12-02-1996

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
PANEL ARBITRAL ESTABLECIDO EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 2008
CON RESPECTO A
LOS ARANCELES APLICADOS POR CANADÁ A
CIERTOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS
ORIGINARIOS DE ESTADOS UNIDOS
(Expediente del Secretariado No. CDA-95-2008-01)
Informe final del Panel
2 de diciembre de 1996
Miembros del Panel
Profesor Elihu Lauterpacht, C.B.E., Q.C. (Presidente)
Profesor Ronald C.C. Cuming, Q.C.
Profesor Donald M. McRae
Profesor Sidney Picker, hijo
Decano Stephen Zamora
ÍNDICE
Párrafos.
I.
INTRODUCCIÓN
II.
CONTENIDO DE LA CONTROVERSIA
III. MANDATO
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
. . . . . . . . . . . . . . 9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
IV.
ARGUMENTOS CENTRALES DE LAS PARTES LITIGANTES
. . . . .
16
A.
B.
Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Canadá
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
19
V.
ANTECEDENTES DESCRIPTIVOS Y JURÍDICOS
22
A.
C.
D.
EL Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y
Estados Unidos (ALC)
. . . . . . . . . . . .
La Ronda Uruguay del GATT y la conclusión del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC . .
Disposiciones pertinentes del TLCAN . . . . .
VI.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
A.
Posición de Estados Unidos y caracterización
de la controversia por las Partes . . . . . . . . .
Defensa substantiva de Canadá . . . . . . . . . . .
Obligatoriedad de la conversión en aranceles . . . .
Aplicación de los aranceles resultantes de la
conversión en aranceles a las importaciones sobre el
excedente de la cuota para los productos
agropecuarios de origen estadounidense en el marco
del TLCAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(a) El caso canadiense . . . . . . . . . . . . . .
(b) Réplica de Estados Unidos
. . . . . . . . . .
(c) Contrarréplica de Canadá . . . . . . . . . . .
Observaciones de México . . . . . . . . . . . . . .
B.
B.
C.
D.
E.
. . . . . . . . .
. . . . .
22
(TLCAN)
. . . . .
. . . . .
28
38
40
. . . . . . . . . . . . . . .
49
i
. .
. .
. .
.
.
.
.
.
49
55
59
. 63
. 63
. 81
. 105
. 108
VII. DECISIÓN DEL PANEL
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
(1)
Análisis
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
A.
Asuntos preliminares
. . . . . . . .
(a) Identificación del asunto
. . .
(b) Método de interpretación . . . .
(c) Carga de la prueba . . . . . . .
.
.
.
.
113
113
118
125
B.
129
132
134
C.
Los asuntos centrales en controversia . . . . . . . . .
(a) La aplicación temporal del Artículo 710 del ALC
.
(i) El significado del Artículo 710 en el ALC . .
(ii) El efecto de la incorporación del
Artículo 710 del ALC en el TLCAN
. . . . . .
(iii) Las consecuencias de las respectivas
interpretaciones del Artículo 710 del ALC . .
(b) La aplicación substantiva del Artículo 710
del ALC
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(i) El concepto de “conversión en aranceles”
en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(ii) El contenido de los "derechos y obligaciones"
incorporados por el Artículo 710 del ALC . . .
(c) La relación entre los capítulos III y VII
del TLCAN
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusión
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(2)
Determinación
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
146
155
168
171
191
202
208
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
ii
I.
INTRODUCCIÓN
1. El 2 de febrero de 1995, Estados Unidos solicitó realizar
consultas con el Canadá en conformidad con el Artículo 2006(4) del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) "relativas
a la aplicación por parte del Gobierno del Canadá de aranceles
aduaneros superiores a los especificados en el TLCAN para ciertos
productos agropecuarios que son bienes originarios de acuerdo a la
definición del TLCAN."
Las consultas no permitieron encontrar
solución a esa diferencia. El 1 de junio de 1995, el Representante
Comercial de Estados Unidos solicitó una reunión de la Comisión de
Libre Comercio conforme a lo establecido en el Artículo 2007 del
TLCAN. La Comisión no logró encontrar solución a esta cuestión.
2. El 14 de julio de 1995, el Representante Comercial de Estados
Unidos solicitó el establecimiento de un panel arbitral en virtud
de lo dispuesto en el Artículo 2008 del TLCAN. En una carta del 19
de julio de 1995, el Gobierno de México, actuando de conformidad
con el Artículo 2013 del TLCAN, expresó su intención de participar
en el proceso en calidad de tercero.
3. El Panel se constituyó con el nombramiento el 19 de enero de
1996 del Profesor Elihu Lauterpacht como Presidente. Los otros
miembros del Panel fueron los Profesores Ronald C.C. Cuming, Donald
M. McRae y Sidney Picker, Jr., y el Decano Stephen Zamora.1
4. De acuerdo con las Reglas Modelo de Procedimiento para el
Capítulo XX2 (las "Reglas Modelo"), complementadas por las
instrucciones de las Partes litigantes comunicadas en una carta del
19 de enero de 1996, se fijó el siguiente calendario:
22 de enero de 1996
-
19 de febrero de 1996
-
presentación
de
la
comunicación
escrita inicial de Estados Unidos
presentación de la réplica escrita de
Canadá
presentación
de
la
comunicación
1
Como asistentes de los miembros del Panel se nombraron a
las siguientes personas: Daniel Bethlehem y Emanuela
Gillard (Profesor Lauterpacht), Yair Baranes (Profesor
Cuming), Christopher J. Kent, hasta el 30 de agosto de
1996 (Profesor McRae), Colin B. Picker (Profesor Picker)
y Craig L. Jackson (Dean Zamora).
2
Reglas Modelo de Procedimiento para el Capítulo XX del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte y
Procedimientos adicionales conforme a la Regla 35 sobre
la Disponibilidad de la Información, 13 de julio de 1995.
1
escrita inicial de México
audiencia
12 de marzo de 1996
-
dentro de los 10 días
de la audiencia
-
presentación de comunicaciones
escritas adicionales por las Partes
9 de mayo de 1996
-
presentación a las Partes litigantes
del informe inicial del Panel
23 de mayo de 1996
-
autorización a las Partes litigantes a
presentar comentarios sobre el informe
inicial
10 de junio de 1996
-
presentación a las Partes litigantes
del informe final del Panel
5. La primera comunicación de Estados Unidos fue presentada el 22
de enero de 1996. La réplica de Canadá y la primera comunicación
de México se presentaron el 19 de febrero de 1996.
6. La audiencia tuvo lugar en Ottawa los días 12 y 13 de marzo de
1996. Con posterioridad a la misma, el Panel presentó preguntas
adicionales a las Partes litigantes. Al término de consultas entre
el Panel y las Partes litigantes, conforme a lo establecido en la
Regla 20 de las Reglas Modelo, el Panel modificó el calendario para
el período posterior a las audiencias, tal como se indica a
continuación:
22 de marzo de 1996
-
las Partes
y pondrán
copias de
durante la
litigantes intercambiarán,
a disposición del Panel,
los documentos mencionados
audiencia
12 de abril de 1996
-
presentación de las comunicaciones
escritas complementarias
15 de julio de 1996
-
presentación a las Partes litigantes
del informe inicial del Panel
29 de julio de 1996
-
las Partes litigantes podrán presentar
comentarios al informe inicial
15 de agosto de 1996
-
presentación a las Partes litigantes
del informe final del Panel.
7. De acuerdo con el calendario modificado, el 22 de marzo de 1996
las Partes litigantes presentaron al panel los documentos a que se
hizo referencia en la audiencia.
Las comunicaciones escritas
adicionales de las Partes participantes fueron presentadas el 12 de
abril de 1996. El Informe Inicial del Panel fue presentado a las
2
Partes litigantes el 15 de julio de 1996. Las Partes litigantes
presentaron al Panel sus comentarios al Informe Inicial el 29 de
julio de 1996.
8. A la luz de los comentarios presentados al Informe Inicial, el
Panel, de acuerdo con el Artículo 2016(5) del TLCAN, solicitó el
parecer del Canadá sobre un asunto. A raíz de una solicitud de
Estados Unidos, el Panel concedió a Estados Unidos una oportunidad
de presentar comentarios por escrito a la respuesta canadiense a
las indagaciones del Panel y se concedió a Canadá la oportunidad de
responder a esos comentarios adicionales de Estados Unidos. Debido
a esos intercambios, el Panel no estuvo en condiciones de presentar
su Informe Final a las Partes litigantes el 15 de agosto de 1996,
como se había determinado previamente. Como resultado de ello, y
de acuerdo con el Artículo 2017(1) del TLCAN y la Regla 20 de las
Reglas Modelo, el Panel realizó consultas con las Partes litigantes
para los fines de obtener su consentimiento respecto de la
extensión del período en que se les presentaría el Informe Final.
Las Partes litigantes acordaron la prórroga del plazo propuesta por
el Panel. El Informe Final se presenta a las Partes litigantes de
acuerdo con este calendario revisado.
II. CONTENIDO DE LA CONTROVERSIA
9. En su primera comunicación, Estados Unidos definió así la
materia objeto de la controversia:
los aranceles aduaneros que aplica el Gobierno de Canadá
... a ciertos productos agropecuarios (por lo general
productos lácteos, aves de corral, huevos, cebada y
margarina, incluidos los productos derivados) que son
bienes originarios conforme a la definición del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte ...
10. Los productos objeto de debate se especifican en detalle
mediante la referencia al número pertinente del Sistema Armonizado
de Designación y Codificación de Mercancías3 en el documento anexo
a una carta de fecha 10 de julio de 1995 enviada por el
Representante Comercial de Estados Unidos al Ministro de Comercio
Internacional de Canadá. Los productos especificados en la misma
incluyen aves de corral (pollos y pavos) y productos avícolas,
leche y productos lácteos (incluida la leche, el yogur, la crema,
el suero, la mantequilla y otras grasas y aceites derivados de la
leche, quesos, cuajada, helados y otras preparaciones que contienen
3
conocido comúnmente simplemente como Sistema Armonizado
(SA).
3
leche y productos lácteos), huevos y productos de huevo, margarina,
y cebada y productos de cebada.
11. Estados Unidos sostiene que Canadá aplica, con respecto a las
importaciones sobre el excedente de la cuota de esos productos
estadounidenses, aranceles4 superiores a los convenidos por Canadá
en el TLCAN.
Estados Unidos alega que Canadá incrementó sus
aranceles sobre algunos de los productos en cuestión el 1 de enero
de 1995, y sobre el resto de los productos el 1 de agosto de 1995,
en contravención de sus compromisos en el marco del TLCAN. Estados
Unidos afirma que conforme al TLCAN
... Canadá se comprometió a no aumentar las tasas de
aranceles aduaneros sobre los productos objeto de esta
controversia por encima de las tasas en efecto el 31 de
diciembre de 1993, y a eliminar paulatinamente los derechos
sobre esos productos ... 5
12. Además, Estados Unidos sostiene que, conforme al TLCAN, a los
productos objeto de esta controversia "se les ha de aplicar
aranceles a la importación a una tasa especial, concesionaria".6
13. Canadá no disputa el hecho de que ha impuesto aranceles para
las importaciones sobre el excedente de la cuota de ciertos bienes
originarios de Estados Unidos durante el período posterior al 1 de
enero de 1995. Sin embargo, mientras Estados Unidos caracteriza la
acción de Canadá como un incremento de los aranceles en
contravención del TLCAN, Canadá reconoce solamente que "ha
establecido aranceles-cuota7 para los productos agropecuarios en
4
El término "arancel" se emplea en este Informe del Panel
con preferencia a los términos "derechos" o "aranceles
aduaneros" solamente por razones de uniformidad. En sus
presentaciones al Panel, las Partes litigantes se
refirieron a las medidas canadienses objeto de esta
controversia en esos procesos empleando diversos
términos: "aranceles", "aranceles-cuotas", "equivalentes
arancelarios", "derechos" y "aranceles aduaneros". Para
los fines de este Informe, el Panel define el término
"arancel" simplemente como un derecho impuesto a la
importación de un producto.
5
Primera comunicación de Estados Unidos, párrafo 3.
6
Primera comunicación de Estados Unidos, párrafo 1.
7
Canadá define el término arancel-cuota como "una tasa
arancelaria baja para una cantidad negociada de
importaciones para un producto (dentro de la cuota), y
4
cuestión."8
Canadá mantiene que tenía la obligación de aplicar
esos aranceles a los productos objeto de esta controversia debido
a lo dispuesto en el Acuerdo sobre la agricultura concertado en el
contexto del Acuerdo de Marrakesh que establece la Organización
Mundial del Comercio ("Acuerdo de la OMC").
III.
MANDATO
14. En una carta firmada por sus representantes el 21 de septiembre
de 1995, las Partes litigantes acordaron el siguiente mandato para
el Panel, de conformidad con la Regla 4 de las Reglas Modelo y el
Artículo 2012 del TLCAN:
Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la
aplicación por el Gobierno de Canadá de aranceles aduaneros
a los productos originarios de Estados Unidos especificados
en el documento anexo a la carta de fecha 10 de julio de
1995 dirigida por el Sr. Michael Kantor, Representante
Comercial de Estados Unidos, al Sr. Roy MacLaren, Ministro
de Comercio Internacional de Canadá, y a llegar a
conclusiones y hacer determinaciones, atendiendo a lo
dispuesto en el Artículo 2016(2)(a) y (b).
15. El mandato no recaba del Panel que haga recomendaciones para la
resolución de la controversia.
Tampoco se le solicita que
determine si las medidas objeto de discusión han causado anulación
o reducción de los beneficios derivados de cualquier disposición
del TLCAN.
IV. ARGUMENTOS CENTRALES DE LAS PARTES LITIGANTES
A.
Estados Unidos
16. El argumento principal de Estados Unidos es que Canadá está
aplicando aranceles a las importaciones sobre el excedente de la
cuota de productos agropecuarios especificados originarios de
Estados Unidos contraviniendo así sus compromisos con arreglo al
TLCAN.
En la comunicación de Estados Unidos, esas tasas
una tasa arancelaria superior para las cantidades que la
excedan ("por encima de la cuota"). (Réplica de Canadá,
párrafo i). Una definición similar aparece en su primera
comunicación a los Estados Unidos (párrafo 12, nota 2).
8
Réplica de Canadá, párrafo 16.
5
arancelarias sobre el excedente de la cuota son "considerablemente
superiores a la tasa de arancel aduanero especificada en el TLCAN
y considerablemente superiores a la tasa existente el 31 de
diciembre de 1993."9
17. Estados Unidos invoca el Artículo 302(1) y (2) del TLCAN, que
reza así:
1. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado, ninguna de
las Partes podrá incrementar ningún arancel aduanero existente,
ni adoptar ningún arancel nuevo, sobre bienes originarios.
2. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado, cada una
de las Partes eliminará progresivamente sus aranceles aduaneros
sobre bienes originarios, en concordancia con sus listas de
desgravación incluidas en el Anexo 302.2.
18. Como los aranceles aduaneros existentes eran los que, de
conformidad con la definición del Artículo 201(1) del TLCAN,
estaban "en vigor a la fecha de entrada en vigor de este Tratado",
cualquier incremento de los aranceles por encima de la tasa en
vigor el 31 de diciembre de 1993 - el día anterior a la entrada en
vigor del TLCAN el 1 de enero de 1994 - constituye una violación
del Artículo 302(1) del TLCAN.
B.
Canadá
19. Canadá sostiene que si bien estableció aranceles a las
importaciones sobre el excedente de la cuota a productos
especificados de origen estadounidense durante el período en
cuestión, los aranceles se impusieron como consecuencia de la
obligación de convertir en aranceles10 las barreras no arancelarias
existentes al comercio de los productos en cuestión en virtud del
Acuerdo sobre la agricultura de la OMC.
Ese acuerdo entró en
vigor, por lo que respecta a Canadá y Estados Unidos, el 1 de enero
de 1995.
Los aranceles aplicados a las importaciones sobre el
excedente de la cuota de productos de origen estadounidense son,
9
Primera comunicación de Estados Unidos, párrafo 12.
10
La conversión en aranceles se refiere al proceso de
conversión
de
las
barreras
no
arancelarias
en
equivalentes arancelarios, es decir, una tasa arancelaria
que proporciona un nivel de protección que es equivalente
al proporcionado por la barrera no arancelaria. Como se
señala posteriormente en este Informe, en la práctica el
procedimiento de conversión en aranceles no siempre
estuvo acorde con esa definición.
6
por lo tanto, medidas que tienen un efecto protector equivalente a
las barreras no arancelarias que habían sido aplicadas a los
productos originarios de Estados Unidos con anterioridad al período
en cuestión, y no nuevas restricciones a las importaciones.
20. Canadá sostiene también que, en virtud del TLCAN, las Partes
litigantes habían acordado que si bien el comercio dentro de la
cuota de productos agropecuarios entre las Partes continuaría
estando regido por el régimen establecido en el Acuerdo de Libre
Comercio entre Canadá y Estados Unidos (ALC), el comercio sobre el
excedente de la cuota estaría regido por los acuerdos que se
adoptaren al término de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales ("Ronda Uruguay"). Como los aranceles
fueron impuestos en cumplimiento de la obligación establecida por
el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC para convertir las
barreras no arancelarias existentes en equivalentes arancelarios,
su aplicación al comercio de productos agropecuarios entre Canadá
y Estados Unidos está en concordancia con los compromisos de las
Partes en el marco del TLCAN.
21. Canadá se basa, inter alia, en el Artículo 710 del ALC,
incorporado en el TLCAN por el Anexo 702.1 del TLCAN, en el
Artículo 309(1) del TLCAN y/o en la Nota 5 del TLCAN, así como en
los travaux préparatoires y otros documentos y en la práctica
posterior de las Partes litigantes.
V.
ANTECEDENTES DESCRIPTIVOS Y JURÍDICOS
A.
El Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos
(ALC)
22. En mayo-junio de 1986, Canadá y Estados Unidos iniciaron
negociaciones tendientes a concertar un acuerdo de libre comercio.
El 2 de enero de 1988 se firmó el Acuerdo de Libre Comercio (ALC),
que entró en vigor el 1 de enero de 1989.
23. Con respecto al comercio de bienes, las Partes plantearon
varias obligaciones generales en el Capítulo IV del ALC. En el
Artículo 401(1) del ALC, Canadá y Estados Unidos acordaron que
ninguna de las Partes incrementaría los aranceles aduaneros
existentes, o introduciría nuevos aranceles, excepto como estaba
dispuesto en el Acuerdo. En el Artículo 401(2) del ALC, las Partes
establecieron un régimen de tres etapas para la eliminación
progresiva de los aranceles a los bienes originarios.11
11
De acuerdo con el Artículo 201(1) del ALC, por bienes
originarios se entiende los bienes que califican conforme
7
24. Con respecto al comercio de productos agropecuarios, las Partes
llegaron a acuerdos particulares en el Capítulo VII del ALC. Se
adoptaron arreglos específicos con respecto al comercio de frutas
frescas y hortalizas (Artículo 702 del ALC), el acceso al mercado
para la carne (Artículo 704 del ALC), el acceso al mercado para los
granos y productos de granos (Artículo 705 del ALC), el acceso al
mercado para las aves de corral y los huevos (Artículo 706 del ALC)
y el acceso al mercado para los productos que contienen azúcar
(Artículo 707 del ALC).12
25. Aunque las Partes acordaron prohibir, sujeto a excepciones, la
imposición de restricciones cuantitativas con respecto a la
importación de algunos productos (especialmente la carne), el
acceso al mercado para los granos, los productos de granos, las
aves de corral y los huevos estaba regido por acuerdos específicos
que contemplaban algunas restricciones a las importaciones.
26. El Artículo 710 del ALC estipulaba que:
A menos que se disponga de otra manera en este Capítulo,
las Partes conservan sus derechos y obligaciones con
respecto a los productos agropecuarios, alimentos, bebidas
y ciertos productos conexos en virtud del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y los acuerdos
negociados de conformidad con el GATT, incluidos sus
derechos y obligaciones de acuerdo con el Artículo XI del
GATT.
27. Las Partes litigantes aceptan que el Artículo 710 del ALC
estaba destinado a preservar sus derechos previstos en el Artículo
XI del GATT, el Protocolo de Aplicación Provisional del GATT y las
exenciones censadas por decisión de las PARTES CONTRATANTES en
virtud del Artículo XXV:5 del GATT (“exenciones del GATT”). En
particular, Canadá estaba interesado en garantizar, inter alia, el
mantenimiento de su régimen interno de regulación de la oferta con
respecto a ciertos productos lácteos, aves de corral y huevos,
impuestos de conformidad con el Artículo XI:2(c)(i) del GATT.13
a las reglas de origen estipuladas en el Capítulo III del
ALC.
12
Otras disposiciones substantivas trataban de los
subsidios agropecuarios (Artículo 701 del ALC) y los
reglamentos y normas técnicas para los productos
agropecuarios, alimentos, bebidas y ciertos productos
conexos (Artículo 708 del ALC).
13
El Artículo XI:2(c)(i) dice lo siguiente:
8
Canadá se basaba también en el párrafo 1(b) del Protocolo de
Aplicación
Provisional
del
GATT
para
permitirle
mantener
restricciones a la importación de margarina.14
Estados Unidos
estaba interesado en garantizar la aceptación en el marco del ALC
de la exención de 1955 que se le había otorgado de conformidad con
el Artículo XXV:5 del GATT.15
B.
La Ronda Uruguay del GATT y la conclusión del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte
28. Poco después de comenzadas las negociaciones del ALC, se
iniciaron las negociaciones de la Ronda Uruguay con la Declaración
2. Las disposiciones del párrafo 1 de este artículo no se
aplicarán a los casos siguientes:
...
c)
Restricciones a la importación de cualquier
producto agrícola o pesquero, cualquiera que sea la
forma bajo la cual se importe éste, cuando sean
necesarias
para
la
ejecución
de
medidas
gubernamentales que tengan por efecto:
i)
restringir la cantidad del producto
nacional
similar
que
pueda
ser
comercializada o producida o, de no haber
producción
nacional
importante
del
producto similar, de un producto nacional
que pueda ser substituido directamente
por el producto importado;
14
El párrafo 1(b) del Protocolo de Aplicación Provisional,
la denominada "cláusula de exención por derechos
adquiridos", establece que las Partes Contratantes se
comprometerán a aplicar provisionalmente la Parte II del
GATT, incluido el Artículo XI del GATT que requiere la eliminación
general de restricciones cuantitativas, "en la mayor medida posible
que no sea incompatible con la legislación existente".
En sus
comunicaciones presentadas al Panel, Canadá indicó que había
mantenido una prohibición a la importación de margarina "desde al
menos 1885" (Anexo B a la Réplica de Canadá, párrafo 179).
15
La exención en cuestión es la exención concedida a
Estados Unidos con respecto a las restricciones a las
importaciones impuestas bajo la Sección 22 de la Ley de
Ajuste Agrícola de Estados Unidos (de 1933), modificada
por la decisión de las PARTES CONTRATANTES del 5 de marzo
de 1955; BISD 3S/32.
9
de Punta del Este del 20 de septiembre de 1986.16 En esa
Declaración,
las
PARTES
CONTRATANTES
decidieron
"iniciar
negociaciones de comercio multilateral sobre el comercio de bienes
dentro del marco y bajo la égida del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio.
29. Varias Partes Contratantes, incluidos Canadá y Estados Unidos,
presentaron propuestas sobre la manera de llevar a cabo las
negociaciones. El 7 de julio de 1987, Estados Unidos presentó su
primera propuesta en materia de reforma de la agricultura, en la
que recababa la eliminación gradual de todas las barreras a las
importaciones en un plazo de 10 años.17 Eso estuvo seguido el 9 de
noviembre de 1988 por una propuesta adicional de Estados Unidos
tendiente a la conversión de todas las barreras no arancelarias a
las importaciones en equivalentes arancelarios.18 La propuesta de
conversión en aranceles fue elaborada en mayor detalle en una serie
de documentos presentados por Estados Unidos --en particular, en el
Documento de Debate sobre Conversión en Aranceles del 10 de julio
de 1989 (el "Documento de Conversión en Aranceles de Estados Unidos
de julio de 1989) y en la Comunicación sobre la reforma general a
largo plazo del sector agropecuario del 25 de octubre de 1989.19
30. En contraste con la propuesta estadounidense de conversión en
aranceles, Canadá presentó propuestas destinadas a "fortalecer y
aclarar" la aplicación del Artículo XI del GATT.20
31. A mediados de esas negociaciones comerciales multilaterales, en
junio de 1991, Canadá, México y Estados Unidos iniciaron
negociaciones tendientes a la concertación de un tratado de libre
comercio en América del Norte. El 17 de diciembre de 1992 se firmó
el TLCAN, que entró en vigor el 1 de enero de 1994.
32. Coincidiendo en parte con las negociaciones del TLCAN, las
negociaciones de la Ronda Uruguay prosiguieron hasta el 15 de
diciembre de 1993. El 15 de abril de 1994 se firmó el Acuerdo por
el que se estableció la OMC, incluido el conjunto de acuerdos de la
16
BISD 33S/19.
17
Documento del GATT MTN.GNG/NG5/W/14.
18
Documento del GATT MTN.GNG/NG5/W/83.
19
Respectivamente, Documento del GATT MTN.GNG/NG5/W/97, del
10
de
julio
de
1989
y
Documento
del
GATT
MTN.GNG/NG5/W/118, 25 de octubre de 1989.
20
Véase, por ejemplo, la propuesta canadiense del 14 de
marzo de 1990; el Documento del GATT MTN.GNG/NG5/W/159.
10
Ronda Uruguay de los cuales forma parte el Acuerdo sobre la
agricultura de la OMC, que entró en vigor el 1 de enero de 1995.
33. El calendario de las diferentes negociaciones que llevaron a
cabo las Partes litigantes fue el siguiente:
mayo-junio de 1986
septiembre de 1986
-
2 de enero de 1988
1 de enero de 1989
junio de 1991
17 de diciembre de 1992 15 de diciembre de 1993 1 de enero de 1994
15 de abril de 1994
-
1 de enero de 1995
-
inicio de las negociaciones del ALC
inicio de las negociaciones de la
Ronda Uruguay
firma del ALC
el ALC entra en vigor
inicio de las negociaciones del ALC
firma del TLCAN
concluyen las negociaciones de la
Ronda Uruguay
entrada en vigor del TLCAN
firma del Acuerdo por el que se
estableció la OMC
entrada en vigor del Acuerdo de la OMC
34. Como es evidente, las Partes litigantes llevaban a cabo al
mismo tiempo negociaciones sobre el comercio de productos
agropecuarios en dos contextos diferentes -- a nivel multilateral,
en el marco de la Ronda Uruguay, y a nivel bilateral o trilateral
en el marco del TLCAN.
En el marco de la Ronda Uruguay, las
Partes, junto con otros estados participantes21, estudiaban varias
propuestas, incluidas las de Estados Unidos, en favor de la
conversión total en aranceles de todas las barreras no arancelarias
existentes al comercio de productos agropecuarios, y la de Canadá,
tendiente a fortalecer y aclarar el Artículo XI del GATT.
35. Al menos desde fines de diciembre de 1991, la tendencia en
favor de la conversión en aranceles en el marco de la Ronda Uruguay
parecía indicar que era probable que la propuesta llegara a
adoptarse.
Esto es evidente en la Versión Preliminar del Acta
Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de
Negociaciones Comerciales Multilaterales - cuya Sección L incluía
un "Texto sobre la Agricultura" - documento circulado el 20 de
diciembre de 1991 por el Presidente del Comité de Negociaciones
Comerciales, Sr. Arthur Dunkel (el "texto Dunkel").22
36. La Parte B del texto Dunkel correspondiente al "Texto sobre la
21
En este Informe, el término "estados" se emplea de manera
genérica para describir las partes contratantes del GATT,
los participantes en las negociaciones de la Ronda
Uruguay, y los Miembros de la OMC.
22
Documento del GATT MTN.TNC/W/FA.
11
Agricultura" fue distribuida más tarde en forma modificada como
documento independiente por el Presidente del Grupo de Acceso al
Mercado el 20 de diciembre de 1993, con el título de Modalidades
para el establecimiento de compromisos vinculantes específicos en
virtud del programa de reformas (el "Documento de Modalidades").23
El Párrafo 4 de ese Documento rezaba así:
4. En cuanto a los productos agropecuarios que están
actualmente sujetos a medidas fronterizas que no sean
aranceles aduaneros ordinarios, deberá llevarse a la
práctica el compromiso de reducción especificado en el
párrafo 5 infra para los aranceles aduaneros resultantes de
la conversión de esas medidas ("conversión en aranceles").
Las modalidades de la conversión y otras disposiciones
conexas, incluidas las relativas a las oportunidades de
acceso actuales, y el establecimiento de oportunidades de
acceso mínimas se plantean en el Anexo 3. La disposición
especial de salvaguardia podrá invocarse solamente con
respecto a esos productos objeto de conversión en
aranceles.
37. El párrafo 3
contemplaba que:
del
Anexo
3
del
Documento
de
Modalidades
se establecerán equivalentes arancelarios para todos los
productos agropecuarios sujetos a medidas fronterizas que
no sean aranceles aduaneros ordinarios ....
C.
El Acuerdo sobre la agricultura de la OMC
38. La Ronda Uruguay llegó a su término con la adopción y firma en
Marrakesh del Acta Final en que se incorporan los resultados de la
Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales (el "Acta
Final") el 15 de abril de 1994. El Acuerdo de la OMC, incluido el
Acuerdo sobre la agricultura de la OMC, forma parte integral del
Acta Final. De acuerdo con los términos del párrafo 4 del Acta
Final, el Acuerdo de la OMC entró en vigor el 1 de enero de 1995.
39. En el Artículo 4 del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC,
bajo el acápite "Acceso al Mercado", se establece lo siguiente:
1. Las concesiones sobre acceso a los mercados consignadas
en las Listas se refieren a consolidaciones y reducciones
de los aranceles y a otros compromisos en materia de acceso
a los mercados, según se especifique en ellas.
23
Documento del GATT MTN.GN/MA/W/24.
12
2. Salvo disposición en contrario
Anexo 5, ningún Miembro mantendrá,
medidas del tipo de las que se ha
en derechos de aduana propiamente
en el artículo 5 y en el
adoptará ni restablecerá
prescrito se conviertan
dichos.
1
En estas medidas están comprendidas las restricciones cuantitativas de
las importaciones, los gravámenes variables a la importación, los precios
mínimos de importación, los regímenes de licencias de importación
discrecionales, las medidas no arancelarias mantenidas por medio de
empresas comerciales del Estado, las limitaciones voluntarias de las
exportaciones y las medidas similares aplicadas en la frontera que no sean
derechos de aduana propiamente dichos, con independencia de que las
medidas se mantengan o no al amparo de exenciones del cumplimiento de las
disposiciones del GATT de 1947 otorgadas a países específicos; no lo
están, sin embargo, las medidas mantenidas en virtud de las disposiciones
en materia de balanza de pagos o al amparo de otras disposiciones
generales no referidas específicamente a la agricultura del GATT de 1994
o de los otros Acuerdos Comerciales Multilaterales incluidos en el Anexo
1A del Acuerdo sobre la OMC.)24
D.
Disposiciones pertinentes del TLCAN
40. Las disposiciones substantivas del TLCAN relacionadas con el
litigio actual están incluidas en los Capítulos III y VII,
comprendidos en la Parte II del TLCAN que trata del comercio de
bienes. En el Capítulo III se aborda la cuestión del "Trato
Nacional y el Acceso al Mercado para los Productos".
En el
Capítulo VII, Sección A, se establecen medidas relacionadas con el
comercio agropecuario.
41. El Artículo 300 del TLCAN, que trata del ámbito y cobertura del
Capítulo III, dispone, inter alia, lo siguiente:
Este capítulo se aplicará al comercio de bienes de una
Parte, incluyendo:
.....
c) los bienes comprendidos en otro capítulo de esta Parte;
salvo lo previsto en tales anexos o capítulos.
42. El Artículo 302 del TLCAN, en los párrafos (1) y (2)25 dispone,
24
En el Artículo 5 del Acuerdo sobre la agricultura de la
OMC se aborda la aplicación de "disposiciones de
salvaguardia
especial"
"...
en
relación
con
la
importación de un producto agropecuario con respecto al
cual se hayan convertido en un derecho de aduana
propiamente dicho medidas del tipo a que se refiere el
párrafo 2 del artículo 4 del presente Acuerdo ...“
25
Véase el párrafo 17, supra.
13
inter alia, que por lo que respecta a los bienes originarios, y
salvo que se disponga otra cosa en ese Tratado, ninguna de las
Partes podrá incrementar ningún arancel aduanero existente, ni
adoptar ningún arancel aduanero nuevo y que cada Parte eliminará
progresivamente sus aranceles aduaneros en concordancia con sus
listas de desgravación en el Anexo 302.2 del TLCAN.
43. Bajo el acápite “Medidas no arancelarias”, el Artículo 309(1)
del TLCAN examina la cuestión de las restricciones a las
importaciones y exportaciones en los siguientes términos:
1. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado,
ninguna de las Partes podrá adoptar o mantener ninguna
prohibición ni restricción a la importación de cualquier
bien de otra Parte o a la exportación o venta para
exportación de cualquier bien destinado a territorio de
otra Parte, excepto lo previsto en el Artículo XI del GATT,
incluidas sus notas interpretativas. Para tal efecto, el
Artículo XI del GATT y sus notas interpretativas o
cualquier otra disposición equivalente de un acuerdo
sucesor del cual formen parte todas las Partes, se
incorporan en este Tratado y son parte integrante del
mismo.
44. El Artículo 701 del TLCAN, al tratar del ámbito de aplicación
del Capítulo VII del TLCAN, “Sección A - Sector Agropecuario”,
dispone lo siguiente:
Artículo 701: Ámbito de aplicación
1. Esta medida se aplica a medidas adoptadas o mantenidas
por una Parte relacionadas con el comercio agropecuario.
2. En caso de contradicción entre esta sección y cualquier
otra disposición de este Tratado, esta sección prevalecerá
en la medida de la incompatibilidad.
45. Con respecto al comercio de productos agropecuarios, mientras
que México y Estados Unidos, y Canadá y México llegaron a acuerdos
bilaterales para la conversión en aranceles de las barreras no
arancelarias al comercio de productos agropecuarios en el marco del
TLCAN, Canadá y Estados Unidos no lograron llegar a un acuerdo de
ese tipo.
46. El fracaso de los tres estados negociadores para llegar a un
acuerdo sobre un régimen trilateral integral para el comercio de
productos agropecuarios en el marco del TLCAN llevó finalmente a la
conclusión de tres acuerdos bilaterales distintos para el sector
agropecuario, reunidos en el Capítulo VII del TLCAN. Por lo que
respecta a México y Estados Unidos, el comercio de productos
14
agropecuarios está contemplado en el Artículo 703(2) del TLCAN y en
el Anexo 703.2, Sección A. En cuanto a Canadá y México, el comercio
de productos agropecuarios es objeto del Artículo 703(2) y del
Anexo 703.2, Sección B del TLCAN.
47. El régimen aplicable al comercio de productos agropecuarios
entre Canadá y Estados Unidos se trató en el Artículo 702(1) del
TLCAN y en el Anexo 702.1 en los siguientes términos:
Artículo 702: Obligaciones internacionales
1.
El Anexo 702.1 se aplica a las Partes especificadas en
el mismo con respecto al comercio agropecuario conforme
a ciertos acuerdos entre ellas.
Anexo 702.1
Incorporación de disposiciones comerciales
1. Los Artículos 701, 702, 704,
del Acuerdo de Libre Comercio
Unidos, se aplican entre estos
efecto, se incorporan a este
integrante del mismo.
705, 706, 707, 710 y 711
entre Canadá y Estados
dos países y, para ese
Tratado y forman parte
2. Las definiciones de los términos especificados en el
Artículo 711 del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y
Estados Unidos se aplicarán a los artículos incorporados
conforme al párrafo 1.
3. Para los efectos de esta incorporación, toda referencia
al Capítulo XVIII del Acuerdo de Libre Comercio entre
Canadá y Estados Unidos deberá considerarse como una
referencia al Capítulo XX, “Disposiciones institucionales
y procedimientos para la solución de controversias”, de
este Tratado.
4. Las Partes entienden que el Artículo 710 del Acuerdo de
Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos incorpora los
derechos y obligaciones de Canadá y Estados Unidos
derivados del GATT, en lo referente a la agricultura,
alimentos, bebidas y ciertos bienes conexos, incluyendo las
excepciones en virtud del párrafo (a)(b) del Protocolo de
Aplicación Provisional del GATT y las exenciones otorgadas
de conformidad con el Artículo XXV del GATT.
48. Ninguna de las Partes niega que los bienes objeto de debate en
este proceso están comprendidos en el ámbito tanto del Capítulo VII
del TLCAN como del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC.
15
VI. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
A.
Posición de Estados Unidos y caracterización de la controversia
por las Partes
49. El argumento principal de Estados Unidos es que Canadá ha
impuesto aranceles por encima de las tasas que estaban en vigor el
31 de diciembre de 1993 para las importaciones sobre el excedente
de la cuota de los productos agropecuarios específicos de origen
estadounidense. El establecimiento de aranceles equivale a un
incremento de los aranceles, en contravención del Artículo 302(1)
del TLCAN.26 Ese incremento en los aranceles constituye una
violación del compromiso contraído por las Partes en el Artículo
302(2) del TLCAN tendiente a la eliminación progresiva de los
aranceles aplicables a los bienes originarios. Estados Unidos alude
también al Anexo 302.2(8) del TLCAN, destacando que “ésta es una
manera complicada de decir que Canadá (al igual que Estados Unidos)
acordó en el TLCAN incorporar la eliminación paulatina acordada en
el ALC para los aranceles a las importaciones de productos
agropecuarios producidos en el territorio del otro país.”27
50. Basándose principalmente en el texto del Artículo 302(1) y (2)
del TLCAN (“salvo que se disponga otra cosa en este Tratado”) y en
la Regla 34 de las Reglas Modelo,28 Estados Unidos sostiene además
“que la carga de la prueba recae en el Gobierno de Canadá, que debe
demostrar que los aranceles canadienses están eximidos por una
excepción en el TLCAN.”29
51. Canadá discrepa con la interpretación estadounidense de la
controversia. Canadá sostiene que
esta controversia no tiene que ver solamente con el hecho
de que Canadá ha impuesto nuevos aranceles aduaneros o con
las tasas de esos aranceles. En nuestra opinión, tiene que
ver más fundamentalmente con el acceso negociado al mercado
y con la interacción entre los Capítulos III y VII del
26
Véase el párrafo 17 supra.
27
Primera comunicación de Estados Unidos, párrafo 14, nota
6.
28
Regla 34: “Una Parte que sostenga que una medida está
sujeta a una excepción conforme al Acuerdo tendrá la
carga de probar que se aplica esa excepción.”
29
Presentación
párrafo 18.
oral
de
Estados
16
Unidos,
transcripción,
TLCAN. Canadá y Estados Unidos nunca han llegado a un
acuerdo bilateral acerca de los términos del acceso al
mercado para aquellos productos sobre el excedente de la
cuota que son objeto de este litigio 30
52. En las comunicaciones de Canadá se hace hincapié en la índole
del “trato” concertado con respecto al comercio de productos
agropecuarios en el marco del TLCAN:
El principio esencial en que reposa el “trato” relativo a
los productos agropecuarios en el ALC, adoptado mediante su
incorporación explícita en el TLCAN, era el acceso
preferencial al mercado para las importaciones dentro de la
cuota, unido a un acuerdo para aplicar el régimen
multilateral a las importaciones por encima de la cuota.31
53. Canadá sostiene que el “trato” tenía que ver “fundamentalmente
con el acceso al mercado y no con el establecimiento de “reglas” de
las que “se deriva el nivel del comercio”.32 En su comunicación,
Canadá afirma que “no cabe duda de que, con arreglo al ALC, y
posteriormente al TLCAN, Canadá y Estados Unidos tenían derecho a
limitar el acceso al mercado para ciertos productos agropecuarios
empleando restricciones cuantitativas”.33
54. Sobre la cuestión de la carga de la prueba, Canadá, señalando
la Regla 33 de las Reglas Modelo,34 sostiene que “en su calidad de
reclamante, la carga de la prueba recae en Estados Unidos, que debe
demostrar su reclamo”.35
B.
Defensa substantiva de Canadá
55. Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo del argumento
de Estados Unidos, Canadá aduce que, aunque había impuesto
30
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafo 88.
31
Segunda presentación de Canadá, párrafo 7.
32
Segunda presentación de Canadá, párrafo 8.
33
Réplica de Canadá, párrafo 22.
34
Regla 33: “Una Parte que alegue que una medida de otra
Parte no está en concordancia con las disposiciones del
Acuerdo tendrá la carga de probar esa falta de
concordancia.”
35
Réplica de Canadá, párrafo 20.
17
aranceles a las importaciones sobre el excedente de la cuota para
ciertos productos agropecuarios de origen estadounidense durante el
período posterior al 31 de diciembre de 1993, lo había hecho en
conformidad con la obligación de convertir en aranceles las
barreras no arancelarias. Las Partes habían acordado en el marco
del TLCAN que el comercio sobre el excedente de la cuota de
productos agropecuarios entre Canadá y Estados Unidos estaría
regido por los acuerdos que se adoptaren al término de las
negociaciones de la Ronda Uruguay. Por consiguiente, la obligación
de convertir en aranceles las barreras no arancelarias existentes
en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la agricultura
de la OMC, y la aplicación de esos equivalentes arancelarios al
comercio de productos agropecuarios entre Canadá y Estados Unidos,
estaba en consonancia con los compromisos de Canadá en el marco del
TLCAN.
56. Canadá señala también que,
como
esos
equivalentes
arancelarios
son
solamente
conversiones de medidas no arancelarias anteriores, no
constituyen restricciones nuevas o adicionales al acceso de
Estados Unidos al mercado agropecuario canadiense. El
resultado del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC es que
Estados Unidos no ha visto reducido su acceso al mercado
agropecuario canadiense: goza del mismo, o mayor, acceso
que ya tenía.36
57. Canadá llama la atención también sobre el hecho de que mientras
Estados Unidos pone en duda la legitimidad, en el marco del TLCAN,
de ciertos aranceles canadienses a las importaciones agropecuarias
por encima de la cuota, ese país aplica “exactamente el mismo tipo
de medida que impugna por lo que se refiere a las cantidades sobre
el excedente de la cuota de ciertos productos agropecuarios
canadienses”.37
58. La defensa de Canadá contra los alegatos de Estados Unidos
reposa pues en dos proposiciones centrales, sobre cuestiones de
fondo, y en dos proposiciones secundarias. Por lo que respecta a
las cuestiones de fondo, Canadá sostiene que: (a) estaba obligado,
conforme a lo establecido en el Acuerdo sobre la agricultura de la
OMC, a convertir en aranceles sus barreras no arancelarias
existentes para las importaciones agropecuarias, y (b) que tiene
derecho, en virtud del TLCAN, a aplicar los aranceles creados por
ese tratado a las importaciones por encima de la cuota de productos
agropecuarios de origen estadounidense. Secundariamente, Canadá
36
Réplica de Canadá, párrafo 17.
37
Réplica de Canadá, párrafo 21 y Lista.
18
sostiene (i) que la conversión en aranceles no ha afectado el
acceso de Estados Unidos al mercado canadiense, y (ii) que Estados
Unidos aplica respecto de Canadá la misma política que cuestiona en
este proceso.
C.
Obligatoriedad de la conversión en aranceles
59. En respaldo de su argumento en el sentido de que tenía la
obligación de convertir en aranceles las barreras no arancelarias
existentes al comercio de productos agropecuarios, Canadá señala
que el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC exigía que Canadá,
Estados Unidos y todos los demás miembros de la OMC “convirtieran
todas las medidas restrictivas a las importaciones en aranceles que
tengan un efecto protector equivalente”.38 En particular, Canadá
alude al Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC39
y al Documento de Modalidades,40 el último de los cuales, en opinión
de Canadá, “dispuso el marco formal”41 en que ocurrió la conversión
en aranceles.
60. En respuesta a las preguntas del Panel, Canadá destacó que “las
modalidades fueron la base para la conclusión final del Acuerdo
sobre la agricultura.”42 Si bien
el Documento de Modalidades propiamente dicho podría no
tener condición jurídica de tratado ... forma parte
esencial del contexto y antecedentes necesarios para la
comprensión del Artículo 4.2 [del Acuerdo sobre la
agricultura]43
38
Réplica de Canadá, párrafo 67.
39
Véase el párrafo 39 supra.
40
Véanse los párrafos 36-37 supra.
41
Réplica de Canadá, párrafo 70.
42
Presentación oral de Canadá, párrafo 70.
43
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafo 350.
En otra parte de su presentación, Canadá afirma: “tanto
si las Modalidades se consideran parte del contexto, de
conformidad con el Artículo 31(2)(b) de la Convención de
Viena, o simplemente una forma de travaux préparatoires,
su significación es [sic] revelador la intención del
Artículo 4.2 está claro”. (Segunda presentación de
Canadá, párrafo 63, nota S-47).
19
61. Estados Unidos pone en duda esa interpretación del Acuerdo
sobre la agricultura de la OMC y del Documento de Modalidades.
Estados Unidos sostiene que
la conversión en aranceles no es obligatoria. Se exige que no
se mantengan esas barreras una vez que entre en vigor el
Acuerdo sobre la agricultura, pero no es obligatorio
reemplazarlas con un equivalente arancelario.44
62. Por lo tanto, en opinión de Estados Unidos, la conversión en
aranceles era una posibilidad, una opción permitida, no una
obligación o requisito.
D.
Aplicación de los aranceles resultantes de la conversión en
aranceles a las importaciones sobre el excedente de la cuota
para los productos agropecuarios de origen estadounidense en el
marco del TLCAN
(a) El caso canadiense
63. El argumento de Canadá en respaldo de su posición de que, en
virtud del TLCAN, tenía derecho a aplicar los aranceles creados por
el proceso de conversión en aranceles para las importaciones sobre
el excedente de la cuota en el caso de los productos agropecuarios
de origen estadounidense está basado en su interpretación de la
interrelación del ALC, el TLCAN y el Acuerdo sobre la agricultura
de la OMC. El elemento central de ese argumento es que, en virtud
del Anexo 702.1 del TLCAN,45 que incorporó el Artículo 710 del ALC,46
Canadá y Estados Unidos acordaron que el comercio sobre el
excedente de la cuota en productos agropecuarios continuaría
estando regido por acuerdos multilaterales. Así, antes de entrar en
vigor el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC, el comercio
bilateral de los productos en cuestión había estado sujeto a
restricciones cuantitativas a las importaciones justificadas por
referencia al Artículo XI:2(c)(i) del GATT, el Protocolo de
Aplicación Provisional del GATT o una exención del GATT. Con la
entrada en vigor del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC el 1 de
enero de 1995, y en cumplimiento de la obligación contenida en el
mismo de convertir en aranceles las barreras no arancelarias
existentes, el comercio por encima de la cuota de los productos en
44
Presentación
párrafo 235.
45
Véase el párrafo 47 supra.
46
Véase el párrafo 26 supra
oral
de
Estados
20
Unidos,
transcripción,
cuestión no podía continuar estando sujeto a barreras no
arancelarias sino que, por el contrario, debía estar sujeto a los
equivalentes arancelarios que habían sido establecidos en el
contexto de la conversión en aranceles.
64. En opinión de Canadá, la propuesta de conversión en aranceles
presentada primeramente en la Ronda Uruguay por Estados Unidos, y
la obligación de hacerlo posteriormente asumida con arreglo a lo
dispuesto en el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC, se referían
“no al abandono de las medidas de protección sino a la conversión
de barreras no arancelarias en medidas arancelarias que ofrecían
protección equivalente”.47
65. De esa manera, mediante la incorporación del Artículo 710 del
ALC,
... el TLCAN incorpora también el régimen de conversión en
aranceles resultante de la Ronda Uruguay de negociaciones
multilaterales del GATT; es decir, como asunto de pura
interpretación textual, los resultados de la Ronda Uruguay
caen dentro del ámbito del Artículo 710 del ALC, según fue
incorporado en el TLCAN.48
66. El argumento de Canadá se basa en el siguiente tren de
razonamiento. Primeramente, en el marco del ALC, Canadá y Estados
Unidos acordaron, en el Capítulo IV del ALC, una eliminación
progresiva de los aranceles. Sin embargo, por lo que respecta al
comercio de ciertos productos agropecuarios, acordaron también en
el Capítulo VII del ALC el mantenimiento de varias barreras no
arancelarias a las importaciones. En particular, la aplicación
continuada de barreras no arancelarias se examinó en el Artículo
710 del ALC en el cual las Partes retuvieron “sus derechos y
obligaciones ... en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) y los acuerdos negociados en el marco
del GATT, incluidos sus derechos y obligaciones en virtud del
Artículo XI del GATT”.
67. Sobre esta base, al amparo del ALC, Canadá mantuvo
restricciones cuantitativas a las importaciones por encima de la
cuota de los productos que son objeto del proceso actual.
68. Segundo, incapaces de llegar a un acuerdo sobre un nuevo
régimen de acceso al mercado con respecto al comercio de productos
agropecuarios en las negociaciones del TLCAN, Canadá y Estados
47
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafos 8586.
48
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafo 109.
21
Unidos acordaron en su lugar continuar con los acuerdos adoptados
en el marco del ALC. Por consiguiente, Canadá sostiene que el
TLCAN, simplemente “incorporaba absolutamente todos aquellos
artículos pertinentes del Acuerdo de Libre Comercio por
referencia”.49 Al respecto, Canadá alude al Anexo 702.1 del TLCAN50
el cual, en el párrafo 1, incorpora expresamente en el TLCAN los
Artículos 701, 702, 704, 705, 706, 707, 710 y 711 del TLCAN.
69. Tercero, Canadá aduce que un aspecto central de la
incorporación en el TLCAN de los arreglos del ALC relativos a los
productos agropecuarios fue el convenio de las Partes para
postergar acuerdo sobre el acceso por encima de la cuota hasta las
negociaciones comerciales multilaterales. En ese contexto, Canadá
se basa en diversas declaraciones de funcionarios y organismos de
Estados Unidos.
70. Canadá señala también que a todo lo largo de las negociaciones
del TLCAN, las Partes “estaban plenamente conscientes del nivel
posible de equivalentes arancelarios en Canadá si las propuestas de
la Ronda Uruguay llegaran a aceptarse.”51 Por lo tanto, desde el
punto de vista de Canadá, el acuerdo de las Partes para posponer un
acuerdo sobre el acceso por encima de la cuota hasta las
negociaciones de la Ronda Uruguay se tomó con plena consciencia de
la posibilidad de la conversión en aranceles y de las implicaciones
que ello tendría.
71. Cuarto, Canadá sostiene que el acuerdo de las Partes para
abordar la cuestión del acceso sobre el excedente de la cuota con
respecto a su comercio bilateral en el contexto de los acuerdos
multilaterales en el marco de la Ronda Uruguay está contemplado en
el Artículo 702(1) y en el Anexo 702.1 del TLCAN. En particular,
Canadá señala el Anexo 702.1(1) del TLCAN, que incorpora en el
TLCAN, inter alia, el Artículo 710 del ALC, preservando así los
derechos y obligaciones de las Partes en el marco del GATT y los
“acuerdos negociados conforme al GATT”. Canadá se apoya también en
el texto del TLCAN en general, en los travaux préparatoires del
TLCAN, en otras varias declaraciones y documentos que, en su
opinión, indican la intención de las Partes en el período de las
negociaciones, y en la práctica posterior de las Partes.
72. A este respecto, Canadá sostiene que el Acuerdo sobre la
agricultura de la OMC es un “acuerdo negociado en el marco del
GATT”, de acuerdo a la definición del Artículo 710 del ALC. Canadá
49
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafo 104.
50
Véase el párrafo 47 supra.
51
Réplica de Canadá, párrafo 72.
22
afirma que ello se desprende tanto del texto de la Declaración de
Punta del Este52 del 20 de septiembre de 1986, que dio inicio a las
negociaciones de la Ronda Uruguay, como del Acta Final en que se
incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales.53 Canadá se apoya también en el texto
del Artículo 710 del ALC, en una interpretación objetiva de sus
términos y en el hecho de que, en el momento de la negociación del
ALC y del TLCAN, las Partes contemplaban las negociaciones de la
Ronda Uruguay y esperaban que los resultados de la misma se
reflejaran en la operación del ALC y del TLCAN.
73. Por lo que respecta al texto del Artículo 710 del ALC, Canadá
señala que en ninguna parte se hace mención a los derechos y
obligaciones “existentes” de las Partes, expresión empleada en
otras partes del ALC y del TLCAN para referirse a un conjunto de
derechos u obligaciones ya establecidos. Canadá aduce además que
... el contexto indica inequívocamente una interpretación
dinámica. El GATT no ha sido nunca un conjunto de reglas
estáticas ... los derechos y obligaciones que las Partes
acordaron mantener son las que se derivan del GATT
entendido como un sistema jurídico en evolución, incluida
la red de acuerdos subsidiarios que ha generado. Esa
conclusión se desprende del texto del acuerdo y del
contexto de las negociaciones. Se ve confirmada por la
inherente absurdez de congelar en 1989 un conjunto de
derechos y obligaciones que iba a ser obsoleto -- si no lo
era ya -- y que resultaría cada día más anacrónico.54
74. En opinión de Canadá, se desprende que la incorporación en el
TLCAN del Artículo 710 del ALC preservó los derechos y obligaciones
de las Partes, no solo conforme al GATT tal como se entendía en el
momento en que se suscribió el TLCAN, sino también conforme al
Acuerdo sobre la agricultura de la OMC que se gestaba, acuerdo
concertado “dentro del marco y bajo los auspicios del” GATT. Por lo
tanto, al incorporar el Artículo 710 del ALC, el TLCAN incorporaba
también el régimen de conversión en aranceles en que estaba basado
el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC.
75. Para sustentar su punto de vista, Canadá se apoya también en el
texto del TLCAN en términos generales. En particular, Canadá se
52
Véase párrafo 28 supra.
53
Véase el párrafo 38 supra.
54
Segunda presentación de Canadá, párrafo 42.
23
basa en el Artículo 309(1) del TLCAN55 que “preserva el derecho de
las Partes a imponer restricciones a la importación a tenor del
Artículo XI del GATT o en virtud de cualquier “disposición
equivalente de un acuerdo sucesor”.56 Dado que, en la opinión de
Canadá, los equivalentes arancelarios son el resultado directo de
la renegociación de las disciplinas del Artículo XI del GATT, están
protegidos por las disposiciones del Artículo 309 del TLCAN en su
calidad de “disposiciones equivalentes de un acuerdo sucesor.”
76. Canadá se apoya también en la Nota 5 del TLCAN57 la que, en su
opinión, confirma el acuerdo de las Partes “... para aceptar la
aplicación de esos equivalentes arancelarios para los productos
agropecuarios en cuestión para las cantidades superiores a aquellas
para las que se ha concedido acceso preferencial o dentro de la
cuota conforme al ALC o el TLCAN.”58
77. A modo de alternativa a su proposición principal, Canadá
sostiene que, en caso de conflicto entre sus obligaciones en virtud
del TLCAN y las dimanantes del Acuerdo sobre la agricultura de la
OMC, sus obligaciones conforme al Acuerdo sobre la agricultura de
la OMC deben tener precedencia ya que, de acuerdo con los
principios aceptados de derecho internacional, el “Acuerdo sobre la
agricultura de la OMC es un acuerdo más reciente entre las mismas
partes relativo al mismo tema.”59
78. De manera más general, al examinar los argumentos de Estados
Unidos con respecto al artículo 302(1) y (2) del TLCAN, Canadá
destaca que, si bien esas disposiciones podrían ser pertinentes, la
controversia no se limita al Capítulo III del TLCAN. Al respecto,
55
Véase el párrafo 43 supra.
56
Réplica de Canadá, párrafo 105.
57
La Nota 5 dispone lo siguiente:
Artículo 302(1) y (2) : estos párrafos no tienen
como propósito evitar que una Parte mantenga o
aumente un arancel aduanero como puede estar
permitido de conformidad con una disposición sobre
solución de controversias del GATT u otro acuerdo
negociado conforme al GATT.
58
Réplica de Canadá, párrafo 67 y nota 43.
59
Segunda presentación de Canadá, párrafo 127.
24
Canadá se basa tanto en el Artículo 300 del TLCAN60 como en el
Artículo 701 del TLCAN61 en que se describen, respectivamente, el
ámbito de aplicación del Capítulo III del TLCAN y la Sección sobre
el sector agropecuario del Capítulo VII del TLCAN. Canadá sostiene
que, si bien el Capítulo III del TLCAN dispone la liberalización
continua del mercado y se aplica a todos los productos, incluidos
los agropecuarios, las providencias planteadas en ese capítulo
están sujetas a los derechos y obligaciones sectoriales más
específicos recogidos en otros puntos de la Parte II del TLCAN,
incluido el Capítulo VII. En opinión de Canadá, las reglas
generales sobre reducción y eliminación de aranceles del Capítulo
III del TLCAN están, por lo tanto, sujetas a las condiciones más
específicas de acceso al mercado del Capítulo VII del TLCAN. En ese
contexto, las partes acordaron, con respecto a los productos objeto
de esta controversia, que las importaciones sobre el excedente de
la cuota estarían regidas por sus derechos y obligaciones en virtud
del GATT y los acuerdos negociados con arreglo al GATT.
79. Por lo tanto, Canadá sostiene que el primer punto de referencia
en esta disputa debe ser el Capítulo VII del TLCAN, y no el
Capítulo III. Más específicamente, “por lo que respecta a los
productos agropecuarios, el Capítulo VII es el más importante de
esos capítulos”62 aunque Canadá acepta que tanto si el Capítulo VII
es más importante que el Capítulo III como meramente una excepción
dentro del significado del Artículo 302(1) y (2) del TLCAN, el
resultado sería el mismo.
80. Por último, Canadá sostiene que el enfoque preconizado por
Estados Unidos se traduciría en resultados absurdos y poco
razonables ya que (a) llevaría a conflicto entre el TLCAN y el
Acuerdo sobre la agricultura de la OMC, lo que no era la intención
de las Partes, y (b) restablecería el status quo ante entre las
Partes ya que, si el Artículo 710 del ALC no incorpora los
resultados de la Ronda Uruguay, el régimen del Artículo XI del GATT
tal como existía en el momento en que el ALC o el TLCAN entraron en
vigor se mantendría por lo que respecta a Canadá y Estados Unidos
y continuaría rigiendo el comercio bilateral por encima de la cuota
de las Partes en cuanto a los productos objeto de esta
controversia.
60
Véase el párrafo 41 supra.
61
Véase el párrafo 44 supra.
62
Presentación oral de Canadá, transcripción, párrafo 94.
25
(b) Réplica de Estados Unidos
81. La respuesta de Estados Unidos al argumento de Canadá descansa
en una valorización diferente de la interrelación entre el ALC, el
TLCAN y el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC en el contexto de
la presente controversia. Elemento esencial de ese enfoque es la
proposición de que los aranceles y las barreras no arancelarias son
dos instrumentos comerciales diferentes: “los aranceles no son
intercambiables con las barreras no arancelarias”;63 se aplican
reglas diferentes a cada una de ellas. Estados Unidos sostiene que
esa controversia tiene que ver con los aranceles, no con las
barreras no arancelarias. Por lo tanto, en opinión de Estados
Unidos, la cuestión crucial es si existe alguna disposición en el
TLCAN que permita a Canadá mantener los aranceles que ha
establecido.
82. También destaca en la respuesta de Estados Unidos la impresión
de que Canadá, al no entablar negociaciones en materia de
conversión en aranceles en el marco del TLCAN64 debido a la
iniciativa que perseguía en las negociaciones de la Ronda Uruguay,65
“hizo una apuesta muy arriesgada por lo que respecta a sus barreras
a las importaciones de productos agropecuarios, y perdió la
apuesta”.66 En virtud del TLCAN, firmado en diciembre de 1992,
Canadá convino en eliminar sus aranceles a las importaciones de
todos los productos agropecuarios de origen estadounidense. Estados
Unidos sostiene que lo hizo convencido de que podría continuar
protegiendo su mercado mediante la imposición de barreras
no arancelarias a esos productos, esperando que no habría
obligación multilateral que prohibiera todas las barreras
no arancelarias
a
las
importaciones
de
productos
agropecuarios (e incluso que posiblemente se crearían
excepciones adicionales a la prohibición general sobre
barreras no arancelarias) o que podría llegar a un acuerdo
separado con Estados Unidos que permitiera a Canadá
rescindir permanentemente sus obligaciones arancelarias en
63
Comunicación escrita complementaria de Estados Unidos,
párrafo 50.
64
Véanse los párrafos 45-46 supra.
65
Véanse los párrafos 30 y 34 supra.
66
Comunicación
párrafo 13.
oral
de
Estados
26
Unidos,
transcripción,
virtud del TLCAN.67
83. Sin embargo, Estados Unidos sostiene que la realidad era
diferente. El Acuerdo sobre la agricultura de la OMC, cuyo texto
fue adoptado el 15 de diciembre de 1993, unos 12 meses después de
firmado el TLCAN y 17 días antes de que éste entrara en vigor,
exigía la eliminación de todas las barreras no arancelarias a las
importaciones de productos agropecuarios. Sin embargo, por aquella
fecha, Canadá había acordado, en el marco del TLCAN, eliminar sus
aranceles
a
las
importaciones
de
productos
agropecuarios
originarios de Estados Unidos. Por lo tanto, conforme al Acuerdo
sobre la agricultura de la OMC, estaba en la obligación de eliminar
sus barreras no arancelarias mientras que, al mismo tiempo, el
TLCAN prohibía incrementar los aranceles. Como resultado de su
apuesta por lo que se refiere a las negociaciones, Canadá tuvo que
hacer frente al requisito de eliminar sus barreras no arancelarias
de conformidad con un acuerdo y a la prohibición de la conversión
en aranceles en virtud del otro. La imposibilidad de resolver ese
conflicto en las negociaciones con Estados Unidos, unida a la
imposición de aranceles a las importaciones por encima de la cuota
para los productos agropecuarios originarios de Estados Unidos, es
la raíz de la presente controversia.
84. Un tercer elemento de la réplica de Estados Unidos es que,
conforme al Artículo XXIV del GATT, el TLCAN es una excepción al
GATT, no estando sujeto al mismo.
En su calidad de acuerdo de libre comercio, el TLCAN
persigue eliminar los derechos y otros reglamentos
restrictivos al comercio entre las Partes. El Artículo XXIV
del GATT reconoce específicamente que, como resultado del
establecimiento de un área de libre comercio, los
signatarios del tratado de libre comercio no aplicarán a
las otras Partes signatarias las tasas arancelarias que
aplican a otros socios comerciales multilaterales. En su
lugar, los países firmantes del acuerdo de libre comercio
eliminarán los aranceles a los productos de la otra parte.
Como resultado de ello, el objeto y propósito general del
TLCAN es precisamente lo opuesto de lo que el Gobierno de
Canadá aduce sería el resultado en este caso. El objeto y
propósito del TLCAN es eximir a los productos de los
signatarios del TLCAN de los aranceles multilaterales de la
otra Parte.68
67
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
19.
68
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
23.
27
85. Por lo tanto, en opinión de Estados Unidos, no basta con que
Canadá se limite a hacer referencia al Acuerdo sobre la agricultura
de la OMC para establecer una obligación de conversión en aranceles
(suponiendo que esa obligación existiera, cosa que Estados Unidos
niega69). Canadá deberá también demostrar que la obligación
multilateral era aplicable en el contexto bilateral de las
disposiciones agropecuarias del TLCAN que, prima facie, en vista
del Artículo XXIV del GATT, operan fuera del marco del comercio de
bienes previsto por la OMC. Estados Unidos sostiene que es una
“proposición absurda” afirmar que las consolidaciones arancelarias
de la OMC constituyen una excepción a las consolidaciones
arancelarias del TLCAN.70 En opinión de Estados Unidos, atendiendo
a ese argumento “carecerían de sentido todas las consolidaciones
arancelarias del TLCAN para los productos agropecuarios, alimentos,
bebidas y ciertos productos conexos”.71
86. Estados Unidos se apoya también en el Artículo XXIV del GATT
para rebatir el argumento canadiense según el cual, en caso de
conflicto entre las obligaciones de Canadá en el marco del TLCAN y
sus obligaciones en virtud del Acuerdo sobre la agricultura de la
OMC, sus obligaciones en virtud de este último deben prevalecer ya
que el Acuerdo sobre la agricultura es un acuerdo más reciente.
... LA OMC contempla claramente [en el Artículo XXIV del
GATT de 1994] que los acuerdos de libre comercio pueden
establecer regímenes de aranceles preferenciales entre los
signatarios de esos acuerdos de libre comercio, a pesar de
los niveles arancelarios que de lo contrario serían
aplicables en virtud de la OMC. Por consiguiente, la OMC no
es un tratado más reciente que prevalezca sobre el TLCAN.72
87. Sobre ese punto, Estados Unidos sostiene también que la regla
relativa a los acuerdos más recientes no es aplicable en el
contexto de la presente controversia ya que, “en este caso, el OMC
no es un tratado sucesivo relacionado con el mismo contenido del
TLCAN. El TLCAN es un acuerdo de libre comercio que establece un
trato preferencial entre sus partes signatarias. El OMC es un
acuerdo de comercio multilateral que contempla reglas de comercio
69
Véanse los párrafos 61-62 supra.
70
Comunicación oral
párrafos 19-20.
de
Estados
Unidos,
transcripción,
71
Comunicación
párrafo 20.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
Comunicación
párrafo 20.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
72
28
multilaterales”.73
88. Estados Unidos se refiere también al Artículo XXIV del GATT en
respuesta al argumento canadiense sobre la posible contradicción
entre las obligaciones de las Partes en virtud del TLCAN y a tenor
del Acuerdo sobre la agricultura de la OMC.
89. Por lo que respecta a las cuestiones de fondo, Estados Unidos
responde al argumento canadiense de la manera siguiente.
Primeramente, el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC no es un
“acuerdo negociado conforme al GATT” atendiendo a la definición del
Artículo 710 del ALC. En este respecto, Estados Unidos señala el
texto del artículo y, en particular, el uso que en el mismo se hace
de la palabra “retener”74 que, en opinión de Estados Unidos, indica
la intención retrospectiva del Artículo 710 del ALC”.75
Es difícil concebir como, cuando el Artículo 710 entró en
vigor en 1989, las Partes podían “retener” sus derechos y
obligaciones conforme a acuerdos que no habían sido
negociados todavía y que no entrarían en vigor hasta seis
años más tarde.76
90. Para sustentar esa tesis, Estados Unidos se remite también al
Anexo 702.1(4) del TLCAN77 que, en su opinión, “explica lo que las
Partes entendían que sería el efecto de la incorporación del
Artículo 710 del ALC.78 En opinión de Estados Unidos, ese párrafo
modifica o aclara el ámbito de aplicación del Artículo 710 del ALC
según fue incorporado en el TLCAN. En particular, es instructiva la
ausencia en ese párrafo de cualquier referencia a los “acuerdos
negociados en virtud del GATT”.
73
Comunicación escrita complementaria de Estados Unidos,
párrafo 118.
74
“A menos que se disponga otra cosa específicamente en
este Capítulo, las Partes retienen sus derechos y
obligaciones ...” [se ha destacado una palabra]
75
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
58.
76
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
58.
77
Véase el párrafo 47 supra.
78
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
54.
29
Como las Partes afirmaron explícitamente que el efecto del
Artículo 710 es incorpora [sic] sus derechos del GATT, ...
cabe deducir que, como deliberadamente no indicaron que se
incorporaban los derechos dimanantes de cualquier acuerdo
negociado en virtud del GATT, no tenían la intención de que
la incorporación tuviera ese efecto.79
91. De manera más general, Estados Unidos sostiene que la
referencia a “los acuerdos negociados en virtud del GATT” en el
Artículo 710 del ALC “no está relacionada con la OMC, sino con los
acuerdos existentes negociados en virtud del GATT cuando se firmó
el ALC”.80 Al respecto, Estados Unidos llama la atención sobre
varios acuerdos, o Códigos, suscritos al término de las
negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio.
92. También en respaldo de la tesis de que el Artículo 710 del
TLCAN no está abierto al futuro, Estados Unidos señala que, cuando
las Partes deseaban referirse a convenios futuros, tanto en el ALC
como en el TLCAN, lo hicieron claramente empleando términos
diferentes. Así, Estados Unidos señala varios puntos del ALC en que
se hace referencia explícita a la Ronda Uruguay. De manera similar,
el TLCAN hace mención en algunas ocasiones de “cualquier acuerdo
sucesor”81, Así, en opinión de Estados Unidos, “quedó claro que los
acuerdos negociados en virtud del GATT eran distintos de los
acuerdos futuros.”82
93. Estados Unidos sostiene asimismo que Canadá había expresado
previamente su opinión de que el Artículo 710 del ALC no incorpora
los resultados de la Ronda Uruguay. En ese sentido, Estados Unidos
señala las afirmaciones hechas por Canadá recogidas en el Informe
del Grupo de Trabajo del GATT sobre el Tratado de Libre Comercio
entre Canadá y Estados Unidos (“Informe del Grupo de Trabajo del
GATT”)83
94. Segundo, como alternativa, Estados Unidos sostiene que, incluso
si el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC es un “acuerdo
79
Comunicación
párrafo 65.
80
Comunicación escrita complementaria de Estados Unidos,
párrafo 57.
81
Véase, por ejemplo, Artículo 2005(1) del TLC.
82
Comunicación escrita complementaria de Estados Unidos,
párrafo 60.
83
Documento del GATT L/6927; BISD 38S/47.
oral
de
Estados
30
Unidos,
transcripción,
negociado en virtud del GATT” conforme al Artículo 710 del ALC, no
hay nada en el acuerdo que constituya una excepción a las
consolidaciones arancelarias del TLCAN. Esa tesis está basada en
dos argumentos: (a) que el Acuerdo sobre la agricultura de la OMC
no requiere conversión en aranceles;84 y (b) que, en virtud del
Artículo XXIV del GATT, “no existe contradicción entre los
aranceles que un país mantiene en el marco de la OMC con respecto
a las importaciones del resto de sus socios comerciales y los
aranceles preferenciales que el país concede a sus socios
signatarios del acuerdo de libre comercio”.85
95. Tercero, tanto si el Acuerdo sobre la agricultura es un
“acuerdo negociado conforme al GATT” como lo establece el Artículo
710 del ALC, o si no lo es, Estados Unidos mantiene que el Artículo
710 del ALC estaba centrado en las barreras no arancelarias:
... El Artículo 710 estaba destinado solamente ... [a
incorporar] el Protocolo de Aplicación Provisional,
Artículo XI y la exención, o la Sección 22 ... No se ha
empleado nunca para otro fin. Independientemente del
significado que pueda tener por lo que respecta a los
aranceles, no quiere decir de ninguna manera que una parte
mantiene sus aranceles del GATT con respecto a las Partes
para esos bienes. Por lo tanto, en esa medida, con respecto
al trato arancelario, no abarca el trato arancelario en ese
sentido.86
96. Por consiguiente, el solo hecho de que en el Anexo 702.1 del
TLCAN se haya incorporado el Artículo 710 del ALC no significa que
se hayan incorporado todos los aspectos del acuerdo de la OMC.
97. Estados Unidos señala también que, cuando Canadá deseó
incorporar la conversión en aranceles en sus compromisos del TLCAN,
lo hizo expresamente. Al respecto, Estados Unidos señala el Anexo
703.2, Sección B, párrafo 4, del TLCAN el cual, al abordar los
arreglos en materia agropecuaria que se aplican entre Canadá y
México, se refiere específicamente a la conversión en aranceles.87
84
Véanse los párrafos 61-62 supra.
85
Comunicación
párrafo 25.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
86
Comunicación
párrafo 256.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
87
El párrafo 4 dispone:
No
obstante
lo
dispuesto
31
por
el
Artículo
302(2),
Más específicamente, Estados Unidos observa también que en realidad
Canadá y Estados sostuvieron en el transcurso de 1992 algunas
conversaciones limitadas relativas a la conversión en aranceles en
el marco del TLCAN, pero esas conversaciones no se tradujeron en un
acuerdo. Por consiguiente, la incorporación del Artículo 710 del
ALC en el TLCAN no representa un acuerdo de las Partes para
incorporar la conversión en aranceles.
98. Cuarto, Estados Unidos discrepa también de la interpretación
que hace Canadá del Artículo 309(1) del TLCAN y de la Nota 5 del
TLCAN. Con respecto al Artículo 309(1) del TLCAN, refiriéndose al
texto de esa disposición,88 Estados Unidos señala que:
En el marco del OMC, la disposición equivalente del
Artículo XII [sic] del GATT de 1947 es obviamente el
Artículo XI del GATT de 1994. Por lo demás, el Artículo XI
es una regla que prohíbe las barreras no arancelarias con
ciertas excepciones limitadas que están sujetas a numerosas
y difíciles condiciones, mientras que las consolidaciones
arancelarias de Canadá, primero, son aranceles y no
barreras no arancelarias y, segundo, no son una disposición
o una regla sino simplemente el nivel máximo de aranceles
que Canadá puede aplicar conforme al acuerdo de la OMC. Es
imposible ver cómo una regla amplia aplicable a todas las
partes contratantes del GATT de 1947 que prohíbe un gran
número de barreras no arancelarias es equivalente a una
tasa arancelaria particular en el Arancel de aduanas de
“Desgravación arancelaria”, cuando conforme a un acuerdo
resultante de negociaciones multilaterales de comercio
agropecuario en el marco del GATT que haya entrado en
vigor respecto a una de las Partes, esa Parte acuerde
convertir
una
prohibición
o
restricción
a
sus
importaciones de un producto agropecuario en un arancelcuota o en un arancel aduanero, esa Parte no podrá
aplicar a dicho producto, cuando sea un producto
calificado, una tasa arancelaria sobre el excedente de la
cuota que sea mayor que la menor entre las tasas
arancelarias sobre el excedente de la cuota establecidas
en:
a)
su lista contenida en el Anexo 302.1; y
b)
ese acuerdo,
y el párrafo 3 no se aplicará a la otra Parte con
respecto a dicho producto.
88
Véase el párrafo 43 supra.
32
Canadá.89
99. Con respecto a la interpretación canadiense de la Nota 5 del
TLCAN,90 Estados Unidos observa que “esa Nota reflejaba un
entendimiento trilateral en el sentido de que el Artículo 302 no
debería interpretarse como que prohibía las represalias comerciales
contempladas por el GATT”.91 Al modo de ver de Estados Unidos, la
Nota se refiere “solamente a los incrementos de aranceles
autorizados mediante el mecanismo de solución de controversias”.92
100. Estados Unidos rechaza también, remitiéndose a la redacción
sencilla del texto, el argumento canadiense en el sentido de que el
Capítulo VII del TLCAN debe prevalecer sobre el Capítulo III del
TLCAN. Por lo tanto, al modo de ver de Estados Unidos, Canadá
necesita establecer una excepción específica al Artículo 302 del
TLCAN.
101.
Igualmente, Estados Unidos objeta la interpretación
canadiense de los travaux préparatoires del TLCAN y el Acuerdo
sobre la agricultura de la OMC, y de otros documentos mencionados
para los fines de determinar la actitud de las Partes durante el
período de negociación, así como las prácticas posteriores. A ese
respecto, mientras destaca que los términos de referencia del Panel
no le permiten examinar la aplicación por Estados Unidos de
aranceles a las importaciones de Canadá sobre el excedente de la
cuota, Estados Unidos señala sin embargo que “esas medidas no
establecen ningún acuerdo de las partes en el sentido de que el
TLCAN haya de ser interpretado contrario a sus términos, objeto,
propósito y contexto ...”93
102.
Estados Unidos señala también que su posición sobre los
efectos de la conversión en aranceles de la OMC conforme a lo
dispuesto en el TLCAN era conocida de Canadá en una etapa temprana,
y ciertamente antes de la conclusión de las negociaciones del
TLCAN. Los riesgos asociados con la estrategia de negociación de
89
Comunicación
párrafo 39.
90
Véase la nota 57 supra.
91
Comunicación escrita adicional de Estados Unidos, párrafo
111.
92
Comunicación
párrafo 41.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
93
Comunicación
párrafo 41.
oral
de
Estados
Unidos,
transcripción,
oral
de
Estados
33
Unidos,
transcripción,
Canadá, tanto en el TLCAN como en la Ronda Uruguay estuvieron
claramente evidentes. Por lo tanto, Canadá no puede ahora basarse
en la incorporación del Artículo 710 del ALC como indicador del
acuerdo de las Partes sobre la aplicación de la conversión en
aranceles de la OMC conforme al TLCAN.
103. Por último, remitiéndonos al Informe del Panel del GATT de
1989 Canadá - Restricciones a las importaciones de helados y yogur94
Estados Unidos señala que
no hubo acuerdo en el sentido de que Canadá podría retener
ninguna barrera no arancelaria específica en el marco del
ALC ... toda barrera que cualquiera de las Partes deseara
retener contra la otra tendría que estar justificada
conforme a las reglas del [GATT] ...
Por consiguiente, no se puede dar por supuesto que las
barreras no arancelarias que Canadá estaba manteniendo
contra Estados Unidos estuviesen acordes, en realidad, con
el ALC o con el TLCAN.95
104. Estados Unidos rechaza también el argumento de Canadá en el
sentido de que el enfoque de Estados Unidos tendría el efecto de
restablecer el status quo ante entre las Partes, lo que permitiría
a Canadá volver a aplicar sus barreras no arancelarias a las
importaciones por encima de la cuota para los productos de origen
estadounidense en cuestión.96
(c) La contrarréplica de Canadá
105. Además de los argumentos ya señalados, Canadá responde a la
dúplica de Estados Unidos sobre la cuestión de la interpretación
del Artículo 710 del ALC destacando, en particular, que
Estados Unidos ha presentado al Panel dos posiciones
absolutas. O bien el Artículo 710 del ALC es completamente
inaplicable a las medidas arancelarias de cualquier tipo o,
de lo contrario, éste da efecto predominante a todos los
aranceles de la OMC, en cuyo caso se ve destruida toda la
94
Informe del Panel adoptado en la XLVI Sesión de las
PARTES CONTRATANTES el 5 de diciembre de 1989; L/6568;
BISD 36S/68.
95
Comunicación oral
párrafos 269-270.
96
Véase el párrafo 80 supra.
de
Estados
34
Unidos,
transcripción,
base
para
el
comercio
agropecuarios. ...
preferencial
de
productos
El Panel no tiene por qué seleccionar entre los dos
extremos postulados, nada razonables ... La posición
correcta es la que da “efectos apropiados” al texto, pero
no efectos ilimitados o destructivos.97
106. Al respecto, Canadá señala también, en respuesta al argumento
de Estados Unidos basado en el Anexo 702.1(4) del TLCAN98 que esa
disposición estaba destinada específicamente a dar cuenta de la
inquietud de Estados Unidos relativa a las bebidas alcohólicas y,
por ende, no tenía la intención de enmendar o derogar el Artículo
710 del ALC original.
A simple vista, el Anexo 702.1(4) es una aclaración y no una
enmienda del Artículo 710. Es una paráfrasis y no, como implica
la comunicación de Estados Unidos, una derogación parcial. Se
recurre al mismo apropiadamente como medio de aclarar el
contenido del Artículo 710, pero no como medio de reducir su
ámbito.99
107.
Acerca de la cuestión de sus restricciones a las
importaciones de helados y yogur, Canadá sostiene que la conversión
en aranceles estaba destinada a aplicarse a todas las medidas no
arancelarias, independientemente de si eran previamente compatibles
con el GATT. “Por lo tanto, varios participantes emplearon la
conversión en aranceles como amnistía para medidas cuya conformidad
con el GATT era variable”.100 Independientemente de la situación
jurídica que pudieran haber tenido las barreras no arancelarias
canadienses de conformidad con el Artículo XI:2(c)(i) del GATT,
“una vez concluidas las negociaciones de la Ronda Uruguay, no
existe fundamento para buscar la entretela del Acuerdo de la OMC
para examinar la legitimidad de cualquiera de las medidas de
conversión en aranceles adoptadas por Canadá.”101
97
Segunda comunicación de Canadá, párrafos 22-23.
98
Véase el párrafo 90 supra.
99
Segunda comunicación de Canadá, párrafo 50.
100
Segunda comunicación de Canadá, párrafo 112.
101
Segunda comunicación de Canadá, párrafo 116.
35
E.
Observaciones de México
108. Destacando que no tiene interés comercial específico en la
disputa, México sin embargo subraya que tiene
un interés considerable en la relación jurídica que existe
entre el TLCAN y los Acuerdos de la OMC, así como en otras
cuestiones
relativas
a
la
interpretación
de
las
disposiciones del TLCAN que podrían ser examinadas durante
este proceso.102
109. En opinión de México, si bien las Partes del TLCAN tenían la
intención de liberalizar el comercio entre ellas a un mayor grado
de lo previsto en el GATT, el TLCAN no elimina todas las barreras
al comercio. Por otra parte, “en lo que respecta al Capítulo VII
(Agricultura y medidas sanitarias y fitosanitarias), las Partes del
TLCAN estaban plenamente conscientes de las negociaciones
comerciales de la Ronda Uruguay que por entonces se llevaban a
cabo.”103
110. Destacando el considerable número de disposiciones del TLCAN
que hacen referencia al GATT, “acuerdos negociados conforme al
GATT”, “acuerdos sucesores”, “Ronda Uruguay” y otros acuerdos
concertados en el marco del GATT, México aduce, por lo tanto, que
la interacción
entre
los
derechos
y
obligaciones
multilaterales, trilaterales y bilaterales de las Partes
deberán analizarse cuidadosamente caso por caso ... No se
pueden hacer generalizaciones acerca de la primacía del
TLCAN sobre el acuerdo de la OMC (o vice versa).104
111. En particular, México expresa cierta inquietud respecto de
que el Panel pueda interpretar el TLCAN en cierta manera que
pudiera tener implicaciones que no se limitaran a este caso por
referencia a las disposiciones del ALC, acuerdo del que México no
era signatario. Por consiguiente, en opinión de México, el TLCAN
deberá interpretarse sobre la base de sus propios términos y
condiciones.
112.
México expresa también cierta inquietud con respecto al
102
Primera comunicación de México (traducción al inglés),
párrafo 3.
103
Primera comunicación de México (traducción al inglés),
párrafo 10(d).
104
Primera comunicación de México (traducción al inglés),
párrafo 11.
36
argumento presentado por Canadá, en el contexto de su insistencia
en la práctica ulterior, en el sentido de que la no presentación de
objeciones o el silencio por una Parte respecto de la conducta de
la otra parte equivale al consentimiento o aquiescencia de esa
conducta que podría estar en violación del Tratado. En particular,
México sostiene que el hecho de que una objeción a una declaración
o comportamiento dados “no se haya formulado a su debido tiempo ...
no significa que se ha renunciado al derecho de invocar la objeción
o la posible violación en fecha posterior.”105
VII.
DECISIÓN DEL PANEL
1)
Análisis
A.
Asuntos preliminares
a)
Identificación del asunto
113.
El asunto de este caso es si los derechos aduaneros
impuestos por Canadá sobre ciertos productos agropecuarios
originarios de EE.UU. después de la "conversión en aranceles" hecha
de conformidad con los acuerdos alcanzados como resultado de la
Ronda Uruguay contravienen las disposiciones pertinentes del TLCAN.
Estados Unidos alega que esos derechos contravienen los párrafos 1)
y 2) del Artículo 302 del TLCAN que disponen:
1. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado,
ninguna de las Partes podrá incrementar ningún arancel
aduanero existente, ni adoptar ningún arancel nuevo, sobre
bienes originarios.
2. Salvo que se disponga otra cosa en este Tratado, cada
una de las Partes eliminará progresivamente sus aranceles
aduaneros sobre bienes originarios, en concordancia con sus
listas de desgravación incluidas en el Anexo 302.2.
114.
La respuesta de Canadá es que la obligación de "convertir
en aranceles" que se deriva de los acuerdos de la Ronda Uruguay (en
particular el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC) ha sido
incorporada en el TLCAN. En opinión de Canadá, eso se hizo mediante
el Artículo 710 del ALC que se hizo parte del TLCAN a través del
Anexo 702.1 1) del TLCAN.
115.
El Artículo 710 del ALC dispone:
105
Comunicación oral de México, transcripción (traducción al
inglés), párrafos 6-8.
37
Salvo que se disponga otra cosa en este Capítulo, las Partes
retienen sus derechos y obligaciones con respecto a los
productos agropecuarios, alimentos, bebidas y ciertos productos
conexos que hayan contraído en virtud del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y los acuerdos negociados
en el marco del GATT, inclusive sus derechos y obligaciones en
virtud del Artículo XI del GATT.
116.
Conforme a Canadá, esta disposición tiene precedencia sobre
la obligación del Artículo 302 del TLCAN de no "aumentar" ni
"adoptar" ningún arancel aduanero.
117.
Este caso implica entonces una compleja relación entre el
ALC, el TLCAN, el GATT y los acuerdos de la OMC, en particular el
Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Al intentar fundamentar sus
interpretaciones discrepantes de esos diversos acuerdos, las Partes
litigantes ("las Partes") han dirigido al Panel a las palabras
empleadas de hecho, al objeto y propósito de los acuerdos, al
trabajo preparatorio, y a la práctica de las Partes, tanto
contemporánea como posterior. Las Partes, huelga decir, no están
de acuerdo en cuanto a la relevancia o peso que se le debe dar a
esas consideraciones. Por lo tanto, el Panel se debe avocar primero
al asunto del método apropiado de interpretar los tratados.
b)
Método de interpretación
118.
El punto de partida en la interpretación del TLCAN es el
Artículo 102 2) del TLCAN que establece:
Las Partes interpretarán y aplicarán las disposiciones de este
Tratado a la luz de los objetivos establecidos en el párrafo 1
y de conformidad con las normas aplicables del derecho
internacional.
119.
Las reglas aplicables del derecho internacional incluyen,
las Partes están de acuerdo, los artículos 31 y 32 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de Tratados de 1969 ("la Convención de
Viena"),106 que son generalmente aceptados como reflejando
106
Los artículos 31 y 32 establecen:
Artículo 31: Regla general de interpretación
1.
Un tratado se interpretará de buena fe
conforme al significado ordinario que se debe
dar a los términos del tratado en su contexto
y a la luz de su objeto y propósito.
2.
El contexto para el propósito de la
interpretación de un tratado comprenderá,
38
el derecho internacional consuetudinario.107
3.
4.
además del texto, incluyendo su preámbulo y
sus anexos:
a)
todo acuerdo relacionado con el tratado
firmado entre las partes en conexión con
la conclusión del tratado;
b)
todo instrumento firmado por una o más
partes en conexión con la conclusión del
tratado y aceptado por las otras partes
como un instrumento relacionado al
tratado.
Junto con el contexto, se tomará en cuenta:
a)
todo acuerdo posterior entre las partes
respecto a la interpretación del tratado
o la aplicación de sus disposiciones;
b)
toda práctica posterior en la aplicación
del tratado que establezca el acuerdo de
las partes respecto a su interpretación;
c)
toda regla pertinente del derecho
internacional aplicable a las relaciones
entre las partes.
Se le dará un significado especial a un
término si se establece que las tenían la
intención de hacerlo.
Artículo 32: Medios suplementarios de
interpretación
Se puede recurrir a medios suplementarios de
interpretación, incluso el trabajo preparatorio del tratado y las
circunstancias de su conclusión, a fin de confirmar el
significado que resulte de la aplicación del artículo 31, o
determinar el significado cuando la interpretación conforme al
artículo 31:
a)
deje el significado ambiguo u obscuro; o
b)
lleve a un resultado que sea evidentemente
absurdo o abusivo.
107
Véase Territorial Dispute (Libyan Arab
Jamahiriya/Chad), ICJ Reports 1994, pág. 6, párrafo 41
en pág. 21, reafirmado en Maritime Delimitation and
Territorial Questions Between Qatar and Bahrain
(Jurisdiction and Admissibility), ICJ Reports 1995,
pág. 6, párrafo 33 en pág. 21. Esta opinión también se
refleja en la decisión del organismo de apelación de la
OMC; véase, más recientemente, Japan - Taxes on
Alcoholic Beverages, en la sección D; AB-1996-2,
39
120.
La proposición básica del Artículo 31 es la siguiente: "Un
tratado se interpretará de buena fe conforme al significado
ordinario que se le debe dar a los términos del tratado en su
contexto y a la luz de su objeto y propósito". Por lo tanto, el
Panel debe comenzar por identificar el significado simple y
ordinario de las palabras empleadas. Al hacer esto, el Panel tomará
en cuenta el significado que de hecho se debe atribuir a palabras
y frases mirando al texto en su conjunto, examinando el contexto en
que aparecen las palabras y considerándolas a la luz del objeto y
propósito del tratado.
121.
Los acuerdos posteriores y la práctica posterior también
son factores que el Artículo 31 de la Convención de Viena
específicamente indica se deben tener en cuenta junto con el
contexto. El Panel también señala que es admisible recurrir a
medios suplementarios de interpretación, incluso el trabajo
preparatorio, en virtud del Artículo 32 de la Convención de Viena
a fin de confirmar el significado que resulte de la aplicación de
la regla del Artículo 31 de la Convención de Viena o para
determinar el significado cuando una interpretación de conformidad
con el Artículo 31 de la Convención de Viena deje el significado
ambiguo u obscuro o lleve a resultados que sean evidentemente
absurdos o nada razonables.
122.
El Panel también otorga importancia al trasfondo de
liberalización comercial contra el cual se deben interpretar los
acuerdos en consideración. Además, en tanto que acuerdo de libre
comercio, el TLCAN tiene el objetivo específico de eliminar
barreras comerciales entre las tres Partes firmantes. En el
Artículo 102 1) del TLCAN se identifican los principios y reglas
empleados para realizar los objetivos del TLCAN que incluyen trato
nacional, trato de nación más favorecida y transparencia.108 Por lo
tanto, toda interpretación adoptada por el Panel debe promover en
vez de inhibir los objetivos del TLCAN. Las excepciones a
las obligaciones derivadas de la liberalización del comercio se
adoptada el 1º de noviembre de 1996.
108
El Artículo 102 dispone, entre otras cosas:
1.
Los objetivos del presente Tratado, desarrollados
de manera más específica a través de sus
principios y reglas, incluidos los de trato
nacional, trato de nación más favorecida y
transparencia, son los siguientes:
a) eliminar obstáculos al comercio y facilitar la
circulación transfronteriza de bienes y de servicios
entre los territorios de las Partes;
40
deben forzosamente considerar con cautela.109
123.
La interpretación de esos acuerdos se complica a causa de
una serie de factores. El TLCAN incorpora obligaciones de otros
acuerdos, incluso el ALC y el GATT. La terminología usada en la
redacción de las diversas disposiciones, tanto dentro de cada
acuerdo como las referencias, no tiene uniformidad ni constancia.
Tal como se analiza más exhaustivamente más adelante, palabras
tales como "existente", "retener" o "acuerdos sucesores" aparecen
en algunos contextos pero no aparecen en otros donde su presencia
podría haberse pensado pertinente. En consecuencia, el Panel se ha
visto enfrentado no sólo con la tarea de determinar el significado
derivado de la presencia de esas palabras, sino también con la
tarea más difícil de adivinar el significado de la ausencia de
palabras específicas.
124. Además, México ha expresado al Panel su preocupación de que el
TLCAN se interprete como un acuerdo en sí mismo y que la
interpretación no esté regida por la interpretación del ALC, del
que México no es parte. El Panel ha tenido en mente esta
preocupación al realizar su labor de interpretar el TLCAN.
c)
Carga de la prueba
125.
En sus deliberaciones, el Panel se ha guiado por las Reglas
Modelo del TLCAN.110 La regla 33 y la 34 establecen lo siguiente:
33. La Parte que afirme que una medida de otra Parte es
incompatible con las disposiciones del Tratado, tendrá
la carga de probar esa incompatibilidad.
34. La Parte que afirme que una medida está sujeta a
una excepción conforme al Tratado, tendrá la carga de
probar que la excepción es aplicable.
126.
Canadá señala que, en su calidad de reclamante, Estados
Unidos tiene la responsabilidad inicial de probar su queja, citando
la Regla 33. Estados Unidos no disputa este punto, pero sostiene
que ha cumplido con esa responsabilidad al demostrar que Canadá ha
aumentado
sus
derechos
arancelarios
a
ciertos
productos
109
El principio de que las excepciones a las obligaciones
generales se deben interpretar restringidamente está
bien aceptada en la interpretación del GATT: véase,
entre otras, publicaciones el Informe del Panel sobre
Canada - Import Restrictions on Ice Cream and Yoghurt,
nota 94, supra, en párrafo 59.
110
Véase nota 2 supra.
41
agropecuarios contraviniendo el artículo 302 del TLCAN. Estados
Unidos también alega que la justificación de Canadá por sus
acciones constituye un argumento de que se debe aplicar una
excepción al artículo 302 del TLCAN; y que, conforme a la Regla 34
de las Reglas Modelo le corresponde a Canadá la carga de establecer
la excepción.
127.
El Panel encuentra que Estados Unidos ha cumplido con el
requisito de la Regla 33 de las Reglas Modelo al establecer un caso
prima facie de falta de coherencia con el TLCAN. El aumento de los
aranceles canadienses por la imposición de aranceles a las
importaciones por sobre el excedente de la cuota de importaciones
de los bienes en cuestión viola la prohibición llana y simple
contenida en las palabras del Artículo 302 del TLCAN.
128.
Dado que Estados Unidos ha establecido un caso prima facie,
la principal preocupación del Panel ha sido determinar si Canadá ha
demostrado que sus acciones son consecuentes con el Artículo 302
del TLCAN o corresponden a alguna excepción de ese artículo.
El
argumento
de
Canadá
se
ha
basado
principalmente
en
las disposiciones del Capítulo VII del TLCAN relativo a productos
agropecuarios. Ambas Partes presentaron pruebas y argumentos
considerables respecto a la interpretación y pertinencia de esas
disposiciones y el Panel no encuentra necesario resolver ningún
asunto sobre la base de que una Parte no haya cumplido con la carga
de la prueba que le corresponda.
B.
Los asuntos centrales en controversia
129.
Canadá no niega que haya establecido los aranceles en
cuestión y los haya aplicado a los productos agropecuarios de
origen estadounidense. Tampoco niega que el Artículo 302 del TLCAN
tenga la función de prevenir que las Partes del TLCAN aumenten los
aranceles aduaneros o impongan nuevos derechos. Sin embargo, alega
que sus acciones al imponer aranceles por sobre las cuotas de
importación de productos agropecuarios se hicieron en cumplimiento
de las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC. Esas obligaciones, según Canadá, son
valederas en el marco del TLCAN en virtud del Artículo 710 del ALC
que es una de las disposiciones incorporadas en el TLCAN por el
párrafo 1 del Anexo 702.1 del TLCAN.
130.
Estados Unidos pone en duda esto sobre la base de que la
referencia en el Artículo 710 del ALC al GATT y los acuerdos
negociados en el marco del GATT no se refiere al futuro y, por
tanto, no se aplica a los acuerdos resultantes de la Ronda Uruguay.
Estados Unidos también alega que en cualquier caso el Acuerdo sobre
la Agricultura de la OMC no impone ninguna obligación de convertir
en aranceles. Aun cuando lo haya hecho, Estados Unidos sostiene, el
42
Artículo 710 del ALC no podría servir para pasar dicha obligación
al TLCAN. El Artículo 710 del ALC trata sobre barreras no
arancelarias. Nada en el Artículo 710 del ALC podría anular las
obligaciones en el Capítulo III del TLCAN de no aumentar los
aranceles y no introducir nuevos aranceles.
131.
El Panel tratará ahora cada una de estas consideraciones la aplicación temporal del Artículo 710 del ALC, la aplicación
substantiva del Artículo 710 del ALC y la relación entre
el Capítulo III y el Capítulo VII del TLCAN.
a)
La aplicación temporal del Artículo 710 del ALC
132.
Canadá plantea que el efecto del Artículo 710 del ALC es
hacer que los derechos y obligaciones en el marco del GATT y de
cualquier acuerdo negociado en el marco del GATT, incluso posterior
a la entrada en vigor del TLCAN, formen parte del TLCAN. Esto tiene
el efecto, en opinión de Canadá, de hacer las obligaciones en
virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC parte del TLCAN.
El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, Canadá afirma, es un
"acuerdo negociado en el marco del GATT". Estados Unidos, por otra
parte, plantea que el Artículo 710 del ALC se refiere sólo a los
derechos y obligaciones en el marco del GATT o en el marco de los
acuerdos negociados en el marco del GATT existentes al momento en
que el ALC entró en vigor o, a lo más, existentes al momento en que
el TLCAN entró en vigor. 111
133.
El Panel se ve enfrentado con la cuestión de si los
derechos y obligaciones retenidas en virtud del artículo 710 del
ALC, tal como fuera incorporado posteriormente en el TLCAN, se
limitan a las establecidas en el marco del GATT y los acuerdos
relacionados al momento de la entrada en vigor del ALC o del TLCAN,
o si se extienden a derechos y obligaciones establecidos después.
Dada la incorporación del Artículo 710 del ALC en el TLCAN, la
fecha crucial del funcionamiento del Artículo 710 del ALC es, en
opinión del Panel, la fecha de entrada en vigor del TLCAN. Sin
embargo, la forma más conveniente de enfocar el asunto es mirar
inicialmente al Artículo 710 del ALC en el contexto del ALC y luego
determinar si ese significado cambió cuando el Artículo 710 del ALC
fue incorporado al TLCAN.
i)
El significado del Artículo 710 en el ALC
111
Estados Unidos declaró al Panel que la diferencia entre
la fecha de entrada en vigor del ALC y la fecha de
entrada en vigor del TLCAN no es significativa ya no
surgió ningún nuevo derecho ni obligación del GATT ni tampoco se
negociaron nuevos acuerdos en el período intermedio.
43
134.
Estados Unidos alega que el uso del verbo "retener" en el
Artículo 710 del ALC es concluyente. Que la palabra, en su opinión,
significa "continuar teniendo, usando, reconociendo, aceptando,
etc." y uno no puede continuar teniendo algo que no esté ya en
existencia. 112 En opinión del Panel, el asunto de la aplicación
temporal del Artículo 710 del ALC no se resuelve simplemente
haciendo referencia a los términos del artículo mismo. El Panel no
acepta que el significado de la palabra "retener" sea tan limitado
como afirma Estados Unidos; uno puede "retener" derechos que
existen en el presente y uno puede también "retener" derechos en
virtud de un régimen que evolucione y se extienda al futuro. Un
ejemplo obvio de esto se encuentra en el Artículo 1608 2) del ALC
en virtud del cual, "[c]ada Parte y los inversionistas de cada
Parte retienen sus respectivos derechos y obligaciones de
conformidad con el derecho internacional consuetudinario ..."
Claramente,
esta
referencia
al
"derecho
internacional
consuetudinario" hace referencia a un sistema en evolución. No
obstante, las Partes encontraron que era apropiado emplear la
palabra "retener".
135.
Como las palabras del Artículo 710 del ALC son
materialmente capaces de tener dos significados, ya sean los
derechos y obligaciones derivados del GATT existentes a la fecha de
la incorporación del Artículo 710 del ALC, ya sean los derechos y
obligaciones existentes como los que se crearon a través de
acuerdos negociados posteriormente, el Panel debe mirar en otro
lugar para orientarse con respecto a cual de los dos significados
representa de más cerca la intención de las Partes.
136.
El Panel hace esto, de conformidad con el Artículo 31 de la
Convención de Viena, considerando las palabras del Artículo 710 del
ALC en su contexto y a la luz del objeto y propósito del acuerdo en
su conjunto. Es patente que en el ALC las Partes tenían otros
medios a su disposición para limitar el funcionamiento del Artículo
710 del ALC a los derechos y obligaciones existentes si esa era su
intención. Se hubiera podido introducir la palabra "existente", que
de acuerdo con el Artículo 201 del ALC significa "en efecto al
momento de entrada en vigor de este Acuerdo". "Existente" se usó en
el Artículo 104 del ALC, que constituye una afirmación general de
derechos y obligaciones derivados de acuerdos bilaterales y
multilaterales de los cuales ambos estados son partes. El uso de la
palabra "existente" hubiera dejado claro que los "derechos y
112
Estado Unidos declaró al Panel que la diferencia entre
la fecha de entrada en vigor del ALC y la fecha de
entrada en vigor del TLCAN no es significativa porque
no surgieron nuevos derechos ni obligaciones del GATT
ni se negociaron nuevos acuerdos en el período
intermedio.
44
obligaciones" mencionados eran sólo los existentes al momento en
que el acuerdo entró en vigor.
137.
En otros contextos las Partes pudieron expresar su
intención de preservar sólo los derechos y obligaciones existentes
conforme al GATT. Es así como el Artículo 501 del ALC dispone que
cada una de las Partes deberá acordar trato nacional a los bienes
de la otra "de conformidad con las disposiciones existentes del
Artículo III del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)
..." (subrayado añadido). El párrafo 2 dispone que se aplicará
trato nacional "de conformidad con interpretaciones existentes
adoptadas por las Partes Contratantes del GATT" (subrayado
añadido). Más aún, cuando las Partes dispusieron expresamente que
las modificaciones posteriores del Acuerdo sobre Contratación
Pública del GATT "serán automáticamente incorporadas y se harán
parte del" ALC,113 fue donde habían ya dispuesto en el título del
artículo
precedente114
que
estaban
solamente
reafirmando
"obligaciones existentes" válidas de conformidad con ese Acuerdo.
Pero no se pueden encontrar expresiones explícitas que limiten el
alcance del Artículo 710 del ALC a derechos y obligaciones
existentes. La ausencia de dichas palabras implica que futuros
derechos y obligaciones no estaban excluidos.
138.
Esta inferencia se refuerza por el uso de una redacción
similar en el ALC donde se debe haber tenido la finalidad de una
aplicación futura. El Artículo 1801(2) del ALC cae en esta
categoría. Este artículo establece que las controversias "que
surjan conforme tanto a este Acuerdo como al Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio y los acuerdos negociados en el marco de éste
(GATT) se pueden resolver en cualquiera de los foros de conformidad
con las reglas de ese foro ..." Parece poco probable que las Partes
hayan acordado en el Artículo 1801 del ALC que la opción de elegir
entre el mecanismo de resolución de controversias del GATT y del
ALC se aplicara sólo a controversias surgidas en virtud del GATT y
los acuerdos negociados, o hayan aceptado las reglas de cualquiera
de los foros, sólo como existían el 1º de enero de 1989 y que tal
derecho no se hubiera aplicado con respecto a nuevas situaciones
conforme al GATT y acuerdos negociados después de esa fecha. 115 En
113
Artículo 1303(2) del ALC
114
Artículo 1302 del ALC
115
Se debe indicar que la disposición equivalente en el
Artículo 2005 del TLCAN agrega las palabras "o en
cualquier otro acuerdo sucesor (GATT)". La terminología
de un "acuerdo sucesor" no se empleó cuando se redactó
el ALC si bien se usaba corrientemente como recurso en
la redacción del TLCAN. Este asunto se discute más en
45
otras palabras, la referencia al GATT y los acuerdos negociados en
el marco del GATT deben haber hecho referencia al GATT no como un
texto de derecho fijo sino como uno capaz de evolucionar.
139.
Esto, le parece al Panel, es la esencia del argumento de
Canadá en el sentido de que la referencia al GATT en el Artículo
710 del ALC se debería entender como una referencia a un "sistema
legal en evolución".116 El GATT es algo más que un conjunto estático
de derechos y obligaciones. En base a un conjunto de principios
encarnados en el Acuerdo General, el GATT ha sido desarrollado,
clarificado y suplementado por instrumentos jurídicos posteriores
a través de sucesivas rondas de negociaciones, para ser un complejo
de reglas substantivas y adjetivas. Ese proceso continuaba incluso
cuando las Partes estaban negociando el ALC. No podían haber dejado
de estar conscientes de tales consideraciones cuando se refirieron
en su acuerdo al GATT y a los acuerdos negociados en el marco de
éste.
140.
Canadá afirma que el argumento de Estados Unidos priva a
la referencia a "acuerdos negociados en el marco del GATT" incluida
en el Artículo 710 del ALC de todo contenido si la expresión no
llegara a abarcar los acuerdos de la Ronda Uruguay. No habían,
Canadá alega, acuerdos de significación sobre asuntos agropecuarios
negociados en el marco del GATT existentes al momento de firmarse
el ALC que hubieran inducido a las Partes a incluir dicha
referencia en el Artículo 710 del ALC. La respuesta de Estados
Unidos es que el Artículo 710 del ALC se refería a los acuerdos
negociados en el marco de la Ronda de Tokio, citando el "Código de
normas" y el "Código de subsidios". Si bien Canadá plantea que la
relevancia de esos acuerdos para el régimen agrícola contemplado
por el Artículo 710 del ALC es mínima y acaso inexistente, el Panel
acepta que hay un posible contenido al que la referencia en el
Artículo 710 del ALC a "acuerdos negociados en el marco del GATT"
se podría aplicar si se interpreta que se aplica a los acuerdos
existentes al momento de la entrada en vigor del ALC. Por tanto,
el Panel no encuentra que este argumento canadiense sea
concluyente.
141.
Al examinar declaraciones hechas por representantes
oficiales después de la firma del ALC, el Panel no puede encontrar
allí ningún fundamento definitivo para la interpretación de ninguna
de las Partes respecto al Artículo 710 del ALC. Canadá cita varios
ejemplos de dichas declaraciones hechas por representantes
oficiales de Estados Unidos diciendo que no se había logrado
la liberalización de la agricultura en el ALC y que se había
los párrafos 149-150 infra.
116
Segunda comunicación de Canadá, párrafo 42.
46
postergado para la Ronda Uruguay. Pero esas declaraciones no tratan
el asunto fundamental de si los resultados de la Ronda Uruguay se
podían incorporar automáticamente al ALC.
142.
Estados Unidos, por su parte, menciona declaraciones hechas
por Canadá antes del Grupo de Trabajo del GATT sobre el ALC.117
El
Informe
del
Grupo
de
Trabajo
del
GATT
indica
que
el representante de Canadá afirmó que "[s]ólo en las compras
del sector público había un compromiso explícito en el ALC de
incorporar los resultados de la Ronda Uruguay".118 Según Estados
Unidos esto es una clara afirmación por parte de Canadá de que
el "Artículo 710 no incorpora los resultados de la Ronda
Uruguay".119 Canadá replica que esa fue simplemente una afirmación
de hecho; el Artículo 1303(3) del ALC contiene el único compromiso
"explícito" en el TLCAN para incorporar los resultados de la Ronda
Uruguay.120 Canadá señala que otras partes del párrafo en cuestión
apoyan su posición.121 El Panel no puede atribuir un efecto
concluyente al párrafo 27 del Informe del Grupo de Trabajo del
GATT.
143.
Estados Unidos también se refiere al párrafo 77 del Informe
del Grupo de Trabajo del GATT donde se afirma que:
las Partes del Acuerdo [Canadá y Estados Unidos] indicaron
que, por necesidad, el ALC podría sólo haber reafirmado los
derechos y obligaciones derivados del GATT tal como
existían cuando el ALC entró en vigor pero que, no
obstante, podrían considerar cómo se aplicarían con
117
Véase nota 83 supra.
118
Ibid, en párrafo 27.
119
Comunicación escrita suplementaria de Estados Unidos,
párrafo 68.
120
Segunda comunicación de Canadá, párrafo 54.
121
Una referencia anterior en el párrafo 27 del Informe
del Grupo de Trabajo del GATT se refiere a la
comunicación de Canadá que "... donde Canadá y Estados
Unidos están de acuerdo respecto a los resultados de la
Ronda Uruguay, éstos se aplicarían entre las dos partes
y a todas las partes contratantes". El Informe también
se refiere a los derechos agrícolas y de propiedad
intelectual y agrega que "[f]uera de esas áreas, no
había ningún requisito específico de incorporar los
resultados de la Ronda Uruguay en el ALC" (énfasis
añadido).
47
respecto al ALC un vez que hayan sido puestos en ejecución.
144.
Aparentemente, si esta afirmación se refiere al Artículo
710
del
ALC,
entonces
parecería
tener
una
considerable
significación. Sin embargo, un examen del Informe del Grupo de
Trabajo del GATT sugiere que el párrafo 77 se refería a una
declaración canadiense en el párrafo 30 del mismo documento acerca
del Artículo 104 del ALC en virtud del cual las Partes habían
afirmado sus derechos y obligaciones "existentes". En consecuencia,
el Panel no encuentra que el extracto del párrafo 77 ayude a
clarificar el significado del Artículo 710 del ALC.
145.
Por lo tanto, el Panel concluye que los términos del
Artículo 710 del ALC, considerados en su contexto y a la luz del
objeto y propósito del ALC tal como lo exige la Convención de
Viena, están abiertos al futuro.
ii) El efecto de la incorporación del Artículo 710 del ALC en
el TLCAN
146.
El Panel debe ahora considerar si el carácter de abierto al
futuro del Artículo 710 del ALC cambió cuando fue incorporado al
TLCAN. Ninguna de las Partes ha planteado que el uso de la palabra
"incorporar" en el Anexo 702.1 del TLCAN afecte por sí sola el
contenido del Artículo 710 del ALC o cambie su carácter de abierto
al futuro. Sin embargo, Estados Unidos considera que la redacción
del párrafo 4 del Anexo 702.1 es particularmente significativa.
El Párrafo 4 estipula lo siguiente:
Las Partes entienden que el Artículo 710 del Acuerdo de
Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos incorpora los
derechos y obligaciones de Canadá y Estados Unidos
derivados del GATT, en lo referente a agricultura,
alimentos, bebidas y ciertos bienes conexos, incluyendo las
excepciones en virtud del párrafo (1)(b) del Protocolo de
Aplicación Provisional del GATT y las exenciones otorgadas
de conformidad con el Artículo XXV del GATT.
147.
Este párrafo, señala Estados Unidos, no hace referencia a
"acuerdos negociados en el marco del GATT". Si las Partes hubieran
tenido la intención de incluir los acuerdos negociados en el marco
de la Ronda Uruguay en el ámbito del Artículo 710 del ALC, aduce
Estados Unidos, hubieran hecho referencia a esos acuerdos en este
tratado. El hecho de que no lo hicieran indica que no tenían la
intención de introducir los acuerdos de la OMC en el TLCAN.
148.
El Panel no encuentra que este argumento sea convincente.
El Anexo 702.1(4) del TLCAN sólo puede haberse incluido para
proporcionar mayor certidumbre. Clarifica el Artículo 710 del ALC
al mencionar explícitamente las excepciones al protocolo de
48
aplicación provisoria del GATT y las exenciones del GATT que no
habían sido mencionadas en el texto del Artículo 710 del ALC en sí
mismo, superando de esa manera toda posible inferencia de que
el Artículo 710 del ALC, que explícitamente se refiere al Artículo
XI del GATT, pueda de otra forma omitir esas excepciones y
exenciones. Más aún, la redacción del Anexo 702.1(4) del TLCAN
aparece ser incluyente no excluyente. Por tanto, el Panel exigiría
prueba más explícita de la intención de las Partes para quedar
convencido que el Anexo 702.1(4) del TLCAN cambió el significado
del Artículo 710 del ALC o que de alguna forma haya restringido su
alcance.
149.
El Panel tampoco puede encontrar en las circunstancias
generales de la firma del TLCAN nada que pueda ayudar a
la interpretación del Artículo 710 del ALC en tanto que disposición
del TLCAN. Claramente, las Partes usaron palabras diferentes en el
TLCAN cuando se referían a los acuerdos negociados en el marco de
la Ronda Uruguay que las usadas en el ALC. En particular, el
término "acuerdo sucesor" se usó frecuentemente como un recurso de
lenguaje en el TLCAN, si bien no se usó de esa manera en el ALC. En
opinión de Estados Unidos, el hecho de no utilizar esa terminología
o de usar el término "conversión en arancel" sobre la incorporación
del Artículo 710 del ALC en el TLCAN, cuando dichos términos fueron
usados en otros lugares en el Capítulo VII del TLCAN, es indicativo
de las intenciones de las Partes. Canadá argumenta que la intención
de las Partes era simplemente incorporar en el TLCAN lo que había
sido acordado en el marco del ALC con respecto a la agricultura.
Dado que, en vista de Canadá, el Artículo 710 del ALC ya estaba
abierto al futuro, no era necesario incluir palabras adicionales en
el texto del TLCAN.
150.
El Panel no estima que el hecho de que las Partes, al
incorporar el Artículo 710 del ALC en el TLCAN, no lo hayan
enmendado para incluir palabras tales como "acuerdos sucesores" o
"conversión en arancel" sea una consideración persuasiva.
La ausencia de tales términos es casi sorprendente cuando se tiene
en cuenta la relación entre el Artículo 710 del ALC y el Artículo
309122 del TLCAN. Ambos cubren las barreras no arancelarias a
los productos agropecuarios pero el Artículo 309 del TLCAN se
refiere expresamente a "acuerdos sucesores" mientras el Artículo
710 del ALC no lo hace. Es poco probable, en opinión del Panel, que
una
disposición
(el
Artículo
309
del
TLCAN)
tenga
la
intencionalidad de tener una perspectiva a futuro y la otra
(Artículo 710 del ALC) tenga la intencionalidad de ser estática.123
122
Véase párrafo 43 supra.
123
Como el Panel ya lo ha indicado, "acuerdos sucesores"
se usó en todo el texto del TLCAN. Además del Artículo
49
Pero el hecho de que esas disposiciones se hayan redactado de
manera diferente no significa que sean diferentes en efecto. Si las
palabras del Artículo 710 del ALC no se pudieran aplicar al futuro,
entonces hubiera sido necesario introducir palabras adicionales
relativas a acuerdos sucesores o conversión en aranceles, y su
ausencia hubiera sido reveladora. Sin embargo, tal como el Panel ya
lo ha indicado, la redacción del Artículo 710 del ALC tiene la
capacidad de tener una perspectiva tan abierta al futuro como de
referirse sólo a derechos y obligaciones existentes. Si bien las
Partes podrían haber redactado de nuevo el Artículo 710 del ALC
para que se conformara más de cerca con la terminología del TLCAN,
no hubo necesidad de hacerlo. El Artículo 710 del ALC simplemente
retuvo en el TLCAN su efecto hacia el futuro que había tenido en el
ALC.
151.
El Panel también se refiere a la práctica de las Partes en
el contexto de la Ronda Uruguay. En particular, Canadá hace énfasis
en la propia adopción por parte de Estados Unidos de aranceles
sobre importaciones por sobre el excedente de la cuota de productos
agropecuarios y su aplicación a Canadá - una posición aparentemente
en discrepancia con la propuesta por Estados Unidos en el marco del
TLCAN contra los aranceles por sobre el excedente de la cuota que
Canadá aplica a Estados Unidos.
152.
El Panel hace notar que incluso antes de que Canadá
indicara que iba a convertir en aranceles, Estados Unidos había
presentado proyectos de listas a la Ronda Uruguay en virtud de las
cuales se hacía manifiesto que Estados Unidos aplicaría aranceles
por sobre las cuotas a Canadá con respecto a ciertos productos. Más
aún, Estados Unidos no presentó objeciones a la lista de aranceles
canadiense presentada en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC. En ninguno de esos casos cambió Estados Unidos su
posición con respecto a la interpretación del Artículo 710 del ALC
ni hizo ver que sus acciones fueran "sin prejuicio" respecto de su
desacuerdo con Canadá sobre el efecto del Artículo 302(1) del
TLCAN. Sin embargo, el Panel también observa que Estados Unidos
explica que el establecimiento de aranceles por sobre el excedente
de la cuota fue una respuesta a la medida adoptada por Canadá. El
Panel observa asimismo que todas estas acciones ocurrieron después
de 1991 fecha para la cual las Partes había identificado una
diferencia entre ellas sobre las consecuencias de la conversión en
aranceles para sus derechos y obligaciones en el marco del TLCAN.
309 del TLCAN, véase, por ejemplo, el Artículo 2005 del
TLCAN donde se emplea el mismo recurso lingüístico de
"acuerdo sucesor" con respecto a los mecanismos de
resolución de controversias mientras en el equivalente
al ALC igualmente con perspectiva a futuro (el Artículo
1802 del ALC que se debatió previamente) no se emplea.
50
153.
Estados Unidos señala que Canadá había hecho propuestas de
un acuerdo que dispondría oficialmente que la conversión en
aranceles en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC se
incluyera dentro del marco del TLCAN y considera que el rechazo de
esas propuestas impide que el Panel respalde la interpretación
canadiense del Artículo 710 del ALC. No obstante, el Panel no
considera que dichas acciones por sí mismas establezcan la validez
de la posición de Estados Unidos. En el caso Qatar v. Bahrain, la
Corte Internacional de Justicia señaló que el rechazo, en
negociaciones, de palabras correspondientes a la posición afirmada
por una de las partes no implicaba que se debiera aprobar la tesis
de la otra parte.124 Además, la propuesta de resolución negociada,
a la que refiere Estados Unidos, ocurrió después que se hizo claro
que las Partes diferían en su interpretación del Artículo 710 del
ALC y trataban de resolver esa diferencia mediante recursos
políticos en vez de recursos jurídicos.
154.
Por consiguiente, el Panel no encuentra nada en las
circunstancias de la incorporación del Artículo 710 del ALC en el
TLCAN para alterar la conclusión de que la intención de las Partes
fue que el Artículo 710 del ALC no se limitara en su aplicación al
GATT y los acuerdos negociados en el marco del GATT tal como
existían al momento de entrar en vigor el ALC o el TLCAN.
iii) Las consecuencias de las respectivas interpretaciones del
Artículo 710 del ALC
155.
El Panel se debe abocar ahora a la cuestión de si otras
consideraciones confirman o contradicen las interpretaciones del
Artículo 710 del ALC propuestas por alguna de las Partes. La
cuestión es si las consecuencias que tendrían esas interpretaciones
pueden arrojar luz sobre la investigación del Panel de si el
Artículo 710 del ALC está abierto al futuro o no.
156.
Ambas Partes afirman que la interpretación presentada por
la otra lleva a un resultado que es "ilógico" o "nada razonable" o
"absurdo". Estados Unidos argumenta que no hubiera aceptado por
adelantado
obligaciones cuyo contenido no pudiera anticipar.
Canadá se refiere al "absurdo inherente de congelar en 1989 un
conjunto de obligaciones que estaba a punto de quedar obsoleto".125
Canadá también argumenta que la posición de Estados Unidos pone en
conflicto dos acuerdos, el TLCAN y el Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC, que deberían "funcionar en armonía".126
124
ICJ Reports 1995, p.6, párrafo 41 en la p. 22.
125
Segunda comunicación de Canadá, en el párrafo 42.
126
Contra-comunicación de Canadá, en el párrafo 115.
51
157.
La implicación del argumento de Canadá de que el Artículo
710 del ALC está abierto al futuro es que los derechos y
obligaciones derivados de los acuerdos de la Ronda Uruguay, incluso
los que reemplazan los derechos y obligaciones preservados por el
Artículo 710 del ALC, son parte del TLCAN. Eso significaría que el
derecho a mantener barreras no arancelarias a los productos
agropecuarios sería reemplazado por una obligación de eliminar
barreras no arancelarias. Si bien, tal como lo señala el Panel en
la próxima sección, esto conlleva el derecho a reemplazar esas
barreras no arancelarias por equivalentes arancelarios, el
resultado es, con todo, una liberalización del comercio mayor que
si continuara el derecho de mantener barreras no arancelarias. La
conversión en aranceles contribuye a la transparencia, uno de los
principios citados en el Artículo 102 del TLCAN cuando se
establecen los objetivos del Tratado.127 Tal como lo dispone el
Documento de EE.UU. sobre conversión en aranceles de julio de 1989:
Los aranceles son el tipo de barrera a las importaciones
que menos distorsiona el comercio. Establecen un vínculo
directo entre los precios nacionales y los precios
del mercado mundial y permiten la transmisión de señales
del mercado mundial ... [L]os aranceles son más
transparentes
que
las
barreras
no
arancelarias.
Esa transparencia tiende a promover el comercio ...128
158.
La implicación del argumento de Estados Unidos de que
el Artículo 710 del ALC no está abierto al futuro es que,
independientemente del resultado de la Ronda Uruguay, Canadá y
Estados Unidos seguirían comprometidos, en virtud del Artículo 710
del ALC, por sus derechos y obligaciones del GATT preexistentes.
La abolición posterior de esos derechos entre los miembros de
la OMC como resultado de la Ronda Uruguay no tendría efecto sobre
las obligaciones de Canadá y Estados Unidos en el marco del TLCAN.
En consecuencia, las excepciones del Artículo XI del GATT, así como
las excepciones al protocolo de aplicación provisional del GATT y
las exenciones del GATT con respecto a la agricultura, tal como
existían en 1994, continuarían existiendo en el TLCAN a pesar de
haber sido eliminadas en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de
la OMC.
159.
Estados Unidos acepta que Canadá está obligado en virtud
del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC a eliminar las barreras
no arancelarias. Al mismo tiempo, Estados Unidos argumenta que
los aranceles de Canadá por sobre el excedente de la cuota,
127
Véase nota 108 supra.
128
July 1989 U.S. Tariffication Paper, véase párrafo 29,
nota 19, supra, en el párrafo 28.
52
establecidos de conformidad con la conversión en aranceles en
el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, violan sus
obligaciones en virtud del TLCAN. Pero Estados Unidos no aborda
directamente el hecho de que el efecto de limitar la aplicación
del Artículo 710 del ALC a los derechos y obligaciones del GATT
existentes al momento en que el TLCAN entró en vigor es preservar
los derechos de ambas Partes de mantener cuotas agrícolas entre
ellos mismos.
160.
A este respecto, al Panel le parece que hay una
inconsecuencia sin resolver en la posición de Estados Unidos.
Estados Unidos argumenta que Canadá "apostó" a que podía convencer
a los participantes de la Ronda Uruguay a preservar el derecho de
mantener cuotas agrícolas. Pero, si el Artículo 710 del ALC hubiera
congelado los derechos y obligaciones derivados del GATT a como
eran en 1989 ó 1994, entonces no hubiera habido tal "apuesta" de
Canadá por lo menos en relación a Estados Unidos. Ya sea que el
Artículo XI del GATT fuera modificado o no en la Ronda Uruguay a
satisfacción de Canadá, Canadá todavía hubiera tenido el derecho en
virtud del TLCAN, por la "congelación en el tiempo" del Artículo
710 del ALC, para continuar imponiendo cuotas. La teoría de
"congelación en el tiempo" preserva el Artículo XI del GATT en su
versión anterior a la Ronda Uruguay para los efectos de Canadá y
Estados Unidos.
161.
En opinión del Panel, si el Artículo 710 del ALC incorporó
los derechos y obligaciones del TLCAN en el marco del GATT que
fueron congelados a la fecha de entrada en vigor del TLCAN,
entonces el Artículo XI del GATT, que permite ciertas cuotas
agrícolas, así como las excepciones del protocolo de aplicación
provisional del GATT y las exenciones del GATT, permanecerían en
vigor en el marco del TLCAN para los efectos de Canadá y Estados
Unidos. Eso significaría que los derechos y obligaciones de las
Partes con respecto al comercio agrícola serían diferentes de los
aplicables entre los miembros de la OMC.
162.
La dificultad con la teoría de la congelación en el tiempo
es que en los documentos nada indica ninguna intención de parte de
ninguna de las Partes de preservar las cuotas agropecuarias en
el marco del TLCAN independientemente del resultado de la Ronda
Uruguay. Por el contrario, varias declaraciones de parte de
representantes oficiales de Estados Unidos en 1988 después de
la firma del ALC contemplaban que esos asuntos serían tratados
en la Ronda Uruguay. Por ejemplo, el Representante Comercial de
Estados Unidos declaró ante el Subcomité sobre Comercio de
la Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara, el 9 de febrero de
1988:
Los canadienses no eliminarán el programa de cuotas sobre
huevos y productos derivados. Continuará en efecto, tal
53
como algunos de nuestros programas agropecuarios, productos
lácteos por ejemplo. ... Tuvimos una oportunidad de
eliminar las cuotas en la Ronda Uruguay y dejamos adrede
numerosos asuntos agropecuarios para la Ronda Uruguay
porque son asuntos mundiales, no bilaterales.129
163.
Unos pocos meses más tarde, el Vicerepresentante Comercial
de Estados Unidos dijo ante el Comité del Senado sobre Asuntos
Gubernativos:
No obtuvimos todo lo que queríamos con respecto a
las negociaciones agropecuarias. Por su mayor parte,
concluimos en que tenía más sentido postergar esos asuntos
para la Ronda Uruguay.130
164.
No se sugirió que, independientemente de los resultados de
la Ronda Uruguay, se fuera a preservar la protección de la barreras
no arancelarias en el TLCAN. Lo que es muy significativo, Estados
Unidos propuso uniformemente la conversión de las cuotas en
aranceles.
En
verdad,
Estados
Unidos
dejó
en
claro
en
las negociaciones del TLCAN que quería que Canadá convirtiera
a aranceles.
165.
Canadá había esperado inicialmente mantener o modificar
las cuotas en el contexto de la Ronda Uruguay. Con todo, no hay
nada en los documentos que indique que Canadá haya intentado
preservar las cuotas en el marco del TLCAN independientemente de lo
que sucediera a nivel multilateral. No cabe duda, hubiera sido
sorprendente a los países con que sostenían negociaciones
multilaterales descubrir que Estados Unidos y Canadá habían tenido
siempre la intención de preservar las cuotas agropecuarias entre
ellos independientemente del resultado de la Ronda Uruguay.
166.
Las negociaciones de la Ronda Uruguay comenzaron poco
después de que Estados Unidos y Canadá iniciaran sus negociaciones
129
United States-Canada Free Trade Agreement: Hearings
Before the Subcomm. On Trade of the House Comm. On Ways
and Means, Centésimo Cong. 2º Sesión 56 (1988)
(declaración del Hon. Clayton Yuetter, Representante
Comercial de Estados Unidos, 9 de febrero de 1988).
130
United States-Canada Free Trade Agreement: Hearing
Before the Senate Comm. On Governmental Affairs,
Centésimo Congreso., 2ª Sesión 9(1988) (testimonio del
Embajador Alan Holmer, Vicerepresentante Comercial de
Estados Unidos, 9 de mayo de 1988).
54
del ALC.131 Las Partes expresamente se referían a la Ronda Uruguay
en el Artículo 701(1) del ALC. Entendieron que, si la Ronda Uruguay
tenía éxito, resultarían nuevos acuerdos, tal como habían resultado
nuevos acuerdos de la Ronda Tokio. En ese contexto, "los acuerdos
negociados en el marco del GATT" difícilmente podrían haberse visto
como una expresión estática, un acuerdo que fijara los derechos en
el tiempo. Así, la interpretación del Artículo 710 del ALC (tal
como se incorporó al TLCAN) más de acuerdo con el significado
ordinario que se debe dar a los términos del tratado en su contexto
y a la luz de su objeto y finalidad es que las Partes en verdad
tenían la intención de que sus derechos y obligaciones derivados
del ALC y posteriormente en el marco del TLCAN no estuvieran
limitados a los derechos y obligaciones derivados de los acuerdos
existentes a la fecha en que se negoció el ALC y luego el TLCAN.
167.
Además, adoptar el enfoque de Estados Unidos sería
respaldar una interpretación del Artículo 710 del ALC que no
promueve el objetivo del TLCAN de liberar el comercio. La
conversión en aranceles fue un acontecimiento importante en el
proceso de liberalización del comercio agropecuario. Como se señaló
en el U.S. Tariffication Paper de julio de 1989, la conversión en
aranceles fue "el primer paso lógico en reducir la protección
agropecuaria". Para que el Panel optara por una interpretación que
hiciera retroceder el reloj a las cuotas agropecuarias tal como
las existentes entre Canadá y Estados Unidos sería dar un paso que
debería tomarse sólo de existir pruebas claras y convincentes.
El Panel no puede encontrar dichas pruebas y no está convencido
de que las Partes tuvieran tal intención común.
b)
La aplicación substantiva del Artículo 710 del ALC
168.
Después de determinar que el Artículo 710 del ALC es por
naturaleza abierto al futuro, el Panel debe ahora considerar qué
"derechos y obligaciones [particulares] con respecto a agricultura,
alimentos, bebidas y ciertos bienes conexos" derivados de los
acuerdos de la Ronda Uruguay se incorporaron al TLCAN a través del
Artículo 710 del ALC. Canadá argumenta que en virtud del Acuerdo
sobre la Agricultura de la OMC se requiere establecer equivalentes
arancelarios en lugar de cuotas agropecuarias. Esta obligación, en
opinión de Canadá, se manifiesta implícitamente en el Artículo 4.2
del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, "pero incluso en forma
más explícita en el documento de Modalidades".132 En opinión de
Canadá, "la única forma de encontrar sentido en la redacción del
Artículo 4.2" es tratar la conversión en aranceles como "un
131
Véanse párrafos 28 y 31-34 supra.
132
Segunda comunicación de Canadá, en el párrafo 63.
55
requisito genuino".133 El Artículo 710 del ALC, afirma Canadá, hace
esta obligación parte del TLCAN.
169.
Estados Unidos niega que el Acuerdo sobre la Agricultura de
la OMC cree dicha obligación o requisito. El establecimiento de
equivalentes arancelarios era una opción disponible a los estados era una "posibilidad" no un "requisito".134 El Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC crea una obligación de eliminar barreras no
arancelarias. La referencia que se hace en el Artículo 4.2 del
Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC a "medidas del tipo que se
han exigido para convertir a aranceles aduaneros ordinarios" está,
en opinión de Estados Unidos, simplemente "mal redactada".135 El
reemplazo de barreras no arancelarias por equivalentes arancelarios
era algo que los estados estaban libres de hacer si querían. Pero,
argumenta Estados Unidos, por haber elegido Canadá la opción de
establecer equivalentes arancelarios, que ciertamente era posible
en el campo multilateral, ahora está sujeto a su obligación en
virtud del TLCAN de no aumentar los aranceles ni de introducir
nuevos.
170.
Si bien las Partes difieren sobre si el Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC es un "acuerdo negociado en el marco del
GATT" para fines del Artículo 710 del ALC, en opinión del Panel la
posición es clara. Por el lanzamiento con la Declaración de Punta
del Este de la Ronda Uruguay las PARTES CONTRATANTES decidieron
entrar en negociaciones comerciales multilaterales "en el marco y
bajo los auspicios del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio".
El Protocolo de Marrakesh anexo al Acuerdo General sobre Aranceles
y Comercio 1994 ("Protocolo de Marrakesh") aprobado en el contexto
de la adopción y firma del Acta Final que concluyó la Ronda
Uruguay, describe las negociaciones como habiéndose realizado "en
el marco del GATT de 1947". Claramente, el Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC y los demás acuerdos resultantes de la Ronda
Uruguay son "acuerdos negociados en el marco del GATT".
i) El concepto de "conversión en aranceles" en el marco del
Acuerdo sobre Agricultura de la OMC
171.
Gran parte del debate ante el Panel sobre la cuestión de la
"conversión en aranceles" está relacionado con el asunto de si el
133
Ibid.
134
Comunicación oral de Estados Unidos, Transcripción, en
las páginas 277-278.
135
Comunicación escrita suplementaria de Estados Unidos,
en el párrafo 78.
56
Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC impuso una obligación de
convertir en aranceles. Canadá argumenta que lo hizo; Estados
Unidos lo niega. La dificultad surge de la redacción del Artículo
4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC: "Salvo disposición
en contrario en el artículo 5 y en el Anexo 5, ningún Miembro
mantendrá, adoptará ni restablecerá medidas del tipo de las que se
ha prescrito se conviertan en derechos de aduana propiamente
dichos" (subrayado añadido). ¿Crearon estas palabras una obligación
de convertir en aranceles? En la opinión del Panel, tomadas por sí
mismas, o incluso en conjunción con el resto del Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC, no lo hicieron. Sin embargo, las palabras
subrayadas en la cita claramente sugieren que existía en forma
separada del Artículo 4.2 una disposición que contenía una
obligación antecedente de convertir en aranceles.
172.
Dado que, como principio general, se le debe atribuir algún
significado a las palabras del Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la
agricultura de la OMC, se hace necesario mirar más allá del texto
de la disposición a su contexto, a todo acuerdo o práctica
posterior de las partes y, si fuera necesario, a los medios
suplementarios
de
interpretación
tales
como
los
travaux
préparatoires del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y
a las circunstancias de su conclusión en forma más general. Este
enfoque está expresamente contemplado por los Artículos 31 y 32
de la Convención de Viena.136
173.
El punto de comienzo de este análisis deben ser las
negociaciones que constituyen la Ronda Uruguay. El objetivo de las
negociaciones relativas al comercio agropecuario tal como se
establece en la Declaración de Punta del Este era:
... lograr
una
mayor
liberalización
del
comercio
agropecuario ... mediante: i) un mejoramiento del acceso
al mercado a través, entre otras cosas, de la reducción de
las barreras a la importación;
174.
El mecanismo para lograr esto, tal como lo propuso por
primera vez Estados Unidos en 1988, era la conversión de las
barreras no arancelarias en "equivalentes arancelarios", proceso
conocido como "conversión en aranceles". La esencia de la
conversión en aranceles era que se exigía a los estados eliminar
sus barreras no arancelarias sobre los productos agropecuarios y se
les permitía establecer en su lugar aranceles-cuotas.
175.
La propuesta de Estados Unidos de conversión en aranceles
formó la base del debate posterior en el Grupo Negociador sobre
136
Véase nota 106 supra.
57
Agricultura. Así, el Presidente de ese Grupo hizo circular un
proyecto de un Acuerdo marco del Programa de Reforma sobre
Agricultura el 11 de julio de 1990 que prescribía, entre otras
cosas, la "conversión de todas las medidas fronterizas que fueran
aranceles aduaneros normales en equivalentes arancelarios".137
176.
Esa formulación fue reflejada después en el Texto Dunkel138
presentado a los participantes de la Ronda Uruguay el 20 de
diciembre de 1991. Este contenía, en la Parte B de la versión
preliminar del "Texto sobre la Agricultura", una sección titulada
"Acuerdo sobre las modalidades para el establecimiento de
compromisos vinculantes específicos en virtud del programa de
reformas" que establecía las modalidades a adoptarse para la
conversión en aranceles. El Anexo 3 de ese proyecto, en el párrafo
3, prescribía que "[l]os equivalentes arancelarios se establecerán
para todos los productos agropecuarios sujetos a medidas
fronterizas que no sean los aranceles aduaneros ordinarios ..."
(subrayado añadido).
177.
Estas modalidades de conversión en aranceles fueron
publicadas separadamente por el Presidente del Grupo de Acceso al
Mercado el 20 de diciembre de 1993 - bajo el título de "Modalidades
para el establecimiento de compromisos vinculantes específicos en
virtud del programa de reformas"139- como guía para los estados en
la preparación de sus listas de aranceles. El Anexo 3 del Documento
de Modalidades reproducía, en el párrafo 3, la disposición que se
había establecido primero en el Texto Dunkel, vale decir, "se
establecerán equivalentes arancelarios para todos los productos
agropecuarios sujetos a medidas fronterizas que no sean aranceles
aduaneros ordinarios ..." (subrayado añadido).
178.
Tanto el Texto Dunkel como el Documento de Modalidades
contenían términos obligatorios - " se establecerán equivalentes
arancelarios ..." (subrayado añadido). Sin embargo, esa redacción
no se incluyó en el Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC.
179.
En opinión del Panel, al interpretar el Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC es apropiado tomar en cuenta el Texto Dunkel,
el Documento de Modalidades y los documentos en que se basan.
Forman parte de los travaux préparatoires y las circunstancias de
la conclusión del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC a las
137
Documento del GATT MTN.GNG/NG5/W/170, en el párrafo 12.
138
Véase párrafo 35 supra.
139
Véase párrafo 36 supra.
58
cuales se puede hacer referencia en virtud del Artículo 32 de la
Convención de Viena. A este respecto, el Panel observa que la
oscuridad del significado del Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la
Agricultura de la OMC justifica el recurso a tales materiales
suplementarios para hacer la interpretación. El Panel también
estima que el Documento de Modalidades puede ser considerado como
parte del contexto del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC para
fines de interpretación en virtud del Artículo 31(2) de la
Convención de Viena y, además, que la práctica de los estados de
convertir en aranceles sus barreras no arancelarias al hacerse
miembros de la OMC se podría considerar como una "práctica
posterior en la aplicación del tratado que establece el acuerdo de
las partes respecto de su interpretación" en el significado del
Artículo 31(3)(b) de la Convención de Viena. A la luz de sus
observaciones sobre el recurso al material en cuestión en virtud
del Artículo 32 de la Convención de Viena, el Panel, sin embargo,
no considera necesario fallar definitivamente sobre estos puntos.
180.
Lo que es evidente a partir de los antecedentes relativos
a las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre la agricultura
mencionados arriba es: a) el compromiso de los estados a eliminar
las barreras no arancelarias a las importaciones de productos
agropecuarios, b) como quid pro quo por la eliminación de las
barreras no arancelarias, el derecho de los estados a establecer
equivalentes arancelarios (a tasas que no excedan el nivel de
protección proporcionado por las barreras no arancelarias
reemplazadas), y c) la expectativa de que dichos equivalentes
arancelarios se establezcan de hecho. La certidumbre de esta
expectativa, afirmada por la práctica de los Miembros de la OMC, se
refleja, aun cuando en forma más bien oscura, en los términos
empleados en el Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la
OMC.
181.
A la luz del quid pro quo evidente en el acuerdo de
eliminar las barreras no arancelarias, el derecho de establecer y
aplicar equivalentes arancelarios estaba, en la mente de los
participantes, inextricablemente unido con la obligación de
eliminar las barreras no arancelarias. Mientras el derecho a
establecer y aplicar equivalentes arancelarios no es lo mismo que
una obligación de hacer eso, habían, con todo, varios elementos de
obligación en ese derecho. Los estados que quisieran reemplazar sus
barreras no arancelarias por otra forma de protección no tenían la
obligación de convertir en aranceles. No se hubiera permitido
ninguna otra forma de protección. Además, el nivel de esa
protección en principio no podía exceder el nivel de protección
otorgado por la barrera no arancelaria reemplazada. En otras
palabras, los estados tenían la obligación de convertir sus
barreras no arancelarias en el sentido de que debían eliminar esas
barreras. Sin embargo, este análisis no excluye la posibilidad de
59
que la obligación de convertir hubiera sido satisfecha mediante la
eliminación de esas barreras sin reemplazarlas por ninguna forma de
arancel. En resumen, le parece al Panel que la redacción del
Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC no es nada
más que un método impreciso de referirse a un complejo de derechos
y obligaciones por el cual las barreras no arancelarias se
reemplazaban por aranceles.
182.
En cualquier caso, ya sea que la conversión en aranceles
se considere como el cumplimiento de una obligación (tal como
aparece haber sido el fundamento principal sobre el cual basó
Canadá los comentarios que presentó al Panel) o no, en opinión del
Panel es el ejercicio de un derecho que emerge de un acuerdo
negociado en el marco del GATT.
183.
En relación a esto, es necesario una vez más volver al
comienzo de la Ronda Uruguay. La liberalización del comercio
agropecuario, tal como lo aclara la Declaración de Punta del Este,
exigió la reducción de las barreras a las importaciones. Eso se iba
a lograr mediante la eliminación de las barreras no arancelarias.
Sin embargo, los estados tenían el derecho de establecer
"equivalentes arancelarios" en lugar de esas barreras no
arancelarias. En otras palabras, tenían derecho a una protección
equivalente mediante el recurso de establecer aranceles por sobre
el excedente de la cuota. En verdad, Estados Unidos reconoce esto
en su Enunciado de Acción Administrativa sobre la ejecución de los
Acuerdos de la Ronda Uruguay en el derecho de Estados Unidos:
Esta [conversión en aranceles] significa que ellos
[los estados] reemplazarán sus barreras no arancelarias por
aranceles a tasas que proporcionarán una protección
comercial equivalente a la protección proporcionada durante
el período base por las barreras no arancelarias.
(subrayado añadido)140
184.
Las mismas palabras empleadas para describir esas medidas
de protección equivalente - "equivalentes arancelarios" - indican
claramente su raison d'être.
140
Acuerdos Comerciales de la Ronda Uruguay, Mensaje del
Presidente de Estados Unidos al transmitir los Acuerdos
Comerciales de la Ronda Uruguay, Textos de la ley de
implementación de los acuerdos, Enunciado de Acción
Administrativa y Declaraciones de apoyo exigidas, H.R.
Doc. 103-316, Vol. 1, 103er Congreso, 2ª Sesión, en la
página 711 (pág. 55, Enunciado de Acción
Administrativa)
60
185.
Por tanto, en opinión de este Panel, un examen del curso de
las negociaciones sobre agricultura en la Ronda Uruguay tal como se
muestra en el Texto Dunkel y el Documento de Modalidades lleva a la
conclusión de que el sistema por el cual se eliminaron las barreras
no arancelarias se fundaba en un simple trato. Los estados
acordaban eliminar sus barreras no arancelarias como el quid pro
quo
por
el
derecho
de
reemplazarlas
por
"equivalentes
arancelarios". Esto es, reemplazaban la protección en la forma de
cuotas u otras barreras no arancelarias por protección en la forma
de aranceles. Este derecho a establecer dichos aranceles también
estaba sujeto a ciertos compromisos de reducción y de volumen,141
incluyendo un compromiso a reducir paulatinamente esos aranceles
con el tiempo.
186.
Se le hizo notar al Panel en una etapa avanzada del proceso
que algunos de los aranceles en controversia pueden no haber
reemplazado barreras no arancelarias anteriores. Esto, se sugirió,
sería incompatible con la idea de conversión en aranceles implícita
en el reemplazo de las barreras no arancelarias por equivalentes
arancelarios. A la luz de las conclusiones alcanzadas infra, el
Panel no encuentra necesario determinar si los aranceles en
cuestión reemplazaron o no reemplazaron barreras no arancelarias.
187.
En la opinión del Panel es necesario distiguir entre
la teoría de la conversión en aranceles, vale decir el reemplazo de
barreras no arancelarias por equivalentes arancelarios establecidos
en estricta conformidad con fórmulas acordadas y la conversión en
aranceles tal como ocurrió en la Ronda Uruguay. En la práctica,
la conversión en aranceles incluyó la creación de aranceles cuando
no había una equivalencia directa con una barrera no arancelaria
anterior. Tal como las Partes reconocieron en el curso de este
proceso, la implementación efectiva de la conversión en aranceles
varió enormemente.142 Que los estados tenían cierta latitud en este
141
Esos compromisos se reflejan en las Listas de aranceles
de los Miembros en anexos del GATT 1994.
142
Así, Estados Unidos indicó: "[l]as partes negociantes
en la Ronda Uruguay no estuvieron de acuerdo sobre el
texto de las Modalidades y muchas partes se alejaron de
sus disposiciones al preparar sus Listas."
(Comunicaciones escritas suplementarias de Estados
Unidos, nota 47 en el párrafo 78). En el curso de la
audiencia, el abogado de Canadá observó: "El Artículo
4.2 [del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC]
funciona como una amnistía general; básicamente, dice
que se hará caso omiso, se dejará de lado la cuestión
de si esas medidas eran compatibles con el Acuerdo en
primer lugar y se iban a convertir en aranceles de
61
respecto se refleja en la nota inicial del Documento de Modalidades
que establece que las "modalidades de negociación no se emplearán
como base para los procesos de resolución de controversias en el
marco del Acuerdo [de la OMC]".143 Sin embargo, la obligación de
eliminar las barreras no arancelarias fue respetada estrictamente.
No se permitió que permaneciera ninguna de esas barreras.
188.
Por lo tanto, en la práctica la conversión en aranceles
debe comprenderse como un "conjunto" en que el objetivo de la
eliminación de las barreras no arancelarias se iba a lograr
permitiendo la libertad de establecer el régimen arancelario que
reemplazara sus regímenes anteriores de barreras no arancelarias.
La culminación de la conversión en aranceles fue la entrada en
vigor del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y las tarifas
anexadas al GATT de 1994. La inclusión de listas fue un paso
esencial para hacerse Miembro de la OMC y de ese modo parte del
Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y el GATT de 1994. Las
listas fueron preparadas sobre esta base y presentadas en febrero
de 1994 al examen de todos los participantes de la Ronda Uruguay.
Las listas se anexaron al Protocolo de Marrakesh que se firmó el 15
de abril de 1994. Al entrar en vigor el Acuerdo de la OMC el 1º de
enero de 1995, las listas de aranceles anexadas al Protocolo de
Marrakesh pasaron a ser las listas del GATT de 1994.
189.
Estos instrumentos cristalizaron el arreglo para la
eliminación de las barreras no arancelarias y constituyen el
acuerdo obligatorio de los miembros de la OMC con respecto a los
puntos incluidos y los aranceles resultantes de la conversión en
aranceles. Este fue el conjunto de medidas aceptado tanto por
Canadá como Estados Unidos cuando se hicieron partes de la OMC. En
opinión del Panel, no hay fundamento para ir detrás de este acuerdo
y cuestionar las listas de aranceles incluidas en la tarifa de
Canadá en la OMC.
190.
Los párrafos precedentes demuestran que en el contexto de
la Ronda Uruguay los estados adquirieron el derecho de establecer
equivalentes arancelarios en lugar de sus barreras no arancelarias
y que, después de la entrada en vigor del Acuerdo de la OMC,
surgieron derechos y obligaciones más específicos derivados de
la conversión en aranceles. Estos eran la obligación en virtud
del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC de no "mantener,
recurrir ni volver a aplicar" barreras no arancelarias a
los productos agropecuarios y el derecho de aplicar aranceles
resultantes de la conversión en aranceles a los productos
cualquier forma." Transcripción, en pág. 353).
143
Véase nota 23 supra, en la pág. 1, párrafo 4.
62
agropecuarios en los términos establecidos en la lista de aranceles
de cada estado. El Panel ahora considerará el grado en que estos
"derechos y obligaciones" se llevan al TLCAN por el Artículo 710
del ALC.
ii) El contenido de los "derechos y obligaciones" incorporados
por el Artículo 710 del ALC
191.
A la luz de este análisis de los derechos y obligaciones de
las Partes con respecto a la conversión en aranceles, el Panel debe
ahora considerar el efecto del Artículo 710 del ALC al ser
incorporado en el TLCAN. Canadá argumenta que su efecto es
incorporar al TLCAN los "equivalentes arancelarios que funcionan
como reemplazo directo de las medidas no arancelarias" que han sido
ahora eliminadas.144
192.
Estados Unidos argumenta que aun cuando el Artículo 710 del
ALC esté abierto al futuro, no incorpora aranceles en el TLCAN.
Estados Unidos también afirma que, en cualquier caso, los aranceles
de la OMC no son excepciones a los aranceles del TLCAN. Adopta la
opinión de que, siguiendo el razonamiento de Canadá, la entera
lista del TLCAN para agricultura, alimentos, bebidas y ciertos
productos conexos sería reemplazada por las listas de aranceles de
la OMC. En opinión de Estados Unidos, la distinción entre barreras
arancelarias y no arancelarias se ha reflejado cuidadosamente en el
TLCAN. El Artículo 302(1) del TLCAN trata sobre aranceles. El
Artículo 710 del ALC trata sobre barreras no arancelarias.
193.
El Panel no está persuadido de que el Artículo 710 del ALC
tenga una aplicación limitada a las barreras no arancelarias. El
Capítulo VII del ALC no está restringido exclusivamente a barreras
no arancelarias. El Artículo 702 del ALC permite que una Parte,
sujeto a ciertas condiciones, imponga un derecho temporal a las
frutas y hortalizas frescas originarias de un territorio de la otra
Parte. Tampoco el Capítulo VII del TLCAN está limitado a las
barreras no arancelarias. La Sección A del Capítulo VII del TLCAN
se aplica a "medidas adoptadas o mantenidas por una Parte
relacionadas con el comercio agropecuario".145 Una "medida",
conforme al Artículo 201(1) del TLCAN incluye cualquier "ley,
reglamento, procedimiento, requisito o práctica". Claramente no
está limitado a barreras no arancelarias; puede abarcar aranceles.
Además, el Artículo 703 del TLCAN, cuyo título es "Acceso al
mercado", contiene disposiciones relativas a aranceles. El concepto
de "acceso al mercado" en el Capítulo VII del TLCAN cubre tanto
aranceles como barreras no arancelarias.
144
Segunda comunicación de Canadá, en el párrafo 24.
145
Véase Artículo 701(1) del TLCAN, párrafo 44 supra.
63
194.
La redacción del Artículo 710 del ALC apoya la opinión de
que no está limitado a las barreras no arancelarias. El artículo se
refiere a derechos y obligaciones en virtud del GATT y los acuerdos
negociados en el marco del GATT "incluyendo ... los derechos y
obligaciones derivados del Artículo XI del GATT". Esto sugiere que
la referencia a barreras no arancelarias (Artículo XI del GATT) es
una adición a otros derechos y obligaciones. No sugiere que el
Artículo 710 del ALC se limite a barreras no arancelarias.
195.
De este modo, ni el ALC ni el TLCAN contienen ninguna
prohibición a que el Artículo 710 del ALC se aplique tanto a
medidas arancelarias como no arancelarias. No se puede responder en
abstracto a la pregunta de si el Artículo 710 del ALC se aplica a
aranceles específicos. La cuestión en las circunstancias presentes
es si se aplica a los aranceles establecidos a través de la
conversión en aranceles en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura
de la OMC.
196.
Al determinar el contenido del Artículo 710 del ALC, el
Panel está consciente de la necesidad de asegurar que el artículo
no sea usado como base para frustrar los objetivos del TLCAN como
un acuerdo de libre comercio. El particular carácter de un acuerdo
de libre comercio es que provee reglas especiales aplicables al
comercio entre sus partes que pueden diferir de las aplicables en
forma multilateral. De este modo, el Artículo 710 del ALC no podría
haber tenido la intención de proveer una incorporación total de los
derechos y obligaciones derivados del GATT en cuanto a los
productos agropecuarios. A este respecto, el Panel acepta el
argumento de Estados Unidos de que el Artículo 710 del ALC no puede
interpretarse en el sentido de que disponga la simple substitución
de la lista de aranceles de la OMC por la lista de aranceles del
TLCAN.
197.
En opinión del Panel, un importante objetivo del Artículo
710 del ALC, tanto en el ALC como una vez incorporado al TLCAN, fue
preservar para ambas Partes la protección agropecuaria permitida
por el GATT, inclusive las cuotas agropecuarias del Artículo XI del
GATT, las excepciones del protocolo de aplicación provisional del
GATT y las exenciones del GATT. Es verdad que la finalidad primaria
del Artículo XI del GATT es eliminar las restricciones
cuantitativas, pero es sobre la base de las excepciones a dicha
eliminación que Canadá y Estados Unidos parecen haberse centrado en
el ALC y el TLCAN. Esto se hace manifiesto por la redacción del
Artículo 710 del ALC mismo que se refiere expresamente al Artículo
XI del GATT y en el acuerdo de las Partes establecido en el Anexo
702.1(4) del TLCAN en que se mencionan específicamente las
excepciones del protocolo de aplicación provisional del GATT y
las exenciones del GATT como incluidas en el Artículo 710 del ALC.
Al aceptar la aplicación de los derechos y obligaciones del GATT,
incluso de los acuerdos negociados en el marco del GATT, las Partes
64
estaban también aceptando toda modificación que se pudiera hacer a
los regímenes válidos en virtud del GATT que permitían
la protección agropecuaria.
198.
La cuestión entonces es ¿cuál es la naturaleza del cambio
realizado como resultado de la Ronda Uruguay al derecho de mantener
barreras no arancelarias sobre los productos agropecuarios? Estados
Unidos argumenta que el cambio fue la eliminación de dichas
barreras. El hecho de que se convirtieron en aranceles es, en un
sentido, incidental. Pero, como el Panel ha señalado, el derecho a
convertir en aranceles fue otorgado como un intercambio por la
obligación de eliminar las barreras no arancelarias. Todo esto
forma parte de un "conjunto" sobre comercio agropecuario. Traer al
TLCAN sólo la obligación de eliminar las barreras no arancelarias
sin el quid pro quo por su eliminación ignoraría el acuerdo que
hizo aceptable la eliminación de las barreras no arancelarias. Aún
más importante, ignoraría el hecho de que los Miembros de la OMC
tienen el derecho de aplicar los aranceles sobre productos
agropecuarios establecidos en las listas de aranceles anexadas
al GATT de 1994.
199.
Por tanto, el Panel concluye que el Artículo 710 del ALC
trae al TLCAN, tal como ocurría en el acuerdo entre Canadá y
Estados Unidos, los derechos y obligaciones derivados de los
acuerdos de la Ronda Uruguay que reemplazaron los derechos y
obligaciones en virtud de los cuales se mantenían las cuotas
agropecuarias. Los derechos y obligaciones traídos al TLCAN
incluyen:
a)
la obligación de no "mantener, recurrir ni volver a aplicar"
barreras no arancelarias al comercio agropecuario del tipo que
haya sido convertido en aranceles, tal como lo exige el
Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC y
sujeto a las excepciones previstas allí;
b)
el derecho de aplicar los aranceles que resultaron de la
conversión en aranceles, tal como se establece en sus
respectivas listas de aranceles, a las importaciones por sobre
el excedente de la cuota de productos agropecuarios; y
c)
la obligación de reducir esos aranceles y asegurar volúmenes
mínimos de importaciones tal como se dispone en las Listas de
Aranceles de la OMC de las Partes.
200.
El Panel observa que la incorporación al TLCAN de los
aranceles de la OMC que reemplazaron el régimen de barreras no
arancelarias
respecto
de
las
importaciones
de
productos
agropecuarios plantea una cuestión acerca de las obligaciones de
acceso al mercado establecidas en los artículo 704, 705 y 706 del
ALC que se redactaron obviamente con las barreras no arancelarias
65
en mente. Sin embargo, el Panel nota que la declaración de Canadá
al Panel al establecer sus aranceles por sobre el excedente de la
cuota había tomado en cuenta esas disposiciones, tratándolas como
si se aplicaran igualmente a dichos aranceles.
201.
Por tanto, en opinión del Panel, el Artículo 710 del ALC no
ordena que se lleven al TLCAN todos los derechos y obligaciones del
GATT, y ahora la OMC; prescribe sólo la incorporación de los
aranceles que resultaron de la conversión en aranceles. En otras
palabras, respecto de los productos antiguamente sujetos a cuotas,
el resultado es que los aranceles dentro de la cuota aplicados
entre Estados Unidos y Canadá respecto de productos agropecuarios
son los establecidos en virtud del TLCAN, y los aranceles por sobre
el excedente de la cuota a las importaciones son los establecidos
en las listas de aranceles de la OMC. Las tasas dentro de la cuota
no se trasladan al TLCAN; no fueron parte del quid pro quo de la
conversión en aranceles. El Artículo 710 del ALC, en opinión del
Panel, no dispone la incorporación ilimitada de los "derechos y
obligaciones" del GATT al TLCAN.
c)
La relación entre el Capítulo III y el Capítulo VII del TLCAN
202.
Estados Unidos argumenta que el Artículo 302(1) del TLCAN
impone una barrera a los aranceles por sobre el excedente de la
cuota a las importaciones de productos agropecuarios. Prescribe
una clara prohibición sobre el aumento de los derechos aduaneros o
la adopción de nuevos aranceles. Si bien el Artículo 302(1)
del TLCAN está sujeto a excepciones, éstas están, según Estados
Unidos, limitadas a las circunstancias en que se hayan prescrito
excepciones específicamente. No se prescribe ninguna excepción
respecto del Artículo 710 del ALC.
203.
Canadá argumenta que el Artículo 302(1) del TLCAN está
prima facie sujeto a otras partes del TLCAN. Esto se reconoce en
las palabras iniciales del artículo, "[s]alvo que se disponga otra
cosa en este Tratado ..." Además, el Capítulo VII del TLCAN, que
trata sobre un campo específico de la agricultura, prescribe al
comienzo en el Artículo 701)2) del TLCAN que "[e]n caso de
contradicción entre esta sección y cualquier otra disposición de
este Tratado, esta sección prevalecerá en la medida de la
incompatibilidad". Sobre esta base, Canadá argumenta que "con
respecto a los productos agropecuarios, el Capítulo VII es de
importancia primordial entre esos dos capítulos".146
204.
El Panel acepta que las obligaciones establecidas en el
Artículo 302(1) del TLCAN pueden estar sujetas a excepciones. Esto
se desprende de las palabras iniciales del párrafo 1 del artículo.
146
Comunicación oral de Canadá, Transcripción, en pág. 94.
66
También se hace claro en el Artículo 300 del TLCAN que trata
del "[á]mbito de aplicación" de ese Capítulo. El Artículo 300
prescribe:
Este Capítulo se aplicará al comercio de bienes de
una Parte, incluyendo:
...
c) los bienes comprendidos en otro capítulo de esta Parte;
salvo lo previsto en tales anexos o capítulos.
205.
Además, la afirmación de la primacía del Capítulo VII del
TLCAN en
caso
de
una
contradicción
sugiere
que
habrán
circunstancias en que un conflicto entre el Capítulo VII y el
Capítulo III del TLCAN se resolvería en favor del Capítulo VII del
TLCAN.
206.
El argumento de Estados Unidos de que el Artículo 302 del
TLCAN no está sujeto a las disposiciones del Artículo 710 del ALC
se basa en la opinión de que el Artículo 302 del TLCAN se aplica a
los aranceles y el Artículo 710 del ALC a las barreras no
arancelarias. El Panel ha rechazado ya esta distinción y eso mina
la fuerza del argumento de Estados Unidos sobre este asunto.
207.
Como ya se ha señalado, el efecto del Artículo 710 del ALC
es incorporar en el TLCAN, entre otras cosas, la obligación de las
Partes de eliminar las barreras no arancelarias y el derecho a
reemplazar esas barreras no arancelarias por aranceles por sobre
el excedente de las cuotas establecidos en las listas de aranceles.
Pero el Artículo 302(1) del TLCAN prohíbe claramente aumentar
los aranceles aduaneros o adoptar nuevos. Por tanto, la creación
de aranceles por sobre el excedente de las cuotas a la importación
de productos a tasas más altas que las tasas del TLCAN para
importaciones dentro de la cuota de dichos productos resulta en
una contradicción entre el Artículo 710 del ALC y las obligaciones
derivadas del Artículo 302(1) del TLCAN. En estas circunstancias,
el Panel concluye, se debe aplicar el Artículo 701(2) del TLCAN.
Hay una "contradicción entre esta Sección [Sección A del Capítulo
VII] y otra disposición de este Tratado". En tal caso, conforme
al Artículo 701(2) del TLCAN, "esta Sección prevalecerá en
la medida de la incompatibilidad". Por tanto, el Artículo 710
del ALC debe prevalecer.
C.
Conclusión
208.
El Panel decide que el Artículo 710 del ALC tiene el efecto
de traer al TLCAN el régimen que reemplazó las barreras no
arancelarias para los productos agropecuarios y que se estableció
en virtud de la OMC. Este régimen consiste en una obligación de no
introducir ni mantener dichas barreras no arancelarias y el derecho
de aplicar aranceles resultantes de la conversión, según se
67
establecen en las listas de aranceles, a las importaciones por
sobre el excedente de las cuotas de productos agropecuarios, junto
con la obligación de reducir esos aranceles y asegurar ciertos
volúmenes mínimos de importaciones. Esos derechos no pierden
validez por el Artículo 302(1) del TLCAN.
2)
Determinación
209.
A la luz del análisis y las conclusiones expresadas más
arriba, el Panel determina que la aplicación de derechos aduaneros
por el Gobierno de Canadá a los productos originarios de Estados
Unidos y especificados en el documento anexo a la carta del 10 de
julio de 1995 del Representante Comercial de Estados Unidos,
Michael Kantor, al Ministro de Comercio Internacional de Canadá,
Roy MacLaren, se conforman a las disposiciones del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte.
Firmado en el original por:
Profesor Elihu Lauterpacht, C.B.E., Q.C. (Presidente)
Profesor Elihu Lauterpacht, C.B.E., Q.C. (Presidente)
Profesor Ronald C.C. Cuming, Q.C.
Profesor Ronald C.C. Cuming, Q.C.
Profesor Donald M. McRae
Profesor Donald M. McRae
Profesor Sidney Picker, Jr.
Profesor Sidney Picker, Jr.
Decano Stephen Zamora
Decano Stephen Zamora
Presentado a las Partes litigantes el 2 de diciembre de 1996.
68