Castillo, Manuel Angel and Silvia Irene Palma

LASA 2003
XXIV INTERNATIONAL CONGRESS
LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS DE MÉXICO Y GUATEMALA:
UN DESAFÍO PARA LA CONGRUENCIA DE PRINCIPIOS
Manuel Ángel Castillo∗
Silvia Irene Palma∗ ∗
Prepared for the delivery at the 2003 meeting of the Latin American Studies
Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003.
∗
Profesor-Investigador, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de
México.
∗∗
Investigadora, Coordinadora del Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala.
1. El contexto social y político de las migraciones internacionales en
Guatemala - México (1985-2002)
Guatemala y México comparten una larga historia de relaciones de diverso
tipo, entre las cuales destacan sus vínculos transfronterizos y la movilidad de la
población entre ambas naciones. En el contexto de los años ochenta, la región
centroamericana, y de manera particular Guatemala, fue escenario de una
intensa dinámica de desplazamientos poblacionales, en el marco del conflicto
generalizado que asoló la región.
Una significativa proporción de esos movimientos se constituyó por personas
demandantes de protección y asistencia, por lo que los países de asentamiento
debieron generar respuestas específicas en materia de refugio. Los
requerimientos planteados por estos grupos de población exigieron que los
gobiernos de Guatemala y México revisaran, tanto su marco jurídico como su
aparato institucional, con el objeto de enfrentar situaciones inéditas en el
complejo de relaciones experimentadas a lo largo de la historia de vecindad
entre ambas naciones.
En el pasado, la dinámica migratoria entre ambos países se circunscribía –por
una parte-- a desplazamientos de carácter temporal de trabajadores
guatemaltecos, sobre todo en la región fronteriza del estado de Chiapas.
Asimismo, en diferentes situaciones de crisis política en Guatemala, México fue
lugar de asentamiento de solicitantes de asilo que recibieron protección y
facilidades para su sobrevivencia en diversos planos de la vida cotidiana.
Además, las localidades fronterizas habían mantenido relaciones de intensidad
fluctuante, que en cierta forma expresan la fortaleza de los vínculos existentes
entre comunidades a ambos lados de la frontera y que han permitido la
presencia y movilidad de guatemaltecos y mexicanos en y entre ambos países.
A este panorama de la migración transfronteriza se sumó, a partir de mediados
de los años ochenta, una nueva corriente de personas que, en lo individual y
en lo colectivo, sobre todo bajo condiciones no autorizadas o indocumentadas,
empezó a movilizarse en dirección a Estados Unidos, bajo un complejo de
2
motivaciones y con perfiles sociodemográficos heterogéneos. Esta creciente
dinámica de movilidad comenzó a adquirir proporciones significativas y llamó la
atención de diversos sectores de la sociedad mexicana.
Entre ellos, en el ámbito gubernamental se comenzó a adoptar medidas
tendientes al control y la contención de dichos flujos. Este reforzamiento se ha
ido consolidando, en la medida en que la dinámica migratoria ha sido no sólo
sostenida sino que ha aumentado de manera persistente. Sin embargo, en este
trabajo pretendemos discutir dichas medidas a la luz de una ausencia de
planteamientos de política integral, tanto por parte de los países receptores,
como de los emisores. Además, han puesto en cuestión principios
fundamentales y compromisos internacionales contraídos por ambos Estados
en materia de protección de derechos humanos y de la necesaria vinculación
de los procesos migratorios con los del desarrollo.
2. Cambios recientes
En ese marco, como se dijo anteriormente, los dos países han efectuado
modificaciones a sus marcos jurídicos, así como también a medidas
administrativas
y
aparatos
institucionales
responsables
directa
o
indirectamente de atender y regular los movimientos migratorios en sus
respectivos territorios. Además, ambas naciones también han promovido
iniciativas de diferente naturaleza que, de manera indirecta, tienen impactos
sobre la dinámica poblacional, especialmente en las regiones fronterizas.
En Guatemala, por ejemplo, en el año 1998, se aprobó una nueva Ley de
Migración, cuya característica fundamental es la inclusión de las figuras de los
“delitos migratorios”.1 Hay que destacar que dicha innovación jurídica ocurrió
principalmente como producto de la preocupación extendida en la región por
los efectos secundarios sobre los movimientos de población que se derivan de
los llamados “desastres naturales”, por lo demás frecuentes en la zona, como
1
Título X, De los delitos y las faltas, Capítulo 1, Arts. 101 al 108, Ley de Migración y su
Reglamento, Ministerio de Gobernación, Guatemala, C.A., Decreto Número 95-98, 26 de
noviembre de 1998.
3
han sido los casos del Huracán Mitch y más recientemente del terremoto en El
Salvador.
Otro motivo subyacente a dichos cambios es el argumento de que es necesario
perseguir a aquellos actores que lucran con los requerimientos de los
migrantes para evadir los controles oficiales y lograr su propósito de migrar sin
ser detectados. Se ha propuesto que el combate al tráfico y la trata de
migrantes sea una prioridad en el accionar de las instituciones responsables
del control migratorio. Ello implica el desarrollo de labores de inteligencia, así
como también de inspección y de realización de operativos en las rutas de
tránsito más utilizadas por los migrantes. En ese rubro destaca la puesta en
operación del “Plan Coyote 2000”, el cual a pesar de que su objetivo era
perseguir a los traficantes y, más en general, a los conductores de migrantes,
en la práctica puso énfasis en la detención y deportación de indocumentados.
Es necesario señalar que con ello se incrementaron las situaciones de riesgo y
vulnerabilidad para estas personas, sin que necesariamente se instrumentaran
mecanismos de protección y asistencia adecuados a sus condiciones.
Otro ejemplo de la adopción de medidas casuísticas lo constituyen los
procedimientos de detención y deportación de personas procedentes de otros
países del continente americano o de fuera de él, tanto por parte de
Guatemala, como de México. Durante mucho tiempo, las autoridades
migratorias mexicanas efectuaban las deportaciones de ciudadanos no
centroamericanos detectados en su territorio de manera directa a sus países
de origen. Sin embargo, en los años recientes, el gobierno guatemalteco
comenzó a aceptar la entrega de estas personas, comprometiéndose de esa
manera a su detención y resguardo, en tanto se produce su deportación a los
países de origen. Esta práctica se consolidó con la suscripción de un acuerdo
entre
ambos
países
para
regular
la
repatriación
de
extranjeros
indocumentados, especificando una serie de aspectos de procedimiento
encaminados a garantizar la vigencia de derechos de estas personas.2
2
Se refiere al Arreglo para la Repatriación Segura y Ordenada de Extranjeros Centroamericanos
en las Fronteras de México y Guatemala acordado por el Instituto Nacional de Migración de México
4
Este cambio en el tratamiento de un grupo de creciente importancia generó
situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad de personas que debieron
transitar y permanecer en condiciones poco seguras para su integridad.3 Ello
no ha pasado inadvertido para otros sectores de ambas sociedades. Ante la
gravedad de las situaciones generadas, individuos y organizaciones se han
movilizado y gestionado modificaciones en tales procedimientos, mismos que
han sido sumamente cuestionados, sobre todo desde una perspectiva de
derechos humanos. Además, la observación relativamente continua de ese tipo
de hechos por parte de organizaciones civiles ha tenido como resultado la
adopción de cambios que –en alguna medida—han mejorado las condiciones
en que se realizan las deportaciones y la estancia de los migrantes
“asegurados” o detenidos.
Por su parte, el gobierno mexicano ha incorporado modificaciones parciales a
su Ley General de Población –vigente desde 19744-- y el Reglamento que
norma su operación –también actualizado varias veces5--, pero habría que
hacer notar que las mismas no atienden de manera integral y permanente las
necesidades de esta creciente dinámica de movilidad poblacional. Hasta la
fecha, persisten contradicciones entre la normatividad vigente y el espíritu de la
Ley, por cuanto se han incrementado las sanciones hacia los migrantes
indocumentados, sin que se reconozca y admita en toda su complejidad la
naturaleza y extensión del fenómeno social que los motiva a salir de sus
lugares de origen. Por otra parte, también se ha puesto un énfasis desmedido
en la persecución de actores que se benefician de las necesidades de los
migrantes –como es el caso de los llamados “coyotes” o “polleros”—, sin contar
con un esquema jurídico e institucional que efectivamente responda al criterio
y la Dirección General de Migración de Guatemala en junio de 2002 y que siguió al Programa
Piloto de Repatriación Segura y Ordenada puesto en práctica en junio de 2001.
3
Un caso extremo fue el de un grupo de ciudadanos procedentes de la India, quienes –a fines del
año 2001-- fueron ubicados en los llamados “albergues” --destinados a la detención de migrantes
indocumentados y de duración indeterminada en la ciudad de Guatemala—y que, ante la falta de
condiciones de estancia digna, derivó en el suicidio de uno de ellos.
4
Ley General de Población, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1974.
5
Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14
de abril de 2000.
5
de sancionar al delincuente sin afectar a las víctimas de sus acciones, mismos
que, en este caso, son los propios migrantes.
Durante la actual administración del gobierno de México, se impulsó el
denominado “Plan Sur”, el cual se plantea como una iniciativa encaminada a
hacer más eficientes las tareas de control y verificación migratorios en la región
del sur de México. Dicho Plan se integra alrededor de dos vertientes
principales: a) Un incremento en la coordinación interinstitucional y en el
fortalecimiento de los recursos del Instituto Nacional de Migración para mejorar
las labores de inteligencia, así como de inspección y de control migratorios en
la amplia región que se extiende desde el Istmo de Tehuantepec hasta los
límites fronterizos del sur del país; y, b) La adecuación, remodelación y
modernización de las oficinas del Instituto, incluyendo las llamadas “estancias
migratorias” utilizadas para alojar temporalmente a los migrantes detectados en
condición no autorizada en dicha región. Las críticas a tal iniciativa por parte de
sectores civiles y de los medios de comunicación se sustentaron alrededor de
la coincidencia temporal y las circunstancias en las que se anunció el Plan con
el de la posible suscripción de un acuerdo migratorio entre los gobiernos de
México y Estados Unidos. La crítica se vio estimulada por declaraciones
contradictorias emitidas por parte de funcionarios de alto nivel del gobierno
mexicano.6
Mientras tanto, el legislativo guatemalteco impulsó y aprobó el 26 de
septiembre del año 2001, la Ley de Desarrollo Social, la cual prescribió –entre
otros rubros—la necesidad de formular y ejecutar una Política de Desarrollo
Social y Población en materia de Migración.7 El mandato se cumplió a través
de la sanción de la Política de Desarrollo Social y Población8, en la cual el
tema migratorio es un elemento importante en el diagnóstico y en el que se
6
Se refiere a la entrevista del Secretario de Gobernación, Santiago Creel Miranda, concedida a un
diario estadounidense, en la que se refirió al Plan como una iniciativa favorable para avanzar en la
negociación migratoria con Estados Unidos. Mientras tanto, el Comisionado del Instituto Nacional
de Migración, Felipe de Jesús Preciado, ante pregunta expresa de periodistas nacionales, afirmó
que el Plan era una iniciativa eminentemente soberana, adoptada en el cumplimiento de las
funciones y obligaciones que la Ley ordena a las autoridades migratorias.
7
Sección IV, Arts. 32 al 36 de Ley de Desarrollo Social, Guatemala, octubre de 2001.
8
Política de Desarrollo Social y Población, Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia (SEGEPLAN), Guatemala, abril de 2002.
6
basa una propuesta de política de desarrollo social en materia de empleo y
migración. Dentro de ella se considera un programa especial para las
migraciones que abarca consideraciones respecto de los movimientos de
población internos e internacionales.
Dicho programa propone la inclusión de una eficiente articulación entre
diversas instituciones gubernamentales a fin de: impulsar acciones que
favorezcan la descentralización y desconcentración; el uso de las remesas
para el desarrollo; los procesos de investigación sobre el fenómeno;
mecanismos de protección y defensa de los derechos humanos de los
migrantes; el impulso de acciones de sensibilización y educación sobre el
fenómeno; y, la promoción y el fortalecimiento de las instituciones de gobierno
y de la sociedad civil vinculadas con el tema. En todo caso, aún no se pueden
evaluar los alcances de esta iniciativa, dado que apenas se encuentra en la
fase inicial de instrumentación de las propuestas específicas.
En el plano bilateral, hay que considerar las actividades realizadas en el seno
de la Comisión Binacional México-Guatemala, la cual alberga en su seno un
grupo de trabajo específico sobre asuntos migratorios.9 El grupo ha
desarrollado mecanismos de intercambio de información y de cooperación en
el campo de los movimientos migratorios entre ambos países. De manera
especial, hay que subrayar la creación de un grupo ad hoc al interior del Grupo
de Trabajo, orientado a regular el tránsito y estancia de trabajadores agrícolas
temporales guatemaltecos en la región fronteriza. Aunque la movilidad histórica
de esta población a través de la frontera ha sido un proceso tolerado, en lo
general ha carecido de mecanismos efectivos de registro, control, supervisión y
protección de sus derechos. No se conoce una evaluación sistemática de las
actividades de estos grupos de trabajo, por lo que restaría precisar si los logros
en este campo se deben en realidad a iniciativas unilaterales y no a procesos
binacionales.10
9
Se refiere al Grupo Binacional Guatemala-México sobre Asuntos Migratorios creado el 20 de abril
de 1990 en el capítulo sobre Asuntos Políticos del Mecanismo Binacional.
10
Valga citar como ejemplo, los avances en el proceso de documentación de los trabajadores
agrícolas temporales y de los residentes fronterizos. El gobierno mexicano ha adoptado
7
Los países centroamericanos desarrollaron una iniciativa –en el marco de sus
propios procesos de integración—tendiente a facilitar la movilidad de sus
connacionales. Sin embargo, el mecanismo acordado –conocido como CA-4-es parcial porque sólo es aceptado por cuatro naciones: Guatemala, El
Salvador, Honduras y Nicaragua. En general, a lo largo de su operación ha
permitido el libre tránsito de ciudadanos de esos países, de acuerdo al espíritu
original de los limitados procesos de integración regional. Más recientemente,
el procedimiento ha sufrido restricciones temporales, sobre todo adoptadas
unilateralmente por parte del gobierno guatemalteco. Dicho país –en el marco
de algunas situaciones críticas como el citado Huracán Mitch—estableció en
1999
límites a los permisos de circulación y estancia en algunos
departamentos del país, bajo el argumento de que así contendría las presiones
migratorias de sus vecinos, especialmente en las localidades fronterizas con
México. Ello motivó protestas, principalmente de los gobiernos de los países
afectados, hecho que obligó a rectificar la medida en el marco de los
compromisos regionalmente asumidos.
En el plano regional, destaca la iniciativa impulsada por el gobierno mexicano
bajo el título de Plan Puebla-Panamá. Se trata en términos declarativos de una
iniciativa de desarrollo general de una amplia región que se extiende también
desde el Istmo de Tehuantepec pero, en este caso, hasta el territorio
panameño. Esta propuesta se apoya en los antecedentes de cooperación entre
México y los países centroamericanos que se iniciaron desde el decenio de los
ochenta en el marco de los acuerdos de Tuxtla. Sin embargo, en esta ocasión
se refiere a un intento de integración en los planos económico y social de la
región del sureste mexicano y los vecinos países centroamericanos. Al igual
que en otros esfuerzos recientes de integración comercial (i.e., el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, los Tratados de Libre Comercio entre
mecanismos y documentos de respaldo de las autorizaciones para la admisión, internación y
estancia de los trabajadores temporales (FMVA) y, por otra parte, ha impulsado procesos de
regularización de estancia a nivel nacional, que han tenido especial aplicación en la zona
fronteriza. En un plano más local y cotidiano, se ha tratado de avanzar en la sustitución de los
llamados “pases locales” por el uso de un permiso de mayor temporalidad, con una definición
territorial más precisa y con criterios más claros respecto del otorgamiento de una calidad
migratoria adecuada a los fines y circunstancias (FMVL).
8
México y cinco de los países de Centroamérica), el tema migratorio está
ausente. Sin embargo, la crítica subraya la necesidad de que se incluyan
consideraciones explícitas acerca de los efectos de la integración económica
sobre la movilidad de la población y que su énfasis en lo comercial no es
argumento suficiente para justificar la omisión del tema en los acuerdos.
En este mismo ámbito de lo regional, una iniciativa específica que incluso
trasciende los límites México-Centroamérica es la Conferencia Regional sobre
Migración (CRM). Se trata de una iniciativa creada en 1996 e inaugurada en la
ciudad de Puebla, de donde tomó su nombre original de “Proceso Puebla”. A
partir de esa fecha, los gobiernos de once países desde Canadá hasta
Panamá y posteriormente República Dominicana en el Caribe, se han reunido
anualmente para discutir las características regionales del fenómeno migratorio
y avanzar propuestas para su abordaje conjunto.11
Este espacio ha propiciado también el desarrollo de otras actividades, en el
marco de un Plan de Acción que se organiza en torno de ejes temáticos
estratégicos y que privilegian los problemas relacionados con el desarrollo de
sus países y la vigencia y protección de los derechos humanos de los
migrantes. No obstante las intenciones declarativas del proceso, en su
evolución y práctica ha enfrentado serias dificultades y críticas por el énfasis
creciente en aspectos de seguridad y control, en detrimento de los aspectos
formalmente privilegiados en su agenda. La presencia paralela y en espacios
específicos de la Conferencia por parte de organizaciones civiles12 ha sido un
elemento favorecedor del impulso de propuestas que tienden a recuperar el
11
Además de las categorías de países miembros de pleno derecho de la Conferencia, existe la
condición de observadores otorgada a algunos países sudamericanos ampliamente involucrados
en la dinámica migratoria del continente. Por otra parte, también participan organismos
internacionales como entidades de apoyo a la Conferencia y la Organización Internacional para las
Migraciones (OIM) fue invitada a fungir como Secretaría Técnica de la misma. Véase Manuel Ángel
Castillo. “La Conferencia Regional sobre Migración (CRM): Evolución y el contexto de actual de
seguridad, lucha contra el terrorismo y Derechos Humanos” en revista Studi Emigrazioni, en
prensa.
12
Se trata de la conformación de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones
(RROCM), la cual integra a diversas redes de organizaciones civiles que trabajan el tema
migratorio desde diferentes perspectivas en los mismos países que constituyen la Conferencia. La
Red tiene una agenda propia que incluye elementos que convergen con aspectos del Plan de
Acción de la CRM, lo cual permite su presencia y participación no sólo en las reuniones anuales,
sino también en actividades que se realizan de manera continua o permanente.
9
espíritu que le dio origen a la iniciativa y que, por las mismas circunstancias,
han debido tropezar con obstáculos similares a los arriba indicados.
También la CRM ha comenzado a experimentar la influencia de esa derivación
hacia temas de seguridad y el riesgo que la misma provoque el relegamiento
de otras facetas de a
l s migraciones. En ese contexto han surgido acuerdos
emergentes a partir de ciertas situaciones críticas. Los efectos de los ataques
terroristas a las ciudades de Nueva York y Washington D.C. el 11 de
septiembre de 2001 vinieron a profundizar la tendencia pre-existente a
sobredimensionar las consideraciones en materia de seguridad, especialmente
en las regiones de frontera. El gobierno de Estados Unidos ha sido enfático en
la necesidad de proteger las puertas de ingreso a su territorio ante el peligro de
amenazas terroristas, pero también ha llamado la atención de los otros países
de la región para que contribuyan a reforzar la seguridad a través de mayores
controles, especialmente en sus zonas de frontera. Este planteamiento fue
particularmente destacado en la última CRM, celebrada en Antigua Guatemala
en mayo de 2002, al grado que uno de los productos de la citada reunión fue
una declaración unánime de condena al terrorismo y de las necesidades de
reforzar las medidas de seguridad en la región. Sin embargo, expresiones
como:
[La necesidad de] Tomar medidas urgentes orientadas a prevenir,
combatir y contrarrestar los actos de terrorismo internacional,
incluyendo el intercambio de información migratoria y el
reforzamiento de medidas de seguridad en la expedición de
documentos de viaje.13
sólo ponen de manifiesto la intención de prejuzgar las características de ciertos
grupos de población, sin establecer criterios que fundamenten los supuestos
vínculos entre la migración y las actividades del terrorismo. Frente a esa
postura, la RROCM replicó que:
... tanto la Agenda como el Plan de Acción mantengan el énfasis sobre
la naturaleza, características, determinantes y consecuencias de los
procesos migratorios. Exhortamos a los gobiernos participantes en la
13
Conferencia Regional sobre Migración. Declaración contra el terrorismo. Documento final,
Antigua Guatemala, Guatemala, 1º de junio de 2002.
10
Conferencia a abordar el tema migratorio desde una perspectiva amplia
e integral, pero sin perder el rumbo al subordinar sus prioridades a favor
de temas propios de otras agendas de políticas públicas, como es el
caso de la seguridad nacional, de la lucha contra el terrorismo, el
combate al narcotráfico, entre otros.14
3. Actores ejecutores de la política
Las estructuras institucionales dedicadas a atender el tema migratorio en cada
uno de los dos países muestran más diferencias que similitudes. Esta asimetría
deviene de una historia diversa en los procesos de conformación de los
Estados respectivos, pero también de demandas desiguales por las
experiencias vividas en cada nación con respecto del tema migratorio. México
es un país con una larga historia en materia de emigración y con experiencias
puntuales en el ámbito de la inmigración. Por su parte, Guatemala ha sido un
país con una relativamente intensa experiencia de movilidad interna de su
población, pero con pocos ejemplos de emigración e inmigración de carácter
internacional; a lo sumo, ha experimentado modalidades de movilidad en el
ámbito centroamericano y algunos casos de movilidad transfronteriza.
De esa cuenta, el desarrollo de políticas migratorias enfocadas a la dinámica
que se ha experimentado en los años recientes entre los dos países ha debido
partir de situaciones concretas y ha generado respuestas más que todo de
carácter reactivo. Con esas historias desiguales, México ha desarrollado una
mayor experiencia en los temas relacionados con la emigración de sus
nacionales, relegando la atención a los procesos de recepción de extranjeros
en su territorio, especialmente de aquéllos que se internan por su frontera sur.
Ello ha sido particularmente estimulado por las prioridades de la agenda
binacional en su relación con el gobierno de Estados Unidos, mientras que los
temas de la inmigración han sido poco relevantes o, en el mejor de los casos,
han sido permeados por dicha agenda.
14
Declaración de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones – RROCM, ante
la VII Conferencia Regional sobre Migración, Antigua Guatemala, Guatemala, 30 de mayo de 2002.
11
Por su parte, el gobierno de Guatemala ha privilegiado una visión controlista de
los movimientos internacionales de población, enmarcada principalmente en su
política de seguridad interna asociada a las situaciones de conflicto vividas en
las tres últimas décadas. Sin embargo, la dinámica migratoria reciente y el
desarrollo de políticas de orden regional han planteado nuevos retos al
gobierno guatemalteco. Esas situaciones lo obligan a enfrentar posturas que
derivan de agendas más globales y que requieren una adecuación a las
coyunturas que se viven internamente, como es el caso de la situación de sus
propios emigrantes.
Más concretamente, en Guatemala, el papel de las instituciones del Estado
muestra un alto grado de indiferencia ante las causas subyacentes al
fenómeno migratorio, así como de respuestas concretas y coherentes a los
requerimientos de los protagonistas del mismo. Todo ello ha ocurrido así, a
pesar de que el país posee una larga historia de movilidad poblacional en el
territorio, la cual ha sustentado el modelo económico prevaleciente a lo largo
del último siglo.
De manera más específica, esta situación se traduce en el grado y forma de
asignación de recursos y de importancia relativa a los rubros que, en el terreno
migratorio, se orientan a desarrollar acciones vinculadas con la vertiente de
seguridad y los nexos con las instituciones responsables de esa función.
Mientras tanto, no se vislumbra una preocupación equivalente por los temas
que relacionan el fenómeno migratorio con las dimensiones del desarrollo
económico, social, étnico, cultural y demográfico. Una perspectiva que
incorpore explícitamente consideraciones respecto de estos campos, permitiría
abordar los procesos migratorios desde un enfoque integral, así como la
inclusión de la dimensión de seguridad desde una perspectiva alternativa,
positiva y no convencional.15
No se cuestiona el hecho de que competen a las instituciones del Estado las
funciones de control y verificación migratorios, para lo cual debe contar con un
15
Véase Bernardo Arévalo, Héctor Rosada y Patricia González. Seguridad y Migración: Apuntes
para una agenda de investigación, Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala, Guatemala, agosto del 2002, Mimeo, 39 p.
12
marco jurídico y un aparato institucional adecuados a las circunstancias. A la
vez se reconoce que existen principios constitucionales y compromisos
internacionales que lo obligan a garantizar la protección y el ejercicio de
derechos, no sólo de sus ciudadanos, sino también de todas las personas que
se encuentran en su territorio, independientemente de su origen y de su
condición migratoria. En ese marco, en ambos países, pero en mayor grado en
Guatemala, se observan situaciones de un notorio desbalance en la asignación
de recursos, una amplia desarticulación en el impulso de acciones orientadas
al cumplimiento de esas responsabilidades, y más grave aún, situaciones
incoherentes con los principios fundamentales contenidos en el mandato antes
apuntado.
Un ejemplo en esta dirección radica en los recursos dedicados a la protección
y asistencia en materia de derechos laborales de trabajadores migratorios. Por
una parte, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social del Gobierno de
Guatemala ha tratado de impulsar un programa de seguimiento y garantías de
los derechos sociales de dicha población; al mismo tiempo, el Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) ha promovido una campaña –en el
marco de un programa de aseguramiento (derecho-habiencia) de toda la
población potencialmente migrante, que se desplaza para realizar labores
agrícolas temporales, sobre todo en territorio nacional, pero también fuera de
él. Sin embargo, los recursos de que disponen ambas iniciativas no sólo son
insuficientes, sino que sus montos e importancia contrastan notablemente con
las asignadas para tareas de control y vigilancia a cargo de cuerpos de
seguridad y de las mismas autoridades migratorias.
Otro tanto ocurre con la atención y consideraciones hacia las actividades
consulares, quienes tienen entre sus funciones las labores de protección de los
connacionales en el exterior. No obstante la cantidad creciente de incidentes
en que se ven involucrados los migrantes guatemaltecos --debidos al aumento
de los riesgos en los trayectos y su vulnerabilidad ante diversas situaciones en
lugares de tránsito y de destino--, las labores de protección consular son
sumamente limitadas e insuficientes respecto de las demandas que deben
13
atender. La labor de protección también debe ser complementada por
instancias específicas, como es el caso de la Procuraduría de Derechos
Humanos, la cual incluye dentro de su mandato a la población migrante,
desarraigada y desplazada, pero cuya atención debe competir en el ámbito de
los recursos con otros temas de la amplia agenda en materia de derechos
humanos en Guatemala.
En el caso del Poder Legislativo guatemalteco, ha habido poca disposición de
sus integrantes para informarse y discutir la naturaleza y alcances del
fenómeno migratorio, en tanto dimensión fundamental a cuya regulación se
dirigen las leyes y reglamentos vigentes. Dicho desinterés se puso en cierta
forma de manifiesto en el proceso de aprobación de la Ley actualmente
vigente, contexto en el que prácticamente se ignoraron los planteamientos y
preocupaciones de diversos sectores de la sociedad civil organizada, entre los
cuales destacaron los de la jerarquía católica. Por otra parte, las acciones del
Poder Judicial para hacer positiva la legislación vigente adolecen de las
mismas limitaciones que prevalecen en la impartición de justicia en general; la
debilidad del sistema es un obstáculo para garantizar principios como el debido
proceso y la protección de los derechos de personas vulnerables, como es el
caso de la mayoría de la población migrante indocumentada.
Como contrapartida, la sociedad civil organizada ha desarrollado un proceso
de participación creciente a través de su actividad estructurada en torno a la
Mesa Nacional para las Migraciones de Guatemala (MENAMIG).16 Su papel de
observador crítico de la gestión de las instituciones gubernamentales ha
permitido difundir la situación del fenómeno migratorio en el país, como
también sus nexos con lo que ocurre en otros ámbitos de la región. Además,
ha permitido alimentar las posiciones conjuntas –no exentas de dificultades-en la Red Regional, como un mecanismo de diálogo y negociación con los
gobiernos en materia migratoria.
16
La MENAMIG fue fundada en septiembre de 1999 y actualmente está integrada por 23
organizaciones civiles provenientes de diversos sectores sociales, a saber: académicos,
eclesiásticos, de derechos humanos, de desarrollo, sindicales y programas de atención directa
adscritas a instituciones de gobierno.
14
Finalmente, conviene mencionar el papel de los organismos internacionales en
el señalamiento y necesario acompañamiento por parte de la cooperación a la
gestión de los procesos migratorios. Su contribución ha sido particularmente
destacada en el ámbito de la asesoría técnica para la difusión de elementos
informativos, del apoyo para la formulación de propuestas de programas, de la
revisión de iniciativas de ley e incluso de la puesta en operación de acciones
en materia de protección y asistencia a poblaciones vulnerables (como es el
caso de los programas del ACNUR en la atención a refugiados y repatriados17).
Sin embargo, las organizaciones civiles han debido mantener una postura de
seguimiento con una visión crítica del quehacer de otros organismos
internacionales vinculados con el tema, los cuales además de realizar acciones
en el ámbito de su mandato, también han participado en iniciativas que lo
rebasan.
Mientras tanto, contrasta la situación del caso mexicano en el cual se aprecia
un desarrollo relativamente positivo en materia de atención a sus emigrantes,
aunque hay que reconocer que con ausencias importantes y también
problemas
de
desarticulación
y
falta
de
coordinación
entre
muchas
instituciones. Tal es el caso del contexto que se ha generado en la actual
administración, misma que declaró públicamente su intención por colocar en un
lugar prioritario la atención a las demandas de sus connacionales en Estados
Unidos. Sin embargo, en la práctica, el rasgo principal de sus iniciativas fue la
proliferación de entidades y programas que, en muchas situaciones, mostraron
amplias contradicciones y carencias en el cumplimiento efectivo de sus metas
y objetivos.
En ese sentido es particularmente desigual la pobre atención otorgada al
Programa de Protección a Migrantes (conocido como Grupos Beta)18 en
17
Un ejemplo en este campo es la participación activa del ACNUR en los procesos de retorno y
reasentamiento de poblaciones refugiadas a partir de los acuerdos específicos para el propósito.
Además, resalta su apoyo para y la promoción de constitución de la Red de Protección y Asistencia
para Población Refugiada y Asilada (REPARA), integrada por organizaciones civiles y de gobierno,
cuya presencia permanente contribuye a la atención de nuevos demandantes de protección, como
es el caso reciente de nacionales de Colombia.
18
Los Grupos Beta de protección a migrantes iniciaron sus operaciones hace aproximadamente
diez años en la frontera norte del país, aunque después del éxito logrado en sus primeros años de
15
contraste con el Programa Paisano 19 y, en menor escala, a los Programas de
Protección Consular que debe realizar la Secretaría de Relaciones Exteriores,
así como a las actividades de protección de los derechos laborales de
migrantes (tanto mexicanos en el exterior como extranjeros en territorio
mexicano), cuya responsabilidad recae en la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, en comparación con la desproporcionada difusión que se le concedió al
inicio de la presente administración a la –recientemente desaparecida-- Oficina
Presidencial para la Atención de los Mexicanos en el Exterior. Otro tanto puede
ocurrir con el recientemente creado Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME),
cuyo Consejo Consultivo está por instalarse, pero cuya representatividad es un
tema controvertido, sobre todo si se tiene en cuenta que dicha iniciativa se
propone reemplazar el espacio dejado por la instancia antes mencionada.20
La ausencia de una política de Estado integral y explícita en materia migratoria
se traduce en amplios márgenes de tolerancia respecto de la actuación de
distintas instancias de gobierno en el tratamiento del fenómeno y de sus
protagonistas. Ello ha permitido que las previsiones en materia de seguridad se
impongan por encima de las consideraciones de otro orden que la misma Ley
General de Población de México prescribe como parte del complejo ordenador
del régimen migratorio. En los hechos, el papel de autoridad responsable de
esa función reguladora, asignada a la Secretaría de Gobernación y por ella
misma delegada al Instituto Nacional de Migración, ha privilegiado el
desempeño de funciones de control y verificación, sin una actuación
correspondiente en el plano de la relación entre la migración y el desarrollo.21
operación y ante una propuesta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de otros
sectores civiles, se extendió su operación a la región fronteriza del sur, en donde se trata de
proteger a extranjeros que transitan en esa región de los peligros diversos que enfrentan en el
tránsito por esa zona.
19
Se trata de un programa multisectorial, encabezado y coordinado por la Secretaría de
Gobernación, para atender las demandas y las quejas de los mexicanos residentes en Estados
Unidos que regresan a su país de origen, sobre todo en épocas de vacaciones, y que padecen
abusos por parte de autoridades mexicanas.
20
El IME, a diferencia de su antecesora, dependerá de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Por
de pronto ya existen cuestionamientos a sus vínculos con las comunidades de mexicanos en
Estados Unidos y empiezan a surgir movimientos de organizaciones paralelas.
21
Artículos 2º, 3° y 8° de la Ley General de Población.
16
Asimismo, las preocupaciones por hacer valer el estado de derecho en materia
de protección y vigencia de los derechos humanos de los migrantes, ha sido
una labor infructuosa, en la medida en que las denuncias por abusos y la
correspondiente impunidad de sus autores materiales ha sido una constante en
los últimos años. Para ello, ha contribuido un espacio de libre actuación de
todos los cuerpos de seguridad en las labores de control y verificación
migratorios, con una débil fundamentación jurídica, sin ninguna capacitación de
sus efectivos y, por supuesto, sin mecanismos de supervisión por parte de las
autoridades responsables en última instancia.
En materia de seguridad social, es importante llamar la atención sobre las
limitaciones que se han venido generando en los años recientes para
garantizar una cobertura amplia y adecuada de los trabajadores migratorios
temporales que acuden a territorio mexicano para participar en labores
agrícolas. Las reformas legislativas relativamente recientes omitieron las
peculiaridades que entrañan la movilidad y estancia este tipo de trabajadores
en territorio mexicano, así como de sus necesidades específicas en materia de
atención en salud y de seguridad social.22 Ello ha derivado en una carencia
generalizada de atención oportuna, la cual se manifiesta en situaciones
irregulares y que violan compromisos internacionales, más allá de las
condiciones de autorización formal para que extranjeros puedan desempeñar
trabajos remunerados en México.
En el marco institucional, habría que destacar el papel de algunas instituciones
con mandatos específicos pero con recursos limitados, como es el caso del
Consejo Nacional de Población, el cual –entre otras actividades—ha generado
información y análisis valioso para los procesos de conocimiento y negociación
del fenómeno migratorio con el gobierno de Estados Unidos. Por su parte, la
Comisión Nacional de Derechos Humanos ha hecho esfuerzos para
documentar y dar seguimientos a las situaciones de violación de derechos
humanos de los migrantes, tanto en la región fronteriza del norte como en la
22
Ley del Seguro Social, Decreto del Poder Ejecutivo Federal, 19 de diciembre de 2001.
17
del sur de México.23 Sin embargo, las limitaciones en los recursos de ambas
instituciones muestran, por un lado, un enorme desequilibrio en lo actuado a
favor de sus propios emigrantes en el norte con respecto de los requerimientos
de los inmigrantes que transitan o se asientan en el sur del país.
Como ya se adelantó, el legislativo mexicano ha incorporado algunas reformas
a la Ley General de Población y su Reglamento, principalmente orientadas a
responder de manera coyuntural a algunas necesidades muy concretas. Tal es
el caso de las innovaciones introducidas en 1990 a la Ley y el Reglamento
adoptado en 1992 para incorporar la figura de Refugiado24 y nuevas categorías
migratorias –Visitantes (Inversionistas, Rentistas, Profesionales, [ocupantes de]
Cargos de Confianza y Artistas y Deportistas) y Consejeros (miembros de
Juntas de Administración de empresas)-- en vísperas de la suscripción del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).25
No obstante, en los años recientes se han planteado algunas iniciativas
tendientes a emitir una Ley de Migración, que regule el tema migratorio –hasta
ahora el más detallado en la actual Ley General de Población, sobre todo en
aspectos de control y verificación de inmigrantes—en forma separada de otros
aspectos poblacionales. A pesar del interés de algunos legisladores y de la
disposición de las organizaciones civiles para acompañar críticamente el
proceso, sus esfuerzos han sido infructuosos.
Como complemento a las insuficiencias legislativas, la acción del Poder
Judicial –al igual que en otros campos de la impartición de justicia en México—
ha sido no solamente deficiente sino también notoriamente irregular, en la
23
Ver Comisión Nacional de Derechos Humanos de México (CNDH). Informe sobre las
Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios Mexicanos en su Tránsito
hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza Sur Norteamericana,
Primera Edición, Primera Reimpresión, México, D.F., 1993, 195 p.; Informe sobre violaciones a los
derechos humanos de los inmigrantes - Frontera Sur, 1a. ed., México, abril de 1995, 185 p.; y,
Segundo Informe sobre las Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios
Mexicanos en su Tránsito hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza
Sur Norteamericana, Primera Edición, México D.F., enero de 1996, 203 p.
24
Esta reforma tenía como propósito responder a las demandas de organizaciones civiles, de
organismos internacionales y de las poblaciones refugiadas en México. Sin embargo, en la
práctica, dicha figura no fue aplicada a los refugiados guatemaltecos (la mayoría en aquella época)
quienes iniciaron su proceso de retorno organizado en 1993.
25
Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Población, Poder Ejecutivo Federal,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio de 1990.
18
medida en que prevalece la impunidad para los delincuentes y los agentes de
autoridad que abusan de los migrantes, así como en la ausencia del debido
proceso en los casos en que algunos migrantes lo requieren. Ante ese
panorama, el papel de las organizaciones civiles que desarrollan acciones de
defensoría de los derechos de los migrantes en México, enfrenta obstáculos
difícilmente
superables,
incluso
con
situaciones
de
riesgo
para
los
responsables de tales actividades.
En el plano de la gestión ciudadana del tema migratorio, contrasta la
relativamente tardía constitución (2001) del Foro Migraciones como una
instancia de coordinación y desarrollo de iniciativas de organizaciones e
individuos preocupados por la situación de los migrantes en México.
Sin
embargo, es destacable el papel de liderazgo que las organizaciones civiles de
México han desempeñado en el proceso de conformación de la RROCM y en
el acompañamiento crítico de la CRM.
Esa situación contrastante entre la
actividad hacia el exterior y la gestión interna puede ubicarse en la coyuntura
en que debió surgir la organización del Foro, cuando las políticas dirigidas a la
regulación de los movimientos migratorios transitaron hacia una noción que
privilegia los conceptos de seguridad por encima de los de protección y de
relación con el desarrollo.
En el plano de la cooperación, hay que mencionar el papel desempeñado por
el ACNUR, sobre todo a lo largo de la presencia de los refugiados
guatemaltecos en México. Desde diversas perspectivas, el proceso de
protección y asistencia a esta población, ha sido calificado como ejemplar y sui
generis en algunos aspectos. Además de cumplir con su mandato en un país
que no formaba parte de la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas26,
acompañó el proceso hasta su solución definitiva, tanto en la repatriación y el
reasentamiento de los que decidieron retornar, como en la integración regulada
de los que decidieron permanecer en México. Sin embargo, ello contribuyó
26
El gobierno mexicano sólo ratificó la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas para los
Refugiados en 1999, luego de su aceptación por parte de las respectivas cámaras legislativas,
cuando el tema de los refugiados guatemaltecos asentados en territorio mexicano ya había sido
prácticamente resuelto.
19
parcialmente a que el organismo decidiera una disminución significativa de su
presencia en la región, con lo cual se perdió el aporte no tanto material sino
técnico y de protección a nuevas poblaciones demandantes de refugio.
4. Dificultades en los procesos de observación y análisis de la migración y de
la política migratoria
Un hecho que también se origina en las desigualdades de la situación del
fenómeno migratorio en uno y otro país se manifiesta en las limitaciones de
elementos que permitan avanzar en el conocimiento y el análisis del fenómeno,
que
permitan
fundamentar
una
gestión
sólida
en
las
instancias
correspondientes. En ese sentido, la larga historia de la emigración de
mexicanos a Estados Unidos ha sido un factor contribuyente a la generación –
aunque relativamente reciente—de información y estudios que han alimentado
el diálogo y la negociación entre ambos países.
Mientras tanto, a pesar de la larga prevalencia de algunos flujos migratorios
históricos entre Guatemala y México, como es el caso de los trabajadores
temporales agrícolas en el Soconusco, Chiapas, es notable la ausencia de
información respecto de este y otros movimientos de población. Las
desigualdades entre las dos naciones también se expresan en infraestructuras
para la generación y análisis de información sistemática sobre la migración,
con diferencias notables en la asignación de recursos, dotación de equipo y
capacidad en recursos humanos.
Esta asimetría ha impedido un proceso de observación continuo y sistemático
de
los
procesos
migratorios
--de
su
constitución,
motivaciones
y
consecuencias--, que sirvan de base para la formulación de políticas
adecuadas y consistentes con los marcos jurídicos nacionales, así como son
los
compromisos
adquiridos
en
el
marco
del
derecho
internacional.
Paralelamente, estas carencias impiden una difusión adecuada de la
naturaleza del fenómeno y consecuentemente de la importancia que el mismo
reviste
para
las
sociedades
guatemalteca
y
mexicana.
Además,
las
dimensiones que ha adquirido en los años recientes el fenómeno de la
20
transmigración por territorios guatemalteco y mexicano, impide una gestión
conjunta por parte de ambos gobiernos ante el principal país de destino de las
migraciones regionales.
Las capacidades adquiridas por México, en materia de información y
conocimiento de su emigración histórica, es el resultado de un proceso
desarrollado básicamente en los últimos veinticinco años. Este logro ha debido
enfrentar una serie de dificultades y ha requerido una intensa labor de gestión
interna por parte de diversos sectores, entre los que destacan las instituciones
académicas y las organizaciones civiles. Para ello, ha sido fundamental una
visión de futuro que se anticipe a los desafíos que el fenómeno migratorio
entraña, debido a su múltiple y compleja constitución en facetas que tienen que
ver con las dimensiones económica, social, política, cultural, étnica y
demográfica, tanto en México como en Estados Unidos.
En el caso de Guatemala, hay que reconocer que lo reciente del proceso
emigratorio en dimensiones significativas y en dirección hacia Estados Unidos,
es una limitación importante para la generación de información y para el
avance en el conocimiento del mismo. Sin embargo, esta característica no
justifica el desinterés y la escasa importancia asignada al desarrollo de
capacidades en materia de información y análisis de un fenómeno que ha
pasado a constituir un tema prioritario en la agenda nacional.27
Escasamente, el gobierno y algunas instituciones han mostrado alguna
atención hacia las dimensiones y potencialidades de los recursos recibidos en
forma de dinero y de bienes diversos, remitidos por los emigrantes asentados
principalmente en Estados Unidos. En buena medida, dicha postura ha sido
alimentada por el interés de organismos internacionales empeñados en
promover que dichos recursos –generados sobre todo de manera individual y
destinados a satisfacer necesidades familiares—se conviertan en factores de
impulso al desarrollo comunitario (“inversiones productivas”). No obstante, la
27
Cabe mencionar que en los últimos Informes de Desarrollo Humano elaborados por el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo ha hecho una particular referencia a la dinámica migratoria
en Guatemala. Véase, por ejemplo, “Capítulo 6. Respuestas sociales ante la exclusión” en
Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de desarrollo humano 2000,
Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, Guatemala, 2000, pp. 163-173.
21
mayor preocupación radica en la posibilidad de que los mismos pudieran
disminuir --en el futuro o ante alguna contingencia-- su participación en el
ingreso nacional.
En menor escala, se han expresado consideraciones por parte de algunos
funcionarios acerca de la situación de los derechos humanos de los
emigrantes, sin llegar a constituir un cuerpo consistente de propuestas de
protección y defensoría de dichos derechos. Finalmente, habría que recalcar
que el Estado no ha desarrollado un plan de inversión que garantice el
financiamiento de las actividades identificadas en materia de información y
análisis del fenómeno migratorio y de fomento al uso de las remesas en el
desarrollo comunitario, las cuales están especificadas en la Política de
Desarrollo Social y de Población ya citada.
5. Balance
A pesar de las diferencias señaladas respecto del tratamiento de los procesos
migratorios y de los migrantes en ambos países, una primera conclusión de
nuestro recuento, es que tendencialmente se ha ido privilegiando un enfoque
de seguridad que se impone sobre las agendas migratorias, tanto en los planos
nacionales, como binacionales y multinacionales. Señalamos que esta
tendencia es producto de varios factores, tanto internos como externos al
conjunto de los dos países, y se inscribe en una compleja relación entre países
con desarrollos diferenciados, pero que en última instancia satisface los
intereses del gobierno del principal país de destino, Estados Unidos.
Un elemento adicional es que, en esa condición de asimetrías relativas, a
pesar de los esfuerzos en materia de diálogo y acuerdos entre Guatemala y
México, las definiciones específicas de orden programático son producto de
posturas reactivas ante situaciones contingentes. El énfasis señalado respecto
de una dominante noción de seguridad termina favoreciendo el surgimiento de
contradicciones en la definición de actividades concretas y con relación a
22
principios jurídicamente establecidos, así como también a compromisos
adquiridos en la adhesión a instrumentos de derecho internacional.
Una de esas contradicciones radica en la adopción de medidas incongruentes
con principios universales, como es el caso del respeto a los derechos
humanos de las personas, independientemente de su origen y de su condición
migratoria. En los casos de México y Guatemala se ha señalado la persistencia
de posturas de carácter nacionalista, es decir, de defensa de sus
connacionales cuando emigran, pero de poco interés por ejercer una
protección equivalente de los derechos de los extranjeros presentes en sus
respectivos territorios. Una situación de esa naturaleza debilita las posturas en
los planos del diálogo y la negociación con otros países, pero principalmente
con instancias del gobierno de Estados Unidos.
Otro elemento de contradicción remite a las atribuciones jurídicamente
asignadas a instituciones especializadas en la regulación de los movimientos
migratorios. Al mismo tiempo, se tolera --e incluso se llega a promover-- la
participación activa de diferentes corporaciones, principalmente de cuerpos de
seguridad, sin ninguna garantía de respeto a los derechos de las personas
migrantes y sin instrumentar mecanismos de supervisión calificada para el
efecto. El resultado es la profusión de irregularidades en el trato y la extensión
de prácticas de corrupción, así como la impunidad de los autores de dichos
hechos por la falta de control de los agentes de autoridad involucrados
directamente o que brindan protección a los responsables de la comisión de
actos delictivos.
En un contexto de recursos limitados para ejercer las funciones de regulación
migratoria, resulta paradójico que en los hechos se dé lugar a una serie de
ineficiencias en el gasto y la ejecución de programas concretos. Por otra parte,
resulta incongruente que se demuestre la conveniencia y efectividad de ciertos
programas, como es el caso de los de protección, que a la hora de ser
23
demandados en sus servicios, no cuenten con los recursos suficientes y
adecuados para cumplir sus objetivos.28
Un elemento señalado y detectado en diversos ámbitos del quehacer
gubernamental en materia migratoria es la desarticulación y descoordinación
interinstitucional.
Los ejemplos muestran que se crean programas e
instituciones con atribuciones semejantes, que compiten por recursos, que
cumplen objetivos distintos a los sustantivos y cuyo resultado final es la
ineficiencia y duplicación de acciones. A ello se vincula la indeterminación de
jurisdicciones y competencias, o sea vacíos de cobertura institucional y
administrativa, que en la práctica significa la falta de amparo de los migrantes
ante situaciones de vulnerabilidad y riesgo. En ese sentido, la asignación
desigual o sesgada de recursos, competencias y atribuciones a ciertos
sectores o instituciones en la estructura gubernamental, también se traduce en
un debilitamiento de las instancias formalmente responsables de ejercer
funciones en materia migratoria o de iniciativas novedosas que pueden
incursionar en campos hasta ahora no cubiertos.
Finalmente, a pesar de que México y Guatemala comparten una situación de
asimetría frente a actores externos, principalmente ante el gobierno de Estados
Unidos, es preciso reconocer que las desigualdades existentes entre ambos
países también constituyen un factor de desequilibrio en el diálogo y la
negociación entre ellos. De ahí que la definición y desarrollo de las agendas
binacionales se inscriben en ese plano de desigualdad, lo cual constituye un
reto y un riesgo para la consecución de objetivos y metas congruentes con
principios adoptados y compromisos adquiridos, paradójicamente compartidos
por ambos países. De esa cuenta, es común que muchas de las acciones
finalmente adoptadas resulten más que todo de iniciativas y decisiones
unilaterales, aunque aparezcan en forma declarativa como resultado de
28
Un caso patético que ilustra esta debilidad fue el hecho filmado por reporteros de televisión
mexicana en la frontera en Matamoros, Tamaulipas, México, en enero de 2001, cuando dos
migrantes fallecieron ahogados en el río al ser arrastrados por la corriente y sin que los miembros
del Grupo Beta pudieran hacer nada para salvarlos, a lo que adujeron la falta de equipo adecuado
para ese tipo de labores de rescate.
24
acuerdos conjuntos y no sean objeto de seguimientos y compromisos
corresponsables.
Todo ello entraña desafíos pero también oportunidades para las sociedades
organizadas de ambos países y, en particular, para las comunidades
académicas preocupadas por las migraciones en la región, cuya convergencia
en el terreno es cada día mayor. Por último, un aspecto aún por enfrentar y
desarrollar
lo
constituye
la
formulación
de
políticas
adecuadas
de
acercamiento, vinculación e inclusión de la voz y las demandas de los propios
migrantes. Ello es necesario en el marco de una amplia concepción de esa
población, la cual debe considerar no solamente a los grupos con mayor grado
de consolidación en su asentamiento e integración en los países de destino,
sino
que
identifique
también
requerimientos
específicos
de
personas
involucradas en todas las etapas del proceso migratorio, así como de las
familias y comunidades en donde se originan los desplazamientos.
25