Seleccion de Problemas Ilpes [Modo de compatibilidad]

LA SELECCIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS
Planificación Estratégica Situacional
Profesor:
Luis Carlos Burbano Z.
[email protected]
[email protected]
1
Contenido
1. Principios centrales de la planificación
estratégica situacional.
2. Lo que importa de un gobierno son sus
resultados.
3. Los resultados de un gobierno se evalúan en
el balance global de gestión.
4. Los resultados de un gobierno no pueden
ser mejor que su selección de problemas:
cuatro techos de la calidad de un gobierno.
5. La agenda, improvisación y balance global
de gestión
6. Métodos de selección de problemas: el
macroproblema y el protocolo de selección
de problemas.
7. Taller de selección de problemas.
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1. Principios centrales del PES
¿Qué NO es planificación?
a) La planificación es lo opuesto a la improvisación.
b) La improvisación significa:
i. Excesiva confianza en la experiencia y en la intuición
ii. El dominio da inercia, de las urgencias y las rutinas
en la agenda del dirigente.
iii. La ausencia sistemática de alternativas de para el
enfrentamiento de los problemas.
iv. Dominio del cálculo reactivo sobre o cálculo
preventivo.
v. Dominio aplastante del accionismo; no se trabaja con
problemas, sólo se evalúan soluciones
preconcebidas.
vi. El abordaje parcial de los problemas: política o
técnica.
vii. Ausencia de procesamiento tecnopolítico sistemático
de los problemas
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1. Principios centrales del PES
La improvisación tiene fuerza porque:
a)
Opera en el nivel del sentido común y la intuición; parece la
manera natural de deliberación del hombre práctico y de
experiencia que desvaloriza las teorías y métodos de gobierno
y planificación.
b)
Siempre está a tiempo; lo opuesto a los planes tradicionales
que siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8
meses y dos años para ser formulado. La improvisación opera
en horas y días.
c)
Es situacional; es decir, no es tecnocrática, por el mismo hecho
que la practican los carentes de teoría; sin embargo, en los
últimos años aparece el economista improvisador tecnocrático
de la política económica apoyado en una teoría parcial y con
una concepción determinística y primitiva de la planificación.
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1. Principios centrales del PES
¿Qué ES planificación?
a) Toda reflexión que precede y preside la acción
que permita dominar la improvisación.
a) La planificación significa:
i.
ii.
iii.
iv.
Pensar antes de actuar.
Pensar sistemáticamente con método.
Definir y precisar objetivos.
Identificar y explicar posibilidades, analizando sus
ventajas y desventajas.
v. Proyectar para el futuro, considerando que la eficacia
o ineficacia de las acciones de hoy dependerán de las
circunstancias del mañana.
vi. Pensar y crear el futuro, anticipando las curvas del
camino.
vii. Actuar y decidir en el día a día: los pies en el presente
y la mirada en el futuro
viii. Dominar la improvisación: o sabemos planificar o
estamos condenados a la improvisación.
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1. Principios centrales del PES
Sí la planificación es
pensar antes de actuar
a) ¿Porqué el político valora tan poco la
planificación?
b) ¿El dirigente político sabe distinguir
entre la planificación tradicional, la
planificación estratégica corporativa y
planificación estratégica pública?
c) ¿Qué hace normalmente el político
antes de actuar? Planifica a su modo?.
d) Es necesaria la planificación? ¿De qué
planificación estamos hablando?
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1. Principios centrales del PES
Sí la planificación es pensar
antes de actuar
e) ¿La planificación es una herramienta
eficaz de gobierno?
f) ¿Cuánto peso tiene la planificación
en el desempeño del gobierno?
g) ¿Dónde está el limite entre la mera
reflexión previa a la acción y la
planificación propiamente dicha?.
h) Toda reflexión que precede y preside
la acción, sin otro requisito, puede ser
llamada de planificación?
7
1. Principios centrales del PES
Para responder a las anteriores
preguntas es necesario articular tres
variables
a) El horizonte de tiempo del análisis considerado
para la toma de decisión: presente, futuro, un
año, cinco años, treinta años?.
b) La sistematicidad del análisis que procesa la
decisión: métodos sistemáticos, fundamentación
teórico, intuición, mera experiencia?
c) Las dimensiones consideradas en el análisis del
cálculo que precede y preside la acción:
¿realidad departamentalizada o visión global y
situacional?
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1. Principios centrales del PES
Si combinamos las anteriores variables,
podemos diferenciar la improvisación de
la planificación de la siguiente manera
No Es Planificación
1. Cálculo asistemático, parcial e inmediatista:
predominio de la intuición , sin cálculo sustentado de
costos y beneficios de las decisiones y sin proyección
sistemática del futuro
Es Planificación
4. Por último, si se avanza hacia la
consideración del futuro, se supera la
visión departamentalizada de cada
ciencia para llegar al análisis
2. Si se mejora la condición 1, el cálculo reflexivo
situacional, y ese cálculo sobre el
puede proyectarse hacia el futuro, inclusive a muy
futuro es sistemático, es decir,
largo plazo, pero nunca llegará a ser un esfuerzo de apoyado en teorías y métodos
planificación por su falta de sistematicidad y
potentes, se logra la articulación
amplitud situacional. Siempre será un cálculo
entre
el
cálculo
situacional
intuitivo.
inmediatista y el cálculo situacional a
futuro. Este cálculo situacional,
3. Si se mejora el grado de sistematicidad y
articulado
y
sistemático,
es
amplitud de las perspectivas de análisis, pero se
precisamente lo que se denomina
planificación.
mantiene la visión de corto plazo, se supera la
intuición inmediatista y se llega al cálculo situacional
inmediatista, que es sistemático, comprehensivo, pero
miope.
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¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?
PROBLEMAS DE DISTINTA COMPLEJIDAD
PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS
PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS
?
?
pasado
futuro
• Se pueden enumerar todas
las variables
• Se pueden precisar todas las
relaciones entre las variables
• Su solución es objetiva, no
de-pende de intereses o
posiciones
pasado
futuro
• Sólo se pueden enumerar
algunas variables
• Sólo se pueden precisar algunas
de las relaciones entre las
variables
• Su solución es situacional, es
decir, debatible según intereses y
posiciones
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1. Principios centrales del PES
Problemas Bien Estructurados y
Problemas Cuasiestructurados
• Mitroff (1983, El lado subjetivo de la ciencia) establece la
diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal
estructurados.
• Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se
refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su
formulación analítica como en su solución. Son problemas para
los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la
utilización de métodos precisos de solución, como por ejemplo
la Investigación de Operaciones.
• Los problemas mal estructurados (ill-structured problems)
refieren a problemas que no pueden ser bien formulados,
difícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos
formulación; por esencia envuelven el conflicto y
incertidumbre.
se
es
de
la
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¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?
A. Con un actor:
Autoritaria. El
estado es el único
actor que planifica
Con un actor
definido
Tipos de
Planificación
Sin actor
definido
B. Con varios
actores
Planificación del Desarrollo Económico
y Social .
Opera en el ámbito público. Un actor
pretende controlar un sistema que tiene
agentes con conductas predecibles.
Ámbito Público: Planificación
Estratégica Pública.
Un actor para alcanzar sus metas se
enfrenta al conflicto, la incertidumbre
y la complejidad.
Ámbito Empresarial: Planificación
Estratégica Corporativa.
Las empresas que compiten con
otras empresa que también hacen
planes estratégicos.
Análisis de Gran Estrategia.
Exploración de posibilidades a 20, 30, ó 40 años. Métodos
de Prospectiva, Futurología, Gran Estrategia empresarial,
gran estrategia nacional.
12
1. Principios centrales del PES
Cinco principios de la planificación
estrategia situacional-PES
1. En el sistema social existen un número
indeterminado de sujetos que gobiernan y
planifican desde distintas perspectivas, de
allí que ningún actor tenga asegurada la
capacidad de controlar todas las variables
envueltas en el proceso de conducción
social.
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1. Principios centrales del PES
Cinco principios de la planificación
estrategia situacional-PES
2. Cada uno de estos actores se inserta de manera
diferente en la realidad, adhiere a distintas
ideologías, tiene intereses e intenciones
diferenciables, cuenta con distintas capacidades
de gobierno y valora las situaciones desde esa
perspectiva y según sus valores, ideologías e
intereses. En consecuencia, la realidad puede ser
explicada en forma diferente por cada uno de
estos actores sociales y esa explicación particular
será el fundamento de su acción. No existe un
diagnostico o una explicación única y valida para
todos.
Existen
diferentes
explicaciones
situacionales de una misma realidad, tantas como
actores relevantes existen en el juego social.
14
1. Principios centrales del PES
Cinco principios de la planificación
estrategia situacional-PES
3. . Estos actores sociales son creativos y, por
tanto,
nadie
puede
predecir
sus
comportamientos sino, apenas, prever y
prepararse para reaccionar velozmente ante las
contingencias que se originan en esa creatividad
de los actores sociales que interactúan en un
sistema plagado de incertidumbre.
4. De los principios anteriores deducimos que la
planificación debe abarcar, necesariamente, el
problema de sortear las restricciones y vencer
las resistencias de los otros al plan propio.
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1. Principios centrales del PES
Cinco principios de la planificación
estrategia situacional-PES
5. La planificación es un proceso incesante y
continuo en el cual se repiten constantemente el
cálculo, la acción, la evaluación de resultados y
la corrección de los planes. El plan siempre está
listo, pero, al mismo tiempo, siempre está
haciéndose.
El plan siempre está listo,
pero, al mismo tiempo,
siempre está haciéndose.
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Cuatro instancias del proceso de
planificación
1. Conocer la Realidad
(identificar, seleccionar e
explicar problemas)
4. La acción
(decidir, hacer,
monitorear, recalcular e
corregir)
2. Diseñar el Plan
(formulación normativa y
prescriptiva del plan)
3. Análisis e construcción
de viabilidad
(¿que parte de mi plan no
es viable?, ¿cómo
construirle viabilidad a
mi plan?
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La Planificación Tradicional y el PES
PES
Planificación Tradicional
Diagnóstico
Explicación Situacional
Cálculo Paramétrico
Cálculo Interativo
Predicciones
Apuestas
Plan Determinístico Seguro
Plan para Diversas Circunstancias
Sectores
Problemas
Problemas Bien Estructurados
Problemas Quase Estruturados
Medición
Precisión
Certeza
Incertezas e Sorpresas
(Objetivismo)
(Subjetivismo)
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La Planificación Tradicional y el PES
PES
Planificación Tradicional
Cálculo Técnico
Cálculo Normativo-Precriptivo
Agentes en un Sistema
Yo y un Sistema ue Intervengo
Un solo Recurso Escaso
Proyectos de Inversión
Confiabilidade del Cálculo
Paramétrico
Manejo Macroeconómico
Processamento Tecnopolítico
Cálculo Estratégico
Actores en un Juego
Yo y otros en un Juego
Un Vector de Recursos Escasos
Operaciones
Confiabilidad de las Apuestas
Manejo de los Tres Cinturones de
Gobierno
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1. Principios centrales del PES
REQUISITOS DE LA PLANIFICACION EN
SISTEMAS COMPLEJOS
a) Reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a las consideraciones políticas y al
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
cálculo interactivo.
Explicar la realidad desde las distintas perspectivas relevantes para mi y para el
otro u otros, lo cual obliga a usar el concepto de situación.
Trabajar simultáneamente con sistemas de cálculo de relativa certeza y con
sistemas de apuestas difusas, lo cual exige métodos no determinísticos de
cálculo.
Reconocer y enfrentar la incertidumbre con una diversidad de recursos de cálculo
(predicción, previsión, reacción veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje del
pasado reciente) y renovar constantemente ese cálculo.
Disponer de métodos para lidiar con las sorpresas.
Someter a análisis de confiabilidad los argumentos, apuestas y supuestos del
plan.
Referirse a problemas reales: problemas actuales, amenazas y oportunidades.
Diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados.
Complementar los métodos con tecnologías apropiadas de planificación, a fin de
garantizar la velocidad de formulación y ajuste del plan.
Reconocer la existencia de múltiples recursos escasos y criterios de evaluación
de las decisiones (integración de lo político, económico y organizativo)
Servir a la toma de decisiones en el presente.
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2. Lo que importa de un
gobierno son sus resultados
Entrevista de la Revista Semana a Noemí Sanín actual embajadora
de Colombia ante el Reino Unido el 3 Abril del 2.000
Revista Semana:
Semana: ¿Qué tal le ha parecido el gobierno de
Andrés Pastrana?
Yo creo que a los gobiernos hay que
juzgarlos por los resultados.
resultados. En Colombia el
Estado no está operando.
operando. Los ciudadanos no
tienen garantías en ningún orden.
orden.
Las medidas sociales y económicas han sido
demoradas e insuficientes. Todos nos
estamos empobreciendo. Hay un millón de
desempleados. Ahora cuando se empieza a
percibir débiles señales de recuperación
económica, se anuncia la tercera reforma
tributaria de este gobierno. Como si fuera
poco, nuestro modelo productivo permanece
anclado en los siglos XIX y XX mientras
otros países crecen
y aprovechan las
oportunidades que ofrece el siglo XXI.
¿Contestó eso su pregunta?
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2. Lo que importa de un
gobierno son sus resultados
Los resultados que la gente
ilusiona, a pesar de su frustración
reiterada con la política y los
políticos.
El gobierno empeña su palabra
cuando anuncia su proyecto de
gestión. Palabra que valida con su
cumplimiento y el país evalúa por
sus resultados.
Resultados es la palabra que encumbra o hunde un
gobierno.
Pueden coincidir o distanciarse de lo prometido, y lo
prometido puede contrariar los deseos mayoritarios
de la población.
Nuestra democracia es débil y marcada por una
tradición de promesas incumplidas.
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2. Lo que importa de un
gobierno son sus resultados
Tres momentos de los resultados
de un gobierno democrático
X
Promesas
Electorales
Z
Programa
de Gobierno
Plan de
Gobierno
Acción de
Gobierno
Resultados
Reales
Y
Resultados
CPlanificados
Variables fuera de control:
• Acción de los oponentes
• Contexto económico
• Contexto político
• Contexto internacional
• Sorpresas y crisis
En la campaña electoral, el candidato promete X.
En el plan, el gobierno decide la meta Y.
En la acción, el gobierno hace W con un resultado Z.
X, Y y Z no siempre coinciden.
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2. Lo que importa de un
gobierno son sus resultados
Para alcanzar los resultados se tiene que
lidiar contra la el conflicto, la resistencia,
la adversidad y la nebulosidad
•
•
Los resultados de un gobierno no son seguros.
•
Es necesario que las acciones del gobierno:
No es suficiente con anunciar las metas deseadas
y realizar las acciones pertinentes para
alcanzarlas.
a) Venzan la fricción y la inercia burocrática, la
oposición, el conflicto y el rechazo de otros.
b) Superen la adversidad de las circunstancias.
c) Venzan los obstáculos de la incertidumbre, las
variables fuera de control, las sorpresas y las
tendencias contrarias a las metas ofrecidas.
d) Tengan más peso que la mala suerte.
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2. Lo que importa de un
gobierno son sus resultados
Gobernar para cambiar las cosas
es navegar contra la corriente
• A pesar de las dificultades de cálculo, el gobierno debe anunciar
resultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otra
forma de liderar y gobernar.
• Pero
el cálculo sobre los resultados es una apuesta en la
medida en que está determinado por muchas condiciones que
escapan al control del gobierno.
• De
esta manera, el cálculo sobre resultados es un tipo de
análisis que opera con varios componentes condicionales:
Sí se presentan las circunstancias β
(fuera de mi control)
Puedo esperar los
resultados en el
intervalo de A hasta B
Sí soy capaz de
realizar la acción W
Si la calidad del plan y la
capacidad gerencial es α
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3. El balance global de gestión
La decisión parcial
• Se fundamenta en la previsión de
resultados definida en el procesamiento de
un problema en particular.
La decisión global
• Reúne y articula el conjunto de decisiones
u omisiones acumuladas sobre cada uno
de los problemas seleccionados u
olvidados en el período de gobierno.
• Se fundamenta en los resultados
previsibles de ese conjunto de problemas
sobre el balance global de gestión.
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3. El balance global de gestión
Toda decisión particular tiene un impacto
negativo o positivo en el balance global
del gobierno que obliga a un juicio de
intercambio de problemas
•
El siguiente ejemplo muestra el juicio sobre los costos y
beneficios (de intercambio de problemas) realizado por el
Presidente Uribe sobre la decisión de honrar el pago de la
deuda externa:
“El crédito de Colombia, su buen nombre como deudora,
no se puede poner en riesgo. Con los bancos
multilaterales debemos proceder como una familia que
cuida su alcancía..Aquí no negamos cuentas y las vamos
a pagar todas. Pero tenemos millones de pobres que
reclaman inversión. Para la democracia es tan grave que
su Estado no pague las deudas como que sus
ciudadanos aguanten hambre por pagar deudas”.
(EL TIEMPO, Octubre 29 de 2003. Texto de la
intervención radiotelevisada del presidente Álvaro Uribe).
27
3. El balance global de gestión
¿Qué es el balance global de gobierno?
• Todo
dirigente tiene una
cuenta en el banco de la
política.
• Esa
cuenta puede estar
con saldo positivo o con
saldo negativo.
• El balance global lleva la
contabilidad del dirigente en
la cuenta del banco de la
política.
-
+
•
Determina el saldo actual
dicha cuenta proyectándolo
hacia el fin del periodo de
gobierno.
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3. El balance global de gestión
¿Qué es el balance global de gobierno?
•
En el balance global se determina el techo mínimo de
gobernabilidad necesario para la materialización del proyecto y
la estabilidad del gobierno de acuerdo a unas determinadas
circunstancias.
Zona I: de posibilidad
del proyecto
A
Saldo mínimo
para materializar
el proyecto
Zona II: de inmovilidad y
abandono del proyecto
B
Saldo mínimo para
mantener la estabilidad
del gobierno
T1
Zona II: de inestabilidad
por ingobernabilidad
T2
T3
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¿Qué es el balance global de gobierno?
Es global porque resume tres balances parciales que distinguen tres
tipos de problemas:
BALANCES
TIPO DE GESTION QUE EVALUA
(A)
EFICACIA
TECNICA
B)
EFICACIA
POLITICA
+
0
-
+
0
-
(I)
BALANCE DE
GESTION
POLITICA
Evalúa la gestión en el ámbito político específico:
• profundización de la democracia,
• descentralización del poder,
• respeto por derechos humanos,
• aseguramiento de legitimidad y legalidad del gobierno,
• aseguramiento de la ética de la gestión.
(II)
BALANCE DE
GESTION
ECONOMICA
Evalúa los beneficios y costos políticos de la gestión
económica
• manejo macroeconómico: crecimiento, inflación,
empleo, déficit, equilibrio externo,
• eficiencia en el manejo de los recursos públicos
+
0
-
+
0
-
(III)
BALANCE DE
INTERCAMBIO
DE
PROBLEMAS
Evalúa el saldo de efectos políticos que genera la
acción o inacción sobre los problemas específicos que
la población valora:
• alto nivel de inseguridad ciudadana
• baja calidad y cobertura de la educación,
• baja cobertura de los servicios de salud,
• déficit de vivienda,
+
0
-
+
0
-
+
0
-
+
0
-
BALANCE GLOBAL DE GESTION
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3. El balance global de gestión
En el análisis de cada uno de estos tres balances deben
considerarse dos criterios que fueron, desde hace
tiempo, señalados por Max Weber
I. Eficacia formal o técnica
• Responde a la necesidad de enfrentar con rigor y
apego a los paradigmas científicos vigentes o
emergentes los problemas propios de cada balance.
II. Eficacia material o política
• Responde a la necesidad de considerar al poder
político como un recurso escaso que no debe
consumirse hasta cualquier límite a causa de una
adhesión infantil y tecnocrática al primer criterio; la
pérdida del poder político, puede llevar, en su
extremo, a la derrota misma del criterio técnico
basado en las teorías científicas.
31
El arte y la técnica de gobernar consiste en producir,
mediante compensaciones, un balance global positivo
(A)
EFICACIA
TECNICA
B)
EFICACIA
POLITICA
El déficit técnico en el
I. BALANCE DE GESTION
POLITICA
+
0
-
+
0
-
II. BALANCE DE GESTION
ECONOMICA
+
0
-
+
0
-
manejo de la
eficacia formal (balance A), a la
larga, conduce a un déficit político
en el manejo de la eficacia material
(balance B).
III.
BALANCE
INTERCAMBIO
PROBLEMAS
+
0
-
+
0
-
A la inversa, un balance positivo en
+
0
-
+
0
-
BALANCES
DE
DE
VI. BALANCE GLOBAL DE
GESTION
lo técnico (balance A), también
puede conducir a un déficit político
(balance B).
• El marcador que evidencia la calidad de la gestión gubernamental se sintetiza en el
balance político global (columna B), y la meta es mantener siempre un signo (+) en el
cuadrante B-IV.
• La planificación tradicional, en el mejor de los casos, sólo atiende al signo del balance
A-II , es decir de la eficacia técnica en el manejo de la gestión macroeconómica.
• Por consiguiente, es proclive al barbarismo tecnocrático y, por esa vía,
conduce al
gobernante a un déficit en el balance global B-IV
32
3. El balance global de gestión
Los barbarismos en manejo del balance global
a) El barbarismo político (anestesia sin cirugía):
• Consiste
•
en departamentalizar la eficacia política e ignorar los problemas
económicos y gerenciales para dar beneficios económicos y favores políticos
ahora que crearán mañana una crisis política por agotamiento de la base
económica y organizativa de la gestión política.
Las acciones políticas giran, sin límite, contra el balance económico y las
estructuras organizativas.
b) El barbarismo tecnocrático (cirugía sin anestesia):
• Consiste
•
en departamentalizar la eficacia económica o la eficacia técnicogerencial, ignorar el problema político e incurrir en costos políticos ahora que
crearán mañana una crisis económica por agotamiento de la base política de
la gestión económica..
Las decisiones económicas giran, sin límite, contra el capital político del
gobernante, sin depositar nada en la cuenta del banco de la política.
c) El barbarismo gerencial:
• Consiste
•
•
en destacar la eficiencia y eficacia organizacional con
independencia del manejo político y económico.
La organización pasa a tener fines propios, al margen del proyecto político y
del proyecto económico.
El gerente tecnocrático no comprende ni participa en el intercambio de
problemas entre eficacia formal y material.
Sólo acepta la eficacia formal.
33
33
3. El balance global de gestión
Momentos críticos de evaluación del
Balance Global de Gestión
I. Pregobierno: Si el balance se elabora ex-ante,
sirve como un presupuesto de acciones y
resultados previsibles en el proyecto de
gobierno.
II. Gobierno: Si se realiza durante la marcha de la
gestión, permite decidir sobre la manutención o
la corrección del rumbo global del gobierno.
III. Postgobierno: Si el balance se verifica ex-post,
al término de la gestión, sirve como una
contabilidad de resultados, como una rendición
terminal de cuentas sobre la labor cumplida.
34
34
4. Los techos de la calidad de un
gobierno
Un gobierno puede ser deficiente
por tres razones
a) Porque camina en la dirección errada a causa de una mala
selección del proyecto de gobierno o por no saber corregirlo
a tiempo. Ello puede originarse en:
• La carencia de una gran estrategia.
• Una deficiente selección de problemas.
• La carencia de un buen sistema de evaluación de la
marcha del gobierno.
b) Debido a un deficiente procesamiento del proyecto elegido,
que no considera debidamente los aspectos políticos y
técnicos llevando a pagar un costo político o económico
excesivo por cada decisión.
c) Porque la gerencia por problemas y operaciones es
deficiente y, por consiguiente, es baja la capacidad de
ejecutar lo decidido.
35
35
Los techos de la calidad de un
gobierno
Techo 1
Techo 2
Gran
Estrategia/
Soporte Éticoideológico
Techo 3
Techo 4
Selección de
Problemas
¿En cuáles
problemas
concentro mi
tiempo y foco de
atención?
¿Para
dónde
vamos?
Procesamiento
Tecnopolítico de
Problemas
¿Cuál es la
calidad de mis
decisiones?
Explicación
Propuesta
Proyecto de
Gobierno
Planes
Gobernabilidad
Capacidad de
Gobierno
dificultad
destreza
Estrategia
Política
Análisis de
Confiabilidad
Acción
Resultados
¿qué
hago
cada
día?
Balances
SituaciónObjetivo
Balance I político
Imagen
Objetivo
¿hacia
donde
queremos ir?
¿que
sociedad
queremos?
Balance II económico
Balance III intercambio de
problemas
36
5. La agenda, improvisación y
balance global de gestión
¿La selección de problemas del plan
se expresa en el MDD del dirigente?
•
La acción planificada del gobierno requiere que el
sistema organizativo domine la improvisación, pero
normalmente ocurrirá lo contrario.
•
La acción planificada es un hecho excepcional.
•
Todo está a favor de la improvisación en el Menú
Diario de Decisiones (MDD) por causa de la inercia,
las urgencias y la rutinas.
La pregunta clave es:
¿Cómo se conforma el menú diario de
decisiones del dirigente?
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¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a
la improvisación?
•
La respuesta es: depende del dominio de métodos
modernos de planificación y gobierno.
Barbarismo
Político
Juicio
Intuitivo
Dominio de la
improvi-improvi
sación
Balance I
gestión
política
(cinturón I)
• rutinas
• urgencias
• crisis
• inercia
Menú
Barbarismo
Tecnocrático
Selección de
Problemas
Balance II
gestión
Diario
Acción
de
macroeconómica
(cinturón II )
Di
Diá
ária
Dominio de
Métodos de
Gobierno
DeciDecisiones
Procesamiento
Tecnopolítico
Sistemático
Importancias
(El Juicio
Analítico domina
el Juicio Intuitivo)
MDD
Balance III
gestión por
problemas de la
vida cotidiana
(cinturón III )
B
a
l
a
n
c
e
G
l
o
b
a
l
(+)
(-)
(0)
38
6. Métodos de selección de problemas
Ningún gobierno puede ser mejor
que su selección de problemas
•
La selección de problemas marca el techo máximo
de la calidad de los resultados de un gobierno y, en
última instancia, determina su nivel de aceptabilidad
y legitimidad.
•
De esta forma, el arte de gobernar es el arte de
seleccionar los problemas de forma sistemática para
construir desde el inicio del gobierno un balance
global de gestión positivo.
•
Por lo tanto, los métodos de selección de problemas
constituyen en herramientas esenciales de gobierno
y, en esencial, en instrumentos para la determinación
de la agenda pública.
39
6. Métodos de selección de problemas
Gobernar exige concentrar
conscientemente el foco de atención
•
Por lo tanto, la selección de problemas debe
realizarse de forma sistemática e consciente con el
propósito de definir la agenda del gobierno con
fundamentos sólidos y evitar sorpresas en el
momento de verificar los resultados en el balance
global de gestión.
•
De esta manera la Planificación Estratégica
Situacional-PES, utiliza dos métodos para realizar
la selección de problemas:
i. El análisis del Macroproblema
ii. El protocolo de selección de problemas
40
6. Métodos de selección de problemas
El análisis del Macroproblema
•
Es un método más complejo y requiere de un equipo con experiencia y
dominio en técnicas de procesamiento de problemas cuasiestructurados.
•
Consiste en examinar sistemáticamente toda la realidad como un gran
problema y, a partir de ese análisis, fundamentar la selección del conjunto de
los problemas específicos que constituirán el foco de atención de la agenda
gubernamental.
•
El macroproblema permite ver de un golpe de vista la unidad sistémica que
presenta la realidad analizada. En las reglas del macroproblema se
encuentran, generalmente, problemas que escapan a la capacidad de
selección a través del protocolo u otro método de selección de problemas.
•
Mediante el análisis del macroproblema se busca que el plan de acción y, por
ende, la agenda estratégica del gobierno no sea una simple agregación de
problemas sin relación sistémica, sino que constituyan un conjunto coherente
de acciones tendientes a direccionar la gestión en el camino establecido por la
gran estrategia.
•
En términos metodológicos, los nudos o causas críticas (NC) del
macroproblema se constituirán en los problemas específicos que conformaran
el foco de atención de la agenda estratégica del gobierno.
41
6. Métodos de selección de problemas
Casos de análisis de Macroproblema
•
Desde 1994 en los desarrollos de consultorías realizadas por la Fundación y sus representantes
se ha aplicado la metodología del análisis del macroproblema en numerosas instituciones
públicas en América Latina. A continuación enumeramos algunos de los casos sobresalientes:
Institución
Nombre del Macroproblema
Año
Ministerio de Transporte-Colombia
Sistema de transporte descoordinado, desarticulado e inadecuado para el desarrollo nacional e
integración internacional.
1994
Superintendencia de SociedadesColombia
Deficiente adecuación institucional de la superintendencia de sociedades para el fomento del
desarrollo empresarial del País
1994
Universidad Federal do Pará-Brasil
Bajo aporte de la UFPA para el desarrollo sustentable de la región amazonica.
1998
Departamento de Transito do
Estado do Pará-Brasil
Alto impacto negativo del transito en la calidad de vida en el Estado do Pará.
1999
ABDETRAN- Brasil
baja capacidad organizativa de los Departamentos de Transito de los Estados para el
cumplimiento de sus misiones institucionales.
2000
Secretaria Estadual de Trabajo y
Protección Social- Estado do Pará,
Brasil.
Elevado número de familias e individuos en situación de riesgo pesronal y social em el Estado.
2000
Secretaria Estadual de Salud - Estado
do Pará, Brasil.
Bajo nivel de calidad de la salud de la población del Estado do Pará.
2000’
Secretaria Estadual de Transporte Estado do Pará, Brasil.
Baja capacidad institucional de la SETRAN en el cumplimiento de su misión institucional.
1999
Instituto Nacional de Colonización y
de la Reforma Agraria-Brasil
Bajo impacto de las acciones de Reforma Agraria en la integración social, política y
económica de las das comunidades locales brasileñas.
2000
Alcaldía Municipal de ParauapebasEstado do Pará, Brasil
Baja calidad de vida de la población del municipio de Parauapebas.
2002
Instituto Brasilero del medio
ambiente y los recursos naturalesBrasil
acelerado processo de degradação sócio-ambiental que compromete a existência da vida e o
equilíbrio social, ecológico e econômico do brasil
2003
Conpañia de Saneamento Básico del
Estado do Pará-Brasil
Baja cobertura, calidad, productividad y resultados económico-financieros deficitarios de la
COSANPA en la prestación de sus servicios de saneamiento básico (agua y alcantarillado)
2008
42
43
Ejemplo de un macroproblema
6. Métodos de selección de problemas
El protocolo de selección de problemas
• Es
un método menos complejo que el análisis del
macroproblema. Ha demostrado ser una buena herramienta de
selección de problemas en la práctica, pues es rápido y simple
de aplicar.
• Consiste en aplicar un conjunto de criterios que contribuyen a
sistematizar el sentido tecnopolítico del dirigente y su estado
mayor. Los problemas seleccionados con el protocolo serán
casi con toda seguridad ratificados por el análisis del
macroproblema.
• Su
único defecto es que puede omitir problemas
fundamentales, especialmente relacionadas con reglas, que no
son obvios y solamente pueden ser descubiertos a través del
análisis global de la realidad.
• De
todos modos, con el protocolo se gana en tiempo y
simplicidad, sin perder sistematicidad.
44
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de
problemas
Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor
desde la cual se identificarán y procesarán los
problemas. Recordemos que la declaración, selección y
análisis de problemas es situacional. Lo que es
problema para un actor, puede ser una oportunidad o
un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la
posición de interés y la posición de pertenencia de un
actor.
Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la
posición de interés y de pertenencia del actor y la
direccionalidad definida por la gran estrategia.
Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor
consideren importantes dentro de cada uno de los
ámbitos temáticos definidos en el paso anterior.
45
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de
problemas
Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor
desde la cual se identificarán y procesarán los
problemas. Recordemos que la declaración, selección y
análisis de problemas es situacional. Lo que es
problema para un actor, puede ser una oportunidad o
un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la
posición de interés y la posición de pertenencia de un
actor.
Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la
posición de interés y de pertenencia del actor y la
direccionalidad definida por la gran estrategia.
Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor
consideren importantes dentro de cada uno de los
ámbitos temáticos definidos en el paso anterior.
46
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
Paso 4: Verificar que los problemas listados sean en realidad problemas y
no propuestas de acción hasta ahora omitidas. El enunciado del
problema debe ser expresado como una situación insatisfactoria
y no como el nombre de un área problemática ni como la
ausencia de una solución. Ningún problema es obvio; todo
problema requiere una explicación sistemática que fundamente
la acción eficaz.
AMBITOS
PROBLEMÁTICOS
PROBLEMA
Baja calidad y cobertura del sistema
de educación básica en el municipio
Deficiente sistema de administración
financiera en el municipio
EDUCACION
Falta de escuelas
FINANZAS
MUNICIPALES
Falta de fiscalización en el
recaudo
Inexistencia de una política
Bajo aprovechamiento del potencial
pública para el desarrollo del
turístico del municipio
turismo en el municipio
TURISMO
•
AUSENCIA DE SOLUCION
Si el problema se declara como la ausencia de una solución podría producir las
siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral y
profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de
acción que podrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el
riesgo de realizar acciones aisladas y no sistémicas.
47
5. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de
problemas
Paso 5: Depurar la identificación inicial de problemas.
Vale decir que habrá algunos problemas que
son subproblemas y están totalmente
comprendidos dentro de otros identificados en
la misma lista, por lo que cabe preguntarse qué
problemas pueden ser disueltos en problemas
mayores ya identificados;
Paso 6: Verificar que en la numeración cubra tanto
problemas intermedios (aquellos problemas
propios o internos de la organización) como
problemas terminales o finalísticos (problemas
de impacto directo sobre la sociedad.
48
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
Paso 7: La lista inicial de problemas identificados puede resultar
muy numerosa lo que exige realizar una depuración
mediante la aplicación de una serie de criterios de
evaluación a fin de fundamentar tecnopolìticamente la
decisión de cuales problemas seleccionar, cuales
postergar y cuales excluir definitivamente. Tales criterios
son:
1. VALOR POLITICO DEL PROBLEMA
a) Para el actor central y los otros actores
b) Para el partido político del actor
c) Para la población en general
d) Para la población directamente afectada
2. TIEMPO DE MADURACION DE LOS RESULTADOS
a) Resultados fuera o dentro del período de gobierno
b) Maduración en tiempo humano
c) Maduración en tiempo social
49
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
3. VECTOR DE RECURSOS EXIGIDO POR EL ENFRENTAMIENTO DEL
PROBLEMA EN RELACION AL VECTOR DE RECURSOS DEL
ACTOR.
a) Problemas exigentes en recursos escasos.
b) Problemas exigente en recursos abundantes
c) Problemas exigentes en poder político
d) Problemas exigentes en recursos económicos
e) Problemas exigentes en conocimientos
f) Problemas exigentes en capacidades organizativas.
4. GOBERNABILIDAD SOBRE EL PROBLEMA
a) Alto control de los nudos críticos de mayor peso en el problema
b) Bajo o débil control de los nudos críticos
c) Nudos críticos fuera del juego
5. RESPUESTA DE LOS ACTORES CON GOBERNABILIDAD
a) Colaboración de los actores con gobernabilidad
b) Rechazo de los actores con gobernabilidad
c) Indiferencia de los actores con gobernabilidad
50
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
6. COSTO DE POSTERGACION
a) Inmediato y alto
b) Mediato, lento y bajo
7. EXIGENCIA DE INNOVACION O CONTINUIDAD
a) Problemas que requieren innovación
b) Problemas que requieren continuidad y corrección
8. IMPACTO REGIONAL
a) Equilibrante
b) Desequilibrante
9. IMPACTO SOBRE EL BALANCE POLITICO DE GESTION AL
TERMINO DE GOBIERNO
a) Impacto político del balance de gestión política (impacto de la
gestión política)
b) Impacto político del balance macroeconómico (impacto político
de la política económica)
c) Impacto político del balance de intercambio de problemas
específicos (impacto político del enfrentamiento de problemas)
d) Saldo esperado en el balance global.
51
Pasos del protocolo de selección de problemas
ACTOR: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
PROBLEMAS
(1)
Valor
Político
1. Elevado nivel de pobreza
alto
2. Baja calidad y cobertura de
la de la educación y la salud.
alto
3. Deficiencia en los servicios
públicos domiciliarios
alto
4. Insostenibilidad financiera
del sistema
nacional de
seguridad social
5. Crecimiento acelerado de la
violencia y la Inseguridad
ciudadana
6. Alto nivel de desempleo
7. Bajo nivel de competitividad
de la economía nacional.
8.
Sistema de transporte
deficiente e inadecuado para la
integración
nacional
e
internacional.
9.
Acelerado deterioro del
medio ambiente.
(2)
Maduración
dentro
fuera
(3)
Recursos
PO, EC,
OR y CO
dentro
dentro
fuera
alto
dentro
alto
(4)
Gobernabil.
(5)
Respu.
Actores
(6)
Costos
Posterg
(7)
Innov./
Cont.
(8)
Impacto
Region.
(9)
Balance
Político
baja
(+)?
alto
IN
EQ
(+)
PO, EC,
OR y CO
alto
(+)
alto
IN
EQ
(+)
EC, OR
y CO
alta
(+)
alto
IN
EQ
(+)
(+) (-)
alto
IN
neutro
(‘-)
PO, OR y
CO
baja
PO, EC y
OR
baja
(+) (-) ?
alto
IN
EQ
(-)
alto
dentro/
fuera
PO, EC,
OR y CO
baja
(+) (-) ?
alto
IN
EQ
(+)
alto
dentro/
fuera
PO, EC,
OR y CO
baja
(+) (-) ?
alto
IN
EQ
(-)
dentro
EC, OR
y CO
alto
(+)
alto
IN
EQ
(+)
PO, EC,
OR y CO
bajo
(+)
alto
IN
EQ
(-)
EQ
(+)
alto
alto
10. Baja legitimidad del
sistema político y electoral
alto
11. Baja eficiencia y eficacia
del aparato público.
bajo
Dentro/
fuera.
Selección
si/no
PO
dentro
dentro
media
(-)
medio
IN
PO
alta
(+) (-) ?
?
IN
neutro
(+)
52
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
Paso 8: Los criterios de selección de problemas que propone el
protocolo no deben ser aplicados problema por problema, sino
evaluando el conjunto de problemas seleccionables. Para
cumplir con este requisito se deben armar bloques alternativos
de problemas que cumplan los siguientes condiciones de
seleccionabilidad:
a) La lista de problemas no debe superar el límite del recurso más
escaso del actor.
b) La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto.
c) Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del
fin del periodo de gobierno.
d) La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más
abundantes disponibles en el vector de fuerza del actor.
e) El costo político y económico de los problemas postergados debe ser
manejable.
f) Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación.
g) La lista de problemas contribuye al equilibrio regional y territorial.
h) La lista de problemas permite un buen manejo compensatorio de los
tres balances de gobierno: político, económico y gerencial.
53
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
Paso 9: Finalmente, es necesario verificar la selección del
conjunto de problemas respondiendo las siguientes
preguntas:
a) ¿Cómo es el balance político de gestión que determina la
selección inicial de problemas?
PROBLEMAS
SELECCIONADOS
01
02
03
04
BAL. POLITICO (I)
05
06
07
BAL. ECONOMICO (II)
08
09
10
BAL. GERENCIAL (III)
SALDO TOTAL
BALANCE
POLITICO
(I)
(+)
(0)
(+)
(+)
(+)
BALANCE
ECONOMICO
(II)
BALANCE
GERENCIAL
(III)
(+)
(-)
(-)
(-)
(-)
(+)
(-)
(-)
(+)
(-)
(+)
(+)
(-)
(+)
BALANCE
(+)
(0)
(-)
(+)
(+)
(-)
(-)
(-)
(-)
(+)
(+)
(-)
(+)
(+)
54
6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
b) ¿Cuál es el riesgo de no cumplir las metas fijadas en
los tres balances? Ponderar la confiabilidad o
seguridad del plan versus el valor de las metas
propuestas. El riesgo debe ser proporcional al éxito
esperado.
b) ¿Se presenta concentración o dispersión de
esfuerzos en el enfrentamiento de los problemas
relevantes en cada uno de los tres balances de
gestión?
b) ¿Cuál es la coherencia de los problemas
seleccionados en el Protocolo de acuerdo con la
identificación
de
las
causas
críticas
del
Macroproblema procesado?
55
Bibliografía Básica
1. Políticas públicas y gobierno en democracia. Gloria Patricia Ramírez y Luis
Carlos Burbano.
2. HAMMOND, Kenneth R. (1996), “Human Judgment and Social Policy:
Irreducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice”. Oxford
University Press. New York.
3. MATUS, Carlos. (1994a), “Adiós, Señor Presidente: Gobernantes Gobernados”.
Fondo Editorial Altadir. Caracas, Venezuela.
4. MATUS, Carlos. (1997c), “Guía de Análisis Teórico. Seminario de Gobierno y
Planificación – Método PES”. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.
5. MATUS, Carlos. (1997b), “El Líder Sin Estado Mayor: La Oficina del
Gobernante”. Fondo Editorial Altadir, CEREB, La Paz, Bolivia.
6. MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir,
Caracas, Venezuela
7. MITROFF, Ian. (1983), “The Subjective Side of Science. A Philosophical Inquiry
into the Psychology of the Apollo Moon Scientists”. Intersystems Publications,
Seaside, California, 1983.
8. WEBER, Max. (1996), “Economía y Sociedad”. 11a reimpresión, Fondo de
Cultura Económica, México, DF.
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