Comparación entre los Sistemas de Solución de Controversia del

Comparación entre los Sistemas de Solución de Controversia
del Mercosur y la Comunidad Europea.
Grando, José Horacio
Cátedra de Derecho Administrativo I, “B”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas –UNNESalta 459 - (3400) Corrientes - Argentina
Tel./Fax: +54 (03783) 464476 - E-mail: [email protected]
ANTECEDENTES
Los procesos de integración latinoamericanos anteriores al MERCOSUR como ALALC, ALADI y el
Grupo Andino fracasaron. En el presente artículo y dada la extensión que debe tener el mismo, solo se
mencionarán dos de las causas:
a) Las metas (demasiado amplias) no fueron del todo deseadas por los gobiernos integrantes, en el sentido
de efectuar los sacrificios necesarios para alcanzar los fines propuestos. Ciertas cuestiones relacionadas
con intereses nacionales a corto plazo fueron impedimentos concretos.
b) La falta de un verdadero sistema de solución de controversias.
El paso de un esquema internacional a otro comunitario no es fácil y, por supuesto, requiere un
proceso. Esto es así dado que, en mayor o menor medida, ello comporta una modificación del principio de
soberanía del Estado, por lo menos en la concepción clásica. El pacto sunt survanda es dejado de lado y se
trata de asegurar que los conflictos o diferencias que surjan entre los países por la interpretación o aplicación
del Tratado o sus protocolos sean resueltos por medios idóneos.
El medio idóneo es un órgano independiente de los estados partes. Para ello no escapa a ningún
análisis el prestigio del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el rol fundamental en la tarea de garantizar
la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario (art. 164 Maastricht, 220 Amsterdam (1) CE)
Previamente a profundizar el sistema de solución de controversias conviene conocer que tipo de
respuesta hay en el Derecho Internacional para diferendos pacíficos entre Estados. En este tema, según la
clasificación que efectúa Boldorini (2), los mecanismos pueden ser clasificados en:
1) DIPLOMATICOS: a) Negociación, b) Buenos oficios, negociación y conciliación, c) Investigación
internacional.
2) JURISDICCIONALES: a) Tribunales judiciales, b) Tribunales arbitrales.
En el presente trabajo se tratan los mecanismos jurisdiccionales, dado que el Mercosur y su paradigma
la Unión Europea escapan a los mecanismos meramente diplomáticos.
DISCUSIÓN DE RESULTADOS
UNION EUROPEA
El Tribunal de Justicia (TJ) de la Unión Europea probablemente ha sido la pieza principal dentro del
proceso de integración, de allí que se ha llegado a decir que estamos en presencia de un verdadero “gobierno
de los jueces” (3).
Es necesario determinar si el tribunal presenta las características del derecho internacional o las de un
ente con principios distintos.
En realidad el Tribunal tiene singularidades que lo diferencian tanto de los tribunales internacionales
como de los tribunales nacionales. Tiene asimismo con ellos algunas semejanzas. Estas son:
- El TJ cumple con funciones de un tribunal de justicia internacional. Los Estados Partes pueden
acudir para que se resuelvan las controversias con los demás Estados (art. 170 y 227 CE).
- Cumple con funciones de justicia administrativa. Particularidad tomada del sistema francés, por la que
a través de recursos se puede impugnar la legalidad de actos que provienen de la autoridad comunitaria.
Así se garantiza el respeto del derecho comunitario derivado.
- Tiene funciones de Tribunal Constitucional. De esta manera se garantiza la distribución de
competencia entre los Estados miembros y la Comunidad. De allí que cada Estado e Institución de la
Comunidad solo puede actuar dentro de los límites de las atribuciones que le fueron conferidas.
-
Ejerce función reguladora o de articulación. De esta manera se impide que los Estados interpreten de
manera autónoma el ordenamiento comunitario y, cómo consecuencia, se produzcan interpretaciones
contradictorias. Por ello el TJ ejerce un monopolio interpretativo de última instancia.
Las competencias del TJ son específicas o de atribución, de allí que la jurisdicción común es de los
órganos nacionales.
El TJ no cuenta con la burocracia necesaria para hacer ejecutar la sentencia, ni los Estados han
efectuado cesión de competencias punitivas; por ello, hay un complemento con los Estados Partes que son los
que imponen el castigo concreto, ejecutando o en su caso cumpliendo las Sentencias del Tribunal de Justicia.
Como contrapartida de lo anterior y conforme a lo que establece el art. 4, (7) del CE, el TJ es una
institución a la que le incumbe contribuir con y como las demás (Consejo, Comisión, Parlamento Europeo) a
asegurar la realización de las funciones asignadas a la Comunidad.
El Tribunal tiene jurisdicción exclusiva, dado que los juicios que en él se encuentran se sustraen de
pleno derecho de las jurisdicciones nacionales. El art. 219 (292) en ese sentido establece que: “Es un órgano
independiente y autónomo, siendo sus decisiones impuestas y por lo tanto se imponen tanto a las demás
instituciones como a los Estado”. Si estos no cumplen se efectúa un recurso de incumplimiento (art. 171 228).
Una de las características más importantes se refiere al efecto directo (Sentencia Van Gend et Loos
del 5/2/63). Sus destinatarios son tanto los Estados como los particulares, ambos obligados y ambos con
derechos. Estos pueden exigir su cumplimiento ante los tribunales internos. Para ello el art. 12 (25) del CE es
interpretado con método sistemático y teleológico. A partir de dicho fallo las normas comunitarias son de
aplicabilidad inmediata sin necesidad de conversión nacional. Los Tribunales nacionales están obligados, en
los actos de aplicación directa, a hacer efectivo el derecho comunitario.
La primacía del derecho comunitario respecto al derecho nacional tiene como consecuencia que las
reglas del primero se impongan a las normas internas de cualquier especie y rango, sean estas anteriores o
posteriores. Los Tratados tampoco contenían una cláusula como la presente, por lo que fue el TJ el que la
implantó a partir del caso Costa (15/7/1964). En el se estableció que: los reglamentos tienen carácter
obligatorio y son directamente aplicables en cada Estado miembro; esta disposición no esta acompañada de
reserva alguna y carecería de operatividad si un Estado pudiera unilateralmente anular los efectos por un acto
legislativo oponible a los textos comunitarios. Por todo ello:
- El derecho comunitario esta integrado en los ordenamientos internos de los Estados (teoría monista).
- Los jueces nacionales tienen obligación e aplicar el derecho comunitario.
- La normativa comunitaria puede crear derechos y obligaciones para los particulares: es de aplicación
directa.
- Cualquier persona puede pedir a su juez nacional que aplique el derecho comunitario; debiendo este
hacerlo independientemente de que la legislación de su país le indique otra cosa.
- La norma comunitaria es de rango superior a cualquier norma del Estado parte.
- No se le pueden oponer al Derecho comunitario normas de derecho interno, cualquiera sea su rango
(aunque sean constitucionales), sean estas anteriores o posteriores.
MERCOSUR.
El Protocolo de Brasilia, que fuera firmado en diciembre de 1991, estableció un sistema de solución de
controversias a través de Tribunales Arbitrales ad hoc que recién entró en vigencia el 24 de abril de 1993, una
vez que fue ratificado por los cuatro países.
Los antecedentes(4) del Protocolo son el Tratado Constitutivo de la Zona de Libre Comercio entre
Estados Unidos y Canadá, el Acuerdo de Complementación Económica celebrado entre la República de Chile
y los Estados Unidos de Mexicanos, la Carta de las Naciones Unidas, los Convenios de Promoción y
Protección Reciproca de Inversiones que firmó Argentina y los mecanismos de solución de controversias
utilizados por organismos como la ALADI y el GATT.
En diciembre de 1994 se firmo el Protocolo de Ouro Preto que establece, en algunos artículos, un
sistema que rige conjuntamente con el Protocolo de Brasilia.
En cuanto al Procedimiento de solución de controversias del Protocolo de Brasilia se distinguen:
A) Controversias entre los Estados Partes.
1) En primer lugar negociaciones directas, imponiéndose a los Estados que estos informen al Grupo
Mercado Común (GMC), a través de la Secretaría Administrativa, sobre las gestiones que se realicen
durante las negociaciones y el resultado de ellas.
2) De no arribar a un acuerdo o si el mismo es solo parcial, cualquiera de los Estados podría pedir la
intervención del GMC a través de mediación, conciliación, buenos oficios o informes; y este organismo
formula recomendaciones. El organismo no es órgano jurisdiccional.
3) Si aún no hay solución, recién viene la parte jurisdiccional ya que los Estados pueden recurrir al
procedimiento arbitral.
El Procedimiento Arbitral específico se desarrolla en el Capítulo IV (art. 7 y ss). El Estado
primeramente comunica a la Secretaría Administrativa su intención de recurrir al Procedimiento Arbitral. La
Secretaría notifica a los Estados involucrados en la controversia y al GMC y tiene a su cargo los trámites para
el desarrollo de los procedimientos.
El Procedimiento Arbitral se sustancia ante un Tribunal ad hoc compuesto de 3 árbitros, uno por cada
Estado, y un tercero que no tendrá que ser nacional. Este tercer árbitro presidirá el Tribunal. En caso de no
llegarse a un acuerdo en el tercer árbitro, la Secretaría Administrativa, a pedido de cualquiera de las partes,
designará por sorteo de una lista de 16 árbitros confeccionada por el GMC.
Una vez designados los árbitros, los Estados tendrán todos los derechos de defensa para sostener la
posición que consideran correcta. Luego el Tribunal decidirá la controversia, la que tendrá que ser por
mayoría, siendo fundamentada y suscripta por todos ellos. No se admite fundamentar los votos en disidencia y
deberán mantener la confidencialidad de la votación.
La controversia será decidida conforme a las disposiciones del Tratado de Asunción, de los acuerdos
celebrados en el marco del mismo, de las decisiones del Consejo del Mercado Común o de las resoluciones
del Grupo Mercado Común, como así también de los principios y disposiciones del derecho internacional
aplicables a la materia. El Protocolo de Ouro Preto incorpora la Directiva de la Comisión de Comercio del
Mercosur (CCM).
Los laudos son inapelables y obligatorios y, a partir de la notificación, tendrán fuerza de cosa juzgada.
Lo que sí pueden hacer los Estados Partes es solicitar una aclaración o interpretación sobre la forma en que
debe cumplir el laudo.
Es importante la atribución que tiene el Tribunal Arbitral, cuando hay solicitud de parte, para tomar
las medidas provisionales que considere adecuadas siempre y cuando existan presunciones fundadas de que
el mantenimiento de la situación ocasionaría daños graves e irreparables a una de las partes.
En caso de no cumplimiento por parte de un Estado parte del laudo arbitral, los otros Estados partes en
la controversia podrán adoptar medidas compensatorias temporarias, tales como la suspensión de concesiones
u otras equivalentes, tendientes a adoptar su cumplimiento.
B) Reclamos de Particulares.
El capítulo V (art. 25 y ss) se refiere al reclamo de particulares afectados por violación del Tratado de
Asunción, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, de las decisiones del Consejo del Mercado
Común o de las resoluciones del Grupo Mercado Común. El Protocolo de Ouro Preto incorpora la Directiva
de la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM).
El procedimiento es el siguiente:
Los particulares afectados formalizan su reclamo en la sección nacional del GMC del Estado donde
tengan su residencia habitual o la sede de sus negocios. Allí deberán aportar todos los elementos de prueba.
Este organismo, en consulta con el particular, puede establecer contactos con su organismo similar del Estado
al que le atribuye la violación para buscar una solución o, en su caso, elevar sin más trámite al GMC. Si se
opta por la primera de las alternativas pero no se llega a ninguna solución a solicitud del particular afectado se
pasa a elevar al GMC.
Recibido el reclamo el GMC evaluará los fundamentos y si concluye que no están reunidos todos los
requisitos necesarios para darle curso, rechazará sin más trámite. Si el reclamo no se rechaza, el GMC
convocará a un grupo de expertos que deberá emitir dictamen acerca de su procedencia dentro de los 30 días a
partir de su designación. En ese plazo se escuchará a las partes (Estado y particular). Luego el grupo de
expertos elevará su dictamen. Si este verifica la procedencia del reclamo efectuado en contra de un Estado
parte, cualquier otro Estado podrá requerirle la adopción de medidas correctivas o que se anulen las medidas
cuestionadas. Si este requerimiento no prosperara, el Estado parte que lo efectuó podrá recurrir directamente
al procedimiento arbitral en las condiciones establecidas para el mismo y que ya fueron explicadas.
En el Protocolo de Ouro Preto se establece que continúa vigente el procedimiento del Protocolo de
Brasilia (art. 43 y 44). Solo se agrega, como se ha establecido, el carácter de fuente jurídica a las Directivas
de la Comisión de Comercio. Sí es importante el Anexo al Protocolo de Ouro Preto –Procedimiento general
para reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM). Los pasos a seguir son:
El Estado Parte reclamante presentará su reclamación ante la Presidencia Pro-Tempore de la CCM, la
que tomará las providencias necesarias para la incorporación del tema en la Agenda en la primera reunión
siguiente de la CCM con un plazo mínimo de una semana. Si no se adopta decisión en dicha reunión, la CCM
remitirá los antecedentes a un Comité técnico (Art. 2 Anexo).
El Comité Técnico eleva su dictamen, o las distintas opiniones de los expertos en caso de no existir un
dictamen uniforme en un plazo de 30 días, el que será tomado en consideración por la CCM al decidir sobre la
reclamación (art. 3 Anexo).
La Comisión de Comercio decide sobre la cuestión en la primera reunión posterior a la recepción del
dictamen o de las conclusiones de los expertos, quienes podrán ser convocadas a una reunión extraordinaria
con esa finalidad (Art. 4 Anexo).
En caso de no existir consenso se elevan las distintas alternativas al GMC, el que se pronunciará al
respecto en un plazo de 30 días de recibido por la Presidencia Pro-Tempore (Art. 5 Anexo).
Si hubiese consenso, el Estado parte reclamado deberá adoptar las medidas aprobadas en la CCM y
posteriormente por el GMC; a ese respecto se le dará un plazo razonable para el cumplimiento. Si el Estado
reclamado no cumple se puede recurrir directamente al procedimiento ya explicado y establecido en el
capítulo IV del Protocolo de Brasilia (Art 6 Anexo).
Si no se logra consenso en la CCM o en el GMC o si el Estado no cumpliera en el plazo previsto en el
art. 6 el Estado reclamante podrá recurrir al procedimiento establecido en el Capítulo IV del Protocolo de
Brasilia, hecho que será comunicado a la Secretaría Administrativa.
El Tribunal Arbitral deberá, antes de emitir su laudo, dentro del plazo de 15 días a partir de la fecha de
su constitución, pronunciarse sobre las medidas provisionales que considere apropiadas en las condiciones
establecidas en el art. 18 del Protocolo de Brasilia (art. 7 Anexo).
CONCLUSIONES
Tanto el Protocolo de Brasilia como el de Ouro Preto no plantean soluciones compatibles con sistemas
supranacionales. Por ello se establece en el segundo de los protocolos mencionados, en su art. 44: “Antes de
culminar el proceso de convergencia del Arancel Externo Común, los Estados Partes efectuarán una revisión
del actual sistema de solución de controversias del Mercosur con miras a la adopción del sistema
permanente...”.
Esto es más criticable en el caso de reclamo de particulares, dado que si el Estado reclamado no
cumple solo otro Estado Parte puede iniciar el Procedimiento Arbitral.
La principal diferencia entre ambos es que el Tribunal de la Unión Europea dicta miles de sentencias
por año donde, con relación al derecho, interpreta de la misma manera las normativas comunitarias que se
aplicarán en países diferentes. En cambio, en el Mercosur se están emitiendo los primeros laudos. En este
sentido es necesario tener presente que las normas deben ser aplicadas, de lo contrario solo son teorías que no
ofrecen ninguna utilidad. Es la práctica de los tribunales la que nos hará descubrir los principios o reglas
realmente aplicables en un determinado territorio(5).
Un futuro escenario, no exento de tensiones, impondrá un sistema jurisdiccional que asegure la
preeminencia del sistema comunitario y, en ese sentido, las reflexiones respecto al Tribunal de la Unión
Europea nos pueden servir de excelente banco de prueba.
BIBLIOGRAFÍA
1) Dado que ya se encuentra vigente el Tratado de Amsterdam los arts. se citan con números en negrillas y
cursiva. En razón de que la bibliografía mayoritaria esta todavía en concordancia con el Tratado de
Maastricht se la menciona con numeración normal.
BOLDORINI, MARÍA CRISTINA: Protocolo de Brasilia para la solución de controversias, Revista de
2)
Derecho Privado y Comunitario N 6, Rubinzal Culzoni, Santa Fe Argentina, 1994, pag. 471 y ss.
3) ISAAC, GUY: Manual de Derecho comunitario general, 3edición, Editorial ARIEL, Barcelona, España,
1995, pag. 255 y ss.
4) BLOCH, ROBERTO y DANIEL IGLESIAS: Solución de controversias en el Mercosur, Ad Hoc, Bs. As.,
1995, pag. 57 y ss.
5) ROSS, ALF: Sobre el Derecho y la Justicia, Eudeba, Bs. As. pag. 34 y ss.