Las normas constitucionales de transición entre 1973 y 1981 y (10).

Las normas constitucionales de transición entre 1973 y 1981 y la Génesis de
la Constitución de 1980.
En la presente lección analizaremos en primer lugar el régimen constitucional vigente
desde los inicios del gobierno militar y hasta la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 1980. Y luego analizaremos la génesis de la Constitución de 1980.
NORMAS CONSTITUCIONALES DE TRANSICIÓN:
Debe considerarse la curiosa y tan típicamente nacional política de normar y reglamentar
hasta los periodos en que precisamente se carece de un ordenamiento jurídico matriz que
permita tal ordenación1. Es un caso único en la larga lista de los gobiernos de facto
surgidos en el continente desde la Independencia de las naciones de Hispanoamérica.
Para tratar el tema de las normas constitucionales vigentes y aplicables en el periodo que
media entre el Pronunciamiento Militar del 11 de septiembre de 1973 y la entrada en
vigencia de la Carta de 1980, el 11 de marzo de 1981, deben distinguirse dos grandes
etapas, la segunda de las cuales se subdivide a su vez en dos sub-etapas.
I.- DESDE EL 11 DE SEPTIEMBRE DE 1973 HASTA EL 4 DE DICIEMBRE
DE 1974:
Durante este periodo el poder constituyente radica en la Junta de Gobierno, quien lo ejerce
mediante decretos leyes, que paulatina y progresivamente van modificando y derogando la
Constitución.
Las normas constitucionales vigentes se encuentran en:
a) La Constitución de 1925 en aquellas partes no modificadas por los decretos leyes
constitucionales (v/gr. El capítulo sobre Garantías Constitucionales y el Poder Judicial).
b) Los decretos leyes sobre materias constitucionales dictados hasta el 4 de diciembre de
1974.
Este sistema al parecer sencillo generaba graves problemas, pues al no saberse cuáles
decretos leyes podían modificar la constitución, había que estudiarlos todos a fin de
dilucidar si contenían o no alguna norma constitucional. Desde luego la Corte Suprema no
podía ejercer el control de la constitucionalidad a través del Recurso de Inaplicabilidad por
Inconstitucionalidad. Desde el punto de vista del Derecho Político es el clásico caso del
gobierno de facto que legisla por decreto.
Para resolver el desorden y conflicto creado se dicta un decreto ley especial.
II.- DESDE EL DECRETO LEY N° 788 DE 4 DE DICIEMBRE DE 1974 HASTA
LA VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1980 EL 11 DE MARZO DE 1981:
Esta etapa se caracteriza por la ordenación y sistematización progresiva de las normas
constitucionales en aplicación. No obstante no existir diferencias estrictamente jurídicas, es
preciso distinguir dos sub-etapas en atención al propósito institucionalizador de las Actas
Constitucionales dictadas en 1976:
A.- DESDE EL DECRETO LEY Nº 788 DE 4 DE DICIEMBRE DE 1974 A LA
DICTACIÓN DE LAS ACTAS CONSTITUCIONALES (9-1-76 AL 13-9-76):
El Decreto Ley Nº 788 estableció que desde su dictación en adelante sólo podrían
modificar la Constitución y los Decretos Leyes anteriores, aquellos decretos leyes
dictados por la Junta de Gobierno en “ejercicio de la Potestad Constituyente”.
Esta sub-etapa se caracteriza por un orden definido en el proceso de modificaciones
constitucionales, que son claramente precisadas y conocidas. Desde luego, la dictación de
decretos leyes claramente constitucionales y/o simplemente legales hace posible, que
respecto de éstos últimos, la Corte Suprema pueda ejercer el control constitucional a través
del Recurso de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad.
Las normas constitucionales vigentes se encuentran en:
a) La Constitución de 1925 en aquellas partes no modificadas por los decretos leyes
constitucionales (v/gr. El capítulo sobre Garantías Constitucionales y el Poder Judicial).
b) Los decretos leyes sobre materias constitucionales dictados hasta el 4 de diciembre de
1974.
c) Los decretos leyes dictados después del DL Nº 788 que expresamente invocan la
potestad constituyente. (v/gr. El DL Nº 806, que concede al Comandante en Jefe del
Ejército la calidad de Jefe Supremo de la Nación).
B.- DESDE LAS ACTAS CONSTITUCIONALES (9-1-76 AL 13-9-76) AL 11 DE
MARZO DE 1981:
Ya indicamos que jurídicamente no hay diferencias con el periodo anterior. En efecto las
Actas Constitucionales no son sino Decretos Leyes dictados en ejercicio de la potestad
constituyente, pero se denominan actas debido a que tratan instituciones constitucionales
completas.
Estas Actas son dictadas por la Junta de Gobierno con el propósito de preparar la
institucionalización del país.
Las Actas son:
1) Acta Constitucional Nº 1 (DL 1.319 Diario Oficial 09-01-76) “Crea el Consejo de
Estado”, órgano asesor del Presidente de la República integrado por los ex Presidentes
de la República, un ex presidente de la Corte Suprema, un ex Contralor General, un ex
comandante en Jefe del Ejército, un ex Comandante en Jefe de la Armada, un ex
Comandante en Jefe de la FACH, un ex General Director de Carabineros, un ex Ministro
de Estado, un ex Embajador, un ex Rector de Universidad, un profesor o ex profesor de
alguna Facultad de Derecho, un profesor o ex profesor de alguna Facultad de Economía,
un representante de las actividades profesionales colegiadas, un representante de los
empresarios, un trabajador representante de los trabajadores, un representante de una
organización femenina, un representante de un organismo de la juventud.
2) Acta Constitucional Nº 2 (DL 1.551 Diario Oficial 13-09-76) “Bases Esenciales de
la Institucionalidad Chilena”, establece los principios políticos fundamentales del
Estado: Forma de Estado, Régimen Administrativo, el Bien Común, la Soberanía Nacional,
la Democracia, el principio de legalidad y nulidades de derecho público y los Emblemas
Nacionales.
3) Acta Constitucional Nº 3 (DL 1.552 Diario Oficial 13-09-76) “Derechos y Deberes
Constitucionales”, establece el catálogo de garantías constitucionales y deberes
(novedad, pues no figuraban en nuestras constituciones desde la constitución de 1823).
Garantiza por primera vez el derecho a la vida. Y establece los recursos de amparo
(ampliado a las amenazas a la libertad) y la gran innovación constitucional: El Recurso de
protección para asegurar los demás derechos constitucionales (salvo los de naturaleza
económica y social).
4) Acta Constitucional Nº 4 (DL 1.553 Diario Oficial 13-09-76) “Regímenes de
Emergencia”, crea un estatuto constitucional para los regímenes de excepción. Se
establecen el Estado de Asamblea, de Sitio, de Defensa contra la subversión y de
Catástrofe (calamidad pública).
Por consiguiente durante este último periodo las normas constitucionales se encuentran en:
a) La Constitución de 1925 en aquellas partes no modificadas por los decretos leyes
constitucionales (v/gr. El capítulo sobre Garantías Constitucionales y el Poder Judicial).
b) Los decretos leyes sobre materias constitucionales dictados hasta el 4 de diciembre de
1974.
c) Los decretos leyes dictados después del DL Nº 788 que expresamente invocan la
potestad constituyente. (v/gr. El DL Nº 806, que concede al Comandante en Jefe del
Ejército la calidad de Jefe Supremo de la Nación).
d) Las cuatro Actas Constitucionales (decretos leyes) ya enunciadas.
LA GÉNESIS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1980:
La elaboración de la Carta fundamental en actual vigencia, es una de las primeras
preocupaciones de la Junta de Gobierno y desde el punto de vista de nuestra historia
constitucional, ha sido el texto más detenidamente estudiado de nuestra historia
constitucional.
Se Pueden Distinguir Claramente 4 Fases o Etapas: En la elaboración de la Carta
distinguiremos la intervención sucesiva de tres órganos y de un procedimiento de
aprobación:
1) La Comisión de Estudios;
2) El Consejo de Estado;
3) La Junta de Gobierno y;
4) El Plebiscito de aprobación.
1) LA COMISIÓN DE ESTUDIOS:
Fue creada con fecha 24 de septiembre de 1973, para estudiar un anteproyecto
constitucional. Entre esta fecha y el 21 de diciembre de 1973 se designó a Sergio Diez
Urzúa, Jaime Guzmán Errázuriz, Enrique Ortúzar Escobar (presidente de la misma), Jorge
Ovalle Quiroz, Enrique Evans de la Cuadra, Gustavo Lorca Rojas, Alejandro Silva
Bascuñan y doña Alicia Romo Román.
Por DS. N° 1.064, de 25 de octubre de 1973, se le encargó “que estudie,
elabore y proponga un anteproyecto de una nueva Constitución Política del Estado y de
sus leyes complementarias".
En marzo de 1977, Alejandro Silva Bascuñán. y Enrique Evans de la Cuadra. y, en mayo
del mismo año, Jorge Ovalle Q. renunciaron a la comisión debido a discrepancias políticas
surgidas entre ellos y el gobierno militar2 y la vez, se incorporaron en junio de 1977, como
miembros permanentes, Luz Bulnes Aldunate, Raúl Bertelsen Repetto y Juan de Dios
Carmona Peralta.
La comisión fue llamada en un principio “Constituyente”, pero luego
denominada “Comisión de Estudios de la Nueva Constitución Política”3.
Se trabajó con el aporte de numerosos colaboradores y documentos. El estudio fue largo y
detenido. Se prepararon textos de ideas sin articular, lo que demuestra el enfoque
preferentemente dogmático de su estudio. Sin embargo, más tarde el proyecto se estructuró
en un conjunto articulado pues así lo pidió el Consejo de Estado.
El proyecto de la Comisión tiene esa ya apuntada preocupación preferente por los aspectos
dogmáticos (derechos fundamentales y bases de la institucionalidad). Contiene un
Preámbulo, de carácter doctrinario, 14 capítulos que incluyen 123 artículos permanentes, y
11 disposiciones transitorias que sin embargo no establecen ningún periodo transitorio de
establecimiento de sus instituciones.
2) EL CONSEJO DE ESTADO:
Fue presidido por el ex-Presidente de la República don Jorge Alessandri Rodríguez y por el
ex-Presidente de la República don Gabriel González Videla como Vicepresidente4, e
integrado por 16 representantes de instituciones y actividades relevantes del acontecer
nacional5.
Entre noviembre de 1978 y julio de 1980, celebró 57 sesiones plenarias más variadas
reuniones especializadas. El Consejo redactó un nuevo proyecto con más énfasis en los
aspectos orgánicos y con un nuevo elemento: Un periodo de transición política para
adecuar las instituciones de la carta progresivamente, partiendo del gobierno militar
existente para desembocar en una democracia plena.
El proyecto del Consejo consta de 120 disposiciones permanentes, incluidas en 14
capítulos más uno de disposiciones generales, y 27 disposiciones transitorias, que contienen
el período de transición. Éste período de transición fue obra personal del ex-Presidente
Alessandri y establecía:
1. Un lapso de 5 años, encabezado por el presidente Pinochet (Poder Ejecutivo)
2. La Junta de Gobierno y el Presidente en conjunto (Poder Constituyente).
3. Un Congreso Nacional designado: Legislador.
4. Designación de alcaldes por 3 años, para dar paso luego a elecciones.
Los consejeros Pedro Ibáñez Ojeda, y Carlos Cáceres Cáceres, no firmaron el proyecto y
presentaron un voto disidente que se caracterizaba por una organización neo corporativa
del sistema político. Ambos consejeros cuestionaban la idea del sufragio universal y la
elección democrática de los representantes populares.
Durante varios años las actas del Consejo de Estado permanecieron en secreto con calidad
de reservadas, pero hoy están a disposición del público en la Biblioteca del Congreso
Nacional.
El proyecto del Consejo de Estado se entregó al Presidente de la República y don Jorge
Alessandri estimó que necesario indicar que el texto era más bien una reforma a la Carta de
1925, pues no creía oportuno el “dar un salto al vacío” con un texto
desvinculado con nuestra historia constitucional.
Más tarde y frente a los cambios en el proyecto introducidos en la siguiente etapa, el
presidente del Consejo de Estado don Jorge Alessandri Rodríguez tomó la decisión de
renunciar a la presidencia del mismo7. Los motivos de la renuncia se derivan de la
supresión del periodo de transición propuesto y de la alteración de numerosas
disposiciones del articulado permanente de la Carta definitiva en comparación con la
propuesta del Consejo de Estado. El ex-presidente Alessandri consideraba excesivas las
facultades y el papel asignados a las FF.AA y de Orden en el texto definitivo y asimismo
que el Presidente de la República estaría prisionero de tales atribuciones.
3) LA JUNTA DE GOBIERNO: EL GRUPO DE TRABAJO.
El proyecto del Consejo de Estado fue elevado al conocimiento y revisión de la Junta de
Gobierno que nombró para ello a un grupo de trabajo para analizarlo. Este grupo de
trabajo fue integrado por:
El Ministro del Interior, Sergio Fernández F.,
La Ministro de Justicia, Mónica Madariaga G.,
El Ministro Jefe del Estado Mayor Presidencial, General Santiago Sinclair O.,
El Secretario de Legislación, Capitán de Navío (J) Mario Duvauchelle R.,
El Auditor General del Ejército, General (J) Fernando Lyon S.,
El Auditor General de la Armada, Contralmirante (J) Aldo Montagna B.,
El Auditor General de la Fuerza Aérea, Coronel (J) Enrique Montero M., y
El Mayor (J) de Carabineros, Harry Grunewaldt
Finalmente, con el informe de este grupo de trabajo, que comparó ambos proyectos y
consideró otros antecedentes, como la declaración de principios del gobierno militar (entre
otros), la Junta de Gobierno acordó el texto definitivo. En general se siguió más de cerca al
proyecto de la Comisión que al del Consejo de Estado. Ello es especialmente notorio en
los textos vinculados a la parte dogmática del texto definitivo.
El proyecto final contenía 120 artículos permanentes, incluidos en 14 capítulos, y de 29
disposiciones transitorias.
Fue aprobado por el Presidente de la República y la Junta. Se promulgó por DL N° 3.464,
de 8 de agosto de 1980.
Por DL N° 3.465 de igual fecha se convocó a plebiscito de aprobación del texto legal.
4) EL PLEBISCITO DE APROBACIÓN:
El plebiscito resulta interesante de estudiar por varias razones:
a) Se concentró en una campaña de propaganda breve, de un mes de duración, al igual que
en 1925.
b) Esta campaña estuvo más bien enfocada en la continuación o término del gobierno
militar que a debatir sobre la conveniencia de adoptar el texto de la Constitución8.
c) La oposición llamó a rechazar el texto. Se celebraron actos de rechazo y la prensa
opositora llamó a votar NO9.
d) La televisión fue usada por el gobierno para difundir la alternativa SI10.
e) Se votaría en cédulas únicas, con voto secreto, por alternativas Si y No11.
f) No había registros electorales12.
g) Se votaba ante mesas de tres integrantes con el carné de identidad. Tras el acto de
sufragar, además de entintar el pulgar del votante con tinta indeleble, la cédula de identidad
era recortada en el extremo superior derecho.
h) El proceso fue controlado por un Colegio Escrutador Nacional integrado por el
Contralor General de la República, don Osvaldo Iturriaga Ruiz; un Ministro de
la Corte de Apelaciones de Santiago designado por la Corte Suprema, don Arnoldo
Dreyse Jolland y el Secretario de la Corte Suprema, don René Pica Urrutia.
i) Un reclamo formal de irregularidades fue presentado por el ex senador Patricio Aylwin
Azocar y otros ex dirigentes políticos y gremiales, pero en definitiva desechados.
Los resultados del plebiscito fueron:
Por el SI: 4.121.067 (65,71%)
Hombres: 61,02%
Mujeres: 70,23%
Blancos: 83.812 (1,33%)
Total SI: 4.204.879 (67,04%)
Por el NO: 1.893.420 (30,19%)
Nulos: 173.569 (2,77%)
TOTAL: 6.271.868 (100%)
Las cifras de aprobación demuestran varios fenómenos:
1) El gran aumento del cuerpo electoral. Que desde 3 y medio millones de votos en marzo
de 1973, había aumentado a más de 6 millones en tan solo 7 años. Ello demuestra que
electoralmente Chile era un país joven y en expansión. Ésta sería la última vez que se
observaría un salto tan importante en la masa de votantes13.
2) La curiosa política de sumar los votos en blanco a la opción SI, nunca explicada por el
gobierno de la época, tal vez motivada por el deseo de superar la barrera psicológica de los
dos tercios, pero claramente innecesaria habida consideración la tremenda diferencia a
favor del texto que se registró.
3) Nuevamente se observa un comportamiento político electoral muy diverso entre
hombres y mujeres, siendo las últimas mucho más proclives a la aprobación de la
Constitución.
En definitiva la Constitución fue aprobada por un amplio margen de la ciudadanía.
Entró en vigencia parcial el 11 de marzo de 1981. El Presidente Pinochet asumió el mando
en un nuevo mandato, pero ahora como Presidente Constitucional de la República. La sede
del gobierno fue restablecida en el Palacio de la Moneda casa de gobierno tradicional de la
República.