59-B-98 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA

59-B-98
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas del día veintiséis de mayo de dos mil.
El presente juicio ha sido promovido por la señora Gloria Alicia Bejarano Soriano,
de treinta y ocho años de edad a la fecha de interposición de la demanda, empleada, del
domicilio de Mejicanos, Departamento de San Salvador, en su carácter personal,
impugnando los siguientes actos: a) resolución de despido, emitida por el señor Ministro
del Interior y el Director General de Migración; b) la resolución pronunciada por el
Tribunal de Servicio Civil, el día ocho de junio de mil novecientos noventa y ocho,
mediante la que se declara que no existe nulidad en la destitución.
Han intervenido en el juicio: la parte actora en la forma indicada, las autoridades
demandadas: señor Ministro del Interior, el Director General de Migración y el Tribunal de
Servicio Civil; y la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría en su carácter de Agente
Auxiliar y en representación del señor Fiscal General de la República.
LEIDO EL JUICIO; Y,
CONSIDERANDO:
I. En la demanda, la peticionaria esencialmente expone: que desde el día seis de febrero de
mil novecientos noventa y ocho fue suspendida de sus labores como Colaborador Técnico
de la Dirección General de Migración, por considerar que la plaza se encontraba suprimida.
Que dicha plaza no ha sido realmente suprimida, por no gozar de las características que
demuestran que la Administración Pública había decidido prescindir de los servicios de un
determinado número de personas. Que la plaza que ella ocupaba continúa con las mismas
funciones e incluso, pagándose como retribución el mismo salario que el año anterior tenía,
irrespetando de esta forma el Artículo 30 de la Ley de Servicio Civil que señala en el inciso
último: "que el cambio de denominación del cargo o empleo no implica supresión del
mismo, y el funcionario o empleado que lo desempeñe tendrá derecho a ocupar el de nueva
denominación que corresponde a sus funciones. Que por dicha situación inició el proceso
correspondiente ante el Tribunal de Servicio Civil, quien le resolvió desfavorablemente.
Que se ha violentado el derecho a la estabilidad laboral, Art. 37 Constitución, el derecho al
trabajo, Art. 2 de la Constitución, y el Art. 30 de la Ley de Servicio Civil. Que el Tribunal
de Servicio Civil ha mostrado tolerancia ante esos hechos al resolver en forma desfavorable
a sus intereses, ya que "únicamente se tomaron en cuenta los elementos probatorios de la
parte demandada, sin haber hecho un verdadero y exhaustivo estudio del caso"… "no se
valoró como debió ser la prueba presentada". Que tiene pleno conocimiento que conforme
al Art. 4 literal e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no corresponde
a esta jurisdicción el conocimiento de las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil, pero
solicita que dicha disposición se declare inaplicable. Que la citada disposición imposibilita
impartir justicia en forma equitativa, lo que se conoce como tutela judicial efectiva y
comprende el acceso a la justicia para obtener una resolución que se funde en Derecho, por
lo que no deben existir ámbitos exentos que impidan a los administrados defender sus
derechos e intereses legítimos; que el Tribunal de Servicio Civil es un ente administrativo
creado para un fin público, que es velar por las buenas relaciones del Estado y el Municipio
con sus funcionarios y empleados. Que las resoluciones de tal autoridad no constituyen una
materia ajena al conocimiento de la Sala, sino más bien una materia propiamente
administrativa. Concluye que al excluir esta materia del conocimiento judicial por motivos
de legalidad, se le priva de la posibilidad de revisión, y genera un espacio de impunidad que
impide al gobernado defender jurisdiccionalmente sus derechos e intereses legítimos.
II. La Sala declaró que el artículo 4 literal e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, contraría la Norma Fundamental, al establecer que no corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de la legalidad de las resoluciones
del Tribunal de Servicio Civil. Algunas de las razones en que fundamentó esta decisión son
las siguientes: "… El Tribunal de Servicio Civil es un ente administrativo, que emite actos
administrativos. El régimen jurídico aplicable a los servidores públicos en El Salvador, se
encuentra determinado en principio por su forma de su ingreso a la Administración, es
decir, por el vínculo a través del cual se ha establecido la relación empleado-Estado. Así: si
el ingreso se da a partir de un contrato de trabajo, estos se regirán por el Código de Trabajo.
Cuando el nombramiento tuviese su origen en un acto administrativo, quedarán regidos por
el Derecho Administrativo. Claramente establece el ordenamiento jurídico en materia
laboral, que no se aplica el Código de Trabajo cuando la relación que une al Estado,
Municipios e Instituciones Oficiales autónomas con sus servidores, fuere de carácter
público, y tuviere su origen en un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo
que aparezca específicamente determinado en la Ley de Salarios con cargo al Fondo
General y Fondos Especiales de dichas instituciones o en los Presupuestos Municipales.
Los servidores públicos que han ingresado a la Administración a través de un acto
administrativo de nombramiento, por regla general se encuentran bajo el régimen de la
"Carrera Administrativa", instituido en el Art. 219 de la Constitución de la República.
Establece nuestra Carta Magna que la Ley regulará el Servicio Civil, y en especial las
condiciones de ingreso a la Administración; las promociones y ascensos con base a mérito
y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, etc. Esta se denomina "Ley de Servicio
Civil", y comprende el régimen general que regula las relaciones de trabajo entre el Estado
y los servidores públicos, en términos generales, condiciones de ingreso, reglas relativas a
promociones, ascensos, traslados, sanciones, garantías, así como recursos contra las
resoluciones que los afecten. Tal cual se establece en el Capítulo II Art. 6 de dicha ley, los
"Organismos Competentes" para la aplicación de la ley son las Comisiones del Servicio
Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Las atribuciones de ambos organismos están
reguladas en los Arts. 12 y 13 de la Ley, respectivamente, de donde en concordancia con
los artículos 42, 46, 47, 56, 57 y 59 se pueden establecer la gama de resoluciones que el
citado Tribunal puede emitir. Específicamente el Art. 13 establece que compete al referido
Tribunal: a) Conocer en recurso de revisión y de nulidad de las resoluciones definitivas
pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil; b) Conocer de las reclamaciones que se
presenten contra las demás resoluciones de las Comisiones de Servicio Civil o de los jefes
de dependencia, cuando se alegue injusticia manifiesta causada por ellas a los quejosos; y,
c) Rehabilitar a los funcionarios o empleados destituidos. La primera atribución enunciada
le confiere el conocimiento en grado de lo resuelto por el órgano inferior -Comisiones de
Servicio Civil- actuando como órgano administrativo jerárquicamente superior. El Art. 46
establece que también conocerá en recurso de las resoluciones pronunciadas por las
Comisiones de Servicio Civil que imponen multas o suspensiones. Se advierte que el giro o
naturaleza de las actuaciones del Tribunal - por ejemplo conoce en grado sobre
resoluciones de despidos y sobre materia sancionatoria- es netamente materia de carácter
administrativo." Es claro entonces que no existe fundamento técnico para la exclusión de
las resoluciones que provengan del citado tribunal del conocimiento de la Sala. Se trata de
un verdadero ente administrativo que emite actos administrativos. La consecuencia básica
de la exclusión cuestionada, es la imposibilidad de debatir ante el Organo Judicial la
legalidad de sus actuaciones. Es insostenible que el conocimiento de esta materia se deje
fuera del control del Organo Judicial, ya que como se ha expuesto, corresponde a éste
exclusivamente la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materia contencioso
administrativa. Se insiste y reitera: En un Estado de Derecho no existe espacio para crear
ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados defender ante el Organo Judicial sus
derechos e intereses legítimos contra actuaciones alegadas de la Ley.
III. La demanda y su corrección fueron admitidas, se tuvo por parte a la señora Gloria
Alicia Bejarano Soriano, se solicitó informe a las autoridades demandadas a fin de que
manifestaran si pronunciaron los actos que se les atribuyen. Recibidos estos informes, se les
solicitó uno nuevo, a fin de que expresaran las razones en que fundamentan la legalidad de
los actos impugnados. En estos, el señor Ministro del Interior, se limitó a señalar que
efectivamente se suprimió la plaza en la que se encontraba nombrada la señora Gloria
Alicia Bejarano Soriano, y que el suprimir plazas es atribución de la Asamblea Legislativa,
conforme al Art. 131 ordinal noveno de la Constitución de la República. Por su parte, el
Tribunal de Servicio Civil, fundamentalmente expresó: "... Del estudio que este Tribunal
hizo de las pruebas y de la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y siete, en la Unidad
Presupuestaria número 05 Control Migratorio; Línea de Trabajo: 01 Trámites y Control
Migratorio, aparece que habían 176 plazas y la que ocupaba la demandante en la Partida 16
hay 5 plazas de Colaborador Técnico. En la Ley de Salarios del año próximo pasado,
aparecieron en esa misma Unidad Presupuestaria y Línea de Trabajo, 156 plazas, en la
partida número l5 hay sólo una plaza de Colaborador Técnico. Por consiguiente, hubo una
reducción en el número de las mismas; lo que indica que hay Supresión de Plazas, en
consecuencia este Tribunal, consideró que se habían reducido el número de las plazas, en
ese entendido pronunció que existía supresión de plazas de COLABORADOR TECNICO y
no una Nulidad de Destitución, procediendo a declararlo así, ordenando la indemnización
de la empleada demandante de conformidad al Art. 30 de la Ley de Servicio Civil…".
Expuso también que la parte actora durante el término probatorio de cuatro días que señala
el Art. 61 inc. 3 de la Ley de Servicio Civil, no aportó prueba suficiente para establecer que
su plaza había sido reclasificada en otra dependencia del Ministerio del Interior o que había
cambio en la denominación, en tanto que, los Acuerdos presentados por los Funcionarios
demandados ante esta autoridad, en los cuales se probaba que la Asamblea Legislativa,
había suprimido la plaza que ocupaba la señora Bejarano Soriano, habiendo comprobado tal
hecho con las fotocopias debidamente certificadas por Notario del Diario Oficial donde se
publicaba la Ley de Salarios.
IV. Se tuvo por agregada la credencial presentada por la Licenciada Ana Cecilia
Galindo Santamaría, quien ha comparecido en carácter de Agente Auxiliar y en
representación del señor Fiscal General de la República; y se le dio intervención. En
posterior resolución se impuso multa al señor Director General de Migración, por no haber
contestado el segundo de los informes que le fue solicitado, y el juicio se abrió a prueba por
el término de ley.
Durante el término probatorio, las partes presentaron, entre otros, la siguiente
documentación: certificación del expediente tramitado por el Tribunal de Servicio Civil;
Acuerdo Ejecutivo que acordó el pago de indemnización a la señora Gloria Alicia Bejarano
Soriano; copias de Diarios Oficiales que contienen las Leyes de Salarios para los años mil
novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y ocho, en lo que a Control
Migratorio se refiere.
Posteriormente se corrió traslado a las partes, a fin de que presentaran sus alegatos.
La parte actora reforzó los argumentos expuestos en la demanda, y agregó: "…tal y como
lo manifesté desde mi reclamo ante el Tribunal de Servicio Civil, se efectuó una
reasignación de presupuesto dentro del Ministerio del Interior, y como podrá cerciorarse
esta Sala, en la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y ocho, aparece contemplada
una nueva unidad, la 08, denominada de Servicios de Asesoría Legal, con una subdivisión
de 01 Extranjería. ...Esta Unidad presupuestaria ofrece 14 plazas, que es precisamente
donde quedan absorbidas las que en principio se notan faltantes de acuerdo a la Ley de
Salarios de mil novecientos noventa y siete. Me consta Honorable Sala que quienes ocupan
las plazas de esa unidad presupuestaria son compañeros de la Dirección General de
Migración, si lo que expongo no fuera lo cierto, cómo se explica que de esta unidad
presupuestaria se deduzca la supuesta indemnización para mi persona por la supuesta
"supresión de la plaza"". Por tal motivo, considera ilegal la sentencia dictada por el
Tribunal de Servicio Civil. Las autoridades demandadas reiteraron las posiciones
expresadas en sus informes. El Agente Auxiliar delegado por el señor Fiscal General de la
República, fundamentó su alegato encaminado a que se declare la ilegalidad de los actos
impugnados, básicamente en el hecho que "la suscrita agente auxiliar delegado se
constituyó al Departamento de Personal de la Dirección General de Migración del
Ministerio del Interior y solicitó que se le mostrara la Partida 16, Sub número 4 de la
Unidad Presupuestaria 05, Control Migratorio, línea de trabajo: 01-trámites y control
migratorio, asignación 98-2000-2-05-01-21-1, del Presupuesto General vigente al año de
mil novecientos noventa y ocho, y en efecto dicha Partida Presupuestaria … NO FUE
SUPRIMIDA como lo manifiesta el señor Viceministro del Interior Ingeniero Roberto
Machón, sino que aún se encuentra vigente con otra denominación, antes era de
Colaborador Técnico y en el año de mil novecientos ochenta y ocho era delegado…" que lo
que hubo en realidad fue un cambio de denominación.
V. En el presente caso han sido impugnados los siguientes actos: a) resolución de
despido de la señora Gloria Alicia Bejarano Soriano, emitida por el señor Ministro del
Interior y el Director General de Migración; y b) la resolución pronunciada por el Tribunal
de Servicio Civil, el día ocho de junio de mil novecientos noventa y ocho, mediante la que
declaró que no existe nulidad en la destitución mencionada.
La parte actora ha fundamentado la demanda en el hecho que, la plaza de
Colaborador Técnico que ocupaba en la Dirección General de Migración, no ha sido
suprimida, sino que sólo operó un cambio de denominación. Agrega que el Tribunal de
Servicio Civil "no valoró como debió ser la prueba presentada ni tampoco realizó un
estudio real y a su vez comparativo de las plazas del año fiscal de mil novecientos noventa
y siete con las del año en curso (mil novecientos noventa y ocho)".
Para analizar la situación planteada, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en
la demanda no se han expresado razones contundentes por las que se estima que la plaza
que se comenta no fue suprimida, sino, por el contrario, sólo operó un cambio de
denominación. A ese fin era necesario que se manifestara qué otra "nueva plaza" mantuvo
las funciones asignadas a la que la demandante tenía conforme a la Ley de Salarios de mil
novecientos noventa y siete, aun cuando se le hubiera dado denominación diferente en la
Ley de mil novecientos noventa y ocho.
La parte actora se limitó a expresar lo siguiente: "considero que dicha plaza no ha
sido suprimida, por no gozar ésta de las características que demuestren efectivamente, que
la administración pública ha decidido prescindir de los servicios de un determinado número
de personas"; y que la plaza aparece prevista en el año fiscal mil novecientos noventa y
ocho bajo otra denominación, pero con las mismas funciones y el mismo salario del año
anterior.
Sólo al contestar el traslado que le fue conferido, ha alegado que en la Ley de
Salarios de mil novecientos noventa y ocho, aparece una nueva Unidad, denominada
Servicios de Asesoría Legal, con una subdivisión de 01 Extranjería, rubro en que aparecen
diferentes plazas que tienen asignado el salario de dos mil ochocientos sesenta y cinco
colones, y cuyo código presupuestario es el mismo que se consignó en el comprobante de
egreso fiscal del pago de su indemnización. Que por tanto, esa Unidad Presupuestaria
ofrece catorce plazas, que es precisamente donde quedan absorbidas las que al principio se
notan faltantes de acuerdo a la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y siete.
Por su parte, la Agente Auxiliar delegada por el señor Fiscal General de la
República, al contestar el traslado que le fue conferido, ha afirmado que la plaza que
ocupaba la demandante en el año de mil novecientos noventa y siete bajo la denominación
de "Colaborador Técnico", aparece en el año de mil novecientos noventa y ocho como
"Delegado", por lo cual la Plaza no fue suprimida, sino que hubo un cambio de
denominación. Para sustentar tal aseveración, presentó certificación de la partida
presupuestaria correspondiente al año de mil novecientos noventa y ocho, en la cual
aparece la referida plaza de Delegado.
Sobre éstas dos últimas alegaciones, ha de tenerse en cuenta que ni la parte actora ni
la representación fiscal, explican o aportan elementos fehacientes que sustenten que se trata
de la misma plaza, ya que no demuestran que las plazas a que hacen alusión tengan, en
esencia, las mismas funciones que correspondían a la señora Gloria Alicia Bejarano
Soriano en mil novecientos noventa y siete.
Por otra parte, la demandante también ha alegado que laboró para la Dirección
General de Migración hasta febrero de mil novecientos noventa y ocho, ya que recibió su
último pago el veintiocho de enero de dicho año, lo cual demuestra que su plaza no se
encontraba realmente suprimida en ese año.
Sobre el particular, ha de tenerse en cuenta que en la Ley de Salarios de mil
novecientos noventa y siete, en la Unidad Presupuestaria 05, 01 Trámites y Control
Migratorio, se aprecia que aparecen varias plazas de "Colaborador Técnico", mientras que
en la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y ocho, solo se consigna en esa Unidad
Presupuestaria una plaza de Colaborador Técnico, amparada en la Partida 15. Sin embargo,
en la referida planilla de enero de mil novecientos noventa y ocho (folios 130 del proceso),
aparece que se paga a cinco personas en calidad de Colaborador Técnico, amparadas en la
partida número dieciséis, lo que no se corresponde con la Ley de Salarios de dicho año.
Lo anterior tiene su explicación, tal como señala el señor Ministro del Interior, en el
hecho que la Ley de Salarios correspondiente a mil novecientos noventa y ocho, se publicó
el veintiocho de enero de dicho año y entró en vigencia en febrero, por lo cual, los efectos
de la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y siete fueron prorrogados. Sin perjuicio
de lo expuesto, el hecho central es que, el que se pagara el mes de enero a algunas personas,
entre ellas la demandante, no hace variar la situación de que fueron suprimidas plazas de
Colaborador Técnico en la Ley de Salarios de mil novecientos noventa y ocho, con relación
a la de mil novecientos noventa y siete.
Por otra parte, la peticionaria también ha señalado que no se valoró correctamente la
prueba.
Según consta en el proceso, se presentó en sede administrativa prueba documental
consistente en copias parciales de Diarios Oficiales que contienen parte del contenido de las
Leyes de Salarios de los años mil novecientos noventa y siete y mil novecientos noventa y
ocho. El simple análisis de tales listados de plazas, no resulta suficiente para concluir que la
situación analizada constituyó un simple cambio de denominación de plaza, sino, como se
ha establecido, más bien denotan que existió una verdadera supresión de la misma.
De lo expresado se infiere que tampoco resulta válido el argumento relativo a que el
Tribunal de Servicio Civil no valoró adecuadamente la prueba que le fue presentada por la
señora Bejarano Soriano, ya que los medios probatorios que aportó no conducían a concluir
el cambio de denominación de plaza alegado.
Por todo lo expuesto, se concluye que los actos impugnados son legales.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, y Arts. 421 y 427 Pr.C., y Arts. 31, 32 y
35 L.J.C.A., a nombre de la República, la Sala FALLA: a) Declárase legal el acto de
despido de la señora Gloria Alicia Bejarano Soriano, pronunciado conjuntamente por el
señor Ministro del Interior y el Director General de Migración; b) Declárase legal la
resolución pronunciada por el Tribunal de Servicio Civil, el día ocho de junio de mil
novecientos noventa y ocho, mediante la cual determina que no existe nulidad en la
destitución antes relacionada; c) Condénase en costas a la parte actora, conforme al
Derecho común; y, d) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta
sentencia a las autoridades demandadas, y a la representación fiscal. NOTIFÍQUESE.---M.
ALF. BERNAL SILVA---J.N.R.R.---ARONETTE DIAZ---E. CIERRA--PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN---J.E.
ESCALANTE DIAZ---RUBRICADAS.