicamente significativos (precio de mercado), dispuestos de otra forma en el mercado, o que se pretende destinar a la venta o disposición en el mercado. 39 Productor de mercado: Es una unidad que produce y comercializa la totalidad de su producción. En este contexto, la producción de mercado incluye la producción bajo la modalidad de formación de capital fijo por cuenta propia. Productor no de mercado: Es una unidad que principalmente suministra bienes y servicios gratuitos o a precios económicamente no significativos a los hogares o a la comunidad en su conjunto. Estos productores también pueden realizar algunas ventas de producción de mercado como actividad secundaria. Programa Prioritario: Son programas destinados a alcanzar las metas identificadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo que se les garantizan la provisión y fluidez de recursos presupuestarios para cumplir sus metas de producción. Programas Presupuestarios: Expresan la producción de bienes y servicios que contribuyen en forma directa al logro de las políticas y planes, así como los recursos reales y financieros que requieren para su obtención. Resultado económico: Surge de la diferencia entre los ingresos corrientes y gastos corrientes. Resultado financiero: es la adición del resultado de la cuenta de capital al resultado económico. El resultado de la cuenta de capital es la diferencia entre ingresos de capital y gastos de capital. Los presupuestos de los organismos públicos deberán mostrar los resultados económicos y financieros. Sector Gobierno General: Abarca todas las unidades del gobierno sin fines de lucro (ISFL) no de mercado controladas por unidades del gobierno. Sector Público No Financiero: Comprende el sector gobierno general más las corporaciones públicas no financieras. Sector Público: Abarca todas las unidades institucionales residentes controladas directa o indirectamente por unidades del gobierno residente, o sea, todas las unidades del sector gobierno general y todas las corporaciones públicas residentes. Shock Externo: Acontecimiento externo, independiente de la economía del país, que influye puntualmente en la misma, generalmente produciendo un efecto negativo. Si la situación persiste, puede originar una Recesión, como, por ejemplo, en los casos de un alza brusca y duradera del precio del petróleo. Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE): Comprende el conjunto de principios, normas, sistemas, órganos y procesos que hacen posible la captación de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado. El SIAFE está compuesto por los sistemas de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y Contabilidad Gubernamental. Sistema Nacional de Control Interno: Es el sistema que comprende el conjunto de normas, principios, reglamentos, métodos y procedimientos que regulan el control interno de la gestión de quienes 40 administran o reciban recursos públicos en las entidades y organismos sujetas al ámbito de la Ley 1007 del Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría de la República, con el propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de tales recursos y además, con el debido cuidado del ambiente, además de asegurar el cumplimiento de las normativas vigentes y la confiabilidad en la información gerencial, así como facilitar la transparente rendición de cuentas de los servidores públicos. Subsector de las empresas públicas: Incluye todas las corporaciones que son propiedad o están bajo el control de unidades del gobierno u otras corporaciones públicas. Toma de decisiones (TD): Este concepto hace referencia al proceso que siguen las autoridades gubernamentales para elegir entre las distintas acciones de política gubernamental disponibles, aquellas que permitan lograr los objetivos trazados en el Plan de Gobierno vigente. Unidad Institucional: Es una entidad económica que tiene capacidad, por derecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades económicas y transacciones con otras entidades. Unidades gubernamentales (o del gobierno): Son unidades institucionales cuya actividad primaria es desempeñar las funciones de gobierno, es decir, tienen poder legislativo, judicial o ejecutivo. 41 Referencias bibliográficas y normativas ALBRIEU, Ramiro & José María, FANELLI 2009 Espacio Fiscal para el Crecimiento. Serie Red MERCOSUR N° 16. Buenos Aires, Argentina. BARZELAY, Michael & B. ARMAJANI 1992 Breaking through Bureaucracy. The Regents of the University of California. 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Banco Interamericano de Desarrollo. Washington DC. Estados Unidos. Anexos 1- Propuesta de aplicación de los momentos del gasto en instituciones piloto 2- Tratamiento presupuestario de algunas operaciones especiales 1. Propuesta aplicación de los momentos del gasto en instituciones piloto Objetivo Programa piloto de aplicación correcta de los momentos del gasto que identifique los ajustes necesarios en la interpretación e implementación del marco normativo vigente, y los procedimientos de registro, asignación, programación, compromiso, devengado y pago de los recursos, corrección de los registros inadecuados de períodos pasados, e identificación de medidas para impedir su futura repetición. Alcance propuesto A ser desplegada en al menos tres (3) instituciones del Gobierno Central, con un presupuesto institucional de mediana o pequeña magnitud y complejidad, con alta previsibilidad de la ejecución presupuestaria (no ejecuten instrucciones políticas) y con unidades técnicas internas operativas, de planificación, financieras y de compras con alto nivel de capacitación e integración. Se capacitaría al personal de planificación, administrativo, financiero y de compras para programar la ejecución del gasto público en los distintos momentos presupuestarios y contables en coordinación con los Órganos Rectores. Instituciones Propuestas Ministerio de Administración Pública Ministerio de la Mujer Ministerio de Trabajo Otros candidatos: Ministerio Juventud Direcciones del Ministerio de Hacienda Descentralizadas y autónomas Principales características Esta propuesta se centra en la aplicación de la Ley 423-06, Art. 54 según el cual entre la apropiación y el inicio de los trámites para gastar (preventivo) se deberá disponer de la cuota para comprometer, que será el límite máximo para comprometer gastos que se autorice para un período determinado. Cada Unidad Ejecutora deberá de remitir las siguientes programaciones a los Órganos Rectores, tanto previo al inicio de la ejecución presupuestaria como al modificarse la programación original: Programación de Afectaciones preventivas a su presupuesto. Elaboración de un calendario de inicios de trámites para gastar en adquisición de bienes o en la contratación de obras y servicios (licitaciones, procesos de compras, etc.). 45 Programación de compromiso (Adjudicaciones y Contrataciones u órdenes de compra). Calendario de fechas de contratos para ejecución de obras, adquisición de bienes y servicios, contratación de personal o los actos mediante los cuales se otorgan transferencias y préstamos. Programación de devengado (Recepción de ByS). Fechas (según contratos) que surgirá la obligación de pago por la recepción de conformidad de obras, bienes y servicios oportunamente contratados. Programación de Pagos. Fechas (según tipo de ByS) en que correspondería realizar los pagos de los ByS a ser recibidos. Descripción Propuesta Programación interna UEs Programación Interna Anual de la Ejecución. Una vez promulgado el presupuesto nacional, la institución debe ajustar sus planes al presupuesto aprobado y adecuar la planificación original, su alcance y sus metas. Solicitud de Programaciones. Con los planes internos ajustados a la apropiación e identificados los calendarios en que deben de realizarse los procesos institucionales, cada unidad ejecutora debe traducir sus necesidades de gasto (personal, inversiones y adquisición de bienes y servicios) en tres programaciones separadas: Programación de Preventivo (inicios de procesos de gasto). Cada institución programará la cantidad, monto de recursos y la fecha en que debe de lanzar los procesos de contratación de personal, adquisición de bienes o servicios, y de licitaciones para proyectos de inversión. Esto constituirá su calendario de solicitud de preventivo. Programación de Compromiso (Firma de Contratos u Órdenes de compra). La institución programará el monto de recursos, la fecha, y las partidas presupuestarias afectadas por cada uno de los procesos de contratación que prevé realizar dentro del año presupuestario. Esta programación constituirá su solitud de monto a comprometer y será expresadas en unidades físicas y financieras, tal como se plasmará en las órdenes de compras y contratos a suscribir. Incluirá informaciones del tipo de acto administrativo que sustentará el gasto programado y si requiere montos en avance u otro tipo de información relevante. Programación de Devengado (Recepción de Bienes y Servicios). Cada institución deberá indicar las fechas en que se requiere dar recepción a las obras, bienes o servicios, sujetos de contratación. Debe programar el calendario previsto de cubicaciones de obras, facturación o prestación de servicios, y las partidas y montos involucrados en cada recepción. Estas solicitudes de programaciones deben ajustarse a la normativa de cada órgano rector, y ser sometida o actualizada al inicio de cada período de ejecución presupuestaria. 46 Comité de cuotas Propuesta de programaciones globales La solicitud de programaciones es cargada por cada unidad ejecutora en el módulo de programación presupuestaria con status de solicitado. A partir de ahí, cada órgano rector (que tendrá pleno acceso al sistema) recibe, analiza, ajusta y consolida las solicitudes según su interacción con cada UE y el cumplimiento de las normativas, y se genera un nuevo status de recomendado. El sistema agrega y consolida las recomendaciones de gastos y aplicaciones financieras, por un lado, y las proyecciones de ingresos y programación de desembolsos y fuentes de financiamiento (que elaboran la Tesorería Nacional, la Dirección de Política y Legislación Tributaria y la Dirección General de Crédito Público en coordinación con la Dirección General de Inversión Pública) por el otro. Estas programaciones globales sirven de insumo para las labores del comité interinstitucional de programación de cuotas. Programación de cuotas y momentos del gasto Al interior del Comité Interinstitucional de Programación de Cuotas se analizan: La proyección y estacionalidad de los ingresos La programación del gasto y aplicaciones financieras según cada tipo de partida Se identifica la necesidad y posibilidad de financiamiento A partir de dicho análisis se recomienda una programación de gasto y operaciones de financiamiento que permitirán una ejecución fiscalmente responsable de las operaciones gubernamentales. Esta recomendación se realiza a nivel de grandes agregados y posteriormente se distribuye por institución y grandes partidas de gasto previo a su presentación al Ministro de Hacienda para aprobación. De la aprobación de programación de cuotas se extrae para cada institución: Calendario de programación del preventivo (inicio de procesos de gasto) Cuotas para comprometer por tipo de gasto Programación del devengado Programación de manejo de caja y financiamiento de corto plazo. Propuesta de programación de la ejecución de los proyectos de inversión pública Programación de desembolsos y operaciones de crédito público. Inicio de trámites para gastar (Preventivo) Afectación preventiva limitada por la cuota para comprometer La aprobación de la cuota para comprometer habilita a cada institución la posibilidad de iniciar los trámites para gastar en adquisición de bienes o en contratación de obras y servicios. Cada institución podrá iniciar los procesos de licitación o compras para cuyo importe disponga de cuota para comprometer. Los sistemas y órganos rectores verificarán esta disponibilidad. 47 Inicio de trámites de gasto (adquisición de bienes o en la contratación de obras y servicios) Las instituciones realizarán sus procesos de gastos (licitación a través de los sistemas de la DGCP) los cuales interoperarán con el subsistema presupuestario y deberán registrar todas las informaciones que permitan el seguimiento físico-financiero de dichos procesos. Vía sistema se generará un documento de compras/contrato único que contenga la información de los catálogos de compras, clasificadores presupuestarios, códigos SNIP y plan de cuentas contables que permita a cada OR afectar y dar seguimiento a las mismas durante todo el ciclo de gasto. Recepción y evaluación de ofertas Las unidades ejecutoras procederán a cumplir los procedimientos de licitación hasta la recepción y evaluación de las ofertas por parte de los comités. Compromiso Dependiendo del tipo de gasto, el proceso de compromiso se inicia según las siguientes alternativas: Para gasto de nómina y recursos humanos se comprometerá al inicio de ejercicio la totalidad de la apropiación de gastos nómina y recursos humanos. En Servicio de la Deuda Pública (que incluye intereses más amortización), se compromete al inicio del ejercicio fiscal por el total de las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General del Estado. Para gasto en la adquisición de bienes o en la contratación de obras y servicios se procede a la validación de los montos a contratar con la cuota para comprometer asignada. La unidad ejecutora registrará/seleccionará en el subsistema de compras la oferta ganadora y validará con el subsistema de presupuesto si el monto de dicha oferta se ajusta a la reserva preventiva que anteriormente había realizado o a las cuotas de inversión pública que se hubiere programado según recomendación de la Dirección General de Inversión Pública. Si se ajusta al preventivo (es menor o igual a la reserva preventiva o a la cuota para comprometer, según corresponda) se procede a realizar la adjudicación al ganador del proceso. Si el monto de la oferta ganadora del contrato u orden de compra es mayor al preventivo o cuota para comprometer asignada, la unidad ejecutora deberá presentar ante el órgano rector correspondiente reprogramaciones a sus solicitudes originales de preventivo, compromiso y devengado, o desestimar el proceso en cuestión. Adjudicaciones y Firma de Contratos/Órdenes compra La UE (para todo gasto en adquisición de bienes o en obras y servicios que no provenga de contrataciones de períodos anteriores y se ajuste a los montos de la cuota para comprometer) 48 procederá a realizar la adjudicación de las compras y a las firmas de contratos u órdenes de lugar según el formato único generado por el sistema y que contiene los datos correspondientes a los catálogos de compras, clasificadores presupuestarios, proyectos SNIP y plan de cuentas contables afectados. Registro del Compromiso La UE procederá a realizar el registro del compromiso según los siguientes criterios: Si es una nueva contratación a ejecutar dentro del período vigente, hará el registro del compromiso, completando en el sistema los datos de las condiciones y términos de producción y entrega acordados. Si correspondiese a una nueva contratación plurianual, procederá a registrar el compromiso en el sistema con el monto a ejecutar durante el presente período fiscal, y validar con los términos contractuales la programación del devengado originalmente sometida. Completará en el sistema los datos de las condiciones y términos de producción y entrega acordados, incluyendo lo correspondiente a los períodos futuros. Si el proceso corresponde a un contrato suscrito en un período fiscal anterior, procederá a registrar el monto del compromiso según la programación de devengado prevista y autorizada para el período vigente. Registro y aprobación contratos y órdenes de compra La UE remite todo el expediente a la Contraloría General de la República para su correspondiente registro y aprobación. Devengado Recepción de Bienes y Servicios Cada UE deberá dar la recepción de conformidad a las obras, bienes y servicios oportunamente contratados o, en los casos de gastos sin contraprestación, al haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos por la normativa vigente. Afectará el inventario o la correspondiente afectación contable y emitirá una certificación de recepción por parte de la unidad operativa/centro de costo en que valide las especificaciones de los catálogos de compras, clasificadores presupuestarios, SNIP y plan de cuentas contables. Registro del Devengado Las unidades ejecutoras deberán registrar el devengado según las normas dictadas por la Dirección General de Contabilidad Gubernamental al momento de la recepción. 49 Libramiento Solicitud del libramiento La unidad ejecutora emitirá la orden de pago o libramiento según haya recibido las obras, bienes y servicios de acuerdo con la programación del devengado que se hubiese autorizado. Para la misma, deberá de haber remitido el expediente completo, con todos los requerimientos de la Contraloría General de la República. Aplicación de la política de Pagos Para cada tipo de bien o servicio recibido a conformidad, las instituciones públicas deberán aplicar y plasmar las normativas sobre Política de Pago emitidas por la Tesorería Nacional en la solicitud de libramiento remitida vía la Contraloría General de la República. Aprobación del libramiento La Contraloría General de la República, previa comprobación del cumplimiento de los trámites legales y administrativos, y la verificación de que los mismos fueron emitidos de acuerdo al cronograma de programación de devengado institucional previsto en los contratos o documentos de compra, aprobará las órdenes de pago de las instituciones y emitirá los respectivos libramientos. Pago Gestión de Caja La Tesorería Nacional gestiona la liquidez en las cuentas estatales a través del uso de las diferentes fuentes de financiamiento y la colocación de los excedentes y faltantes según su programación de pagos. Emisión instrumento de pago La Tesorería Nacional emite el instrumento de pago apropiado en el momento que corresponda según la decisión de las autoridades. 50 2. Tratamiento presupuestario de algunas operaciones especiales Durante el análisis de los procesos del NSPD, se han podido identificar un conjunto de operaciones sin registro presupuestario que debieran normarse apropiadamente pues en el nuevo sistema la única razón de que no se registre una transacción es que efectivamente ella no sea de naturaleza presupuestaria. Subsidios sombra Como se ha indicado, el aporte del Estado para cubrir un pasivo contingente, como por ejemplo el subsidio sombra de una carretera concesionada, es un gasto más como cualquier otro y debe respetar los distintos momentos del gasto y tener la apropiación presupuestaria para ser realizado. El hecho que sea parte de un patrimonio fideicomitido, no cambia la naturaleza de la operación, debiendo registrarse y procesarse en el sistema presupuestario. Ejecución de proyectos con endeudamiento externo El nivel de desembolsos es parte esencial de la proyección presupuestaria plurianual de financiamiento y de su compatibilidad con la proyección presupuestaria plurianual de gastos y aplicaciones financieras. No es posible que un proyecto de inversión pública devengue más recursos a los programados y para los que dispone de apropiación presupuestaria pues afectarán el nivel de gasto, déficit y endeudamiento, según corresponda. Por tanto, un incremento en el nivel de ejecución de un proyecto de inversión más allá de lo programado debe procesarse como cualquier modificación presupuestaria, siendo necesaria la coordinación con los órganos rectores del endeudamiento y de la inversión pública. Anticipos Financieros El NSPD estipula que los anticipos son por excepción y sólo se justifican ante causas u orígenes eventuales y limitados a los siguientes conceptos: A. Anticipos de Contratos; B. Administración de Cajas Chicas; C. Eventos que por su naturaleza u organización se deben realizar estas asignaciones. Fuera de estos, no debería otorgarse ningún otro tipo de anticipos o excepción. Los anticipos de contratos solo pueden representar un porcentaje del mismo, ello significa que ante una obra pública o prestación de servicio o adquisición del bien el soporte del anticipo está definido en su acto contractual. En cuanto a la administración de cajas chicas, no pueden representar más que un porcentaje del presupuesto el anticipo debe cubrir los gastos menores del mes y se debe precisar para que conceptos de gasto aplica. En el caso de los eventos podemos mencionar misiones que desarrollan en comitiva al exterior, congresos que se desarrollan en el país donde por la envergadura y erogaciones que puede demandar 51 excederá la caja chica asignada o fondo reponible se podrá autorizar este tipo de operación. Pero limitado a un porcentaje del presupuesto, para gastos menores y para conceptos muy limitados de gastos. Operaciones No Monetarias Las operaciones no monetarias o en especie incluyen a todas las transacciones u operaciones que afectan gastos e ingresos y/o financiamiento, pero no tiene impacto en la caja. La naturaleza de estas operaciones es muy variada pueden presentar combinación de afectación del presupuesto de ingresos y de gastos, o financiamiento y gastos, financiamiento y aplicaciones financieras, o simplemente afectar una de ellas, en otros casos su efecto es contable. Existen operaciones que son no monetarias y en especie, en este caso se incluyen: Conceptos de remuneración a los empleados como ser alimentos, bienes durables, bonos de comida, ropa o calzado que no sea la que utiliza en sus tareas habituales de trabajo; Objetos de valor y bienes que los particulares o gobiernos u organismos internacionales pueden transferir o donar al estado. Pueden ser realizadas por única vez o de manera permanente pero no componen un proyecto de inversión o no afectan la producción pública. Ejemplo ropa o calzado destinado a la población o un tractor que tiene como destino la propia administración; Existen operaciones que son no monetarias que representan reservas, previsiones o consumo de capital fijo en este caso, tal como se expone en la clasificación económica y en el manual de clasificaciones del presupuesto, estas operaciones que son contables por su naturaleza tienen un efecto económico, pero no tienen un origen financiero se incluyen: Las reservas técnicas, son constituidas por las empresas y pueden ser estatutarias o legales, son operaciones de neto corte contable, no afectan el presupuesto; Las previsiones o provisiones, son constituidas como valor que regulariza saldos contables que pueden ser afectados en el futuro, y se constituyen con la finalidad de atenuar el impacto sobre el estado de resultados; Las depreciaciones que expresan el valor de deterioro del bien por desgaste físico; Devalúo o revalúo en este caso implican cambios en el valor de los bienes bajo tenencia. Incluye el cambio de cotización de la moneda extranjera, el valor de activos fijos o de consumo. Existen otras operaciones que son no monetarias pero que representan apoyo a los programas de inversiones, modalidades de pago de contratos, que, si bien no tienen un efecto financiero para el presupuesto, económicamente implican un incremento de las tasas de activos y también impactan en el endeudamiento público. Dentro de estas operaciones se incluyen: 52 Los pagos directos desde el organismo financiador a los proveedores del exterior. En este caso el desembolso se produce con cada certificación de obra o prestación del servicio incrementado el valor del endeudamiento público. Si bien no representa una erogación directa del tesoro lo es indirecta; Los proyectos llave en mano desarrollados con proveedores internos o externos. En este caso la institución financiera realiza el pago directamente al proveedor o contratista sin que el dinero ingrese al Tesoro Estatal o cuenta bancaria estatal habilitada. En estos casos también tiene un efecto económico sobre los activos y por el otro un incremento de la deuda. Si bien no representa una erogación directa del tesoro es indirecta. Existen otras operaciones que son no monetarias pero que representan apoyo a los programas presupuestarios o de inversiones, que pueden ser desarrollados bajo el apoyo de donantes y que tienen por objetivo prestar sus servicios correctamente y costearlos económicamente, no tienen un efecto financiero para el presupuesto, pero son determinantes para medir la capacidad de un país para financiar sus programas más relevantes y los costos asociados que conlleva. Dentro de estas operaciones se incluyen: Donaciones de insumos en especie, como ser vacunas para un programa de salud que como se ha dicho si bien no representan un impacto financiero son determinantes en la medición de costo de un programa; Donaciones de bienes de capital cuando forman parte de un proyecto de inversión. Ejemplo para un hospital en construcción la donación de equipos de alta tecnología. En síntesis, podríamos decir que la inclusión o no en el presupuesto dependerá de la operación: si son reservas provisiones, previsiones, consumos y revaluaciones son de corte neto contable por lo tanto no forman parte del presupuesto. En función de la adopción del devengado de ingresos en el presupuesto y las exoneraciones de impuestos. Ambas son de neto corte no monetario, pero deben formar parte del presupuesto como mínimo en un anexo de este. En el caso de los Pagos Directos al Exterior o los Proyectos Llave en mano hay que analizar si la operación afecta el endeudamiento neto aprobado en el presupuesto, deberá efectivamente incorporarse al presupuesto y clasificar la operación como no monetaria. En caso de que figurara en un anexo los efectos sobre el endeudamiento deberían tener su expresión en el presupuesto. Si forman parte de un proyecto de inversión e impactan sobre la deuda deben formar parte del presupuesto identificadas como no monetarias. La entrega de vales de comida, indumentaria y otros beneficios del personal, son operaciones que financieramente se han erogado en última instancia si el destino es el personal de la institución es una operación contable, aunque se tome el valor del bien entregado como parte de los sueldos y salarios. En el caso de las donaciones especie, si forman parte de un proyecto de inversión o programa prioritario que define o condiciona la prestación de un servicio debe formar parte del presupuesto y clasificarse como no monetaria. 53 Apropiaciones a ser Asignadas por Disposición del Presidente de la República El artículo 31 del Reglamento 492-07 de la Ley Orgánica de Presupuesto, dispone que las apropiaciones presupuestarias para ser asignadas por disposición del Presidente de la República, establecidas por los Artículos 32 y 33 de la Ley se programarán en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos utilizando una cuenta presupuestaria específica de registro que permita distinguir dicha asignación del resto de las apropiaciones presupuestarias del presupuesto del Capítulo de la Presidencia de la República. Asimismo, dispone que la programación de la ejecución, la programación de cuotas de compromiso y de pago para las apropiaciones presupuestarias establecidas por los Artículos 32 y 33 se realizará de acuerdo con una distribución mensual que será proporcionada por la Presidencia de la República. La ejecución de los gastos para las apropiaciones presupuestarias establecidas por los Artículos 32 y 33 estará sujeta a una distribución de la apropiación global aprobada para la Presidencia de la República en las categorías programáticas, funciones y objetos del gasto donde efectivamente se apliquen dichos recursos. Actualmente esta distribución se efectúa mediante transferencias del Capitulo: 0201-Presidencia de la República, Ministerio Administrativo de la Presidencia, Programa: 11-Fondos a Cargo del Señor Presidente, a la Institución y Programa considerado prioritario por el señor Presidente de la República. Considerando que el Nuevo Sistema Presupuestario Dominicano prevé la eliminación de las transferencias de recursos entre instituciones que conforman el carácter de la Administración General (Gobierno General Nacional, Organismo Descentralizados y el Sistema de Seguridad Social), cuyas operaciones se efectúan mediante el sistema transaccional integrado, proponiendo en su sustitución la asignación directa de dichos recursos al programa que los debe ejecutar. En este sentido la propuesta para la distribución de los recursos del Programa 11- Fondos a Cargo del Señor Presidente de la República, se efectuaría, mediante una modificación presupuestaria que disminuiría la partida global e incrementaría las apropiaciones por igual monto en el programa receptor y ejecutor de la función considerada prioritaria. Gastos Tributarios Además del objetivo primordial del sistema tributario, que es recaudar los ingresos necesarios para financiar el gasto público, los gobiernos utilizan también los sistemas tributarios para promover ciertos objetivos de política económica, como incentivar el ahorro, estimular el empleo o promover ciertos sectores de la industria nacional. En tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del Estado a toda la recaudación, o parte de ella, como correspondería obtener de determinados contribuyentes o actividades. Esta renuncia, que se conoce como gasto tributario, constituye en la práctica el componente implícito (no transparente) de la política presupuestaria. En tal sentido, el NSPD propone su clarificación en la 54 medida que las estimaciones plurianuales y anuales de ingresos deben considerar tanto los montos brutos como los netos de estas renuncias y la Ley del PGE debe tener un anexo que detalle con información sectorial (y progresivamente con información sobre el desempeño de dichas exoneraciones y exenciones en términos de resultados) e identifique los beneficiarios de estos gastos tributarios. En tal sentido, el NSPD plantea que exista, como parte del PGE y al estilo de apropiaciones genéricas, un Presupuesto de Gastos Tributarios que se deduzca del monto total de Ingresos y genere el monto total de ingresos disponibles para la atención de las demandas de gasto de las distintas instituciones públicas. 55
