La opción por la tributación de las operaciones financieras en el IVA*

La opción por la tributación de las operaciones
financieras en el IVA*
JOSÉ MARÍA LÓPEZ-ALASCIO TORRES
Dirección General de Tributos
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.—II. MARCO NORMATIVO. EVOLUCIÓN.—III. JUSTIFICACIÓN DE LA EXENCIÓN. III.1. Justificación
legal. III.2. Justificación del Tribunal de Justifica de la UE. III.3. Justificación doctrinal. III.4. Inconvenientes de la
exención.—IV. ALTERNATIVAS A LA EXENCIÓN DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS. IV.1. Reducir el ámbito de la exención.
IV.2. Reducir el coste no deducible. IV.3. Tributación de las operaciones financieras. a) Impuesto sobre las
transacciones financieras. b) Método de flujos de caja. c) Tipo cero. d) La tributación de las operaciones finan­
cieras.—V. PERSPECTIVAS FUTURAS. V.1. La propuesta de la Comisión. V.2. Discusiones en el Consejo.—VI. CON­
CLUSIONES.—BIBLIOGRAFÍA.
Palabras clave: Impuesto sobre el Valor Añadido, operaciones financieras, fiscalidad financiera.
I. INTRODUCCIÓN
El IVA es un impuesto general sobre el consumo cuyo objetivo debe ser gravar la totalidad de los actos
de consumo que se producen en un territorio. Frente a este objetivo general, existen un conjunto de excep­
ciones que limitan el alcance general del Impuesto y que se conocen como exenciones, que, a su vez, se
dividen en nuestra legislación en limitadas o plenas, según afecten o no, al derecho a la deducción.
La razón de las exenciones plenas es evitar la tributación de un producto o servicio que se producirá de
acuerdo con las normas internacionales en el territorio de destino.
Por el contrario, las razones que justifican las exenciones limitadas son variadas, en unos casos respon­
den a criterios sociales, en otros a criterios económicos y en otros casos por razones técnicas.
El presente trabajo pretende ser un estudio de las exenciones limitadas en las operaciones financieras,
su justificación, su aplicación en los distintos Estados miembros de la Unión Europea, y su posible gravamen
en el Impuesto del Valor Añadido.
II. MARCO
NORMATIVO.
EVOLUCIÓN
Desde las primeras versiones de la Directiva europea ha existido una fuerte controversia sobre la pro­
cedencia de incluir en el ámbito objetivo del Impuesto las operaciones financieras.
La “Segunda Directiva del Consejo 67/228/CEE, de 11 de abril, en materia de armonización de las legis­
laciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de los negocios. Estructura y
modalidades de aplicación del sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido”, dejó libertad a los Esta­
dos miembros para la tributación de dichas operaciones.
*
Trabajo presentado al VI Curso de Alta Especialización en Fiscalidad Financiera celebrado en la Escuela de la Hacienda Pública del Ins­
tituto de Estudios Fiscales en el primer semestre de 2012.
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Cuadernos de Formación. Colaboración 7/13. Volumen 16/2013
El artículo 6. 2 de dicha Directiva establecía lo siguiente:
“2. Las reglas contenidas en la presente Directiva, relativas al gravamen de las prestaciones de servicios,
sólo se aplicarán obligatoriamente a las prestaciones de servicios enumeradas en el Anexo B.”
La lista de servicios del Anexo B no incluía los servicios financieros por lo que existía plena libertad para
los Estados miembros para someter dichas operaciones o no al Impuesto.
El artículo 10 de dicho texto normativo reconocía la exención para las exportaciones de bienes y deter­
minadas importaciones; asimismo, el apartado tercero de dicho artículo en relación con otras exenciones,
determinaba lo siguiente:
“3. Los Estados miembros, previa la consulta a que se refiere el artículo 16, tendrán la facultad de conce­
der otras exenciones que estimen necesarias.”
A través de dicha habilitación, la mayoría de Estados miembros1 incluyeron en el ámbito del impuesto
un amplio elenco de exenciones que suponían la práctica exención de la totalidad de las operaciones finan­
cieras.
La “Sexta Directiva del Consejo 77/388/CEE, de 17 de mayo, en materia de armonización de las legis­
laciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios. Sistema común
del IVA: Base imponible uniforme” fue mucho más explícita en esta materia y considerando que se debía
establecer una lista común de exenciones2, introdujo un profuso listado de operaciones financieras que que­
daban exentas del Impuesto.
El artículo 13.B.d) de dicha Directiva establecía la exención de las siguientes operaciones financieras:
“d)
Las operaciones siguientes:
1. la concesión y la negociación de créditos, así como la gestión de créditos efectuada por quienes los con­
cedieron;
2. la negociación y la prestación de fianzas, cauciones y otras modalidades de garantía, así como la gestión
de garantías de créditos efectuada por quienes los concedieron;
3. las operaciones, incluidas las negociaciones, relativas a depósitos de fondos, cuentas corrientes, pagos,
giros, créditos, cheques y otros efectos comerciales, con excepción del cobro de créditos;
4. las operaciones, incluida la negociación, relativa a las divisas, los billetes de banco y las monedas que sean
medios legales de pago, con excepción de las monedas y billetes de colección; se considerarán de colec­
ción las monedas de oro, plata u otro metal, así como los billetes, que no sean utilizados normalmente
para su función de medio legal de pago o que revistan un interés numismático;
5. las operaciones, incluida la negociación, pero exceptuados el depósito y la gestión, relativas a acciones,
participaciones en sociedades o asociaciones, obligaciones y demás títulos-valores, con excepción de:
5.
– los títulos representativos de mercaderías, y
5.
– los derechos o títulos enunciados en el apartado 3 del artículo 5;
6.
la gestión de fondos comunes de inversión definidos como tales por los Estados miembros.”
El sistema se completaba con un régimen de opción que permitía la tributación de determinadas opera­
ciones financieras. Así, la letra C del mencionado artículo 13 de la Directiva disponía lo siguiente:
“C.
Opciones.
Los Estados miembros podrán conceder a sus sujetos pasivos el derecho a optar por la tributación:
(...)
b) de las operaciones contempladas en las letras d), (...) del punto B.
Los Estados miembros podrán restringir el alcance del derecho de opción y determinarán las modalidades de
su ejercicio.”
La trasposición de dicha Directiva al ordenamiento jurídico español se produjo mediante la Ley 37/1992,
de 28 de diciembre, que en su artículo 20.Uno. 18.o recoge un elenco de exenciones para las operaciones
financieras similar al establecido en la Directiva, si bien no se incluía el régimen de la opción de tributación.
El proceso normativo culminó con la “Directiva 2006/112/CE, de 28 de noviembre, relativa al sistema
común del Impuesto sobre el Valor Añadido”, que supuso la refundición de la Sexta Directiva, y que reco­
1
Alemania, Holanda, Bélgica y Luxemburgo.
2
Exposición de Motivos Sexta Directiva: “Considerando que conviene establecer una lista común de exenciones, con objeto de que
los recursos propios de las Comunidades, puedan percibirse de modo uniforme en todos los Estados miembros.”
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ge la exención de las operaciones financieras en su artículo 135. 1 apartados b) a g)3 y el régimen de opción
en su artículo 1374 en los mismos términos que ya previó la citada Sexta Directiva.
III. JUSTIFICACIÓN
DE LA EXENCIÓN
III.1. Justificación legal
Ni la Sexta Directiva ni la Directiva 2006/112/CE contienen en sus propuestas explicativas ninguna dis­
cusión sobre la procedencia de la exención de las operaciones financieras. La única mención a las exencio­
nes se realiza, de forma genérica, en el considerando (35) en dónde se dispone que “conviene establecer
una lista común de exenciones”.
Se ha apuntado que el régimen de exenciones financieras refleja la postura de los distintos Estados
miembros sobre el sector bancario con anterioridad a la Sexta Directiva. En Alemania, la exención estaba
vigente desde el año 1918, y se temía que su eliminación supusiera un incremento de los costes crediticios
para los particulares. En Bélgica, al incremento del coste crediticio se añadieron las dificultades técnicas y
administrativas de hacer tributar estas operaciones. Por último, en Francia, el Banco de Francia adujo que
el gravamen de las operaciones financieras a particulares supondría un incremento de costes para los mis­
mos que pagarían el impuesto cuando compran productos y cuando obtienen financiación para comprarlos.
De acuerdo con la Comisión5, la intención inicial del legislador era dejar exentos las operaciones reali­
zadas por las entidades financieras. Asimismo, alegó que la principal razón por la que dichos servicios que­
daron exentos fue pragmática, debido a las dificultades en establecer la base imponible y el importe
deducible de dichas operaciones sin generar costes administrativos inaceptables y sin crear una gran com­
plejidad legal y contable.
III.2. Justificación del Tribunal de Justicia de la UE
El Abogado General RUIZ-JARABO en la sentencia CSC Financial6 apuntó otra posible causa de estas exen­
ciones financieras al establecer que “la dispensa no puede tener otra razón de ser que la de liberar del régi­
men impositivo transacciones que son, por su frecuencia y su habitualidad, pieza central de los sistemas
financieros y, por consiguiente, de la actividad económica de los Estados miembros. Se trata de evitar un
gravamen sobre determinadas prestaciones, susceptible de lastrar el funcionamiento del mercado”. No obs­
tante, estas sugerencias no fueron incorporadas por el TJUE en su sentencia.
Hay que destacar que, a pesar de la gran cantidad de asuntos resueltos sobre exenciones financieras, el
TJUE esperó hasta el año 2007 para cuestionar la razón de las mismas. En concreto, en el asunto Velvet &
Steel Inmobilien determinó que “la finalidad de dichas exenciones financieras, (...) es paliar las dificultades
asociadas en la determinación de la base imponible así como del importe del IVA deducible y en evitar un
3
Artículo 135. 1 Directiva 2006/112/CE:
“1. Los Estados miembros eximirán las operaciones siguientes:
(...)
b) la concesión y la negociación de créditos, así como la gestión de créditos efectuada por quienes los concedieron;
c) la negociación y la prestación de fianzas, cauciones y otras modalidades de garantía, así como la gestión de garantías de créditos efectuada
por quienes los concedieron;
d) las operaciones, incluida la negociación, relativas a depósitos de fondos, cuentas corrientes, pagos, giros, créditos, cheques y otros efectos
comerciales, con excepción del cobro de créditos;
e) las operaciones, incluida la negociación, relativas a las divisas, los billetes de banco y las monedas que sean medios legales de pago, con excep­
ción de las monedas y billetes de colección, a saber, las monedas de oro, plata u otro metal, así como los billetes, que no sean utilizados nor­
malmente para su función de medio legal de pago o que revistan un interés numismático;
f ) las operaciones, incluida la negociación, pero exceptuados el depósito y la gestión, relativas a acciones, participaciones en sociedades o aso­
ciaciones, obligaciones y demás títulos-valores, con excepción de los títulos representativos de mercaderías y los derechos o títulos enuncia­
dos en el apartado 2 del artículo 15;
g) la gestión de fondos comunes de inversión definidos como tales por los Estados miembros.”
4
Artículo 137. 1 Directiva 2006/112/CE:
“1. Los Estados miembros podrán conceder a sus sujetos pasivos el derecho a optar por la tributación de las operaciones siguientes:
a) las operaciones financieras contempladas en las letras b) a g) del apartado 1 del artículo 135.”
5
Comisión Europea, informe 2006.
6
Conclusiones Abogado General; Asunto C 235/00, CSC Financial Services, pág. 24.
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aumento del coste del crédito al consumo”. Estos mismos argumentos se reiteraron en el asunto Skandina­
viska7.
III.3. Justificación doctrinal
La principal causa que se aduce por la doctrina para la exención de los servicios financieros radica en la
dificultad de definir su valor añadido o, más concretamente, de calcular el precio que se paga por los mis­
mos.
Así, resulta sencillo cuando el coste del servicio se representa en una comisión fija o variable (fee), por
ejemplo el pago de una cantidad por transferir fondos, pero resulta más complicado cuando se trata de ope­
raciones en dónde la retribución se calcula por márgenes.
Un ejemplo ilustra la anterior situación: el intercambio de divisas puede ser gravado por una comisión
fija, en cuyo caso el valor añadido de ese servicio coincide con el importe de la comisión. Pero cuando el
precio está implícito es más difícil determinar el importe a gravar, así sucedería cuando se intercambia euro
por dólar a un tipo de cambio de 1,20 sin ninguna comisión. Se podría interpretar que la comisión es la dife­
rencia entre el precio que pagó el banco cuando compró esas divisas y el que cobra cuando las vende. No
obstante, como ya reconoció el TJUE en su sentencia First Bank of Chicago8 las entidades de crédito: “Efec­
túan un gran número de operaciones relativas a importes diversos y que implican a divisas diferentes cuyos
cambios fluctúan continuamente de un momento a otro. Normalmente, un operador no puede prever, al
efectuar una operación aislada, en qué momento y a qué cambio podrá posteriormente realizar una o varias
operaciones que permitan eliminar o fijar, en un importe determinado, el riesgo de cambio al que ha que­
dado expuesto a raíz de la primera operación.”
III.4. Inconvenientes de la exención
La aplicación de la exención no está exenta de problemas, la principal razón que se cita para eliminar la
exención es la propia dificultad de definir qué es lo que se entiende por servicio financiero, pues de ello
dependerá que tal servicio quede exento del Impuesto. Ello supone que el ámbito de las exención financie­
ra necesite ser definido de forma clara, de modo que los operadores económicos puedan prever si los ser­
vicios que prestan son imponibles o quedan exentos.
En un escenario de alta y cambiante especialización financiera resulta complejo determinar qué opera­
ciones tienen la consideración de financieras y cuales no. A esta consideración hay que añadir que junto a la
actividad principal de intermediación financiera se suelen incluir otros servicios que tienen la consideración
de profesionales, de gestión o administrativos pero que, frecuentemente, se engloban dentro de una misma
relación contractual y son objeto de una única contraprestación en la que es difícil discernir la proporción
que representa cada uno de ellos.
Además, existen determinadas operaciones (factoring) en las que no está claro si predomina el carácter
financiero o administrativo de las mismas.
A este problema conceptual, de calificación de operaciones, se une, el no menos evidente, que supone
que las entidades prestadoras de tales servicios tienen que calcular la prorrata, operación que para deter­
minados servicios no está exenta de complejidades.
Otros autores, desde un punto de vista estrictamente económico, aducen que la exención de los servi­
cios financieros supone una contravención del principio de generalidad de gravamen del IVA. En particular,
la exención de los servicios financieros supone una ruptura de la cadena de deducciones del IVA y un poten­
cial incremento del coste de los servicios, si las entidades tratan de repercutir de forma oculta, mediante el
aumento del precio de los servicios, el importe del IVA que se les haya sido repercutido y no han podido
recuperar.
Por último, desde la óptica de la recaudación del Tesoro cabe plantear si el efecto de las exenciones
financieras es positivo o negativo en términos netos. En una aproximación simplista podría concluirse que
se producen incrementos de recaudación cuando se trate de operaciones prestadas a empresarios (Busi­
ness to Business en terminología anglosajona o, más comúnmente conocidas, como B2B) que no serán obje­
to de deducción. Por el contrario, se producirán disminuciones de recaudación si son operaciones a
7
Asunto C 540/09, Skandinaviska, de 10 de marzo de 2011, pág. 21.
8
Asunto C 172/96, First National Bank of Chicago, pág. 46.
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particulares (Business to consumer o B2C) en la medida en que se pierde el Impuesto que no será deducible
por el efecto de la exención. El efecto neto variará de un Estado a otro, y es de complejo cálculo.
IV. ALTERNATIVAS
A LA EXENCIÓN DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS
Teniendo en cuenta que los distintos sistemas de la Unión Europea recogen una amplia exención para
los servicios financieros con un alto coste por la no deducibilidad del IVA soportado en dichas operaciones,
se procede a continuación al análisis de las distintas medidas adoptadas por distintas jurisdicciones, dentro
y fuera de la Unión, para tratar de mejorar el sistema financiero.
Dichas opciones se pueden clasificar de la siguiente forma:
ii(i) Reducir el ámbito de la exención.
i(ii) Reducir el coste no deducible de las operaciones financieras, con o sin impuestos adicionales com­
pensatorios.
(iii) Tributación de las operaciones financieras:
(iii) 1) Impuesto especial sobre las transacciones financieras.
(iii) 2) Método de flujos de caja.
(iii) 3) Tipo cero.
(iii) 4) Opción de tributación.
IV.1. Reducir el ámbito de la exención
Como ya se ha señalado anteriormente, la Directiva IVA contiene un amplio elenco de exenciones para
los servicios financieros, que incluyen virtualmente la casi totalidad de los servicios bancarios y de entidades
aseguradoras así como determinados servicios de gestión de activos.
Por el contrario, los sistemas de IVA más recientemente instaurados (i. e. Singapur, Nueva Zelanda o
Australia) han sido más restrictivos en la exención a los servicios financieros. De hecho, la exención se limi­
ta a un estricto grupo de servicios en los que la contraprestación es recibida en forma de margen, y dónde,
por tanto, el cálculo del valor añadido de dichos servicios es más complejo. Por el contrario, las operacio­
nes cuya base imponible es una comisión son imponibles.
El principal problema de esta solución es el incentivo a que las entidades transformen las operaciones de
comisión en operaciones de margen. Así, en operaciones entre empresarios (B2B) existiría la tentación a
gravarlas con una comisión, mientras que en operaciones a particulares (B2C), el estímulo sería a que se gra­
varán en forma de margen.
IV.2. Reducir el coste no deducible
Uno de los principales problemas asociado a las exenciones financieras es el carácter de exención limi­
tada que impide el derecho a la deducción del prestador del servicio. Para tratar de limitar estos efectos
algunas jurisdicciones optan por diversos métodos que permiten, a dichas entidades prestadoras, recupe­
rar parte del coste del Impuesto. Veamos algunos ejemplos:
Nueva Zelanda
La Ley de IVA de dicha jurisdicción ha optado por aplicar un tipo cero, con derecho a la deducción, a
determinados servicios financieros, siempre y cuando, se cumplan determinados requisitos como son:
— que el destinatario esté registrado en el Impuesto, y
— que más del 75 por 100 de sus operaciones sean imponibles.
Por el contrario, la prestación de servicios financieros a particulares no registrados en el impuesto, ten­
drá la consideración de operación exenta.
Singapur
Con el objeto de evitar los costes de la no deducibilidad, la Ley de IVA permite a las entidades financie­
ras la deducibilidad de un porcentaje de sus costes. Los porcentajes de deducción son diferentes según el
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Cuadernos de Formación. Colaboración 7/13. Volumen 16/2013
tipo de servicio que preste la entidad, y según dichos servicios vayan destinados, principalmente, a particu­
lares o empresarios.
Australia
A través del sistema de devolución de parte del coste del impuesto, se permite a los prestadores de ser­
vicios financieros solicitar una devolución del 75 por 100 del IVA soportado de determinados gastos reali­
zados para la prestación de tales servicios financieros.
IV.3. Tributación de las operaciones financieras
a) Impuesto sobre las Transacciones Financieras
La primera alternativa a la exención sería establecer un impuesto que gravara las transacciones financieras
realizadas en la Unión excluyéndolas del ámbito del IVA. Esta opción se utilizó en Francia a través de la Taxe
sur les Activités Financières (TAF) que se aplicó en Francia desde el 1 de enero de 1968 hasta el 31 de diciem­
bre de 1978. En 1979 se suprimió este impuesto especial y las operaciones financieras se sometieron al IVA.
b) Método de flujos de caja
Fue propuesto por HOFFMAN, PODDAR y WHALLEY en 1987 como mecanismo teórico que permitía supe­
rar los principales problemas que el sistema de exención causaba en las operaciones financieras. El método
se aplicaba a la totalidad de las transacciones financieras, si bien, las relacionadas con terceros no residen­
tes se gravarían al tipo cero.
De forma resumida su funcionamiento sería el siguiente:
— Se mantiene el sistema actual para los servicios por los que se cobre una comisión o precio indivi­
dualizado.
— Para las operaciones de préstamo y crédito se considera que los recibidos (depósitos, préstamos o
intereses) operan como inflows o compras y tienen la consideración de deducibles mientras que los
concedidos actúan como outflows o ventas, y por los mismos se debe ingresar el impuesto.
Las dificultades en la implantación de este mecanismo obligaron a replantear este modelo, dando lugar al
conocido como sistema de cuenta o Tax Calculation Account que determinaba el valor añadido de cada clien­
te. Dicho método se basaba en identificar, en una cuenta de cliente, el valor añadido de cada una de las ope­
raciones que realizaba. Así, por cada operación de crédito o depósito se consigna la cuota de impuesto que
tendría que haber sido pagada o deducida para luego imputarla al periodo en que se realizaba la operación
contraria de préstamo o crédito, de modo que por sustracción se obtenía el valor añadido de la operación.
Las dificultades prácticas para su implantación y el hecho de actuar sobre la actividad crediticia pura de
préstamos y depósitos, que no tiene en cuenta la complejidad de muchas operaciones financieras, ha impo­
sibilitado su aplicación.
c) Tipo cero
El establecimiento de un tipo cero supone que la operación a la que se aplica se considera sujeta y no
exenta del Impuesto.
Para el sujeto adquirente en la operación resulta indiferente que la operación esté sujeta a un tipo cero
o que esté exenta, pues, en principio, debería abonar la misma cantidad o, incluso, una cuantía inferior. Por
el contrario, para la entidad que realiza la operación se le genera pleno derecho a la deducción de las cuo­
tas soportadas para la prestación de tales servicios.
Con ello se resuelven dos importantes problemas: los clientes particulares no ven aumentado el precio
de sus operaciones y las entidades financieras pueden recuperar la totalidad del impuesto soportado en sus
adquisiciones. De este modo, el impuesto funciona con plena neutralidad.
El coste que esta medida tendría para el Tesoro ha determinado que no sea establecida en ninguna legis­
lación. Por ello, algunos autores abogan por el establecimiento de un tipo reducido para las operaciones
financieras. En teoría este tipo tendría que calcularse de forma que fuera el mínimo que hiciera posible que
las entidades financieras pudiesen deducir el importe total de las cuotas que se les hayan repercutido por
sus adquisiciones de bienes y servicios.
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J OSÉ M ARÍA L ÓPEZ-A LA SCIO T ORRES
El principal problema de esta iniciativa es que no se ajusta a las previsiones de la Directiva IVA para la
fijación de tipos reducidos de gravamen.
d) La tributación de las operaciones financieras
Una última opción, y más radical, es gravar las operaciones financieras al Impuesto. Como ya se ha
comentado, la razón fundamental de la exención de estas operaciones es técnica, en tanto se considera
complicado calcular el valor añadido de algunos servicios financieros. No obstante, son ya bastantes los
autores que entienden que, con el desarrollo actual de la tecnología, este inconveniente debe entenderse
superado.
Ante tales afirmaciones, lo primero que debe hacerse constar es que tal previsión ya se recoge en la
Directiva del IVA.
En concreto, el artículo 137. 1 de la Directiva 2006/112/CE establece lo siguiente:
“1. Los Estados miembros podrán conceder a sus sujetos pasivos el derecho a optar por la tributación de
las operaciones siguientes:
(...)
b) las operaciones financieras contempladas en las letras b) a g) del apartado 1 del artículo 135;
c) los Estados miembros podrán restringir el alcance del derecho de opción y determinarán las modalida­
des de su ejercicio.”
El artículo 137 contiene una autorización a los Estados miembros para que concedan a los sujetos pasi­
vos el derecho a tributar por las operaciones financieras, con la posibilidad de limitar y determinar las moda­
lidades de su ejercicio. No obstante, una vez regulado el derecho de opción por un Estado miembro, la
facultad de su ejercicio corresponde a los sujetos pasivos.
Como han cuestionado algunos autores9, no parece muy adecuado regular profusamente el listado de
exenciones financieras en el artículo 135 de la Directiva para a continuación autorizar a no aplicarlas. Pare­
ce claro que la Comisión consideró que la exención no era necesariamente el mejor sistema para todos los
casos y que era bueno permitir que los Estados miembros decidieran sobre su posible aplicación según las
circunstancias.
El TJUE en el asunto Turn und Sportunion Waldburg10 reconoció que los Estados miembros tienen cierta
discrecionalidad para limitar el alcance de determinadas exenciones mediante el derecho a la opción de tri­
butación pero dicha facultad debe respetar los principios de la Directiva, y, en particular, el principio de neu­
tralidad fiscal y uniforme aplicación de las exenciones.
No obstante los comentarios del TJUE, llama la atención la amplia libertad que se ofrece a los Estados
miembros para regular esta opción, lo cual podría ser contrario al principio de neutralidad pues podría gene­
rar importantes distorsiones entre entidades de distintos Estados miembros, según tengan o no la posibili­
dad de aplicar la opción, e incluso entre las pertenecientes a un mismo Estado según se permita su uso para
unas u otras operaciones.
Desafortunadamente, la Directiva tampoco contiene ninguna guía sobre como aplicar la opción, su ámbi­
to de aplicación, o el método de cálculo de la base imponible. Esta vaguedad es, probablemente, la causa
de que sólo algunos países hayan optado por introducir esta opción: Alemania, Austria, Bélgica, Estonia,
Francia, y Lituania. Además, las divergencias entre el modo de aplicación de la opción son patentes entre
los distintos Estados miembros.
Las cuestiones fundamentales cuando se analiza el derecho de opción son las siguientes:
a) Destinatarios: si se aplica exclusivamente a operaciones entre empresarios (B2B) o en operaciones
a particulares (B2C).
b) Transacciones incluidas: si se aplica a la totalidad de las operaciones financieras o sólo a aquellas cuya
base imponible es de fácil cálculo (p ej. comisión)
c) Modo de ejercicio: si se puede ejercitar operación por operación o comprende la totalidad de las
operaciones realizadas.
d) Periodo mínimo de tiempo: si la opción es irrevocable o requiere un mínimo periodo de ejercicio.
19
FÉLIX DE LUIS DÍAZ DE MONASTERIO-GUREN.
10
TJUE, Asunto C-246/04, de 12 de enero de 2006. págs. 27 a 33.
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A continuación, se estudiará como se aplica el derecho de opción en los diferentes Estados miembros
que lo reconocieron.
Austria
La opción se aplica exclusivamente a los siguientes servicios financieros:
i(i) la concesión de créditos, cuando dicho crédito garantiza el pago de una operación sujeta, y
(ii) determinadas operaciones relacionadas con tarjetas de crédito.
Las primeras se gravan al tipo impositivo de la operación subyacente, mientras que a las segundas se les
aplica el tipo general del Impuesto.
La opción se configura de forma amplia pudiendo afectar a operaciones con empresarios (B2B) u ope­
raciones con particulares (B2C). La opción es aplicable tanto a operaciones internas como a operaciones con
otros Estados miembros.
La opción se aplica operación por operación.
Alemania
La opción se aplica a todos los servicios financieros incluidos en el artículo 135 letras b) a f) pero sólo en
operaciones B2B entre empresarios.
La opción se puede aplicar en operaciones internas y, en las transfronterizas, siempre que el Estado des­
tinatario tenga reconocida esa opción por la tributación.
La opción se aplica operación por operación.
Bélgica
La opción se aplica exclusivamente a servicios de pagos e ingresos, incluida la negociación de las opera­
ciones.
La base imponible es el interés pagado por dicha operación.
La opción se aplica en operaciones B2B a empresarios así como en operaciones B2C a particulares.
La opción no es revocable, por tanto, cuando una entidad decide aplicarla, todas las operaciones de
ingreso y pago se gravan en el Impuesto.
Estonia
La opción se aplica a determinadas categorías de servicios financieros y con independencia de la condi­
ción de su destinatario (operaciones B2B y B2C).
La opción sólo se aplica en transacciones internas y no transfronterizas.
La opción es revocable si bien tiene un periodo mínimo de ejercicio de dos años.
Francia
La opción se aplica a todos los servicios financieros con determinadas salvedades como son las ganan­
cias de capital, transacciones con moneda extranjera, la garantía de créditos, servicios de intermediación y
operaciones con valores.
La opción se aplica a la totalidad de los servicios prestados por la entidad, con independencia de la con­
dición del destinatario (operaciones B2B y B2C).
La opción es revocable a los cinco años si bien está sometida al estricto cumplimiento de ciertas precau­
ciones.
Lituania
La opción se aplica a la mayoría de los servicios financieros con la excepción de transacciones con accio­
nes y fondos de inversión.
La opción se aplica a operaciones B2B en el tráfico interno.
La opción es revocable si bien tiene un periodo mínimo de dos años.
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V. PERSPECTIVAS
FUTURAS
El problema de cómo tratar los servicios financieros ha permanecido en la agenda fiscal de la Comisión
durante varios años. En la mitad de los años 90, la Comisión decidió revisar la tributación de dichas opera­
ciones. Como punto de partida se estableció la posibilidad de que dichos servicios fueron imponibles a tra­
vés de un mecanismo de flujos de caja11.
La aplicación estricta de dicho método presentaba diversas dificultades, además de un alto coste de
implantación, por lo que la Comisión encargó un informe, preparado por Ernst & Young12, en dónde se iden­
tificaba un método de imposición de los servicios financieros que se conoció como “sistema de cuenta” (tax
calculation account method).
Aunque el informe demostró que este método era el que mejor permitía el gravamen de los servicios
financieros, fue recibido con poco entusiasmo por los Estados miembros y el sector bancario, lo que pro­
vocó que el proyecto de reforma quedara aparcado.
En el año 2004, la Comisión convocó un seminario Fiscalis en Dublín en dónde se analizó el problema
de las exenciones financieras, y, en particular, el posible movimiento hacia un sistema de plena tributación
basado en el “sistema de cuenta”. Las conclusiones del seminario fueron contrarias a este movimiento por
lo que la Comisión desechó cualquier intentó de introducir dicho sistema.
En el año 2007, la Comisión presentó dos iniciativas legislativas con el objetivo de reformar la tributa­
ción de los servicios financieros y de seguros y mejorar el funcionamiento de los mercados de capitales y la
competitividad de las instituciones crediticias europeas a nivel internacional.
La propuesta de Directiva se estructuraba en tres pilares fundamentales:
ii(i) aclaración de las exenciones financieras y su ámbito de aplicación;
i(ii) introducción de un sistema de coste compartido en grupos o cost sharing que permitiera a los ope­
radores económicos distribuir sus costes entre ellos sin sujeción al impuesto, y
(iii) la introducción de una opción de tributación obligatoria para los Estados miembros (obligatoria de
aceptar por cada Estado miembro pero opcional para las entidades).
Las discusiones comenzaron en enero de 2008 bajo las directrices de la Presidencia eslovena y, tras más
de 30 reuniones y nueve presidencias del Consejo, continúan su curso, en una de las negociaciones más
arduas que se recuerden en el Consejo fiscal de la Unión.
El objetivo de este trabajo es el análisis de la posible tributación de los servicios financieros por lo que
nos centraremos en el estudio de la opción de tributación, sin perjuicio del interés que suponen los otros
dos pilares de la Directiva.
V.1. La propuesta de la Comisión
La propia Comisión, en su escrito de 2007, reconoció la existencia de cuatro alternativas para reducir el
impacto del coste no deducible de las exenciones financieras. Dichas alternativas fueron las siguientes:
ii(i) Tipo cero.
A pesar de la simplicidad de su mecanismo (las entidades deducen el impuesto soportado y repercuten
a tipo cero), esta opción fue descartada por la Comisión y por los operadores económicos pues suponía
crear una discriminación entre el sector bancario y de seguros frente a los restantes sectores, discrimina­
ción que no estaba justificada en la Directiva y que atentaba al principio de neutralidad. Además, suponía un
fuerte impacto en los presupuestos de los Estados miembros que no se estaba dispuesto a asumir.
i(ii) Grupos de IVA transfronterizos.
Esta opción suponía establecer una exención amplia para un grupo específico de operadores económi­
cos que forman parte del grupo. La implantación de este mecanismo conllevaría mayores costes adminis­
trativos entre Estados miembros y una posible vulneración del principio de neutralidad por ser
exclusivamente aplicable a unos grupos económicos y no a otros, por lo que dicha opción también fue des­
cartada.
11
Sistema propuesto en 1987 por HOFFMAN, PODDAR y WHALLEY.
12
VAT: “Application of the Cash Flow method to Derivative and Financial Instruments”.
133
Cuadernos de Formación. Colaboración 7/13. Volumen 16/2013
(iii) Umbral de devolución del IVA soportado.
Esta opción, similar a la establecida en Australia, permitía a los operadores financieros y de seguros soli­
citar un tanto por ciento fijo de devolución del IVA soportado en cada periodo impositivo. No obstante,
garantizar esta posibilidad a un grupo específico de operadores hubiera requerido, de nuevo, ampliar esta
opción a otro tipo de operadores, vulnerando los principios fundamentales del Impuesto y produciendo
mermas en la recaudación del Impuesto no deseadas.
(iv) La opción por la tributación.
Las dificultades de aplicación de las anteriores soluciones llevaron a que la Comisión propusiera el esta­
blecimiento de una opción de tributación. Las razones que apoyaron esta solución fueron las siguientes:
— El IVA es un impuesto que grava el consumo. La exención de las operaciones financieras y de segu­
ros sin derecho a la deducción supone crear un impuesto oculto que no repercute en mayores
ingresos para el Estado y sí en un mayor precio de los servicios financieros.
— El problema de determinación de la base imponible en la prestación de servicios financieros y de
seguros sigue subsistiendo. No obstante, existen determinados operadores financieros que pueden
determinar correctamente el importe de dicha contraprestación como si de la prestación de un
servicio imponible se tratara. Es más, se constata que existen operadores que utilizan sistemas
avanzados de contabilidad y gestión que permiten asignar costes a cada servicio financiero para cal­
cular la comisión aplicable al mismo. Esta circunstancia depende de la naturaleza del operador, el
tipo de operaciones que realice, y sobre todo, de sus sistemas informáticos y técnicos. Por tanto,
la propuesta de la opción de tributación debería ser, en todo caso, opcional para aquellos operado­
res que tuvieran medios para calcular la base imponible.
— La opción reduciría la carga administrativa de las administraciones tributarias así como de los pro­
pios operadores mejorando, en general, la competitividad de dicho sector.
Por tanto, la propuesta de la Comisión se basaba en las siguientes premisas:
— El ejercicio de la opción se traslada desde el Estado hacia el prestador del servicio que podría, así,
comportarse como un operador económico ordinario.
— La opción se extendería al sector de seguros. La razón de esta ampliación, radica en que, hoy en
día, las entidades de crédito y las aseguradoras compiten en un mismo mercado con similares
modelos de negocio; así, cualquier diferencia de tratamiento conllevaría una notable distorsión de
la competencia.
— La opción debería ser irrevocable durante un periodo de tiempo mínimo para evitar un incremen­
to de costes administrativos y de control.
— La opción debería aplicarse a la totalidad de la actividad financiera del operador, que además debe­
ría identificar en servicios transfronterizos que ha optado por la tributación.
Veamos algunos ejemplos de su funcionamiento:
1) Un banco español S presta un servicio bancario a una entidad portuguesa E. El lugar de localización
de la operación es Portugal por ser operación entre empresarios. Si el servicio estuviera exento, el
banco S no deduciría cuantía alguna por esta operación. Por el contrario, si el banco S opta por la
tributación, S facturará sin IVA a E. E estará obligado a declarar dicho servicio mediante procedi­
miento de inversión de sujeto pasivo. Tanto S como P gozarán de derecho a la deducción.
2) Un banco portugués P presta un servicio financiero a un particular español. El servicio se localiza en
Portugal. El banco portugués ha optado por la tributación. En tal caso, dicho banco P facturará con
IVA portugués que no será deducible por el español por tener la condición de consumidor final.
V.2. Discusiones en el Consejo
La propuesta de la Comisión sobre la opción de tributación abrió una amplia discusión en el Consejo.
Las delegaciones rechazaron el enfoque abierto de la Comisión, pero también consideraron que, en caso
de aprobarse este mecanismo de opción, la misma no podría basarse en las consideraciones establecidas
actualmente en la Directiva.
A continuación se analiza las aportaciones principales a la posible implantación de este mecanismo a lo
largo de las diversas reuniones.
134
La opción por la tributación de las operaciones financieras en el IVA
J OSÉ M ARÍA L ÓPEZ-A LA SCIO T ORRES
Presidencia de Francia (segundo semestre de 2008)
La Presidencia francesa exploró nuevas alternativas al documento de la Comisión y presentó una pro­
puesta más conservadora que consistía en mejorar el funcionamiento del actual sistema de opción basado
en las siguientes ideas:
— El ejercicio de la opción continuaría siendo potestativo para los Estados miembros.
— Se establecería un sistema de inversión de sujeto pasivo para las operaciones entre empresarios
(B2B).
— Y en las operaciones en que no hubiese una contraprestación conocida se gravarían con el margen
de intermediación de la actividad financiera de la entidad de crédito13.
Presidencia de Suecia (segundo semestre 2009)
Los Estados miembros se mostraron reacios a ampliar el derecho de opción de tributación al sector de
los seguros así como la sugerencia de la delegación francesa de que dichos servicios tributaran según un
margen de beneficio.
Se propuso una vuelta a la redacción original de la Directiva.
Presidencia española y ulteriores (primer semestre 2009-actualidad)
Las dificultades para la negociación de este expediente provocaron que se separara el pilar de definicio­
nes de los dos restantes (opción de tributación y sistema de coste compartido), los cuales quedan aparca­
dos para una negociación futura.
Si bien la Comisión, y algún Estado miembro, han propuesto volver a una visión más global del texto, en
dónde se incluyan en la negociación la opción de tributación, los Estados se han mostrado sumamente dis­
tantes a tal enfoque, lo cual hace ser pesimista sobre su futura implantación a nivel europeo en el corto plazo.
VI. CONCLUSIONES
El presente trabajo ha tratado de exponer las medidas que, más frecuentemente, se contemplan para
corregir los defectos que se atribuyen al tratamiento de las operaciones financieras en el IVA y el estado
actual de las discusiones en el Consejo de la UE.
En una situación de crisis financiera como la actual, los Estados miembros se muestran muy preocupa­
dos por el impacto que la reforma pudiera tener en sus ingresos por IVA, lo que hace que muchos se mues­
tren reacios a cualquier cambio significativo. Por lo tanto, no debería sorprender si, concluidas las
negociaciones, se mantiene el actual sistema de exención y opción limitada.
Las discusiones en el Consejo prosiguen si bien el proyecto de una opción por tributación de las opera­
ciones financieras ha quedado para otro momento.
En mi opinión, la estrategia es correcta, lo primero debe ser aclarar las definiciones de los distintos pro­
ductos financieros para delimitar correctamente el ámbito de la exención financiera. Es fundamental, que
los distintos Estados miembros entiendan lo mismo por cada producto financiero, pues sólo así se puede
avanzar hacia un régimen más uniforme y coherente.
Una vez aclarado este punto se debería pasar a una segunda fase en dónde se estudie el impacto del
establecimiento de una opción de tributación y, si la misma se puede aplicar a todos los productos financie­
ros o sólo a algunos en los que su base imponible se calcula a través de un sistemas de margen.
Los nuevos sistemas de contabilidad y gestión, así como las mejoras tecnológicas de las entidades de cré­
dito, permiten ser un tanto más optimistas en cuanto a su posible implantación, si bien hay que considerar
que tales avances no son idénticos en los diversos países de la Unión. La actual coyuntura económica tam­
poco permite grandes inversiones para actualizar dichos sistemas de contabilidad y gestión.
13
Propuesta de Directiva presentada por la Presidencia francesa, FISC 183 de 8 de diciembre de 2008. De acuerdo con dicho texto,
el margen de intermediación “será igual a la diferencia entre el volumen de negocios realizado sobre las operaciones de que se trate
y, cuando no haya dado lugar a deducción del impuesto sobre el valor añadido, el importe de los servicios de la misma naturaleza
adquiridos por el sujeto pasivo”.
135
Cuadernos de Formación. Colaboración 7/13. Volumen 16/2013
En definitiva, la implantación de una opción por la tributación homogénea en toda la Unión Europea es
un asunto que hoy debe esperar.
BIBLIOGRAFÍA
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Documentos Grupos de Trabajo del Consejo de la UE sobre la Propuesta de Directiva y Reglamento de servicios finan­
cieros.
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