Bibliografías_El procedimiento administrativo común
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BIBLIOGRAFÍA GARBERÍ LLOBREGAT, José, El procedimiento administrativo común (Comentarios, Jurisprudencia, Formularios), AA.VV. Dos tomos Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 2007. I. No son frecuentes los estudios sobre procedimiento administrativo que se producen fuera de los momentos en que han tenido lugar las más importantes reformas legislativas en la materia, como la de 1992 (redacción inicial de la Ley 30/1992)1 o la de 1999 (extensa modificación de la citada Ley llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero)2, por citar las dos últimas, salvo algunas excepciones que confirman la regla3. Y, sin embargo, nos encontramos ante una de las partes más importantes del Derecho Administrativo, teniendo en cuenta que, como ha destacado el Tribunal Constitucional (Sentencias 227/1988 y 50/1929), el «Procedimiento Administrativo Común» no sólo incluye lo que podríamos considerar el procedimiento administrativo en sentido estricto, sino también «los principios y normas que “prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”». Por eso es plausible el esfuerzo de obras como la dirigida por JOSÉ GARBERÍ LLOBREGAT que ahora reseñamos, que intenta aportar un comentario sistemático sobre las principales cuestiones englobadas de dentro de ese concepto amplio de procedimiento, con una perspectiva no sólo teórica sino también práctica y aportación de las principales sentencias de cada apartado y de formularios, en dos profusos tomos de una cuidada edición. II. Como toda obra colectiva, su contenido no es uniforme, de modo que nos encontramos unos estudios más concienzudos y profundos sobre los diversos temas 1. Sin ánimo de exhaustividad, «La nueva Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento común», dirigida por J. LEGUINA VILLA y M. SÁNCHEZ MORÓN. Ed. Tecnos SA. Madrid 1993; el libro colectivo «Administraciones públicas y ciudadanos –Estudio sistemático de la Ley 30/1992...–», coordinado por B. PENDÁS GARCÍA. Ed. Praxis. Madrid 1993; la obra colectiva de J.A. SANTAMARÍA PASTOR y otros, titulada «Comentario sistemático a la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común». Ed. Carperi. Madrid 1993; el libro colectivo «Estudio de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento común (1)», dirigido por L. MARTÍN REBOLLO. Consejo General del Poder Judicial. Madrid 1994; J. TORNOS MÁS y otros: “Administración pública y procedimiento administrativo. Comentarios a la Ley 30/1992”. Ed. Bosch. Barcelona 1994; y R. PARADA VÁZQUEZ: «Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común». 1ª edición. Ed. Marcial Pons. Madrid-Barcelona 1993. En cuanto a estudios de revista, F. LÓPEZ MENUDO «Los principios generales del procedimiento administrativo». RAP 129, año 1992; F. LÓPEZ RAMÓN: «Reflexiones sobre el ámbito de aplicación de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento común». RAP 130, año 1993; S. MARTÍN RETORTILLO: «Reflexiones sobre el procedimiento administrativo común». RAP 131, año 1993; E. GARCÍA DE ENTERRÍA: «La problemática puesta en aplicación de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegración general del nuevo sistema legal». REDA 80, año 1993; y S. MUÑOZ MACHADO «Los principios generales del procedimiento administrativo comunitario y la reforma de la legislación básica española». REDA 75, 1992. 2. P. SALA SÁNCHEZ Y OTROS: «Comentarios a la Reforma del Procedimiento Administrativo». Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 1999. R. PARADA VÁZQUEZ: «Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común». 2ª edición. Ed. Marcial Pons. Madrid-Barcelona 1999. 3. J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO: «Comentarios a la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común». Dos tomos, 3ª edición, ThomsonCivitas. Madrid 2003. El libro colectivo de un grupo de Abogados del Estado en el que figura en primer lugar J.M. AYALA MUÑOZ: «Régimen jurídico de las Administraciones públicas y Procedimiento Administrativo Común». Ed. Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 3ª edición, año 2004. J.J. DÍEZ SÁNCHEZ: «El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional». Ed. Civitas SA., Madrid 1992. 329 330 BIBLIOGRAFÍA abordados y otros más livianos y superficiales, aunque se ha conseguido ofrecer una media de calidad bastante notable. Ante la imposibilidad de comentar toda las aportaciones a este voluminoso trabajo, queremos destacar, en primer término, la importante labor de coordinación de su Director-Coordinador, el Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad de Castilla-La Mancha JOSÉ GARBERÍ LLOBREGAT, que ha demostrado en diversas ocasiones su preocupación por el Derecho Administrativo, especialmente en sus ámbitos más próximos al Derecho Procesal, enlazando los saberes característicos de ambas disciplinas4, si bien, en la obra que nos ocupa incluso va más lejos, pues no sólo ha abordado la revisión y revocación de los actos administrativos desde un punto de vista procedimental, sino también el tratamiento de los vicios de nulidad y anulabilidad de los mismos. Y, por otro lado, nos vamos a centrar en los apartados que podemos considerar más significativos del objeto del libro: «El régimen jurídico de las Administraciones públicas y el Procedimiento Administrativo Común» (parte primera del libro) y «La caracterización y tipología de las Administraciones públicas» (parte tercera, I del libro), que han sido desarrollados ambos por JOSÉ ANTONIO TARDÍO PATO, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Miguel Hernández de Elche, que, en los últimos tiempos, ha mostrado especial sensibilidad por los temas que ahora nos ocupan, desarrollando diversas investigaciones sobre los mismos5. III. Por lo que se refiere a la parte titulada «Régimen jurídico de las Administraciones públicas y Procedimiento Administrativo Común», el Autor viene a analizar, en primer lugar, sobre la base de la jurisprudencia constitucional y de los juicios doctrinales formulados, incluido el suyo propio, el significado de los siguientes títulos competenciales: a) bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas; b) el sistema 4. J. GARBERÍ LLOBREGAT: –«La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador». Ed. Trivium, Madrid 1989; –«El procedimiento administrativo sancionador». Ed. Tirant lo Blanch, Valencia 1994. –su participación en el «Derecho Procesal Administrativo» dirigido por V. GIMENO SENDRA, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia 1993; –y su participación en los «Comentarios a la nueva Ley reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1998». Ed. Centro de Estudios Ramón Areces SA. Madrid 1999. 5. JOSÉ ANTONIO TARDÍO PATO: –voz «Procedimiento Administrativo», en el Tomo II del Diccionario de Derecho Administrativo dirigido por S. MUÑOZ MACHADO. Editorial IUSTEL, Madrid 2005 (pp. 1975-1984); –voz «Audiencia», misma obra, Tomo I (pp. 263-270); –voz «Caducidad del procedimiento administrativo», misma obra, Tomo I (pp. 358-366); y –voz «Medidas Provisionales en el Procedimiento Administrativo», misma obra Tomo II (pp. 15501557). –«Las medidas provisionales en el procedimiento administrativo», en «Revista Jurídica de Navarra» nº 38, año 2004 (pp. 113-130); –«Las competencias estatales y de las Comunidades Autónomas en relación con el procedimiento administrativo. REALA (Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica»), nº 296-297, año 2005 (pp. 163-189); –«Consideraciones sobre la caducidad del procedimiento administrativo». REALA (Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica), nº 298-299, año 2005 (pp. 11-53); –«Caducidad y prescripción en el ejercicio de la potestad para la restauración de la legalidad urbanística», en Revista Urbanismo y Edificación (RUE) nº 12, año 2005 (pp. 79-107). –«El principio constitucional de audiencia del interesado y el trámite del art. 84 de la Ley 30/1992». RAP 170, año 2006 (pp. 93-142); –«Prescripción de pretensiones y caducidad del plazo de interposición de los recursos administrativos y contencioso-administrativos: el argumento de la especialidad». REDA 129, año 2006 (pp. 29-76). –«Silencio negativo: La ratificación de la doctrina del Tribunal Constitucional del plazo abierto para interposición de los recursos en tales supuestos bajo el ámbito de aplicación de la vigente Ley 30/1992 y la LJCA», en «Revista Jurídica de Navarra» nº 41, año 2006 (pp. 127-166). –«Medidas Provisionales», en el Tomo II, 2007, (pp. 1155-1188) del libro que estamos reseñando. BIBLIOGRAFÍA de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas; y c) la regulación de los principios y reglas esenciales de la potestad sancionadora de la Administración. Y, a continuación, sitúa su esfuerzo en explicar en qué consiste el «Procedimiento Administrativo Común» en tanto que título competencial del Estado y aquí aprovecha para repasar cuestiones fundamentales del procedimiento administrativo, como su concepto, su naturaleza, la distinción entre procedimiento y proceso en este ámbito, las clases de procedimientos y las características y finalidades del procedimiento administrativo (requisito formal de los actos administrativos; garantía tanto para la Administración como para los ciudadanos; y participación ciudadana en la adopción de decisiones y normas administrativas), incluyendo un interesante y práctico apartado sobre los tipos de vicios de invalidez que inciden en el procedimiento, con sus correspondientes ejemplos tomados de la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo. En relación con el concepto de procedimiento, destaca la Autor la manifestación en la STC 50/1999, F.J. 3º, de dos conceptos de procedimiento como materia competencial. Uno estricto, que se refiere a la «niciación, ordenación, instrucción, terminación» del mismo, pero también a la ejecución de la resolución adoptada en él, así como a los «términos y plazos», «recepción y registro de documentos», según indica la citada Sentencia. Y otro más amplio que engloba, asimismo, «los principios y normas que “prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”». En cuanto a las clases de procedimiento, facilita una explicación muy sencilla de la distinción entre procedimientos administrativos generales y especiales, basada en el principio de especialidad normativa (lex specialis)6, con ejemplos jurisprudenciales. También expone la distinción entre procedimientos administrativos formalizados y procedimientos administrativos no formalizados, con una interpretación propia en relación con el tipo de procedimiento que a este respecto ha acogido la Ley 30/1992, que se aparta de la que yo mismo he mantenido en diversas publicaciones7. Pero donde especialmente destaca su contribución es en la explicación del alcance y significado del «Procedimiento Administrativo Común» como competencia estatal, frente a los procedimientos regulados por las Comunidades Autónomas como instrumentales de los regímenes sustantivos de competencia de las mismas, ya que, entre otras cosas, tiene en cuenta la más reciente jurisprudencia del TC que no pudieron considerar los trabajos anteriores sobre el particular, porque entonces no se había producido. Frente a los que hemos sostenido que tal competencia es similar a la propia sobre legislación básica del Estado, afirma el Autor que, «si al Estado se le reconociese tan sólo la competencia para aprobar la legislación básica sobre las normas procedimentales, a las Comunidades Autónomas le correspondería la legislación de desarrollo» y, sin embargo, lo que dicho el TC con referencia a tal competencia estatal es que 6. Que el mismo estudió en su trabajo JOSÉ ANTONIO TARDÍO PATO: «El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales» RAP 162, año 2003 (pp. 189-225). 7. J. GONZÁLEZ PÉREZ-F. GONZÁLEZ NAVARRO: «Comentarios a la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común», 3ª Edición, Ed. Thomson-Civitas, Madrid 2003, p. 96 y ss. F. GONZÁLEZ NAVARRO: «Derecho Administrativo Español». Tomo III: «El acto y el procedimiento administrativo». EUNSA. Pamplona 1997, p. 543 y ss. 331 332 BIBLIOGRAFÍA al Estado le corresponde, por un lado, la determinación de la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, los principios y normas que prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión de los actos administrativos y los medios de ejecución de los mismos; incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento (SSTC 227/1988, FJ 32; 98/2001, FJ 8; y 175/2003, FJ 10.c); pero no le pertenecen las «normas ordinarias de tramitación» que pueden dictar las Comunidades Autónomas en relación con los procedimientos relativos a las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas para la regulación del régimen sustantivo de ciertas actividades o servicios (a partir de STC 186/1999, también en SSTC 190/2000; 126/2002 y 175/2003). «Si estuviéramos ante la legislación básica estatal, las Comunidades Autónomas, mediante una legislación de desarrollo, podrían regular los aspectos no centrales o nucleares del procedimiento como institución, en cualquier caso, cualquiera que fuera el régimen jurídico sustantivo del que dicho procedimiento es instrumental y ya fuera o no de su competencia la regulación de ese régimen jurídico sustantivo». Pero el Tribunal Constitucional precisa que las normas procedimentales de las Comunidades Autónomas (aunque sean sobre aspectos no esenciales, no centrales, no nucleares, es decir, aunque sean «normas ordinarias de tramitación», según terminología del Tribunal Constitucional) tan sólo pueden versar sobre procedimientos instrumentales de los regímenes sustantivos sobre los que han asumido competencias, no sobre todos los procedimientos, ni sobre el procedimiento como institución. «Y, por consiguiente, las “normas ordinarias de tramitación” (aspectos procedimentales no centrales o nucleares) de procedimientos instrumentales (aspectos procedimentales de regímenes sustantivos) que corresponden al Estado también son competencia del Estado y no de las Comunidades Autónomas». «En suma, al Estado le corresponde, por el título competencial “procedimiento administrativo común”, la regulación de los aspectos centrales o nucleares del procedimiento administrativo como institución y por ello de todos los procedimientos administrativos (ya sean generales o especiales), lo que según el Tribunal Constitucional incluye, entre otros apartados ya mencionados, la estructura general del procedimiento y las garantías generales de los particulares en el seno del mismo (sentencias mencionadas). Y, además, por el título competencial derivado de ser la regulación de los aspectos no nucleares del procedimiento una competencia conexa a la regulación de los regímenes sustantivos de actividades o servicios, también pertenece al Estado la normativa sobre los citados aspectos no nucleares (“normas ordinarias de tramitación”) de los procedimientos que son instrumentales de los regímenes sustantivos de competencia estatal». «Y las Comunidades Autónomas pueden asumir, por el último título competencial citado, la regulación de los aspectos no nucleares o centrales (“normas ordinarias de tramitación”), únicamente de aquellos procedimientos instrumentales de los regímenes sustantivos de actividades o servicios sobre los que las mismas han asumido competencias. Y, por otro lado, en virtud del 149.1.18 de la Constitución Española (inciso “sin perjuicio de las especialidades derivadas de su organización”), pueden regular la incidencia de sus peculiaridades organizativas en la normativa sobre aspectos nucleares de los procedimientos administrativos que pertenece al Estado como “procedimiento administrativo común”». «Otra cosa ocurre con la regulación que tan sólo de forma indirecta tiene repercusión o incidencia en el procedimiento ampliamente entendido (con los aspectos señalados por el TC a partir de la STC 227/1988) o cuyo incumplimiento puede tener como consecuencia la invalidez del acto, pues esto corresponde, según la STC 50/1999, FJ 3º, al título competencial sobre “régimen jurídico de las Administraciones Públicas” y, por ello, al Estado le pertenecerá la legislación básica y a las Comunidades Autónomas que la hayan asumido la legislación de desarrollo». BIBLIOGRAFÍA Subraya además el Autor que «las normas procedimentales de las Comunidades Autónomas aprobadas, en virtud de sus especialidades organizativas, o en virtud de su competencia sobre procedimientos instrumentales de sus regímenes jurídicos sustantivos, sólo podrán complementar en esos ámbitos las normas de procedimiento común (la STC 17/1990, FJ. 11, habla de añadir reglas), pero no excluir garantías, tales como la audiencia al interesado en el trámite de adopción de medidas provisionales en un procedimiento tributario (STC 14/1986, FJ. 14) o como la exigencia de dictamen preceptivo de un órgano que posea las características del Consejo de Estado (STC 204/1992), ni reducir las garantías in genere (STC 76/1983, FJ. 23)». Por otro lado, culmina que «las Comunidades Autónomas no pueden introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio, por mor del art. 149.1.1 CE». Y, por último, formula el Autor una serie de conclusiones sobre las normas procedimentales de la Ley 30/1992, entre las que destacaría las siguientes. 1) Que responden perfectamente a las «normas de procedimiento administrativo común», por versar sobre cuestiones centrales, nucleares, del procedimiento como institución y de los procedimientos en general (estructura general del mismo, garantías generales de los ciudadanos ante él, modos de revisión de los actos administrativos y medios de ejecución de ésta) y no sobre cuestiones secundarias, las denominadas por el Tribunal Constitucional «normas ordinarias de tramitación». Y en este punto subraya que «en tanto que Ley estatal podría haber incluido también cuestiones procedimentales secundarias aplicables a los procedimientos instrumentales de los regímenes sustantivos competencia del Estado, siempre que, en pro de la seguridad jurídica, hubiese matizado qué preceptos se dictaban en virtud de este último título, y cuáles otros en virtud del título competencial del ‘procedimiento administrativo común’. Los preceptos de procedimiento administrativo común serían aplicables a todas las Administraciones Públicas y todo tipo de procedimientos y las “normas ordinarias de tramitación” tan sólo serían vinculantes en relación con los procedimientos instrumentales de regímenes sustantivos de competencia del Estado, no en relación con los instrumentales de regímenes sustantivos de competencia de las Comunidades Autónomas». 2) Que incluyen normas de procedimiento administrativo común no sólo generales, sino también especiales. Ejemplo de lo primero son las normas procedimentales generales del Título VI de la Ley (art. 68 y siguientes) y de lo segundo las normas sobre procedimientos especiales para la sustanciación de los recursos administrativos (art. 110 a 113) o para la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho (art. 102 y 104), entre otras. 3) Que la regulación del procedimiento sancionador tendría que haber sido acometida directamente por la Ley 30/1992, con suficiente compleción, sin la deslegalización y degradación normativa efectuada y sin la apertura de competencias a las Comunidades Autónomas, a los entes locales, e incluso a órganos administrativos estatales que el Real Decreto 1398/1993 ha realizado, que no tienen apoyo alguno ni en la Constitución, ni en las propias leyes reguladoras de tales Administraciones. 4) Que la exclusión del ámbito de aplicación de dicha Ley de determinados procedimientos estatales o la previsión para otros, también estatales, de mera aplicación supletoria de la misma (Disposiciones Adicionales 5ª, 6ª, 7ª y 8ª) constituye una vulneración del principio de «función constitucional« reconocido por nuestra jurisprudencia constitucional y deben considerarse inconstitucionales en tal sentido, pues dichos procedimientos deben declararse totalmente sometidos a la regulación de los aspectos nucleares procedimentales que las normas de procedimiento administrativo común deben regular. 333 334 BIBLIOGRAFÍA 5) Que la Ley 30/1992 no ha respetado las exigencias del «procedimiento administrativo común», cuando permite a cualquier Administración pública la fijación de los efectos positivos o negativos del silencio administrativo, a pesar de ser ésta una cuestión central en las garantías del administrado. 6) Y que la Ley 30/1992 debería haber regulado como procedimiento administrativo común los aspectos nucleares del procedimiento de elaboración de los reglamentos de cualesquiera Administraciones públicas, en la línea que viene a reconocer la STC 204/1992, FJ. 5º, que, a su entender viene a rectificar la afirmación tajante de la STC 15/1989 según la cual la regulación de tal procedimiento no forma parte del procedimiento administrativo común. IV. En relación con la «Caracterización y tipología de las administraciones públicas», como sujetos del procedimiento enunciativo común (parte tercera, I, A, del libro), se plantea el autor, en primer término, el sentido de la indicación del artículo 2.2 de la Ley 30/1992 según la cual las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas tendrán asimismo la consideración de Administración pública pero sujetarán su actividad a la citada Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación. Para el referido Autor, el criterio del ejercicio de potestades públicas no se configura como determinante del concepto de Administración pública, sino tan sólo de la aplicación de la Ley 30/1992 (página 346), de tal manera que parte de la concepción subjetiva de Administración pública y Derecho Administrativo y el criterio de las potestades públicas ejercidas tan sólo queda como complemento para delimitar el ámbito subjetivo y objetivo de las referidas leyes (página 346). Y por potestades públicas a estos efectos considera que se está haciendo referencia a todas aquellas facultades administrativas que conllevan el uso institucionalizado de la fuerza (como las enumeradas en el art. 4 de la Ley 7/1985, de Bases de régimen Local: ejecutividad y ejecución forzosa de sus actos, potestad sancionadora, potestad de recuperación de oficio de sus bienes...), que el Ordenamiento jurídico les reconozca en el ámbito de esas relaciones exteriores (página 353). Especial mención cabe de su apartado referente a las Administraciones independientes y, en concreto, a las Universidades públicas, a las que califica, a los efectos del artículo 2.2 de la Ley 30/1992 y del art. 1.2, letra d, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como «entidades de Derecho público vinculadas a la Administración General del Estado o a la Administración de las Comunidades Autónomas, según los casos»8, separándose así de los entes públicos meramente dependientes de dichas Administraciones territoriales, como sí es el caso de los Organismos Autónomos de la LOFAGE. Precisa que, en cuanto a su regulación, se rigen por su normas especiales y, en su defecto, por el resto de normas de Derecho Administrativo, entre las que destaca la Ley 30/1992. E invoca en tal sentido las STSS de 12 de diciembre de 1990 –RJ 9636, FJ 7º– y 23 de noviembre de 1998 –RJ 10777, FJ 2º–, que subrayaron que la Ley Orgánica 11/1983, de Reforma Universitaria, constituía, en materia de personal al servicio de tales Administraciones públicas, una «lex specialis»; lo que permite sostener que lo mismo ocurre con la vigente Ley Orgánica 6/2001, de Universidades, no sólo en materia de personal, sino también en otras materias (p. ej., patrimonios públicos). 8. Así ya las había calificado en JOSÉ ANTONIO TARDÍO PATO: “El Derecho de las Universidades públicas españolas”. Editorial PPU SA, Barcelona 1994, Volumen II, págs. 1266 y 1267. E, igualmente, el que suscribe, en J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO: “Comentarios a la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. Dos tomos, 3ª edición, Thomson-Civitas. Madrid 2003, pp. 276-277. BIBLIOGRAFÍA Igual mención específica merece su exposición sobre las sociedades mercantiles creadas por las Administraciones públicas. Aquí recuerda la consideración de aquellas de capital íntegro de la Administración matriz como entes institucionales bajo formas privadas de personificación, que le otorga la STC 14/1986, pero destaca que la exigencia del art. 2.2 de la Ley 30/1992 de que se trate de entidades de Derecho Público para entender que tengan la consideración de Administración Pública parece excluir, lege lata, a las entidades de Derecho privado de tal consideración. Otra cosa –añade el Autor– es que pueda ser deseable, lege ferenda, que la Ley llame a las cosas por su nombre e incluya también dentro del concepto de Administración Pública a los entes de Derecho Privado creados instrumentalmente por otras Administraciones públicas fuera de la actividad industrial y mercantil, para aplicarles así directamente el Derecho Administrativo en general y la Ley 30/1992 en particular, cuando ejerzan potestades administrativas o cuando esté en juego la salvaguardia de garantías de los principios constitucionales (principio constitucional de audiencia o principio de igualdad in genere) o comunitarios (libre competencia) o los derechos de los ciudadanos (derecho de igualdad en el acceso a funciones públicas), sin tener que acudir a otras técnicas más indirectas para ello, con el fin de evitar el fraude legal y constitucional que supone la huida del Derecho Administrativo mediante la aplicación de formas jurídico-privadas. En este punto destaca cómo el Derecho Comunitario está considerando «organismo público» a entes con personalidad jurídica privada en el caso de las sociedades de Derecho privado creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, dotadas de personalidad jurídica, y cuya actividad esté mayoritariamente financiada por las Administraciones públicas u otras entidades de Derecho público, o cuya gestión se halle sometida a un control por parte de éstas, o cuyo órgano de administración, de dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por las administraciones públicas u otras entidades de Derecho público (hoy art. 1.9 de la Directiva 2004/18/CEE) y cómo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (especialmente en sus Sentencias condenatorias al Reino de España de 15 de mayo de 2003; 16 de octubre de 2003; y de 13 enero de 2005) ha destacado tal aspecto. Como, asimismo, nos informa que Ley italiana 15/2005, de 11 de febrero, que modifica la Ley 241/1990, de 7 de agosto, de normas generales sobre la acción administrativa, introduce una definición de Administración Pública a estos efectos que incluye no sólo los sujetos de Derecho Público sino también los de Derecho Privado, exclusivamente en aquella parte de su actividad de interés público regulada por el Derecho Nacional o Comunitario (art. 22.e). En este momento subraya que si, como se impone en Derecho Comunitario, la forma jurídica privada no puede utilizarse como mecanismo para eludir el citado Derecho, tampoco debería admitirse, en la línea apuntada por nuestro Tribunal Constitucional, en cuanto a las normas públicas de distribución de competencias, para la elusión del Derecho Público Nacional Español, Ley 30/1992 incluida, y debería afirmarse la aplicación de estas normas a las sociedades con participación pública, al menos en tanto en cuanto ejerzan potestades públicas, que es el criterio del art. 2.2 de la Ley 30/1992 con respecto a las Entidades de Derecho Público no territoriales. Y se pregunta el Autor si, para evitar la huida fraudulenta del Derecho Público en general, y del Administrativo en particular, a través del recurso a la forma privada de personificación, no se simplificaría la cuestión añadiendo a los mecanismos dispuestos por nuestra legislación y la jurisprudencia la inclusión de los entes privados que satisfagan necesidades de interés general y no tengan carácter industrial o mercantil dentro del concepto de Administraciones Públicas, como está haciendo el Derecho Comunitario o Estados de nuestro entorno, como el Italiano, en determinados sectores. Se podrá estar o no de acuerdo con tal planteamiento, pero ciertamente el mismo es sugestivo. 335 336 BIBLIOGRAFÍA Otro apartado sumamente interesante de la contribución de JOSÉ ANTONIO TARDÍO es el referente a la aplicación de la Ley 30/1992 a los particulares cuando actúan como agentes, delegados o mandatarios de la Administración, en el que se aportan sentencias del Tribunal Supremo no muy conocidas en las que consideran verdaderos actos administrativos los actos de determinadas entidades con personalidad jurídica privada (calificaciones académicas emitidas con efectos oficiales por centros privados de enseñanza y enajenación de solares por entes con personalidad jurídica privada en nombre del Gobierno de una Comunidad Autónoma). Como, asimismo, se trae a colación aquí la actuación de las denominadas entidades colaboradoras de la administración en ámbitos como el de la seguridad de los productos, equipos e instalaciones industriales y las estaciones de ITV, que plantean interesantes problemas de aplicación del procedimiento administrativo como garantía de objetividad e imparcialidad de las decisiones adoptadas por esos agentes privados que producen efectos jurídico-públicos y como salvaguardia de las exigencias de la motivación, de la audiencia del interesado o del régimen de notificaciones. Y, finalmente, también resulta muy provechosa la explicación que el Autor nos ofrece del fundamento de la aplicación supletoria de la legislación procedimental administrativa, incluso en supuestos en que la propia normativa reguladora de los órganos constitucionales no integrados en las Administraciones públicas no establece remisión expresa a tal normativa. Subraya el Autor que no tiene sentido que las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, etc., aprueben una normativa propia paralela a la de la Ley 30/1992 para disciplinar aspectos tales como la notificación, publicación, audiencia, régimen de validez y eficacia de sus actos materialmente administrativos, etc. y que su personal o el resto de los ciudadanos destinatarios de esos actos no ostente las mismas garantías que frente a las Administraciones públicas. Lo más apropiado –añade– es que la normativa propia de dichos organismos remita a la citada Ley para aplicación supletoria, tal y como han hecho la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial y la Ley 7/1988, del Tribunal de Cuentas. Pero, si no ha sido así, debe llegarse de igual modo a tal aplicación. Y su fundamento lo sitúa en la aplicación analógica de la Ley 30/1992 directamente (como hace el Auto del TC, Sala 2ª, Sección 4ª, 43/1985, de 23 de enero) o en la extracción, por inducción de los preceptos de la Ley Orgánica 6/1985 y de la Ley 7/1988 que establecen la referida supletoriedad, de un Principio General del Derecho según el cual, en todos aquellos casos de actos materialmente administrativos en los que los referidos órganos constitucionales no posean normativa propia, será aplicable supletoriamente la Ley 30/1992. Y es que –como resalta el Autor– tanto la analogía como el recurso a los Principios Generales del Derecho constituyen métodos de auto-integración de un Ordenamiento y están ligados, a su vez, al Principio General del Derecho de integridad, compleción o plenitud de un Ordenamiento jurídico, en el sentido de que siempre debe éste ofrecer un principio o norma-regla para resolver el caso sometido a enjuiciamiento (proclamado por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo en múltiples sentencias que el Autor se ha preocupado de localizar) y al principio de prohibición non liquet (art. 1.7 de nuestro Código Civil y art. 89.4 de la Ley 30/1992). Que es lo que yo mismo he denominado «solidaridad entre los elementos que forman el ordenamiento jurídico»9. 9. F. GONZÁLEZ NAVARRO: “Derecho Administrativo Español”. Tomo I. EUNSA. Pamplona 1997, p. 762. BIBLIOGRAFÍA V. En fin, como colofón a esta reseña diré que resulta gratificante ver cómo hay obras como la reseñada que se siguen interesando por desentrañar las claves de los conceptos relativos al procedimiento administrativo y su legislación reguladora, cuestiones de las que yo llevo ocupándome varias décadas, y que nos aportan nuevos datos y nuevas exégesis que contribuyen a mejorar la comprensión de los mismos. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO 337
