La Responsabilidad Patrimonial del Estado ante la prestación de

La Responsabilidad Patrimonial del Estado ante la prestación de los servicios públicos
Judith Useche
Investigadora del Instituto de Derecho Comparado
Resumen
En la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado, se encuentran tres etapas
perfectamente diferenciables. Inicialmente la irresponsabilidad del soberano era un hecho
incuestionable. En una segunda etapa, se admite la responsabilidad del Estado parcialmente, por
las personas empleadas en el servicio público. Sin embargo la responsabilidad sigue siendo la
excepción y la irresponsabilidad la regla, La ultima etapa se une a la actual en la cual la regla se
ha invertido de modo absoluto, es decir, el principio es la responsabilidad y la irresponsabilidad
la excepción. La responsabilidad del Estado en Venezuela tiene fundamento constitucional.
Concretamente, nos referimos a la responsabilidad patrimonial que incumbe al Estado por falta
en el servicio de la cual, pueden distinguirse tres tipos de faltas: cuando el servicio público
funciona mal, casos cuando el servicio público no funciona y cuando el servicio público funcionó
tardíamente. La responsabilidad pública constituye el presupuesto sustantivo del derecho
subjetivo, el cual implica la conducta de la predeterminación administrativa debida a un individuo en situación de exclusividad. En el estudio in comento, determinamos la relación existente
entre los ingresos públicos tributarios, los gastos públicos y la satisfacción de las necesidades
públicas por parte del Estado; subvecionándose dichas necesidades con estos ingresos, en tal
sentido, es impretermitible la redistribución de esos ingresos tributarios.
Palabras claves
Servicio público, responsabilidad patrimonial,
tributarios, gastos públicos, necesidades públicas.
responsabilidad
pública,
ingresos
THE STATE PATRIMONIAL RESPONSIBILITY WHILE PROVIDING PUBLIC
SERVICES
ABSTRACT:
Within the evolution of the state patrimonial responsibility, one finds three stages that could be
differentiated. initially, the irresponsibility of the sovereing is a fact. On a second stage, the
partial responsibility of the state related with the public employees, is admitted. nevertheless,
assuming responsibility continues beingthe exception and being irresponsible the rule. On the
last stage,
rule has been inverted all the way, responsibility has become the principie and the
irresponsibility the exception.
The responsibility of the venezuelan state is expressed in the constitution, we are referring lo the
patrimonial responsibility the state has when public services do not work:
Public services work poorly when it does not work al all or when it works out of useful time.
Public responsibility constitutes the purpose of the subjective right, which implies a
predetermined administrative conduct due lo an individual in a situation of exclusivity.
On this research, we determined the relationship between taxes revenue, public expending and
satisfaction of public necessities by the state.
KEY WORDS:
Public services, patrimonial responsibility, public responsibility, taxes revenue, public
necessities.
Planteamiento del problema
A medida que el Estado dejó de ser un ente distante a los particulares, y a intervenir más en los
asuntos de la vida cotidiana, y los extensos sectores de la actividad económica, con los
inevitables problemas que ello traía aparejado, se hizo absolutamente necesaria la consagración,
de la responsabilidad contractual y la extracontractual del Estado, (entiéndase República,
Entidades Federales, Municipios) al actuar como potencia pública.
Concretamente vamos a referirnos a la responsabilidad extracontractual del Estado, en cualquiera
de sus manifestaciones.
Hoy día nos encontramos con un estado que no es omnipotente e infalible, y que en el actuar
administrativo, pudiera no hacerlo bien, por acción o por omisión.
El Estado en ese actuar administrativo tiene obligaciones que son inherentes a él, lo cual es
ineludible e impostergable, como es la satisfacción de las necesidades públicas.
A medida que ha ido transcurriendo el tiempo, específicamente en Venezuela, notamos que la
calidad de vida del venezolano y de los que aquí habitan, ha ido deteriorándose progresivamente,
en el aspecto económico y en los servicios públicos, desde el punto de vista cuantitativo y
cualitativo; sin embargo se han creado nuevos tributos aparte de los ya existentes.
Vemos con preocupación como el Estado investido de sus prerrogativas de Derecho Público, es
decir investido de su IUS IMPERIUM, aplica distintas medidas de corte tributario, solo en aras
de obtener mayores recursos, para engrosar los ingresos públicos.
En nuestro país, la fuente de ingresos por excelencia ha sido la renta petrolera, es por ello que
hasta fecha muy reciente no teníamos una estructura tributaria, de allí la consecuencia de la
ausencia de cultura tributaria en el país.
Es de reciente data la creación del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria
(S.E.N.I.A.T.) y con éste, se ha materializado una nueva estructura tributaria, la cual era una
exigencia de los organismos multilaterales, contemplada inicialmente en la Carta de Intención
que se firmó en el último período presidencial de Carlos Andrés Pérez y actualmente en la
llamada Agenda Venezuela.
Entre las medidas contenidas en la Agenda Venezuela, particularmente hemos de referirnos y
analizar las relativas a las medidas tributarias, como exacciones coactivas y más estrictamente al
tributo denominado impuesto, como la prestación pecuniaria exigida por el Estado, en virtud de
su potestad de imperio, en la forma y manera establecida en la ley, a las personas físicas o
jurídicas, de acuerdo con su capacidad económica, independientemente de la existencia de
alguna contraprestación en forma inmediata, para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento
de sus fines u obligaciones que le son inherentes. En tal sentido podemos afirmar que en las
erogaciones que realiza el Estado para cumplir los fines que le son propios, estará cumpliendo
con la satisfacción de las necesidades públicas.
En la presente investigación debemos integrar las teorías de los ingresos públicos, gastos
públicos, necesidades públicas y servicios públicos.
Los ingresos públicos vienen a ser la plataforma sobre la cual el Estado en cualquiera de sus
manifestaciones estima los gastos públicos, y éstos deben estar orientados fundamentalmente
hacia la satisfacción de las necesidades públicas.
El Estado venezolano encuadrado en la Teoría del Estado Social de Derecho, está obligado
constitucionalmente a satisfacer las necesidades públicas de la población; esto es a amparar la
dignidad humana (entendida ésta en su acepción más amplia), a prestar asistencia, seguridad,
educación, en fin debe garantizar el bienestar del pueblo en general y la seguridad social.
Por otra parte, los servicios públicos que debe prestar el Estado no solamente dependen de éste,
sino también de los particulares en su cualidad de contribuyentes; en la medida que éstos
cumplan con sus obligaciones tributarias, estarán ayudando al Estado a financiar los gastos que
estos ocasionan y coadyuvarán a la prestación de un mejor servicio público, al mismo tiempo
nace para éste un derecho subjetivo, es decir, el derecho de exigir al Estado que cumpla con sus
obligaciones, so pena de incurrir en responsabilidad.
En tal sentido, debemos citar varias disposiciones constitucionales:
El artículo 56 de la Constitución establece "Todos están obligados a contribuir con los gastos
públicos".
Igualmente el artículo 57 del Texto Constitucional, establecer las obligaciones que corresponden
al Estado, en cuanto a la asistencia, educación y bienestar del pueblo, no excluye las que en
virtud de la solidaridad social incumben a los particulares según su capacidad..."
De acuerdo a las disposiciones citadas pudiera encontrarse una relación de reciprocidad deberderecho entre el Estado y el Administrado-Contribuyente.
Por lo citado "supra" pudiera establecerse que la responsabilidad de una buena prestación de los
servicios públicos, no solo le corresponde al Estado sino que todos estamos obligados de acuerdo
a lo previsto constitucionalmente y que se apoya en la Teoría de las Cargas Públicas.
De seguir el Estado en el incumplimiento reiterado en las obligaciones inherentes a él, bien por
acción o por omisión, por una parte; y por otra, a exigir a través de su IUS IMPERIUN el
cumplimiento de las obligaciones tributarias, sin satisfacer medianamente las necesidades
públicas, indefectiblemente habrá que pensar en la utilización de los mecanismos que obliguen al
Estado real y efectivamente a su cumplimiento.
Se hace necesario que los administradores de la cosa pública, asuman el rol que le corresponde al
Estado, en cuanto a la prestación de los servicios públicos, lo cual repercutirá favorablemente en
la población y contribuirá a una mejor calidad de vida de ésta, e igualmente evitarán que el
Estado en cualquiera de sus manifestaciones, pudiera ser demandado y compelido a pagar
grandes sumas de dinero por su incumplimiento.
De acuerdo a todo lo expuesto anteriormente debemos hacernos algunas interrogantes:
¿Cumple el Estado con la prestación de los servicios públicos que le son inherentes?
- ¿En caso de no cumplimiento, podría el Estado ser demandado por el incumplimiento de la
prestación de los servicios públicos que está obligado a realizar?
- ¿Existe algún derecho subjetivo en el administrado - contribuyente?
- ¿Existe una relación deber-derecho, Estado-administrado-contribuyente?
- ¿La calidad y cantidad de los servicios públicos son responsabilidad del Estado y del
administrado-contribuyente?
- ¿Influye la buena calidad de los servicios públicos en la calidad de vida de la población?
1.2 Objetivos de la investigación
1.2.1 Objetivo general
Estudiar la responsabilidad del Estado, como uno de los principios que integran el Estado de
Derecho.
1.2.2 Objetivos específicos:
Analizar la relación que existe entre los ingresos públicos tributarios, gastos públicos y
necesidades públicas.
Verificar la prestación de los servicios públicos por parte del Estado, desde el punto de vista
cualitativo y cuantitativo.
Verificar la existencia de un marco jurídico que le permita a los administrados-contribuyentes
compeler al Estado al cumplimiento de las obligaciones que le son inherentes.
1.3 Importancia y vigencia
La presente investigación puede tener una importancia teórica y practica.
Desde el punto de vista teórico, representará un aporte al desarrollo del principio de la
Responsabilidad del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones, ante la falta de prestación de
los servicios públicos.
Desde el punto de vista practico, brindaría al administrado-contribuyente una base para la
adopción por parte de éste, de medidas o mecanismos ajustados a la realidad, en su defensa.
Se hace necesario determinar la responsabilidad que tiene el Estado, en cualquiera de sus
manifestaciones, en el incumplimiento de la prestación de los servicios públicos que le son
inherentes e indelegables, los cuales se concretan en la satisfacción de las necesidades públicas.
Actualmente, tiene gran interés el tema in comento, por una parte, el Estado venezolano, en la
búsqueda de más ingresos, (que no sea por renta petrolera), apuntala a ingresos de corte
tributario, pero realmente estos ingresos en forma significativa se utilizan para cubrir el déficit
fiscal, el cual se va agigantando cada vez más, ya que el gasto corriente en la Administración
pública es gigantesco, lo cual repercute negativamente tanto cuantitativamente y cualitativamente
en la satisfacción de las necesidades públicas.
Debido a las consideraciones esbozadas se ha considerado importante realizar la presente
investigación en virtud de los conocimientos que puede aportarle a los administradoscontribuyente, e igualmente a los responsables de la gestión pública.
1.4 Metodología empleada
Como estrategias metodológicas, se utilizaron primordialmente el método de observación
documental, a través de la inducción, deducción, análisis y síntesis de la doctrina nacional y del
Derecho Comparado, e igualmente de los aportes de la jurisprudencia..
Las técnicas empleadas fueron son las siguientes:
Recopilación de información a través de textos, revistas nacionales e internacionales de trabajos
relacionados con el tema a investigar a fin de obtener la información escrita existente.
Consultas y / o entrevistas a expertos en la materia.
Los procedimientos utilizados fueron el de análisis que permitió conocer la realidad del objeto en
estudio y el de síntesis para seleccionar los elementos que integran el problema y generan
explicaciones a partir de su estudio
2. Antecedentes
Sobre el tema de la responsabilidad del Estado, hoy día encontramos diversidad de autores que la
estudian. A nivel del Derecho Comparado, conseguimos una extensa Doctrina en este sentido,
tenemos que hacer referencia primeramente tanto a la doctrina y la jurisprudencia francesa,
donde se sientan las bases de la Responsabilidad del Estado, que luego se generalizan en el
mundo entero así lo cita el eminente administrativista francés Jean Rivero, en su Tratado de
Derecho Administrativo (1984), quien va a ser uno de los principales doctrinarios que citaremos.
Igualmente debemos destacar el auge que ha tenido este principio de la responsabilidad del
Estado en los países de habla hispana, específicamente en España, en el cual se han producido
decisiones de mucha relevancia que han trascendido sus fronteras, tal como, lo apunta el
administrativista español Alejandro Nieto (1982), en su trabajo "La Responsabilidad Patrimonial
del Estado". Siguiendo en el derecho español no podemos dejar de mencionar administrativistas
de la talla de García de Enterría Eduardo (1991), en su obra: Curso de Derecho Administrativo,
en el cual solidifica las bases de la Teoría Responsabilidad del Estado.
Por su parte Venezuela ha ido asumiendo criterios de esas latitudes, a nivel de la jurisprudencia
que se han ido incorporando en el Derecho positivo. En este sentido debemos citar a destacados
administrativistas patrios que han hecho aportes valiosos sobre la hermeneútica jurídica de la
teoría in comento, tales como, Larez Martínez Eloy(1986); Brewer Carías Alan (1985); Melich
Orsini José (1965); Iribarren Monteverde Henrique (1992); entre otros. Comienza, afirmando el
administrativista Larez Martínez "durante el período de formación del derecho administrativo, ha
dominado en todos los países la idea de la irresponsabilidad del Estado en razón de los daños
causados a particulares por los gobernantes y agentes públicos. En el curso de los últimos cien
años ha ocurrido una evolución en sentido favorable a la afirmación de dicha responsabilidad".
(p457).
En cuanto a la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado, en la doctrina
encontramos tres etapas perfectamente diferenciables.
Hasta el siglo pasado la irresponsabilidad del soberano era un hecho incuestionable, que
encontraba su fundamento en el antiguo principio formulado por los juristas ingleses, según el
cual: "The King can do not wrong" (El rey no se equivoca).
Ese principio propio de la Edad Media encontró eco en las teorías del Estado Absolutista, tal
como lo señala Bodin: "La souveraintenéest limiteé en puissance ni en charge" (La soberanía no
está limitada ni en poder ni en carga), citado por Riveró Jean (1984, p289)
La situación se mantuvo así aun con el advenimiento y desarrollo de la Revolución Francesa,
donde el Estado en representación del pueblo se consideraba heredero de los privilegios del
príncipe. Como lo explicaba el profesor Gastón Jéze: "c' est le doit divin du peuple sustitué. Au
dotroit divin du roi" (p291). Incluso en los umbrales del siglo XX, todavía Laferriere afirmaba
que lo propio de la soberanía era imponerse a todos sin compensación, fundamentado que cuando
el estado ejercía las potestades públicas, hacía uso de atributos soberanos que institucionalmente
le corresponden, esta postura negativa dominó en Italia, España e Inglaterra, entre otros países,
(p291).
En la doctrina encontramos tres etapas perfectamente diferenciables en relación con la evolución
de la responsabilidad del Estado.
Hasta el siglo pasado la irresponsabilidad del soberano era un hecho incuestionable, que
encontraba su fundamento en los antiguos juristas ingleses, según el cual: "The King can do not
wrong" (El Rey no se equivoca).
Una segunda etapa, se inicia a partir de la célebre sentencia Blanco (Tribunal de Conflicto
francés, 8/02/1873), que afirma "la Responsabilidad que puede incumbir al Estado por los daños
causados a los particulares por el hecho de las personas que emplea en el servicio público, no es
ni general ni absoluta, tiene sus reglas especiales...". Se admite la responsabilidad de la
Administración en el ejercicio de la potestad pública por el hecho de las personas empleadas en
el servicio público. Sin embargo, la responsabilidad sigue siendo la excepción y la
irresponsabilidad la regla.
La última etapa se une con la actual, en la cual la regla se ha invertido de modo absoluto, es
decir, el principio es la responsabilidad y la irresponsabilidad es la excepción.
A medida que el Estado dejó de ser un ente distante a los particulares e intervino cada vez más en
los asuntos de la vida cotidiana y en extensos sectores de la actividad económica con los
inevitables problemas que ello traía aparejado, se hizo absolutamente necesaria la consagración
sobre todo por vía jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial contractual y
extracontractual del Estado, al actuar como potencia pública.
En la actualidad, se encuentra plenamente aceptada la responsabilidad del Estado por el ejercicio
del Poder Público, al punto que constituye uno de los correctivos de las prerrogativas y
potestades de Imperium de la Administración. Así señalaba Hauriou Maurice "Hay dos
correctivos de las prerrogativas de la Administración que reclama el instinto popular, cuyo
sentimiento respecto al Poder Público puede formularse en estos dos brocárdicos: que actúe pero
obedezca la ley, que actúe pero que pague el perjuicio" (citado por Riveró Jean, p293).
Durante mucho tiempo los administrativistas se esforzaron en encontrar un fundamento valido
para justificar la responsabilidad patrimonial del Estado, incluso los propios tribunales
administrativos formularon doctrinas abstractas y generales; finalmente se llega al Principio de la
igualdad ante las cargas publicas, como fundamento de la responsabilidad del Estado.
El principio de la "Igualdad ante las Cargas Públicas", se inicia en Francia por Tessier, pronto
fue apoyada de manera considerable, presentándose como doctrina unitaria ante la
responsabilidad del Estado, según la cual la acción administrativa que se ejerce en "interés de
todos", si lo s daños que resulten de ella para algunos, no fuesen reparados, éstos serian
sacrificados por la colectividad, sin que nada pueda justificar tal discriminación, la reparación
restablece el equilibrio roto en detrimento de ellos",(p294)
En Venezuela, al igual que en el Derecho Comparado, la responsabilidad del Estado, tiene su
fundamento en el Principio de la Igualdad ante las Cargas Públicas, igualmente en nuestro país la
base constitucional de la tributación se encuentra en este principio.
2.2 Bases teóricas
La Responsabilidad del Estado de acuerdo a la Constitución de la República de Venezuela tiene
su basamento en los artículos 3, 47 y 206, referido este último específicamente a la
responsabilidad del Estado en el ejercicio de las actividades administrativas. El artículo 3
establece: "El gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático,
representativo, responsable y alternativo" (Subrayado nuestro). El artículo 47 dispone: "En
ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o
los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública". El artículo 206 establece:
"...Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa" (Subrayado nuestro).
Esta responsabilidad puede originarse por un hacer o por un no hacer, cuestión que podríamos
encuadrarla en la "Teoría de la Falta de Servicio", distinguiéndose según la doctrina francesa tres
tipos de falta de servicio: 1) Cuando el servicio público funciona mal; 2) Cuando el servicio
público no funciona; 3) Cuando el servicio público funciona tardíamente, por lo que los
administrados titulares de derechos subjetivos podrán exigir al Estado su tutela.
En este sentido debemos citar lo establecido en el Preámbulo de la Constitución de la República
de Venezuela que establece: "...amparar la dignidad humana, promover el bienestar general y la
seguridad social; lograr la participación equitativa de todos en el disfrute de la riqueza, según el
principio de la justicia social..." Igualmente el artículo 94 del Texto Constitucional establece:
"En forma progresiva se desarrollará un sistema de seguridad social tendiente a proteger a todos
los habitantes de la República..." Podemos afirmar que por disposición expresa del propio
Constituyente encontramos una conducta jurídicamente autorizada y protegida que viene
determinada por el deber del Estado de no realizar ningún acto que pueda perturbarla o hacerla
imposible.
De acuerdo con lo establecido en os artículos 56 y 57 de la Constitución, encontramos la
fundamentación tanto del deber como del derecho de los administrados de una buena cantidad y
calidad de los servicios públicos. El artículo 56 establece: "Todos están obligados a contribuir a
los gastos públicos". El artículo 57 establece: "Las obligaciones que correspondan al Estado en
cuanto a la asistencia, educación y bienestar del pueblo, no excluyen las que en virtud de la
seguridad social incumben a los particulares según su capacidad..."
La Teoría de las Cargas Públicas ha sido la base de la tributación y es aceptada universalmente;
los autores franceses Laferriere y Waline, en apoyo de esta teoría esgrimían "la obligación
impositiva es consecuencia de la solidaridad social". Es esta la base de los ingresos públicos
tributarios. La mayor parte de los ingresos con los que los países cubren sus erogaciones,
provienen de las detracciones coactivas de riquezas, denominadas tributos; en este sentido se
expresa el tributarista Villegas Hector. Estos ingresos públicos serán de relevante importancia,
por cuanto en base a estos, el Estado hará las estimaciones del gasto público, en el cual tendrá
preponderancia la satisfacción de las necesidades públicas, así lo señala el tributarista "supra
"citado.
En América Latina, encontramos países como Bolivia, Colombia y Argentina que en su
ordenamiento jurídico constitucional establecen como obligación del Estado la prestación de
servicios públicos, lo cual repercute en una buena calidad de vida de su población.
En este orden de ideas, citamos el artículo 158 de la Constitución Política de la República de
Bolivia del 2 de Febrero de 1967, "El Estado tiene la obligación de defender el capital humano
protegiendo la salud de la población, asegurará la continuidad de sus medios de subsistencia y la
rehabilitación de las personas inutilizadas; propenderá asimismo al mejoramiento de las
condiciones de vida del grupo familiar"
Igualmente, la Constitución de la Nación Argentina, año 1994, establece la prestación de los
servicios públicos como un derecho de los administrados en su artículo 42: "Los consumidores y
usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en relación al consumo, a la protección de su
salud, seguridad e intereses económicos; A una información adecuada y veraz; a la libertad de
elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la
defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los
monopolios naturales y legales; de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y a la
constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios, (Subrayado nuestro)
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos y
los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria
participación de las asociaciones de consumidores y usuarios, y de las provincias interesadas, en
los organismos de control".
El artículo 43 establece la protección de esos derechos a través de formas expeditas, "Toda
persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en
forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos y garantías reconocidas por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el
juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión
lesiva...". (Subrayado nuestro)
En relación a la Constitución Política de Colombia de 1991, encontramos que dedica un capítulo
en los siguientes términos: "DE LA FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO Y DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS", en este sentido el artículo 365 establece: "Los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional. (Destacado nuestro).
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados
por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo
caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios..."
El artículo 366 establece: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación."
En cuanto al derecho subjetivo, podemos afirmar como bien lo ha sostenido en criterio reiterado
la Jurisdicción Contencioso Administrativa," es el conjunto de facultades que corresponden al
individuo y que este puede ejercitar para hacer efectivas las potestades jurídicas que las normas
legales le reconocen". Sentencia Iván Pulido Mora, Sala Político Administrativa 1984.
En este sentido debemos citar al administrativista español García de Enterria Eduardo: "La
aplicación del mecanismo técnico del derecho subjetivo en su sentido más tradicional e
indiscutible: se trata de situaciones de interés evidentemente privados en servicios de los cuales
el ordenamiento jurídico confiere un poder a favor de titular, con la cual puede imponer a la
Administración una conducta, que puede ser una prestación, una abstención o un deber." (p.29)
Tres son los distintos tipos de situaciones que suelen designarse con el nombre de "derecho
subjetivo": a) Conducta propia, jurídicamente autorizada y protegida, que viene determinada por
el deber que los demás tienen de no realizar ningún acto que pueda perturbar o hacerla imposible.
b) Facultad de exigir una conducta de otro. c) Poder jurídico de creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas.
Según Kelsen, la situación o conducta del titular del derecho subjetivo constituye, según la
norma, el supuesto determinante de un deber en otro u otros sujetos. (cit por García de Enterría
Eduardo, p 37)
4. La Responsabilidad Patrimonial del Estado
4.1 Bases de la Responsabilidad en Venezuela
En Venezuela los antecedentes se remontan a la Colonia en la que encontramos las Leyes de
Indias donde se consagra la institución de la Intendencia, que ejerció una jurisdicción especial
contenciosa en las causas de haciendas y economía de guerra. Ante ella se reclamaban los
perjuicios ocasionados por los funcionarios coloniales a los particulares, aunque se debe señalar
que la responsabilidad del hecho que ocasionaba el daño recaía personalmente sobre el
funcionario que lo realizare y no sobre la Corona que en todo caso era la responsable.
La responsabilidad del Estado en Venezuela, se asoma como principio en la Constitución de
1830, en cuyo artículo 147 se establece como atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: "el
conocer de las controversias que resultaren de los Contratos y negociaciones que celebre el poder
ejecutivo por si o por medio de los agentes (Las Constituciones de Venezuela, p.349.) y es con la
Ley del 17 de Mayo de 1877 que se consolida tal principio, al permitirse reclamar a la Nación la
indemnización por expropiación y perjuicios, con lo cual entramos en la última fase de la
evolución de esta materia a nivel nacional al consagrarse el principio de la responsabilidad del
Estado por las lesiones al interés de los particulares ocasionados por su actividad.
Este principio ha sido modificado en las Constituciones y leyes sucesivas hasta llegar al artículo
47 de la Constitución de 1961 y que tiene su origen en la Constitución de 1911; el cual establece
en ningún caso podrían pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los
Estados, los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido
causadas por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública. Por su parte, el artículo
206 de la Constitución de la República también se refiere a la responsabilidad del Estado en
ejercicio de la actividad administrativa; el cual dispone "...Los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa son componentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración,
y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas
por la actividad administrativa".
4.2 La Personalidad Jurídica del Estado
El Estado en el derecho moderno, es además de un ordenamiento, una persona jurídica, es decir,
un sujeto del derecho. En la actualidad, abandonadas las concepciones del Estado patrimonial y
del Estado de Policía, nadie niega la condición de persona jurídica de la Entidad Estatal. Se trata
de una personalidad unitaria.
Al concebir al Estado como sujeto de derecho, es decir, dotado de referencia de determinados
intereses y por ende titular y obligado de situaciones jurídicas subjetivas (Potestades y deberes
públicos) se está dando el paso inicial para configurarlo al mismo tiempo como sujeto pasivo de
responsabilidad.
Es importante señalar que la responsabilidad está muy estrechamente vinculada a la teoría de la
responsabilidad jurídica, de allí que para poder hablar de responsabilidad es impretermitible
hacer referencia a u sujeto capaz de obligarse. En tal sentido, la configuración del Estado como
persona jurídica de Derecho Público es lo que hace falta inferir que tenga derecho y atribuciones,
facultades y cargas.
4.3 La Administración Pública como Persona Jurídica.
En relación a la personalidad jurídica consideramos importante las apreciaciones de García de
Enterria Eduardo y Fernández Tomás Ramón en su obra (Curso de Derecho Administrativo,
Tomo I; p. 25 y 26) señala "La Administración Pública no es para el Derecho Administrativo un
complejo orgánico más o menos ocasional. La relación estructural entre la consideración de la
misma como un conjunto de órganos, sino a través de su consideración como persona. Para el
Derecho Administrativo la Administración Pública es una persona jurídica. Esto de la
personificación es el único factor que permanece siempre, que no cambia como cambian los
órganos y las funciones y por él se hace posible el Derecho Administrativo.
Todas las relaciones jurídico administrativas, se explican en tanto la Administración Pública, en
cuanto persona, es un sujeto de derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos,
es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable etc. , la personificación de la
Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo".
La Ley Española de Régimen Jurídico de la Administración del Estado del 26 de julio de 1957
establece: "La Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicos ordenados, actúa
para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
La personalidad jurídica de la Administración Pública en el sistema jurídico español está
consagrada en el Derecho Positivo. En el caso venezolano, quien detenta la personificación del
Estado es la República, las Entidades Federales y los Municipios; indirectamente la Constitución
en el artículo 124 hace mención de estos tres niveles territoriales, como personas jurídicas. Este
artículo se refiere a los efectos de establecer una prohibición de contratar con entes públicos "A
nadie que esté al servicio de la República, los Estados y Municipios y demás personas jurídicas
de Derecho Público". La norma, ciertamente no califica a la República, a los Estados ni a los
Municipios como persona jurídica directamente, en esta disposición conseguimos la base de la
distribución vertical del poder, como descentralización territorial, que implica la personalidad
jurídica de los tres niveles.
Entre nosotros, la Administración Pública podemos entenderla como aquel conjunto de órganos
del Estado que en forma permanente y continua tienen como objeto la realización de los
cometidos, sobre la base de una actuación de carácter sublegal primordialmente y estructurada en
forma jerárquica y dependiente.
En este orden de ideas la Administración Pública, podemos entenderla en una estimación
subjetiva que hace referencia al órgano y en una estimación material que nos la vincula a la
acción o relación de actividades destinadas a un fin.
En la perspectiva orgánica se vincula a la estructura u organización de los entes administrativos,
en la perspectiva material nos da la premisa de la función administrativa.
4.4 Elementos de Responsabilidad
En el campo de la actividad administrativa y de la responsabilidad que se derive para el Estado
Administrador de reparar y por tanto de ser responsable por un daño, se entiende que deben
existir tres condiciones o elementos, a saber: una actuación administrativa que se manifiesta
como un hecho generador, conducta o culpa; en segundo lugar un daño; id est, una disminución
en el patrimonio de otro sujeto de derecho; y un nexo casual que permite vincular ese daño con la
actuación de una persona determinada, denominado también imputabilidad del daño.
Haremos una breve referencia a cada uno de estos elementos y tan solo destacaremos los
elementos especiales de ellos en el Derecho Administrativo.
Hoy día se reconoce perfectamente una indemnización a las víctimas que han sufrido un daño
moral, contrariamente a lo que se sostenía hasta hace poco. A partir de la sentencia "L'arret
Letissernd" , se admite la indemnización del daño moral en la responsabilidad del Estado
Administrador, en los términos siguientes: "En lo que respecta al señor Letisserand Camille:
considerando que aún cuando no ha sido establecido y ni siquiera alegado que la suerte del señor
Letisserand Paul haya causado al señor Letisserand Camille un daño material o haya comportado
perturbaciones en sus condiciones de existencia, el dolor moral que sufrió este último por la
desaparición de su hijo, es, en si mismo considerado generador de un perjuicio indemnizable ".
(Consejo de Estado francés 24-11-1961).
4.5 La Responsabilidad Patrimonial Extracontractual del Estado
La actividad administrativa como toda actividad es generadora de daños, siendo éstos más
frecuentes y graves en la medida que se utilicen medios más poderosos. La Responsabilidad del
Estado es una responsabilidad civil, es decir, patrimonial; no podría haber responsabilidad penal
del Estado.
El Principio de la Responsabilidad presenta una extrema importancia: la posibilidad para los
administrados de obtener reparación de los daños con ocasión del ejercicio de la actividad
administrativa.
La responsabilidad civil del Estado por los hechos ilícitos de sus órganos administrativos será
siempre directa. Pero esto no obsta para que se apliquen, cuando se realicen los supuestos
necesarios las reglas que regulan las responsabilidades complejas, pues no todo el que hacer del
Estado específicamente la actividad administrativa de Derecho Privado se desarrolla mediante la
relación orgánica entre la Administración y sus funcionarios. Por el contrario, parte del que hacer
de la Administración se realiza a través de instrumentos diferentes y sus hechos ilícitos pueden
encajar perfectamente dentro de los supuestos de las denominadas responsabilidades especiales o
complejas.
La responsabilidad extracontractual derivada del ejercicio de actividades administrativas
reguladas por normas de Derecho Público, pueden derivar de actos administrativos, de un hecho
ilícito en sentido objetivo, es decir, aquel en cuya producción no haya intervenido la voluntad de
los órganos administrativos o de un comportamiento material de la Administración, id est,
mediante una vía de hecho, así como también por una inactividad de la Administración.
4.6 Reglas para determinar la Responsabilidad del Estado. Sistema Francés
Es necesario determinar en que hipótesis la responsabilidad civil incumbe al Estado y cuando
será imputada al funcionario. Esta última posibilidad no debe descartarse a pesar de lo que se ha
dicho acerca de la responsabilidad directa del Estado, pues el funcionario participa en la
ejecución de la actividad administrativa, de allí que el Derecho Positivo pueda imputarle todo o
parte del deber de reparar los daños causados. La responsabilidad extracontractual comporta en
el derecho francés un régimen excepcional, que obedece a una teoría propia en base a dos
categorías: la responsabilidad por falta de servicio y la responsabilidad por falta personal.
La Falta de Servicio
En la sentencia del Tribunal de Conflictos del 30 de julio de 1873, recaída en el caso Pelletier, se
dispuso "Considerando que la demanda Pelletier se funda exclusivamente sobre ese acto de alta
policía administrativa, que fuera de ese acto el no imputa a los demandados ningún hecho
personal de naturaleza a comprometer su responsabilidad particular, y que en realidad la
pretensión esta dirigida contra ese acto en sí mismo en la persona de los funcionarios que lo
ordenaron o colaboraron con el mismo".
Según los comentaristas Long, Weil y Braibant, en el espíritu de la sentencia Pelletier," La falta
personal fue concebida como aquella que se separa suficientemente del servicio de modo tal que
el juez puede constatarla sin hacer con ello una apreciación sobre la marcha misma de la
Administración. La falta de servicio por el contrario, es el hecho del agente que está tan
estrechamente ligado al servicio que su aprobación por el juez implicaría automáticamente una
apreciación sobre el funcionamiento del servicio".
La falta de servicio ha sido definida como "Una falta en el funcionamiento normal del servicio
público, que incumbe a uno o a varios agentes de la Administración pero que no le es imputable
personalmente".
Pueden distinguirse tres tipos de falta de servicio:
1.
2.
3.
Cuando el servicio público funcionó mal.
Casos en los que el servicio público no funcionó.
Casos donde el servicio público funcionó tardíamente.
Debe señalarse que la carga de la prueba de la falta en general la tiene la víctima del daño, quien
además de probar este deberá también demostrar el incumplimiento culposo de la obligación
extracontractual de la persona moral de derecho público, agente del daño.
La Falta Personal
Es aquella en la cual responde el agente personalmente, sobre su patrimonio ante el juez civil.
Según las reglas de Derecho Privado. La falta personal es por oposición a la falta de servicio
aquella que se separa del ejercicio de la función. Ella puede separarse materialmente: es el caso
de la falta cometida fuera del ejercicio de la función, y sin vínculo con ésta.
En la actualidad la jurisdicción francesa ha ampliado la noción de falta de servicio y muchos
hechos que inicialmente se consideraron faltas personales se aceptan como fuentes de
responsabilidad del Estado Administrador.
4.7 Sistema Venezolano
En nuestro medio jurídico existen opiniones encontradas respecto al principio de la
responsabilidad del Estado. Sin embargo en sentencia dictada en 1963 la máxima Corte acogió la
noción de faltas separables de la doctrina francesa. Así mismo en 1964 nuestra Suprema Corte
sostiene: "La doctrina moderna ha calificado como faltas no imputables a la Administración, sino
personalmente al funcionario no solo las cometida al margen del ejercicio de la función pública,
sea o no en el seno de la vida privada, pero en todo caso en circunstancias extrañas a aquel
ejercicio, sino además, las faltas cometidas aparentemente en el ejercicio de la función pública,
pero que intelectualmente puedan ser separadas de la misma por tratarse de faltas intencionales o
de faltas graves, esto es, debidas a un error inexcusable ....... (Vide Gaceta Forense N° 43, p.12 y
ss). Podemos afirmar que la regla de la responsabilidad patrimonial del Estado venezolano por
falta en el servicio es directa. Sin embargo en opinión de Guerra, Luis Beltrán aduce que las
reglas para la determinación de la responsabilidad del Estado y/o del funcionario deben ser
indicadas por el legislador ordinario, a quien corresponderá acoger el régimen. (La
Responsabilidad Civil del Estado por el comportamiento ilegal de sus órganos; p.228; 1984).
4.8 Régimen de la Responsabilidad del Estado
Vamos a considerar el punto sobre el derecho aplicable, en el sentido de determinar aplicación o
no del derecho común. En este sentido se han mantenido dos posiciones externas: la primera se
pronuncia a cerca de la aplicabilidad del Derecho Civil en cuanto a la responsabilidad del Estado;
la segunda niega esta posibilidad y sostiene que la responsabilidad del Estado debe estar regida
por reglas propias.
En el sistema ingles se puede concebir que la Responsabilidad del Estado sea sometida a las
mismas reglas que la responsabilidad de los particulares; el Consejo de Estado Francés, ha
rechazado la aplicación del Código Civil.
La sentencia supra citada decide en este último sentido al afirmar "el principio de la competencia
administrativa para todas las acciones de responsabilidad dirigidas contra el Estado, fundamenta
esta competencia sobre la autonomía de la responsabilidad de la Administración, la cual no
puede estar regida por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones de
"particular a particular", sino que obedecen a reglas especiales, que varían según las necesidades
del servicio y las necesidades de conciliar los derechos del Estado con los Derechos privados".
La responsabilidad del Estado, es pues una responsabilidad, autónoma, derogativa del derecho
común. El régimen de la responsabilidad de las personas públicas escapa pues, en su totalidad
principio, al derecho común y la competencia judicial (Jean Rivero, P.296).
Por su parte Luis Beltrán Guerra, sostiene que ambas posiciones pueden conciliarse y que en
realidad lo que se establece en materia de responsabilidad son "los principios fundamentales
aplicables a la materia que no son de estricto derecho privado sino de teoría general y por ende
aplicables igualmente al campo del derecho administrativo"(ob. Cit. P.207).
Tenemos entonces que ante la existencia de reglas especiales de la Responsabilidad del Estado,
dicha responsabilidad se regirá por el régimen especial previsto. Estas reglas deben estar
consagradas expresamente en el Ordenamiento Jurídico, pero también puede ser el resultado de
una actividad jurisprudencial, como en Francia, donde se determino que la responsabilidad del
Estado se rige por reglas espaciales las cuales fueron desarrolladas por la jurisprudencia francesa.
En Venezuela no existe respecto de la Responsabilidad del Estado un régimen especial. Del
estudio de la jurisprudencia en la materia vemos que, lejos de consagrarse normas específicas por
esta vía, se repiten constantemente las normas del Derecho Civil.
Cabe destacar que ante la ausencia de reglas especiales, será necesario acudir al régimen del
derecho civil para lograr la reparación. Así las cosas lo verdaderamente fundamental, es que una
persona que ha sufrido un daño por la función administrativa, pueda ver reparado ese daño. El
derecho aplicable no es más que el medio de conseguir el fin, medio que como tal debe conocer
el afectado para poder materializar su pretensión, en modo alguno podría resquebrajarse el
principio de la responsabilidad, el cual constituye una garantía jurídica para el particular quien ve
protegido con ella su derecho subjetivo lesionado. En nuestro país de acuerdo a las decisiones de
nuestro máximo Tribunal y de Tribunales de instancia, el derecho aplicable ha sido el Derecho
Común, plasmado en el Código Civil Venezolano vigente, fundamentalmente en el hecho ilícito
contemplado en el artículo 1185 el cual establece" El que con intención, o por negligencia, o por
imprudencia, ha causado un daño a otro, está obligado a repararlo..."
En este sentido debemos citar algunos fallos de la Sala Político Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, en ejercicio de
apelaciones contra sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; así como
también de tribunales de instancia.
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Política Administrativa de fecha 30 de enero
de 1975, se demanda a la nación por los daños causados por la explosión a base de dinamita
realizada para la construcción de una carretera. Se fundamenta la demanda en la acción de daños
y perjuicios del artículo 1185 del Código Civil. Se declaró parcialmente con lugar y se condenó a
la República a pagar en virtud de haber sido probados los tres elementos de la responsabilidad:
daño, culpa y relación de causalidad.. (Criterio subjetivo - culpa).
Sentencia de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de noviembre de
1982. Caso Aurelio de Jesús Cedeño. Se demanda a la compañía anónima de Administración y
Fomento Eléctrico (CADAFE) por la muerte del ciudadano Aurelio Cedeño, electrocutado al
rozar un tubo metálico, cable que se encontraba a baja altura por falta de mantenimiento. Se
fundamenta la demanda en los artículos 1185 y 1193 del Código Civil (relativa a la
responsabilidad por la guarda de cosas). Se declara con lugar la demanda en virtud del 1193 del
Código Civil por estar probado el daño y la condición de guardián de CADAFE. La
indemnización acordada cubrió daños materiales, lucro cesante y daño físico experimentado por
una persona sobreviviente del accidente ocurrido y el daño moral producido por el dolor o
tristeza que causó a una madre la muerte prematura de su hijo, no ocurriendo lo mismo con la
tristeza experimentada por los hermanos del de cujus.
Está sentencia fue apelada ante la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa en
fecha 11 de febrero de 1985, con idéntico fundamento qué de la sentencia de primera instancia,
confirmó esta en todas sus partes.
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 20 de Marzo de 1986.
Caso Cruz Alexander Riera. Se demanda al instituto Nacional de la Vivienda (INAVI). Es el
caso de un niño de once años de edad que jugando al escondite se cayó por u n hueco abierto de
un ascensor dañado que carecía de las necesarias advertencias de precaución. Se fundamenta la
demanda en el artículo 1185 del Código Civil. Se declara con lugar fundamentada en la culpanegligencia de la Administración (INAVI) (criterio subjetivo).
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa de fecha 14 de Febrero
de 1991. Caso Romel David. Se demanda solidariamente al INAVI y a la Constructora Franvez,
C.A. por la muerte del niño Romel David, ocurrida en virtud de defecto en la construcción del
edificio por ellos construido. Se fundamenta la demanda en el artículo 1185 del Código Civil
(que se refiere a la responsabilidad de los dueños o principales). Se declara con lugar con lugar
con fundamento en la culpa (criterio subjetivo). Al respecto observa. "Estima la Sala que en este
caso la responsabilidad de los demandados es directa y no objetiva. El Artículo 1191 del Código
Civil invocado en la demanda no es aplicable..." (pág 23 del fallo original).
Cabe destacar que nuestra jurisprudencia ha manejado tanto el criterio subjetivo como el criterio
objetivo con mucha imprecisión.
Debemos aclarar que hasta ahora la jurisdicción contencioso administrativa no se ha pronunciado
en ningún fallo sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por falta en el servicio, id est,
cuando el servicio público funcionó mal; casos en los que el servicio público no funcionó y en
los casos donde el servicio público funcionó tardíamente, es decir, basándose en la responsabilidad objetiva, o responsabilidad pública constituye el presupuesto sustantivo del derecho
subjetivo donde la víctima solo debe demostrar el daño.
En el caso que nos ocupa, el administrado - contribuyente será titular de un derecho subjetivo
que exige al Estado en cualquiera de sus manifestaciones, según sea el caso concreto el
resarcimiento del daño que ha sufrido por falta del servicio.
4.9 Derecho Subjetivo: Presupuesto de la Responsabilidad del Estado
El sistema jurídico arbitra una serie de técnicas procesales para la tutela de las libertades
públicas. Tales libertades públicas, se traducen jurídicamente en derechos subjetivos. La
responsabilidad pública constituye el presupuesto sustantivo del derecho subjetivo. Sin
responsabilidad no existe libertad. Precisamente, el Estado de derecho como medio y el Estado
de bienestar como fin, enmarcan el obrar público en pautas jurídicas y políticas, en las que la
salvaguarda de la libertad, modelo político de los derechos subjetivos, requiere de un sujeto
público responsable: el Estado, que responde por todos los actos y hechos que lesionan el cuadro
jurídico formal.
El derecho subjetivo es un presupuesto de la responsabilidad pública. Toda responsabilización o
imputación de deberes a un sujeto jurídico pasivo, cualquiera que sea, requiere como
contrapartida la legitimación sustancial y procesal del sujeto jurídico activo. En nuestro juego
relacional público, los sujetos son: Estado, e individuo, o, más específicamente, Administración
Pública y administrados.
Para que se opere la atribuibilidad del deber al caso concreto, con su consecuente carga
reparativa, indemnizatoria, obligacional, prestacional, etc. por cuenta de un sujeto jurídico
pasivo, que puede ser el Estado o el administrado, según la tipología relacional, es indispensable
la titularidad de un derecho subjetivo en el sujeto jurídico activo.
El derecho subjetivo del Estado es una exteriorización del "poder", así como el derecho subjetivo
del administrado es una exteriorización de la libertad. Ambos son "poder" o libertad, según la
circunstancia en el caso concreto. Precisamente, por medio del derecho subjetivo se actualiza en
el obrar y en el hacer, la existencia y la vigencia real y material del "poder" y la "libertad".
Las situaciones jurídicas subjetivas son abstractas, generales y comunes. Conforman una
categoría jurídica por la que se puede titularizar, de modo activo, un derecho subjetivo y, de
modo pasivo, un deber jurídico.
La responsabilidad pública emergente del juego relacional Administración - administrado,
generado por una ley, contrato, reglamento, acto unilateral, como fuente obligacional, está
condicionada objetivamente a la existencia de una situación subjetiva. Para que se efectivice la
ejecución es menester la ejecución de un acto, hecho u omisión atribuible a un sujeto que viola
"derechos de poder" a "derechos del individuo" constitucionalmente reconocidos. La
responsabilidad parte del presupuesto de que alguien haya sufrido una lesión dañosa en sus
derechos, con motivo del obrar antijurídico de otro sujeto de derecho.
Contenido de la relación: Derecho y Deber jurídico.
En toda relación jurídica tenemos dos sujetos: uno activo titular del derecho y otro pasivo, titular
del deber correlativo de aquel. Esta distinción también impera en la relación jurídico
administrativa, aunque los presupuestos de la misma no son idénticos a los de la relación jurídico
privada.
Tipos de relación
Las relaciones jurídico-administrativas que traducen el modus operandi para el derecho de los
sujetos "Estado" e "individuo", pueden ser de diverso origen y regulación.
a)
Por la Regulación. En cuanto al aspecto formal reglamentario de la relación jurídica, el
tipo sustantivo de regulación determina sus diversos modelos. Efectivamente, conforme al
contenido prestacional, la relación puede ser de derecho "tributario", "previsional", "aduanero",
"municipal", "laboral", "consorcial", "vecinal", "policial", que determinará variantes procesales,
siempre dentro del común denominador público que la califica.
b)
Por el origen. La relación jurídico - publica debe emerger de un título vinculativo. Tal
título, que enlaza a las partes de la relación, puede ser de origen estatutario (por ejemplo,
Constitución, ley decreto, reglamento) o voluntario (por ejemplo, contrato, cuasicontrato,
precontrato, acto unilateral).
Los derechos, según la intensidad de su protección y particularidad o exclusividad con que se les
confiera, se clasifican en:
- Derecho subjetivo
- Interés legítimo
- Interés simple
En el caso que nos ocupa, vamos a tratar solamente el derecho subjetivo.
Derecho subjetivo: Implica la predeterminación de la conducta administrativa debida a un
individuo en situación de exclusividad. Se trata de una actividad humana, imperativamente
protegida. Genera un interés propio, excluyente, de titularidad diferenciada, que habilita para
exigir una prestación también diferenciada. Es la figura subjetiva activa por excelencia, que se
edifica sobre el reconocimiento de un poder en favor de un sujeto concreto respecto de otro,
imponiéndole a este obligaciones o deberes en su interés propio, que puede pedir hasta con tutela
judicial. Enfatizando en lo formal, lo que interesa es que la actividad humana, que constituye el
objeto del derecho subjetivo, esté protegida mediante la posibilidad de invocar una consecuencia
jurídica determinada ante su no realización. Por consiguiente, el derecho subjetivo consta de:
a)
b)
c)
d)
situación de hecho
ante cuyo incumplimiento o violación corresponde
una consecuencia jurídica
que puede invocar un individuo.
Los tipos de conducta humana exigida al sujeto obligado, son tres: dar, hacer y no hacer. Tales
actos de conducta pueden ser comisión u omisión de una acción o una actividad.
El contenido del derecho subjetivo puede ser plural, en tanto las prestaciones de su favor puede
ser real o personal; contractual, extracontractual o legal; constitutiva o declarativa, personal o
estatutaria; pública o privada; de permisión o pretensión; absoluta o relativa; directa o indirecta.
Cabe destacar, al administrativista argentino Marienhof Miguel, en su tratado de Derecho
Administrativo, comienza preguntándose ¿cual es la naturaleza jurídica de la Facultad de los
administrados para utilizar los servicios públicos en funcionamiento? ¿ Tratase de un derecho
subjetivo existente a su favor o de una manera de situación objetiva que se traduce en la facultad
de exigir la ejecución de la ley del ejercicio? Comienza diciendo "La generalidad de la doctrina,
cuya conclusiones comparto, considera que en la especie el administrado tiene un derecho
subjetivo a que el servicio le sea prestado. Esto, en ciertas oportunidades, algunos tratadistas lo
dicen en forma expresa y concreta; en otras ocasiones lo reconocen implícitamente, pues, si están
de acuerdo acerca de que si el Estado no hace funcionar un servicio público creado y organizado
por este, es posible de una acción de daños y perjuicios de parte del administrado que por ello
sufra la lesión, resulta evidente que en la especie están reconociendo que el administrado tiene un
derecho subjetivo a que el servicio le sea prestado, de otro modo no se concibiría la acción de
resarcimiento", (1980, P163).
Es comprensible que la facultad del administrado para obtener que el servicio público le sea
prestado, constituya para el un derecho subjetivo; pues los servicios públicos, aparte de constituir
uno de los medios más que utiliza el Estado para cumplir sus fines, se establece precisamente
para cumplir los requerimientos del público que los necesita. Se establecen para satisfacer el
interés general.
La norma que crea y organiza el servicio público implica, de parte del Estado una auto limitación
de su libertad funcional, en beneficios de los administrados. Si así, no fuere el servicio público
perdería su esencia y carecería de sentido ya que con el cumplimiento de estos, se estará
satisfaciendo las necesidades públicas.
5. Ingresos y gastos públicos
Los modernos textos constitucionales manifiestan una creciente preocupación por las cuestiones
relacionadas con los ingresos y gastos públicos. Por otra parte los textos políticos básicos sientan
criterios relativos a los principios fundamentales a que debe someterse la materia financiera, con
la finalidad de plasmar positivamente un determinado ideal de justicia, acorde con los
sentimientos comunitarios correspondientes a cada país y a cada momento histórico determinado.
A su vez, estos principios abarcan los dos grandes sectores de la actividad financiera de los entes
públicos, los ingresos y los gastos.
En lo relativo a los ingresos, la preponderancia de los de carácter tributario hace que a ellos se les
dedique el mayor número de normas constitucionales, tratando de fijar los criterios que deben
presidir el reparto de la carga tributaria.
Mientras que las normas relativas a los gastos suelen ser detalladas, pero en la institución
presupuestaria pueden encontrase normas constitucionales que afectan profundamente la materia
financiera.
En este mismo orden de ideas podemos señalar que las finanzas públicas, tienen por objeto
examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos, a través de su actividad
financiera, la cual se produce en una serie de entrada y salida de dinero en la Carga del Estado.
5.1 Los Ingresos Públicos
Primeramente debemos referirnos a lo que debe entenderse por Recursos del Estado; éstos
representan al género de los ingresos; y son los que se encuentran en la tesorería del Estado,
cualquiera que sea su naturaleza jurídica o económica ".
En tanto que como ingreso público tenemos que "son los medios o recursos económicos que el
Estado se procura con el objeto de destinarlos a cubrir los gastos que ocasiona la satisfacción de
las necesidades públicas".
Los ingresos públicos poseen ciertas características que se derivan de dos premisas
fundamentales:
Los ingresos los percibe el Estado por cualquier título.
Dichos títulos deben tener significación económica, en consecuencia tales características
son:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Pueden ser bienes susceptibles de valoración económica.
Por cualquier título pasarral dominio del Estado.
Pueden ser percibidos por cualquier dependencia del Estado.
El Estado tiene derecho a exigirlos para poder cumplir con los fines que se ha previsto.
El ingreso es público cuando el Estado lo percibe efectivamente.
Se destinan para satisfacer las necesidades públicas.
Especial referencia debe hacerse a los recursos tributarios, por cuanto la materia objeto de
estudio así lo requiere.
Recursos tributarios.
Los recursos tributarios son la especie más importante de los ingresos públicos, no solo porque
cuantitativamente constituyen la mayor fuente de ingresos en los estados modernos, sino también
porque científicamente es la categoría mayormente elaborada y legislativamente la más
profundamente regulada. La mayoría de las normas financieras tienen por objeto la regulación de
los tributos.
El tributo no es otra cosa que el recurso del cual los entes públicos se sirven para obtener
ingresos tributarios.
El tributo es una obligación cuya prestación consiste en entregar una suma de dinero al Estado,
que constituye para el ente público acreedor, ingresos tributarios. En tal sentido, podemos definir
el tributo como la obligación de realizar una prestación financiera en favor de un ente público,
para subvenir a las necesidades de éste. Esta prestación nace directamente de la realización de
ciertos hechos que la ley establece.
En la actualidad, los ingresos tributarios se han convertido en el eje de la hacienda pública.
Como consecuencia de la creciente intervención del Estado en la economía nacional, se han
desarrollado nuevas formas de actividad administrativa que han hecho aumentar con nuevas
modalidades, la importancia de los ingresos patrimoniales. (Sainz de B. Fernando, p 171172.1993).
De manera pues, que la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio de
los particulares en forma coactiva y mediante el pago de tributos; entendiendo por tributo, las
prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperium en virtud de una
ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
En la Exposición de Motivos del Modelo del Código Orgánico Tributario para América Latina
creyó convenientemente dar como elemento propio y de carácter positivo la obligación de pagar
el impuesto y la actividad que el estado desarrolla con su producto. Este producto podrá o no
vincularse al contribuyente pero esta vinculación es una cuestión desprovista de toda
significación jurídica en la que respecta a la existencia de la obligación a cargo del contribuyente
de pagar el impuesto. Es decir, que el tributo le es exigido a la personas que se hallan en la
situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, queremos significar que el hecho
generador de la obligación de tributar esta relacionada con la persona a bienes del obligado.
En este mismo orden de ideas debemos hacer referencia a las posiciones doctrinarias que
clasifican a los tributos en vinculados y no vinculados. En el caso de los impuestos sostienen que
son tributos no vinculados, ya que no existe conexión alguna del obligado con actividad estatal
alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie.
En tanto, que los tributos vinculados, el hecho imponible está estructurado en forma tal, que
consiste en una actividad o gasto del Estado que de alguna forma se particulariza en el obligado o
repercute en su patrimonio.
Si bien en los tributos vinculados encontramos una actividad vinculada en forma inmediata con
el Estado que se particulariza o produce efectos con respecto al obligado; es incierto que en el
caso de los impuestos se afirme que no están vinculados a una actividad estatal, cuando uno de
los requisitos que los caracteriza es su indivisibilidad, es decir, no son divisibles, no son
particularizados como en el caso del tributo tasa, donde el hecho imponible es la prestación del
servicio en forma inmediata y efectiva.
Pero esa indivisibilidad va a tener como norte la redistribución de los ingresos tributados en aras
de proporcionar bienestar general a la población y mejor calidad de vida; ejemplo educación,
salud, seguridad, etc.
El objetivo principal del tributo es fiscal, es decir, que su cobro tiene razón de ser en la necesidad
de obtener ingresos para cubrir los gastos que le demanda la satisfacción de las necesidades
públicas, y más concretamente "el impuesto es un hecho institucional que va unido a la
existencia de un sistema social fundado en la propiedad privada o que al menos reconozca la el
uso privado de ciertos bienes. Tal sistema social importa la existencia de un órgano de dirección
(el Estado) encargado de satisfacer necesidades públicas, es decir, su finalidad está dada por el
necesario accionar del Estado en pro de la satisfacción de los requerimientos sociales de la
comunidad ", en este sentido Villegas Hector (p.72,73.1992).
De manera pues que todo gasto en satisfacción de necesidades públicas que realice un gobierno
será financiado con el cobro de impuestos. Por ello con las políticas tributarias se busca
eficiencia económica y por otra parte, se debe buscar la equidad, alcanzar una distribución menos
desigual de la riqueza. En general se espera que la política tributaria logre mejoras distributivas
con el menor costo posible. El artículo 233 de la Constitución de la República al establecer la
base constitucional del sistema tributario, establece "El sistema tributario procura la justa
distribución de las cargas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al
principio de la progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del
nivel de vida del pueblo"
En cuanto a la clasificación de los ingresos públicos, encontramos que al estudiar la distintas
formas de financiación del Estado se encuentran numerosas clasificaciones de ingresos públicos,
sin embargo nos referimos a la universalmente aceptada la cual consiste:
Ingresos Ordinarios. Son aquellos ingresos fiscales que el Estado percibe con regularidad, es
decir, en forma periódica, por lo tanto constituyen la fuente normal de financiamiento del Estado;
ejemplo, el producto de los impuestos, de las contribuciones, los percibidos por la prestación de
los servicios públicos.
Dentro de una sana política fiscal, los gastos ordinarios deben cubrirse con los ingresos
ordinarios.
Ingresos Extraordinarios. Suelen percibirse por el Estado en forma eventual, irregular, es decir,
no son periódicos, por lo tanto, constituyen una forma extraordinaria de financiamiento, ejemplo:
operaciones de crédito público prestamos internos o externos que obtiene el Estado y que suelen
ser los empréstitos a la colocación por parte del Estado en forma de bonos o letras del tesoro,
venta de vienes del Estado, estos ingresos llevan en sí mismos el agotamiento de las fuentes de
ingresos, acuñación de monedas, indemnización de guerras, etc.
Los ingresos extraordinarios deben utilizarse para financiar actividades u obras muy productivas
y que tengan una gran importancia para el desarrollo. La contratación de prestamos para
financiar déficit de gastos ordinarios, se considera negativa dentro de una política fiscal sana. El
uso de este método tiene consecuencias indeseables, por una parte, se tiende al endeudamiento
indefinido y se compromete la solvencia del Estado, por otra parte la situación se agraviaría
puesto que parte de los ingresos ordinarios tendrían que destinarse al pago de intereses y a la
amortización de la deuda.
5.2 Normas para determinar el tipo de Ingreso
Desde el punto de vista económico los ingresos ordinarios son aquellos que se detraen de
la renta contribuyente, ejemplo el Impuesto Sobre la Renta.
Desde el punto de vista financiero, son ingresos ordinarios aquellos que aparecen en
forma regular en el presupuesto del Estado, bien por su propia naturaleza o por expresa
disposición de la ley.
Desde el punto de vista económico son ingresos extraordinarios aquellos que se detraen
del capital y no de la renta producida, ejemplo: el impuesto sobre sucesiones.
Desde el punto de vista financiero, son ingresos extraordinarios los que aparecen en el
presupuesto estatal de una manera discontinua, por lo que el Estado puede percibirlos
circunstancialmente o en forma temporal como es el caso del Impuesto al Débito
Bancario (su vigencia fue tan solo hasta el 31-12-1994)
Sintetizando, podemos afirmar que el criterio económico toma en cuenta la fuente de la que se
detrae la riqueza que constituye el recurso; y en el criterio financiero se sustenta sobre la
oportunidad o tiempo de percepción del recurso.
5.3 Principios Relativos a los Ingresos Públicos.
En los artículos 223 y 224 de la Constitución de la República de Venezuela se desprenden los
principios constitucionales tributarios, a saber, un principio formal, el cual es el principio de la
reserva legal y unos principios materiales, como el de generalidad, principio de capacidad
económica y principio de igualdad. La disposición constitucional 223 ya citada consagra "El
sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad económica del
contribuyente, atendiendo al principio de la progresividad, así como la protección de la economía
nacional y la elevación del nivel de vida del pueblo".
El artículo 224 de la Constitución de la República establece: "No podrá cobrarse ningún
impuesto u otra contribución que no esté establecida por la Ley ni concederse exenciones ni
exoneraciones de los mismos sino en los casos por ella previstos". Principio de legalidad:
llamado también de reserva de ley, es un instituto de carácter institucional que constituye el eje
de las relaciones entre el órgano legislativo y el ejecutivo en lo referente a la producción de
normas, que persigue precisamente excluir para ciertas materias la posibilidad de normación por
vía distinta de la legislativa.
La reserva de ley aparece como reserva de normación relativa a aquellas normas que tienen
rango primario en el ordenamiento.
La reserva de ley puede concebirse de dos modos distintos: el primero muy estricto y riguroso,
sostiene que existen materias que solo pueden ser disciplinadas mediante normas primarias de
rango legal, es decir, que solo pueden ser objeto de regulación a través de leyes, sin que sea
posible que ninguno de los aspectos de estas sea regulado por normas de rango secundario. El
segundo modo, de índole más flexible, supone que, que en determinadas materias existan
algunos aspectos primarios o sustanciales que deben ser regidos por normas de rango legal, lo
que no excluye la concurrencia de otras normas secundarias que vienen a disciplinar aspectos
accesorios o menos trascendentes de esas mismas materias.
En cuanto a los principios materiales de justicia, encontramos el principio de generalidad, el de
capacidad económica, el de igualdad, el de progresividad y el de no confiscatoriedad. Debe
destacarse que todos ellos forman parte de un único principio, el de justicia.
Principio de la Generalidad. Significa que todos los ciudadanos han de concurrir al
levantamiento de las cargas públicas. Esto no supone que todos deban efectivamente pagar
tributos, sino que deben hacerlo todos los que, a la luz de los principios constitucionales y de las
leyes que los desarrollan, tengan la capacidad contributiva, puesta de manifiesto en la realización
de los hechos imponibles tipificados en la ley. Es decir, que no se puede eximir a nadie por otra
razón que no sea la carencia de capacidad contributiva. El principio de generalidad únicamente
es comprensible, en relación con el de capacidad contributiva. En definitiva, este principio de
generalidad lo que prohibe es la existencia de privilegios fiscales.
El resquebrajamiento al principio de generalidad puede producirse por mecanismos técnicos jurídicos, tales como las exenciones o las exoneraciones. Sin embargo puede haber exenciones
justificadas, por técnica legislativa tal como la exención al Banco Central de Venezuela, el
Fondo de Inversiones, etc.
Principio de capacidad contributiva y de igualdad: La idea de igualdad es la expresión lógica del
valor justicia. Por eso el principio de igualdad es el criterio central en materia de distribución de
las cargas tributarias y de él se pueden deducir todos los demás. Supone este principio que el
reparto de los tributos se haga tratando por igual a los contribuyentes, pero esta igualdad no
puede ser puramente aritmética. La verdadera igualdad exige el tratamiento desigual de
situaciones desiguales. La ciencia y las legislaciones se han esforzado en hallar el criterio para la
clasificación de las diferentes situaciones en las cuales los individuos puedan encontrarse frente
al tributo y así poder adecuar el gravamen a cada una de esas situaciones. Desde antiguo, este
criterio se ha encontrado en lo que usualmente se denomina "capacidad contributiva". El
principio de igualdad en materia tributaria se reduce prácticamente, al principio de capacidad
contributiva
El principio de Progresividad y de no confiscatoriedad. El principio de progresividad como
forma de conseguir la efectiva igualdad, supone que la carga tributaria se reparta en forma más
que proporcional, atendiendo el nivel de capacidad contributiva de los contribuyentes.
En la medida en la cual se predica la progresividad del sistema, considerado en su conjunto, y no
de cada uno de los tributos que lo integran, nada obsta que se puedan aplicar alícuotas
proporcionales, manteniéndose la progresividad del sistema.
La progresividad encuentra límites en cuanto el sistema tributario nunca podrá tener alcance
confiscatorio.
5.4 Base Constitucional y Legal de los Ingresos Públicos en Venezuela
De varias disposiciones constitucionales y legales, se desprende el ordenamiento de los ingresos
públicos en nuestro país. En este sentido citamos el artículo 56 de la Constitución de la
República de Venezuela, el cual es la base de la tributación en el sistema venezolano y el
fundamento del principio de las cargas públicas: "Todos están obligados contribuir a los gastos
públicos". Igual-. mente, debemos citar el artículo 136, ordinal 8 de nuestra Magna Carta: "Es de
la competencia del poder nacional: La organización, recaudación y control de los impuestos a la
renta, al capital y a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación,
las de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que
total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcohol, licores,
cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y rentas
no atribuidos a los Estados y Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la
ley."
Asimismo, el artículo 224 dei Texto Constitucional: "no podrá cobrarse ningún impuesto u otra
contribución que no estén establecidos por ley, ni concederse exenciones ni exoneraciones de los
mismos sino en los casos por ella previstos."
Igualmente, debemos citar las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional, relacionadas con las rentas nacionales.
Artículo 41 : "las rentas nacionales son ordinarias y extra ordinarias."
Artículo 42: "las rentas ordinarias, o las rentas propiamente dichas son:
1. El producto de las contribuciones nacionales los intereses que satisfagan a la nación los
Institutos Oficiales Autónomos que se hayan fundados con capital del Estado, y los
intereses o dividendos de las empresas de cualquier genero de cuyo capital tal haya sido
suscriptor el Estado.
2. El producto de la administración de los bienes o servicios nacionales y de los
establecimientos nacionales de la nación.
3. Los intereses moratorios y las penas pecuniarias y la que se exijan o impongan en virtud
de la administración de la Hacienda Pública Nacional y las demás penas pecuniarias cuyo
producto atribuya la ley al Fisco Nacional o a algún establecimiento público o servicios
nacionales.
4. Las rentas que han estado o estuvieron a algún establecimiento público de la Nación o a
un determinado ramo de la Administración Nacional y las que se legaren o se
constituyeren a favor de la Nación o de los establecimientos o de los servicios
expresados.
5. El producto de los contratos celebrados por la Nación.
Artículo 43: `:Las rentas extraordinarias están establecida por el producto de cualesquiera
operaciones financieras que decrete o autorice el Congreso para proveer las necesidades del
tesoro.
5.5 EL Gasto Público
Sea cual fuere el sistema económico conforme al cual se halle organizada una sociedad, siempre
existirá una estructura gubernamental con capacidad de decisión en el ámbito económico. La
intervención del gobierno en esta parcela se caracteriza por la imposición coactiva de sus
decisiones y recibe la denominación de economía pública.
Una parte de este conjunto de decisiones económicas coactivas que constituyen la economía
pública se conoce como actividad financiera o Hacienda Pública. Su carácter diferencial es la
obtención de ingresos y la realización de gastos públicos, que se recogen en los presupuestos del
Estado y cuyo sujeto activo es el sector público.
Al estudiar el tema del gasto público, es por lo tanto, condición indispensable hacer una
referencia inicial a la Hacienda Pública o a la actividad financiera, que constituye sin duda
alguna, la parcela predominante de la economía pública. Por otra parte no cabe ninguna reserva
en la afirmación de que, cada día más, el campo de la Hacienda pública está siendo ocupado por
la política fiscal, entendida esta como el conjunto de medidas de política económica que suponen
la utilización de los instrumentos específicos dula Hacienda Pública: los ingresos y los gastos
públicos.
Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por
medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las necesidades públicas. Pero
también el Estado puede satisfacer dichas necesidades con prescindencia de los servicios
públicos y utilizando los aspectos que "en si mismos" los gastos públicos provocan en la
economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo: un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una
economía en recesión con prescindencia del destino del gasto).
Sin embargo, cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto esta siempre
ligado al de necesidad pública, ésta, en efecto juega el paliel de presupuesto de legitimidad del
gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice
justificadamente.
Esto supone que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular
importancia:
a)
La selección de las necesidades de la colectividad que se consideran públicas, aspecto
este variable y ligado a la concepción del papel del Estado.
b)
La comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad
material de satisfacerlas.
Las necesidades públicas, son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la
actuación del Estado, a través de la prestación de los servicios públicos, que son las actividades
que el Estado (representado por el gobierno) realiza en procura de la satisfacción de estas
necesidades.
Parar satisfacer las necesidades públicas mediante la prestación de los servicios
correspondientes, es necesario realizar las erogaciones que suponen los previos ingresos.
Gasto Público. Concepto. Características
"Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para
cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas".
El gasto público no es un simple "dato de hecho" a partir de cuyo conocimiento comienza la
actividad financiera, sino uno de sus momentos determinantes.
El gasto público no solo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para poner en
funcionamiento las actividades mediante las cuales se satisfacen las necesidades públicas. La
evolución del concepto muestra que el gasto público, por si solo y por prescindencia de la
financiación de servicios públicos, significa un importante facto de redistribución del ingreso y
del patrimonio nacional, de estabilización económica, en el incremento de la renta nacional y que
su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el
ahorro y la inversión.
Características del Gasto Público. De la definición dada se desprenden unas características
esenciales del gasto público:
a)
Erogaciones dinerarias: por que el gasto público siempre consiste en el empleo de bienes
valuables pecuniariamente, que en la época actual de economía monetaria se identifican con el
dinero.
b)
Efectuadas por el Estado: Se refieren a todas las sumas que por cualquier concepto salen
del tesoro público y consisten en empleos de riquezas. Puede tratarse de gastos para la
Administración Pública propiamente dichas o para entidades estatales, siempre que tales
erogaciones de una o de otra forma incidan sobre las finanzas del Estado.
c)
En virtud de ley: En los Estados de derechos rige el principio de legalidad en cuanto al
gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.
d)
Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas: La
erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asignados al Estado. En
realidad, buena parte de los gastos públicos no responden a los fines de la satisfacción de
necesidades públicas. Pero no cabe duda que se tratará de gastos públicos ilegítimos, por eso, la
necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público pero no su presupuesto
existencial.
Los gastos públicos pueden ser ordinarios y extraordinarios. Se denominan ordinarios a aquellos
que son constantes, periódicos que se han previsto y autorizado en leyes de carácter permanente,
reproduciéndose en todos los ejercicios financieros, es decir en el presupuesto general.
En cuanto a los gastos extraordinarios son aquellos determinados por hechos imprevistos, que
ocurren de manera accidental, esporádica y no periódica que se proyectan más allá del ejercicio y
que son autorizados por leyes especiales.
5.6 Criterios para la clasificación del Gasto Público
Son dos criterios básicos conforme a los cuales aparece clasificado el gasto.
La clasificación económica del gasto público se nos presenta bajo una doble diferenciación,
según se trate de gastos públicos corriente (por cuenta de renta) o gastos públicos de inversión
(por cuenta de capital);por otra parte según sean gastos públicos reales (bilaterales), que
correspondan a una contraprestación o gastos públicos de transferencia (unilaterales).
Los gastos públicos corrientes, son los destinados a la retribución del personal al servicio del
sector público (funcionarios civiles, militares, laboral o contratado por la Administración), Así
como la adquisición de bienes de consumo y de servicio.
Los gastos públicos de inversión contribuyen a la formación bruta del capital de la economía ,o
suponen transferencia de capital a otros sectores.
Los gastos públicos reales (bilaterales) implican una contraprestación por parte del sector al que
va dirigida esa corriente monetaria de gasto: las compras de bienes y servicios por el sector
público se encuadran en este grupo, ya que a cada pago corresponde una entrega de bien o el
servicio adquirido por el perceptor.
Los gastos públicos de transferencia (unilaterales) no conllevan contraprestación alguna y son
realizados por el sector público sin recibir a cambio ningún bien o servicio del receptor, como el
caso del pago de subsidio de vejez a los ancianos.
El criterio funcional clasifica los gastos públicos por áreas conforme a los propósitos finales para
los que se efectúan (defensa, educación, sanidad, etc). Se comprenderá fácilmente la compleja
clasificación sise tiene en cuenta las múltiples actividades a las que deberá hacer frente el sector
público a través de sus gastos.
Tal multiplicidad da lugar a confusiones y da lugar a que los Estados elaboren clasificaciones
excesivamente heterogéneas, impidiendo la comparación de análisis comparativos
internacionales fiables, que resulten de gran oportunidad para la gran economía. Por esta razón la
Organización de las Naciones Unidas ha propuesto una clasificación; en ella se tipifican las
distintas funciones gubernamentales a las que atiende el gasto público mediante los cinco
grandes grupos siguientes:
1.
Servicios generales, con los siguientes subgrupos:
a)
b)
c)
administración general
gastos de defensa
gastos de justicia y policía.
2.
Servicios comunes, con tres subdivisiones:
a)
b)
c)
gastos de carreteras y otras vías de comunicación.
gastos de abastecimiento de aguas, saneamientos e incendios.
Otros servicios
3.
Servicios sociales, con los subgrupos siguientes:
a)
b)
c)
d)
gastos de educación
gastos de sanidad
gastos de seguridad social
otros servicios sociales.
4.
Servicios económicos, divididos en:
a)
b)
c)
d)
gastos en agricultura y recursos no minerales
gastos en combustible y energía
gastos en recursos minerales, industrias manufactureras y de la construcción.
Otros servicios económicos.
5.
Gastos no clasificables.
Esta clasificación funcional prueba la importancia instrumental que posee para el Estado el gasto
público, pues muestra como a través de él se contribuye a la realización de sus tareas económicas
y consecuentemente, al logro de las líneas de la política económica pública (política fiscal en
concreto).
5.7 Funciones Económicas del Gasto Público
En una economía de mercado, el sector público adopta teóricamente la función subsidiaria de
llegar hasta aquellos lugares a los cuales los mecanismos del mercado no pueden o no quieren
llegar, pues se entiende que estos sólo poseen una eficacia parcial para el logro de los fines
económicos perseguidos.
¿Y cuales son los objetivos para cuya consecución constituye el gasto público un vehículo que se
supone eficaz?, son los siguientes:
Asignación óptima de recursos
Eficacia en el uso de los recursos
Estabilidad Económica
Distribución equitativa de la renta
Desarrollo económico
Observemos como el gasto público se inserta de forma destacada en el contexto de las políticas
encaminadas al logro de cada uno de tales objetivos. Ver recuadro.
5.8 Causas del crecimiento del Gasto Público
En todos los países del mundo y desde tiempo inmemorial los gastos del Estado han tendido a
incrementarse.
Atkinson y Stiglitz, profesores de la London School of Económics y de la Princeton University
(Editorial Mc. Graw Hill, 1980), respectivamente, argumentan que las causas de tal fenómeno,
que se pueden identificar, se relacionan con los diferentes modelos de Estado.
Explicaciones a cerca del crecimiento del sector público, inspirado con el primer modelo,
considerado como democracia directa, tal como se da en los municipios suizos y de Nueva
Inglaterra, en los que las decisiones se toman directamente por los votantes individuales y no
indirectamente a través de representantes elegidos. En este caso, la evolución de los gastos
públicos está determinada por la preferencia del votante mediano (Recuérdese que la
característica mediana de una población no es la media, sino la poseída por mayor número de
miembros de la misma). Entre éstas causas tenemos las siguientes:
1)
El crecimiento de la renta percápita si los bienes públicos (educación, seguridad, etc.) son
bienes de lujo cuya demanda aumenta con los niveles de renta más que proporcionalmente.
2)
Las demandas de redistribución de las rentas que aumentan el bienestar del votante
medio.
3)
La disminución de la presión fiscal real o percibida por el votante mediano, como
consecuencia de cambios en la estructura impositiva o simplemente, como consecuencia de una
pura ilusión fiscal que lleva a subvalorar la verdadera presión fiscal.
4)
La disminución en los precios relativos de los bienes ofrecidos por el sector público.
5)
Aumentos en la población si la producción de los bienes públicos está sujeta a costos
crecientes.
El segundo modelo de Estado considerado, es el de la democracia representativa, en la que,
además de las motivaciones de los votantes, hay que incorporar la de los partidos políticos y los
legisladores; todo ello en un contexto en el cual, como de hecho, también ocurre en los otros
modelos de Estado, al ser la información un bien costoso de obtener, los votantes no están
perfectamente informados. De acuerdo con este modelo, los siguientes factores pueden acelerar o
moderar el crecimiento del gasto público:
Extensión de mayor participación de los grupos con rentas más bajas.
Aumento de la actividad de los grupos de interés.
Ideología cambiante de los partidos políticos y alteraciones en sus fuentes de soporte
financiero.
Los tres factores que acaban de relacionarse, son de naturaleza política y actúan como
complemento o en sustitución de los cinco anteriores.
Un tercer modelo de Estado, es el del Estado burócrata. Este modelo otorga importancia
primordial al hecho de que la Administración de la legislación corresponde típicamente a una
burocracia. Las motivaciones de los directores de los diferentes departamentos, negociados,
servicios y agencias de la Administración pueden diferir de la de quienes ostentan la titularidad
del poder legislativo, y aunque existan mecanismos de control, estos no suelen ser suficientes
para garantizar un cumplimiento estricto. Además, dentro de cada servicio, la necesidad de
control propicia generalmente estructuras jerárquicas, con importantes costos fijos. En resumen,
este tercer modelo sugiere dos factores adicionales que pueden ayudar a explicar el crecimiento
del gasto público:
1)
La existencia de costos crecientes en el funcionamiento de las jerarquías de carácter
administrativo.
En esa línea de razonamiento, algunos autores han argumentado que la determinación de los
presupuestos generales del Estado es esencialmente un proceso en el cual las solicitudes de
recursos por cada agencia y cada ministerio, son un múltiplo de la cantidad concedida por la
legislatura anterior, más un componente aleatorio, y a su vez, la cantidad concedida está en
proporción a la solicitada, más un componente aleatorio.
Por último, los modelos centrados en los conflictos entre clases sociales, en los que el Estado
actúa como instrumento de una clase, o refleja el equilibrio de poder entre capital y trabajo,
permiten concebir la expansión del gasto público como una consecuencia de:
1)
La transferencia de poder a la clase trabajadora y la expansión de los gastos
redistributivos.
2)
La necesidad de un intervencionismo del gobierno para asegurar las condiciones que
hacen provechosa la acumulación de capital. Está claro que cualquier intento de estimar
empíricamente los distintos modelos y efectuar tests de las diferentes hipótesis, está sujeto a
enormes dificultades. En primer lugar, está el problema de la definición del sector público; en
segundo lugar el de formular las hipótesis, de manera que puedan ser verificadas empíricamente,
y en tercer lugar, el de incorporar el resto del modelo general, en el cual está sumergida la
ecuación de interés. A este respecto, la historia de la construcción de modelos macro
econométricos indica la gran variedad de dificultades que pueden surgir en la estimación de un
modelo satisfactorio que integre, a la vez consideraciones políticas y económicas.
5.9 Límites al Gasto Público
La cuestión de establecer límites al gasto público, es más político que económico.
Se deben realizar por el organismo competente.
El gasto público es de reserva legal, es decir, está sometido al principio de la legalidad, el cual
tiene base constitucional previsto en el artículo 227 de la Constitución de la República, el cual
establece: "No se hará del Tesoro Nacional gasto alguno que haya sido previsto en la Ley de
Presupuesto..."
Igualmente, todo gasto público debe realizarse dentro del límite señalado en el presupuesto de
gastos, dentro del ejercicio presupuestario establecido. El artículo 11 de la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario establece: "El ejercicio presupuestario se inicia el primero de enero y
termina el 31 de diciembre de cada año...". Según esta disposición impera el principio de la
anualidad.
El plazo del año, que es el plazo casi universal, se elige por diversas razones: en primer lugar, es
un plazo que corresponde muna medida social de tiempo aceptada usualmente y que suele
utilizarse como plazo determinador del ritmo de la vida administrativa, mercantil y laboral. De
este modo se coordinan los ritmos de la contabilidad publica con las contabilidades privadas. Por
otra parte, se piensa que el plazo de un año es prudencial para poder determinar con la mayor
exactitud posible el montante de las obligaciones del Estado que deben satisfacerse en tal periodo
con cargo al presupuesto. Plazos más largos provocan una divergencia entre previsiones y
resultados, obligando a acudir a medios extraños al presupuesto para poder satisfacer las
obligaciones que vayan surgiendo.
Desde el punto de vista jurídico, el periodo de un año parece adecuado para determinar los pasos
sucesivos del funcionamiento de los servicios. Así, cada año define el presupuesto lo que son
gastos ordinarios del Estado, y ordena jurídicamente la legalidad de los mismos; y fiscalmente,
está la motivación política, el parlamento se asegura su control sobre las actividades
gubernamentales, limitando a pasos breves sus posibilidades de acción legítima y manteniendo
como se decía en una gráfica frase inglesa, "sujetos los cordones de la bolsa".
5.10 Conexión entre Ingresos y Gastos Públicos: El objeto de la actividad financiera del
Estado
La actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en las cajas de los
organismos públicos. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que no son otra
cosa que transferencias monetarias, bien sea de carácter coactivo o voluntario, realizadas a favor
del Estado. Gracias a estas transferencias, las entidades públicas pueden disponer de los medios
de pago necesarios para realizar las funciones que le han sido encomendadas por el ordenamiento
jurídico. La ejecución de estas mismas funciones trae como consecuencia la ejecución de una
serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que supone salidas de dinero de las cajas
publicas y que constituyen los gastos públicos.
El estudio del objeto de la actividad financiera se realiza a través del análisis separado de los
ingresos públicos y de los gastos públicos. Esta separación no implica el que ambas teorías sean
dos cuerpos de doctrina totalmente independientes y sin ninguna relación. Al contrario, dado que
entre ingresos y gastos existe un nexo evidente que se manifiesta al exterior mediante la
institución presupuestaria, es necesaria la elaboración coordinada de ambas teorías, porque sólo
así se puede explicar la íntima esencia del fenómeno financiero contemplado en su integridad.
En el esquema de la actividad financiera tendiente a la producción de bienes y servicios públicos
para la satisfacción de las necesidades públicas, que a su vez, surgen de los fines de la
organización estatal, este papel corresponde al gasto público.
5.11 Redistribución de los ingresos tributarios
El Estado es una organización humana con fines a lograr y cometidos a cumplir; y la sociedad se
organiza como ente colectivo, por medio del gobierno con dos fines: para asegurar que sea
eficiente la asignación de bienes y servicios determinados por el mercado y para permitir a la
sociedad alcanzar el punto que ella espera en la frontera de posibilidades de utilidad.
Se pueden esgrimir ambas razones para justificar la intervención gubernamental en lo que
respecta a la distribución del ingreso, dado que las mismas crean la necesidad de establecer
impuestos y pagos de transferencias redistributivas. Llamando redistribución optima según
Pareto, al tipo de redistribución necesaria para permitir a la sociedad alcanzar la frontera de
posibilidades de utilidad, lo que significa, que es posible realizar una redistribución que mejore
la situación de algunos miembros de la sociedad sin empeorar la de otros.
En la política tributaria se espera lograr mejoras distributivas con el menor costo posible.
El enfoque de las finanzas redistributivas consisten en las medidas destinadas a lograr
modificaciones en la distribución de los ingresos entre los distintos sectores.
Una de las formas de esa redistribución de los ingresos, la encontramos en la realización de
gastos públicos en insumos para el sector público en la producción de bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades públicas; igualmente gastos para el desarrollo económico y social,
con financiación de ingresos tributarios.
Conclusiones
La Responsabilidad del Estado en cualquiera de sus manifestaciones, principalmente atendiendo
a la distribución vertical del poder, id est, República, Entidades Federales y Municipios están
sometidos al principio de la Responsabilidad del Estado, el cual tiene su basamento en el
ordenamiento Jurídico Constitucional.
La responsabilidad es civil, es decir, patrimonial, pues no podría haber responsabilidad penal del
Estado.
El principio de la responsabilidad presenta una extrema importancia: la posibilidad para los
administrados de obtener reparación de los daños con ocasión de un hacer o un no hacer en el
ejercicio de la actividad administrativa.
La responsabilidad extra contractual derivada del ejercicio de actividades administrativas
reguladas por normas de Derecho Público, pueden derivar de actos administrativos, de un hecho
ilícito, mediante una vía de hecho, así como también por una inactividad de la Administración.
La responsabilidad del Estado incumbe al Estado por falta en el servicio, entendido esta como
"una falta en el funcionamiento normal del servicio público, que incumbe a uno o a varios
agentes de la administración pero que no le es imputable personalmente".
Se distinguen tres tipos de falta de servicio:
Cuando el servicio público funciona mal
Casos en los que el servicio público no funcionó
Casos en los que el servicio público funcionó tardíamente
El administrado será titular de un derecho subjetivo que exige al Estado en cualquiera de sus
manifestaciones, según sea el caso, el resarcimiento del daño que ha sufrido por falta de servicio.
La responsabilidad pública constituye el presupuesto sustantivo del derecho subjetivo; y el
derecho subjetivo es un presupuesto de la responsabilidad pública.
En toda relación jurídica tenemos dos sujetos: uno activo titular del derecho y otro pasivo titular
del deber correlativo de aquel esta distinción también impera en la relación jurídicoadministrativa.
La relación jurídico-administrativa puede venir por una relación de derecho tributario,
previsional, aduanera, municipal, consorcial, laboral, vecinal, etc; por otra parte, la relación
jurídico-pública puede emerger de un titulo vinculativo, que puede ser de origen estatutario, por
ejemplo: constitución, ley, decreto, o reglamento; o voluntario, a través de un contrato o de un
acto unilateral.
El administrado tiene un derecho subjetivo a que el servicio público le sea prestado; de manera
que si el Estado no hace funcionar un servicio público creado y organizado por éste, es posible
de una acción de daños y perjuicios de Parte del administrado que sufra la lesión.
Los servicios públicos, es uno de los medios más ponderados que utiliza el Estado para cumplir
sus fines, se establecen para satisfacer el interés general.
La norma que crea y organiza el servicio público implica para el Estado una auto limitación de su
libertad funcional, en beneficio de los administrados. Si así no fuere el servicio público perdería
su esencia y carecería de sentido ya que con el cumplimiento de éstos, se estará satisfaciendo las
necesidades publicas.
Los modernos textos constitucionales manifiestan una creciente preocupación por las cuestiones
relacionadas con los ingresos y gastos públicos.
Las finanzas públicas tienen por objeto examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa
sus gastos, a través de sus actividades financieras.
En lo relativo a los ingresos, los de carácter tributario tienen preponderancia, esto hace que se les
dedique el mayor número de normas constitucionales, tratando de fijar los criterios que deben
presidir la distribución de la carga tributaria.
Los recursos tributarios son la especie más importante de los ingresos públicos, no solo porque
constitucionalmente representan la mayor fuente de ingresos en los estados modernos, sino
porque científicamente es la categoría mayormente elaborada y legislativamente la más regulada.
En la actualidad, los ingresos tributarios se han convertido en el eje de la Hacienda Pública.
La mayor parte de los ingresos es obtenido recurriendo al patrimonio de los particulares en forma
coactiva y mediante el pago de tributos.
El objetivo principal del tributo es fiscal, es decir, que su cobro tiene razón de ser en la necesidad
de obtener ingresos para cubrir los gastos que le demanda la satisfacción de las necesidades
públicas; sin embargo el concepto moderno de este tipo de ingreso lo desliga del destino que se
le de, cuestión que rechazamos y nos adherimos al concepto clásico de tributo ya que su destino
será para cubrir los gastos que ocasionare la satisfacción de las necesidades públicas.
Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por
medio de los servicios públicos cuyo destino es la cobertura de las necesidades públicas.
Las necesidades públicas, juegan el papel de presupuesto de legitimidad del gasto público, es
indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente.
Las necesidades públicas, son aquellas que nacen de la vida colectiva y que se satisfacen
mediante la actuación del Estado, a través de la prestación de los servicios públicos, que son las
actividades que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas.
Para satisfacer las necesidades públicas mediante la prestación de los servicios correspondientes,
es necesario realizar las erogaciones que suponen los ingresos.
La redistribución de los ingresos, la encontramos en la realización de gastos públicos en insumos
para el sector público en la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las
necesidades públicas; igualmente gastos para el desarrollo económico y social con financiación
de ingresos tributarios.
Recomendaciones
El Estado venezolano debe dejar de ser un Estado voraz, tratando de obtener mayores ingresos
tributarios, en detrimento de la calidad de vida de su población, los cuales están destinados casi
exclusivamente a las necesidades burocráticas, al servicio de la deuda; dejando de lado la
satisfacción de las necesidades públicas.
Es necesario que el Estado venezolano específicamente el gobierno, a través del ejercicio de la
función administrativa, materialice por lo menos los servicios primordiales tales como seguridad
personal, educación, salud, vivienda, justicia, etc.
El Estado venezolano debe racionalizar el gasto público, no tanto desde el punto de vista
cuantitativo sino cualitativo; ya que el principal problema del gasto público proviene no de su
cantidad sino de su calidad: se gasta en lo que no se debe y se deja de gastar en lo que se debe.
Es obvio que se despilfarran recursos en diversas áreas de la Administración Pública, pero
también es evidente que existen enormes insuficiencias presupuestarias en áreas claves para la
calidad de vida y el desarrollo económico.
Es necesario que el Estado venezolano desarrolle un sistema tributario con reglas estables,
alícuotas moderadas, no seguir incrementando la aparición de nuevos tributos, pocas exenciones,
mínimos costos; esto incidirá favorablemente
a minimizar la evasión, el contrabando elevándose así la base de los contribuyentes, estimulará la
inversión, la generación de empleos, la satisfacción de las necesidades públicas, etc.
Definición de términos. Anexo único
La presente investigación, se circunscribe dentro del ámbito del Derecho Público,
específicamente dentro del Derecho Administrativo y el Derecho Tributario, en consecuencia las
categorías conceptuales que nos van ha servir de herramientas son muy propias de dicho ámbito.
Administración Pública: "Es una organización instrumental, la cual actúa siempre ante el derecho
como un sujeto que emana actos, declaraciones, que se vincula por contratos, que responde con
su patrimonio de los daños que causa, que enteramente justificable ante los tribunales" GARCIA
DE ENTERRIA Eduardo. Curso de Derecho Administrativo, p372.
Administrado: "Cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición privada,
respecto de la Administración Pública" Idem, p17.
Ingresos públicos: "Son las sumas de dineros que percibe el Estado y que pueden aplicar para el
logro de sus fines peculiares" RIBO DURAN Luis Diccionario de Derecho, p335.
Necesidades públicas: "Son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la
actuación del Estado" VILLEGAS Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario,
p2, año 1992.
Servicio público: "Son las actividades que el Estado (representado por los órganos de gobierno)
debe realizar en procura de la satisfacción de las necesidades públicas" Idem, p7.
Gastos públicos: "Son las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley, para
cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas" Idem, p31,año
1992.
Contribuyente: "Persona física o jurídica que se encuentra dentro de los supuestos de hecho de la
norma tributaria, es el deudor de jure del tributo" ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA,
p712,713, Tomo V, año 1967.
Derecho Subjetivo: Es la facultad de hacer o de exigir, que viene dada en el Derecho Objetivo.
García Martínez Eduardo, "Introducción al Estudio del Derecho". P316.
Bibliografía
DROMI, Roberto. Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública. Editorial Temis. Bogota.
Colombia 1980.
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ Tomas R. Derecho Administrativo 1 y II.
Editorial Civitas. Madrid 1991.
JARACH, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Editorial Cangallo. Argentina 1993.
LAREZ MARTINEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Imprenta de la Universidad
Central de Venezuela. Caracas, Venezuela 1986.
NIETO, Alejandro. La Responsabilidad Civil de la Administración Pública. Revista de Derecho
Público N° 10. Caracas, Venezuela 1982.
PERES DE AYALA, José Luis. Curso de Derecho Tributario I y II. Editorial de Derecho
Financiero. Madrid 1993.
RIVERO, Jean. Derecho Administrativo. Imprenta de la Universidad Central de Venezuela.
Caracas, Venezuela 1984.
SAINS DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Compiutense.
Madrid 1993.
VILLEGAS, Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ediciones De Palma.
Buenos Aires 1992.
Textos Constitucionales
Constitución de la Nación Argentina, Santa Fe Panamá. 1994
Constitución Política de la República de Bolivia. 1967
Constitución Política de Colombia. 1991
Constitución de la República de Venezuela. Caracas. Venezuela. 1961