Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas

Análisis comparativo de los estudios de caso: Bolivia, Nicaragua y Colombia
Bolivia, Colombia y Nicaragua constituyen territorios geoestratégicos por su ubicación en
el continente americano y de enorme importancia para la conservación de la diversidad
biológica y cultural. Son territorios de confluencia de diversos ecosistemas, con grandes
extensiones de selva poco habitadas, y una enorme riqueza en recursos hídricos; por lo
cual son considerados actualmente como reservorios de agua del planeta. Debido a su
biodiversidad constituyen los ejes de los principales corredores biológicos del continente.
Los dos primeros han sido definidos como países megadiversos.
En estos países, las zonas geográficas con mayor diversidad biológica son también las de
mayor diversidad cultural. La mayor parte de sus habitantes se concentra en grandes
ciudades y es población mestiza, salvo en Bolivia (38%). Con una tasa de crecimiento
poblacional que no sobrepasa el 1.6% y no obstante los avances en su economía, se
encuentran entre los países con mayor inequidad social y los mayores niveles de
desigualdad en América Latina.
En Colombia persiste el conflicto armado que se originó a mediados del siglo XX, situación
que contrasta con los intensos procesos de democratización política desarrollados en
Nicaragua (al finalizar el conflicto armado interno) y en Bolivia (con el reconocimiento y la
reivindicación de las tradiciones ancestrales de los pueblos indígenas en cuanto al manejo
sostenible del territorio).
Los antecedentes principales sobre la creación de áreas protegidas se remontan hasta
mediados del siglo XX, bajo las categorías de reservas naturales, parques naturales y zonas
de refugio. Una década después se establecieron las primeras instituciones encargadas de
su administración, las cuales fueron objeto de cambios sucesivos hasta la década del
Noventa, cuando se adelantaron reformas legislativas que dieron lugar a los Sistemas
Nacionales de Áreas Protegidas.
Tabla 1: Áreas Protegidas Nacionales
País
Extensión Áreas
Categorías Superficie Nombre Año
de Año
de
territorial protegidas de
protegida del sistema creación reglamenta
por país manejo
del sistema ción
del
(km2)
Sistema
Bolivia
Colombia
1.098.581
1.141.748
123
56
4
5
38%
12%
SNAP
SINAP
1992
1996
1997
2011
Nicaragua
Total Casos
130.373
2.370.702
72
251
9
17%
SINAP
2003
2010
En Bolivia la creación y reglamentación del SNAP dio origen al Servicio Nacional de Áreas
Protegidas (SERNAP) vinculado al Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Su característica
principal es el uso de distintas categorías de manejo en una misma área y la pionera
conformación de corredores biológicos de orden nacional e internacional. En Nicaragua el
SINAP está a cargo del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA). Su
característica principal es el específico de un mayor número de categorías de manejo para
diferenciar las áreas protegidas. En Colombia el SINAP está a cargo del Ministerio del
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial). Su característica principal es la
descentralización a partir de seis subsistemas regionales, que se encuentran en proceso
de consolidación y reorganización estructural.
El mayor avance y desarrollo concurrente de las políticas sobre áreas protegidas y
territorios indígenas, se debe a la evolución institucional, fruto de compromisos asumidos
por el Estado conforme a normas legales de orden nacional y a convenios o acuerdos de
orden internacional, como el Convenio Sobre Diversidad Biológica, el Convenio 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT y la Declaración de
Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. El primero firmado y ratificado
a mediados de la década de los Noventa por los tres países, el segundo por Bolivia y
Colombia en 1991 y por Nicaragua en 2010; y el tercero firmado por todos y ratificado
constitucionalmente sólo por Bolivia en el 2007.
En estos países habitan alrededor de 150 pueblos indígenas, que fueron objeto de
reconocimiento constitucional y de titulación territorial colectiva en últimos 20 años. Los
siete pueblos indígenas de Nicaragua se ubican en una extensión cercana a la 43% de la
superficie del país y fueron incluidos en la Carta Constitucional en 1987, luego de lo cual
se les reconocieron títulos de propiedad sobre el 7% del territorio. En Bolivia los 36
pueblos indígenas constituyen las dos terceras partes de la población del país, han
consolidado la propiedad colectiva sobre más de 11 millones de hectáreas bajo la figura
de Territorios Indígena Originario Campesinos – TIOCs, que son objeto de sobreposición
parcial o total. En Colombia los 102 pueblos indígenas (87 reconocidos legalmente)
constituyen el 3% de la población y son propietarios colectivos de la cuarta parte del
territorio nacional bajo la figura de resguardo (650 en total); de los cuales 23 están
traslapados por áreas protegidas.
En los tres países la normatividad establece la compatibilidad entre las figuras jurídicas de
propiedad territorial indígena y la declaración de áreas protegidas. La incorporación de
tierras indígenas a las áreas protegidas, mediante el traslape jurídico, político y territorial,
lo mismo que las actuaciones de las instituciones competentes, provocaron la oposición y
el inconformismo de los pueblos afectados en toda la región; aunque en Bolivia y
Nicaragua el traslape fue inicialmente empleado por los PPII para proteger sus territorios.
En la actualidad, las contradicciones entre los estados y los pueblos ha vuelto a ser motivo
de discusión, a raíz de las amenazas crecientes para su pervivencia biológica y cultural,
derivadas de la débil o ausente aplicación de la normatividad respecto de sus derechos
como pueblos. Si bien se les reconoce formalmente la propiedad territorial, la
administración de las AP por parte del Estado o Actores privados, sigue siendo la fuente de
controversia, debido a la pérdida de control, uso y acceso sobre los recursos que en ellas
se encuentran, dadas las presiones externas sobre sus territorios (extracción de recursos,
deforestación, colonización interna, entre otras) y el limitado poder sobre las decisiones y
gestiones territoriales.
Con el paso del tiempo, y con el creciente interés público por la conservación y protección
ambiental, han aumentado los esfuerzos hacia el entendimiento mutuo mediante la
formalización de convenios marco, acuerdos de cooperación y documentos de
entendimiento, que integran iniciativas y actores privados, orientados hacia la
sostenibilidad de las AP; los cuales son tomados con reserva y carácter provisional por
parte de los PPII, ya que continúan luchando por los derechos que en estas les han sido
reconocidos. El principal obstáculo en estos procesos es que no tienen poder de decisión
real sobre la administración y la gestión de los recursos para la sostenibilidad económica
de las AP. En todos los casos los PPII manifiestan haber aumentado las amenazas sobre su
pervivencia.
Los logros más significativos se han dado en Colombia con las experiencias de comanejo a
través de regímenes especiales de manejo (REM) y en Bolivia con la gestión compartida,
iniciativas que constituyen la base de iniciativas gubernamentales en curso, para la
definición instrumental, normativa y procedimental de dichos modelos.
Situación de los casos de áreas protegidas en territorios indígenas
Las áreas que sirvieron de base para los estudios de caso ha sido una especie de
laboratorio para la aplicación de enfoques conceptuales y metodológicos sobre áreas
protegidas, en especial para el desarrollo de planes manejo desde el nivel nacional. Estos,
pese a los desaciertos y limitaciones, se han ajustado gradualmente para definir modelos
de gestión adecuados para la conservación natural y establecimiento de relaciones
interculturales, aunque todavía están lejos de satisfacer las aspiraciones autonómicas de
los pueblos originarios.
En el caso colombiano la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), es
ahora la autoridad competente para la regulación de actividades extractivas, y en general,
para el uso y aprovechamiento de recursos naturales. En Bolivia el establecimiento de AP
ha contribuido para contrarestar la explotación abusiva y desmedida de los bosques.
Las principales amenazas ambientales detectadas por los pueblos indígenas están
relacionadas con la extracción legal e ilegal de recursos naturales, el impacto de
megaproyectos de infraestructura (carreteras, hidrovías, hidroeléctricas, etc.) y la
demanda turística, los cuales generan la fragmentación de los ecosistemas y la pérdida
masiva de especies. Esto es mucho más visible en Nicaragua, donde la zona de
amortiguamiento de la RB Bosawás está en proceso de desaparición.
Exceptuando a Bolivia, las declaraciones de AP se hicieron sin el consentimiento previo
libre, ni la aplicación de los mecanismos de consulta previa, violando así los derechos de
los pueblos indígenas (consagrados constitucionalmente) establecidos en sus territorios.
Los mecanismos de participación adoptados son múltiples pero predominan los espacios
de concertación en lo local y regional. Esto ha llevado a que en Colombia y Bolivia, los
mecanismos de consulta previa no operen en el orden nacional, y sean tomados como
más como un procedimiento técnico –debido a la casuística en su aplicación-- que como
un proceso de participación de los PPII, generando debilidades y vacíos en la política
pública de las AP.
En todos los casos se evidencia un debilitamiento de la política nacional sobre áreas
protegidas, debido a la promoción de modelos agrícolas o extractivos que contradicen las
normas de los PI, la débil voluntad institucional, el desconocimiento y manejo de derechos
de los PI, y los problemas de comunicación y coordinación interinstitucional. Además de lo
anterior se constata la ausencia de políticas públicas nacionales orientadas
específicamente hacia inclusión real y práctica de los pueblos indígenas, no obstante los
esfuerzos de realizados, los cuales han terminado debilitando el proceso organizativo de
los PPII.
El principal apoyo a los procesos de coadministración proviene principalmente de agencias
de cooperación, organismos multilaterales y sectores ambientales. En su mayoría no solo
contribuyen con recursos económicos sino también con asistencia técnica y procesos de
investigación, por lo general participativos, orientados a la consolidación de bancos de
información básica para planificación y ordenamiento ambiental y territorial. Cada vez es
mayor el número de entidades gubernamentales, instituciones académicas y ONG
ambientalistas, de orden local y regional, involucradas en las dinámicas de las AP.
Sin embargo, entre los principales problemas detectados se encuentra la debilidad en los
procesos de planificación y ordenamiento territorial con las instituciones
gubernamentales locales, debido a la escasa voluntad política para adelantar procesos
participativos con las comunidades indígenas. Es decir, se registra una desarticulación
interinstitucional, e incluso la corrupción administrativa, generando deterioro del
potencial y oferta ambiental, la ineficiencia e ineficacia de la inversión pública por
carencia de criterios sobre la inversión de los recursos, la pérdida de oportunidades de
mejoramiento de la calidad de vida de la población, y el incremento de la marginalidad
social por efecto del desconocimiento de las potencialidades del uso sostenible de la
oferta ambiental. Situación que se agrava en Colombia debido a la presencia de grupos
armados, lo que ha limitado la gestión e implementación de los planes de manejo.
Dos problemáticas son transversales al conjunto de riesgos amenazas, debilidades y vacíos
de la participación indígena y de los actores locales en el manejo de los territorios. La
primera es la falta de acceso a información fiable, unificada y actualizada sobre
proyectos, acciones políticas y recursos nacionales e internacionales; la segunda es el
avance de la colonización y la frontera agrícola sobre dichas áreas y territorios , por obra
del desplazamiento forzado o la migración económica, provocando la aceleración del
mercado legal o ilegal de tierras (no obstante su carácter inalienable e imprescriptible)
para el desarrollo de la ganadería extensiva o de monocultivos industriales.
Las políticas orientadas a la participación han experimentado un cambio importante en los
últimos 20 años. De una visión conservacionista que excluía a los PPII, se ha ido
cambiando hacia el fortalecimiento o creación de nuevos espacios y mecanismos de
participación. A su vez, las organizaciones indígenas han planteado modelos y mecanismos
que van desde comités directivos, operativos y de gestión, de hacia el control autónomo
de las AP que traslapan sus territorios, como parte del derecho político a gobernar bajo
sus propias normas y procedimientos en el marco jurídico de sus países.
Si bien se presentan avances en el reconocimiento y legitimidad social de las áreas
traslapadas, en los documentos que contienen los planes de manejo de las AP --los cuales
destacan la diversidad étnica y el respeto a la cosmovisión, autonomía y conocimientos
tradicionales como principios orientadores--, en ellos predomina la visión tecnocientífica
de la sociedad mestiza, privilegiando sus intereses, necesidades y expectativas por sobre
las consignadas en los planes de vida (principalmente) de los pueblos indígenas.
En todos los casos, se hicieron planes de manejo con zonificación ambiental y cultural de
los PPII y la construcción de planes estratégicos conjuntos, dentro de los cuales se incluye
la caracterización del territorio, las problemáticas ambientales y actividades destinadas al
manejo y control del riesgo de extinción de especies; así como a la corrección de los
límites del área o saneamiento de los territorios indígenas.
En los casos estudiados, las áreas protegidas que presentan traslape no abarcan un
territorio exclusivamente indígena. Por tanto la gobernanza Interna presenta dificultades
con el establecimiento de formas de regulación, acceso, uso y control debido a la
presencia de múltiples actores con características culturales y concepciones territoriales
distintas. De allí las múltiples tensiones y conflictos.
Esto último ha generado una mayor expectativa de la población con derechos territoriales
en las APs para participar en las decisiones (no solo en calidad de consulta), una mayor
apropiación de las áreas protegidas y de su gestión por los actores locales, un mayor
desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marco de la subsidiariedad, y un
enorme debate sobre la propiedad y tenencia de la tierra en las APs, no obstante las
problemáticas generadas por el reconocimiento de derechos a colonos u otros actores.
En los territorios indígenas juegan papel importante las estructuras sociales y cultura
espiritual, y las organizaciones sociopolíticas propias. Las estructuras sociales giran
alrededor de grupos locales de parientes, y en casos como el colombiano integra a los
vecinos territoriales (incluso no indígenas), que participan de actividades sociales
comunes y trabajos colectivos.
En general la cultura espiritual de los PPII esta mediada por la naturaleza a través de las
prácticas cotidianas, controladas por los sabios tradicionales indígenas, tomando en
cuenta sus mitos de origen sobre la territorialidad ancestral, formas de uso y
aprovechamiento selectivo del territorio. Ellos reservan áreas que desde una concepción
espiritual garantizan el repoblamiento natural de las especies, determinando áreas de uso,
manejo y planificación según las épocas de año, para mantener su seguridad alimentaria,
reafirmar su cultura y, (como en el caso colombiano) obtener prestigio social, dado el
significado de algunas prácticas religiosas.
Las organizaciones indígenas integran hoy formas de autogobierno y autodeterminación,
además de organizaciones de carácter gremial de acuerdo con la división políticaadministrativa de los estados, con el objeto de ejercer el control territorial, social y la
representación ante interlocutores externos, así como para la defensa de sus derechos. En
ellas la asamblea general constituye el principal órgano de decisión interna. En el caso de
Bolivia, han adoptado el esquema de autonomía establecido por la constitución. Los
cambios introducidos en sus formas de gobierno han impactado en la gobernanza
territorial, de cara a las AP, y su gran reto es la consolidación local de los niveles
organizativos de mayor escala territorial.
El financiamiento constituye el principal problema de las AP traslapadas y ello debilita ha
la autonomía indígena, a tal grado que algunos dirigentes indígenas han llegado al
extremos de afirmar que deberían pagar para ejercer su gobernanza.
En la actualidad no existe un cuerpo normativo estructurado respecto a la participación de
los PPII en la administración de las AP; por el contrario, se encuentra dispersa en
Convenios Internacionales vigentes, legislación especial indígena y ambiental. Los
conceptos jurídicos que fundamentan la participación son la diversidad cultural y la
autonomía territorial. Además de los referentes históricos y culturales de los pueblos, y su
derecho mayor u originario, las cartas políticas nacionales establecen modelos de Estado
participativos y pluralistas, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT .
En la actualidad la gobernanza externa sobre los recursos naturales constituye el nodo
central de los desencuentros entre los pueblos indígenas y el Estado, debido a que la
legislación ambiental no ha superado totalmente la visión preservacionista inicial de las
áreas protegidas, que no ha contribuido a la democratización de los sistemas políticos, ni a
la consolidación de una ciudadanía más activa por espacios de participación y
transparencia en el ejercicio del poder. En materia de protección ambiental y
sociocultural, no obstante los avances y proyecciones, los estatutos legales son
insuficientes, precarios y no son aplicados por las autoridades estatales competentes.
En general se evidencia, sin embargo, que las áreas protegidas con presencia indígena
donde se ha implementado mecanismos de concertación son las más conservadas o
recuperadas, y aquellas con asentamientos indígenas donde la concertación o la
exigibilidad de derechos territoriales es débil, son las más afectadas; lo que pone en
evidencia una fuerte debilidad del esquema de la política de conservación, como
mecanismo de protección y conservación. Esto demuestra que la gestión participativa, el
manejo intercultural y la administración horizontal compartida, con claridad de roles y
funciones y sistemas de monitoreo de riesgos y amenazas, a partir de los planes de vida,
constituye la mejor opción para la protección de la biodiversidad y para la pervivencia de
los pueblos indígenas.
Finalmente, quedan algunos aprendizajes de enorme contundencia:
1. No se puede asumir a priori que los intereses de las AP son compatibles con los de los
pueblos indígenas. Los puntos de mayor convergencia entre los estados y los PPII son las
amenazas comunes acerca de la degradación ambiental, pero los PPII de las áreas
protegidas también requieren el desarrollo social, cultural y económico, algo que hasta
ahora es débil en los esquemas de las AP.
2. Los pueblos indígenas no están dentro de las áreas protegidas, sino más bien las áreas
protegidas están dentro de los territorios y los PPII.1
3. Hasta hora no está garantizada la sostenibilidad financiera de las AP, no obstante el
desarrollo de programas de cooperación internacional orientados a garantizar la
conservación de las áreas prioritarias de conservación a nivel mundial.
1
Según Reinado Francis, Presidente de la Comisión del Ambiente del Consejo Regional,
4. El otorgamiento de títulos territoriales ha tenido un significado trascendental para los
pueblos indígenas traslapados por AP. Ello constituye una gran oportunidad para la
gobernanza porque implica un mayor control sobre el territorio y permite contrarrestar el
avance de la colonización actual.
5. Entre las amenazas ambientales más significativas en los tres países se encuentra la
preocupante tasa de deforestación, en especial en las selvas con mayor biodiversidad y
presencia de Pueblos indígenas. De allí la necesidad de articular la integridad de las áreas
protegidas con sus zonas de amortiguamiento. Situación que exige la consolidación de
esquemas que incluyan actividades productivas sostenibles y amigables con el ambiente.
6. Por último, es prioritario aumentar la realización de estudios participativos y
comparativos de AP traslapadas, que documenten el conocimiento tradicional y las buenas
prácticas sobre la conservación y protección de los bosques por parte de pueblos
indígenas, a condición del derecho al consentimiento libre, previo e informado.