informes especiales - Guttmacher Institute

INFORMES ESPECIALES
El Consenso en El Cairo:
Población, Desarrollo y la Mujer
Por Susan A. Cohen y Cory L. Richards
L
a Conferencia Internacional Sobre
la Población y el Desarrollo (CIPD)
de 1994 fue la tercera conferencia decenal sobre cuestiones de población organizada por las Naciones Unidas y marcó
un hito en normas y políticas demográficas. Logró el consenso universal al determinar que el tema de la población es de
primera prioridad y que debe ser considerado al más alto nivel de todos los gobiernos; ubicó con firmeza el estudio de
este tema dentro de un contexto del desarrollo; y definió a la mujer y su condición como un elemento central del empeño para lograr el desarrollo global.
El 5 al 13 de septiembre, en El Cairo, más
de 4.000 delegados de 180 gobiernos nacionales produjeron el Programa de Acción, un documento de 113 páginas, que
servirá como modelo para los programas
de población de las Naciones Unidas
(ONU) y de los países individuales durante los próximos 20 años. Al mismo tiempo, en un lugar adyacente a la reunión, se
celebró un foro con representantes de 1.200
organismos no gubernamentales, tanto de
países desarrollados como en desarrollo.
Asistieron un número sin precedentes de
4.200 periodistas y durante buena parte de
la semana, los principales titulares de la
prensa fueron dedicados a la conferencia.
El temario de la conferencia abarcó desde
los temas de salud, el papel de la familia
y la vejez, hasta migración, urbanización,
investigación y tecnología.
Sin embargo, la cobertura periodística
fue dominada por el debate sobre el aborto que, debe admitirse, se prolongó en
forma desproporcionada. Sin embargo, la
extensa negociación sobre el tratamiento
del aborto en el texto final del documen-
Susan A. Cohen es asociada principal de política del Alan
Guttmacher Institute (AGI), Washington, D. C., y editora colaboradora en asuntos jurídicos y de política de International Family Planning Perspectives. Cory L. Richards
es vicepresidente de política del AGI. Ambos asistieron
a la Conferencia Internacional Sobre la Población y el Desarrollo en El Cairo.
22
to fue histórica, en que fue la primera vez
que se discutió detenidamente y reconoció la realidad y incidencia generalizada
de la práctica del aborto en todo el
mundo—cualquiera que sea su condición
jurídica—en una reunión gubernamental
a nivel internacional. Si bien el texto de la
resolución adoptada, en términos sustantivos y políticos, no satisfizo plenamente
a muchos de los defensores del derecho
al aborto, el consenso final significó, sin
lugar a dudas, un gran avance.
Además del tema del aborto, el debate
durante la conferencia y el Programa de
Acción resultante abordaron por primera vez otros importantes asuntos, ofreciendo un marco analítico más perfeccionado
que nunca para considerar las cuestiones
relacionadas con la población. Como en
el propio preámbulo se señala, “La Conferencia de 1994 recibió un mandato expresamente más amplio que las anteriores conferencias de población respecto de
las cuestiones de desarrollo, lo que indica [una conciencia cada vez mayor] de que
la población, la pobreza, las modalidades
de producción y de consumo y el medio
ambiente están tan estrechamente interrelacionados que no se puede considerar
ninguno de ellos en aislamiento”.1
En consecuencia, el Programa de Acción le asigna mayor importancia al desarrollo sostenible y metas humanitarias
que a los objetivos demográficos. En ningún momento el Programa insta a la estabilización demográfica per se; más bien
destaca la importancia de proveer información y servicios a las personas a través
de políticas gubernamentales más humanitarias y programas de mayor calidad.
El documento también refleja un cambio en actitudes a nivel mundial que favorece la promoción de la planificación familiar dentro del contexto de la atención
de la salud reproductiva más global. Se dedica un capítulo completo a la salud reproductiva, el cual suscitó una gran discusión
en la conferencia. Se define la salud reproductiva para incluir la salud sexual, otro
punto controvertido que nunca se había
abordado abiertamente en una declaración de la ONU.
Quizá lo más significativo de todo es
que la CIPD de 1994 celebrada en El Cairo
será recordada, sin lugar a dudas, por la
importancia de primer orden que se le
asignó a la condición de la mujer. El Programa de Acción contiene un capítulo entero sobre “igualdad y equidad entre los
sexos y habilitación de la mujer”—el más
completo sobre este tema que alguna vez
ha surgido de una conferencia de la ONU.
El trato igualitario de la mujer desde las
primeras etapas de su vida, así como la
participación crítica y las responsabilidades del hombre, son aspectos vitales, no
solamente para retrasar el rápido crecimiento de la población, sino para apoyar
las gestiones de desarrollo que se realizan
en todo el mundo.
El proceso preliminar
El proceso y el resultado de la Conferencia se vio influenciado por tres factores políticos: la participación sin precedentes de
los organismos no gubernamentales, y en
particular de las organizaciones de la
mujer; la presión ejercida por los líderes religiosos conservadores dirigidos por el Vaticano; y el fracaso de la posición de los Estados Unidos sostenida hace 10 años,
cuando declaró que el crecimiento de la
población era un “fenómeno neutro” y
condenó el derecho al aborto y su propia
existencia. La convergencia de estos tres
elementos produjo un resultado histórico.
El nivel extremadamente intenso de
participación de los organismos no gubernamentales y el aporte político y sustantivo extraordinario de estos grupos comenzó durante los años previos a la
Conferencia, la cual fue precedida por tres
reuniones preparatorias de los comités gubernamentales oficiales celebradas en
Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar
1991, 1993 y 1994, numerosas reuniones regionales y de grupos de expertos, así como
innumerables reuniones informales sobre
temas especializados. Los representantes
de los organismos no gubernamentales dirigieron sus propios foros en cada una de
las reuniones de los comités preparatorios
y en la Conferencia. Se comprobó que se
habían convertido en una fuerza digna de
ser reconocida, porque varios de sus delegados formaban parte de las delegaciones oficiales de sus respectivos países. Estados Unidos, por ejemplo, envió a la
Conferencia una de las delegaciones más
numerosas—encabezada por el vicepresidente Al Gore—y la mitad de sus 43
miembros pertenecían al sector privado.
Finalmente, los organismos no gubernamentales lograron credibilidad dentro del
sistema de la ONU.
Las organizaciones de mujeres fueron
particularmente decisivas en la conformación del debate. El Cónclave de Mujeres,
una coalición internacional de activistas,
controló las deliberaciones gubernamentales, propuso cambios de lenguaje en los
documentos, y realizó actividades de cabildeo durante los tres años previos al
evento y durante la Conferencia. Estos
grupos convocaron sus propias reuniones,
tales como la de la Coalición Internacional Sobre la Salud de la Mujer, celebrada
en 1994 en Río de Janeiro, para influenciar
la Conferencia de El Cairo. A medida que
las mujeres de los países en desarrollo ganaron mayor acceso a la escena política y
obtuvieron apoyo financiero para expresar su opinión en varios foros internacionales sobre los programas tradicionales de
población, sus voces fueron finalmente
oídas por el “establishment de población”.
La Mesa Redonda Sobre Perspectivas de
la Mujer en Planificación Familiar, Derechos Reproductivos y Salud Reproductiva, que se reunió formalmente en Ottawa,
Canadá, en 1993, bajo los auspicios de la
ONU, aprobó una serie de iniciativas que
luego sirvieron de base para formular las
recomendaciones principales del Programa de Acción. El informe de la Mesa Redonda: definió los derechos reproductivos
como derechos humanos y encomendó
crear las condiciones que permitan desarrollar el potencial de la mujer y la aprobación de políticas y programas que fomenten el respeto y el trato igualitario de
las niñas; abordó las necesidades especiales de las emigrantes y refugiadas; instó a
que se incremente el apoyo a las actividades de investigación en materia de anticonceptivos y a los servicios de planificación
familiar y de salud reproductiva de alta calidad; exhortó a que se preste mayor atenNúmero especial de 1995
ción a las necesidades de las adolescentes,
especialmente los “servicios confidenciales apropiados” y a los programas para fomentar la responsabilidad del varón en las
relaciones sexuales y reproductivas; y condenó las prácticas peligrosas, tales como
la mutilación de los genitales femeninos.
El informe mantuvo que “se exhorta a
todas las partes involucradas en el desarrollo de las políticas y programas, que aseguren que la cultura y la tradición no justifican las prácticas o procedimientos que
inhiben el desarrollo de las niñas y mujeres, ponen en peligro su salud, limitan su
libertad o amenazan su seguridad”.2
La recomendación de la Mesa Redonda sobre el aborto suscitó un acalorado debate que continuó hasta que se logró un
acuerdo en la Conferencia. Calificó al aborto inseguro como una importante cuestión
de negligencia de la salud pública, instó
a los gobiernos a enmarcar su legislación
sobre el aborto basada en “un compromiso con la salud de la mujer, más bien que
en códigos penales y otras medidas punitivas”, y aseguró que las mujeres que deseen interrumpir sus embarazos deberán
tener acceso a “consejería humanitaria,
servicios seguros de aborto y servicios
para el tratamiento de complicaciones ocasionadas por abortos inseguros”.3
Manifiestamente, el Vaticano vio con
alarma el progreso de los grupos que fomentan la causa de la mujer y su éxito en
promover servicios globales de salud reproductiva, incluso del aborto seguro. En
las dos conferencias previas sobre población, el Vaticano había hábilmente desbaratado este empeño. Su movilización extraordinaria y sin precedentes contra la
CIPD pareció ser una respuesta clara a que
esta vez estaba siendo dejado de lado del
consenso mundial emergente sobre población y desarrollo.
La tercera reunión de la comisión preparatoria que se realizó en mayo de 1994
fue la última reunión oficial gubernamental que se celebró antes de la Conferencia
y su tarea consistió en tratar de acercar las
posiciones lo más posible para lograr el
consenso sobre el documento. Según parece, el Vaticano envió su delegación preparada para bloquear este consenso. Sin
embargo, no estaba preparado para encontrarse con el grado de unanimidad que
había entre las delegaciones con respecto
a la premisa del documento y sus objetivos específicos. De hecho, al concluir las
tres semanas de sesiones, los delegados lograron acuerdo en el 90% de las disposiciones. Pero debido principalmente a la
oposición vehemente del Vaticano y de un
puñado de sus aliados, muchas de las re-
comendaciones de la mesa redonda de la
mujer se encontraban entre las pocas que
quedaban aún en disputa que se enviaron
a la Conferencia.
La campaña del Vaticano se intensificó
durante los meses siguientes. Entre los cargos más importantes, insistió en que el documento promovía el aborto “para quien
lo quiera” y como método de control de la
natalidad. Sostuvo que las referencias a la
reducción del aborto “inseguro” deberían
ser eliminadas del texto, puesto que todos
los abortos son inseguros para el feto. También objetó las referencias a las iniciativas
sobre “maternidad segura”, porque comúnmente se las interpreta en el sentido
de que implican que la reducción del aborto inseguro es un medio para reducir la
morbilidad y mortalidad materna. Objetó las referencias a la “salud reproductiva”,
los “derechos reproductivos”, y la “salud
sexual”, porque según expresó su delegado, estos términos sugieren el acceso al
aborto, a los métodos modernos anticonceptivos y a la esterilización, o en otras palabras, refirieron a la conducta sexual irresponsable. Objetó las referencias a los
derechos de los adolescentes a los servicios
confidenciales de salud reproductiva y al
derecho de los “individuos”, y no de las parejas, a practicar la planificación familiar.
Se opuso a las secciones que exhortan una
mayor distribución de condones para prevenir el contagio del virus de inmunodeficiencia humana, expresando que esto es
equivalente a sancionar un comportamiento inmoral, y se opuso al texto que reconoció los “diversos conceptos de familia”, el
cual fue interpretado como la condonación
de la homosexualidad.
Todo el bullicio generado por el Vaticano ocupó los titulares de la prensa mundial. Sus pronunciamientos fueron vistos
con especial seriedad debido a la condición singular de la Santa Sede, que es a la
vez el gobierno de un estado y representante de una religión. (El Vaticano, siendo la Santa Sede, es observador permanente en la ONU.) Muchos observadores
interpretaron el ataque particularmente
vitriólico del Vaticano contra el Programa
de Acción de la Conferencia como una indicación de su disgusto básico con la importancia que le asignó este evento al desarrollo del potencial de la mujer. En la
revista católica América, de tendencias políticas moderadas, el editor asociado
David Toolan escribió “Como si la atención al bienestar de la mujer fuera de alguna forma antitética a las cuestiones del
desarrollo, el Obispo James T. McHugh,
de Camden, Nueva Jersey, inútilmente observó: ‘esta reunión se ha convertido en
23
El Consenso en El Cairo
una reunión de asuntos de la mujer y nos
gustaría que volviera a enfocarse en el
tema del desarrollo’”.4
Toolan interpretó el enfoque del proyecto de documento en la protección de los
derechos del individuo como un rechazo
de las metas demográficas y del sentido
de que las personas deben ser vistas como
objetos de las políticas demográficas. Toolan indicó, “La Santa Sede interpretó esto
erróneamente, como un acto de ‘imperialismo cultural’”. Refiriéndose a una carta
de los cardenales de Estados Unidos al
Presidente Bill Clinton, en la que le solicitaban que dejara de “instar a los países
en desarrollo a que adoptaran programas
de control de la natalidad que interfirieran con los derechos de la pareja de tomar
decisiones responsables y morales en la
planificación de la familia”, Toolan concluyó que “los cardenales no habían leído el
proyecto de documento de El Cairo que
yo leí, en el que todo gira en torno a la persona humana”.5
Otros prominentes miembros del clero
y teólogos se sintieron compelidos a informar al mundo que hay puntos de vista religiosos que difieren. “Se debe hacer notar
que si hubiere una oposición masiva de
todas las religiones, la Conferencia fracasaría en la puesta en práctica de cualquier
programa.…Las religiones, en otras palabras, pueden ejercer una gran influencia
en la orientación del pensamiento y el
comportamiento humanos. La mayoría de
los creyentes y comunidades religiosas
que están informados sobre el ‘Programa
de Acción’ de la Conferencia, sin embargo, ya le han dado un apoyo significativo.
Otros, por razones de principio, se oponen a algunas de las propuestas”, según
declararon académicos que representan a
los protestantes, católicos, musulmanes,
judíos, hindúes y budistas.6
Después que el Vaticano específicamente increpó a los gobiernos africanos por
apoyar la Conferencia, el Arzobispo sudafricano, Desmond Tutu, líder de la Iglesia Anglicana, respondió: “La planificación de la familia es una obligación de
quienes son cristianos. Nuestra Iglesia
considera que deberíamos usar métodos
científicos para asistir en la planificación
de nuestras familias”.7
El Vaticano realizó actividades de cabildeo con los estados islámicos conservadores y algunos de ellos—tales como Arabia
Saudita, Iraq, el Líbano y Sudán—decidieron boicotear la reunión de El Cairo. Un
clérigo musulmán comentó, “Estamos en
contra de estas cuestiones de los homosexuales, el aborto y la libertad total de la
mujer, los cuales permitirán el aumento
24
de la inmoralidad en nuestras calles”.8 En
una poca velada referencia a los Estados
Unidos, el Vaticano insistió repetidamente en que el documento final de la conferencia era un manifiesto de “imperialismo cultural”, que prestaba insuficiente
atención al desarrollo y promovía una
“forma de vida” que es “individualista,
hasta tal punto que ahora el matrimonio
parece ser algo anticuado” y “es típico de
ciertos grupos marginales dentro de las sociedades desarrolladas…”9
Los Estados Unidos apoyó con firmeza
las metas de esta conferencia sobre población, una medida de gran significado programático y político, y no solamente porque es el donante más importante de los
programas internacionales sobre población. Cuando Tim Wirth, subsecretario de
estado para asuntos mundiales, anunció
las nuevas posiciones de los Estados Unidos en una reunión del comité preparatorio que se celebró a principios de 1993, fue
recibido con un caluroso aplauso, hecho
poco común en las reuniones de la ONU.
Luego el Presidente Clinton pronunció un
importante discurso—el primero sobre
población que haya pronunciado un presidente de los Estados Unidos en por lo
menos 20 años—en el que le dio un sólido apoyo al enfoque holístico a los asuntos de población y desarrollo, a la importancia del desarrollo del potencial de la
mujer, y a la necesidad de incrementar el
acceso de las personas a servicios de alta
calidad en materia de planificación familiar y de atención de la salud reproductiva. Asimismo, defendió su posición sobre
el aborto en que el procedimiento debe ser
seguro, legal y realizado muy raramente.10
El apoyo del Presidente Clinton a la Conferencia y a que el aborto sea incluido en las
reformas propuestas del sistema del seguro de salud de los Estados Unidos, tanto enfadó a los jerarcas de la Iglesia Católica que
se dedicaron a desacreditar a la conferencia, caracterizándola como un evento controlado por los Estados Unidos. Cuando el
vicepresidente Gore intentó clarificar los hechos,11 el Vaticano atacó no solamente la política de los Estados Unidos, sino también
al vicepresidente por su nombre.
El Programa de Acción
Población y desarrollo
En su discurso pronunciado en la sesión
plenaria, Nafis Sadik, directora ejecutiva
del Fondo de Población de las Naciones
Unidas y secretaria general de la Conferencia de El Cairo, observó que la Conferencia es parte de un movimiento continuo.
Se refirió a la Conferencia de las Naciones
Unidas Sobre el Medio Ambiente y el De-
sarrollo, de 1992, la cual “reunió muchos
de los aspectos de los recursos físicos a las
necesidades humanas”; a la cumbre social
de marzo de 1995 en Copenhague que centró su atención en la pobreza; y a la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, que
se celebrará en Beijing, en septiembre de
1995. “Pero aquí”, dijo, “estamos tratando
el tema decisivo. La persona humana se
encuentra en el corazón del proceso”.12
La relación fundamental entre la población y el desarrollo se resume en la formulación de los principios subyacentes en el
Programa: “Los seres humanos son el elemento central del desarrollo sontenible.…
Los países deberían cerciorarse de que se
dé a todos la oportunidad de aprovechar
al máximo su potencial. Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado para
sí y su familia, incluso alimentación, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados”. El principal objetivo es integrar
plenamente las preocupaciones de la población a las estrategias de desarrollo, “con
la finalidad de satisfacer las necesidades
y mejorar la calidad de vida” para todas
las personas y “promover la justicia social
y eliminar la pobreza mediante el desarrollo económico sostenido en el contexto del
desarrollo sostenible”.13
En consecuencia, la idea de lograr las
metas demográficas ha sido reemplazada
con exhortaciones a atender las necesidades insatisfechas de servicios a nivel individual. Se acabó el tiempo de hablar de los
incentivos y desincentivos de los programas de planificación familiar; se reemplazaron estos términos por repetidas condenas de la coerción. Seguramente el
documento aborda el tema del tamaño y
crecimiento de la población y analiza su relación con el desarrollo y el medio ambiente. Pero el Programa de Acción de la Conferencia no exhorta a un crecimiento de
población cero. Más bien, en las palabras
del Jefe Bisi Ogunley de Nigeria: “Nuestro programa es, ‘permítanle a la gente contar, no cuente a la gente’”.14
Población y medio ambiente
La conferencia evitó un enfrentamiento
entre las organizaciones de mujeres y los
activistas del medio ambiente, que pareció inevitable tras la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo.15 Esto ocurrió, al menos en
parte, porque los dos grupos lograron un
acuerdo tácito de concentrarse más en los
medios y menos en los fines, opinó el especialista en cuestiones ambientales, Robert Engelman.16 Con respecto a los medios,
indicó Engelman, los “ambientalistas informados” apoyan las acciones planteadas
Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar
en función de la persona humana que se
formulan en el Programa de Acción; éstas
son también ampliamente apoyadas por
las feministas. Con relación a los fines, las
feministas continúan sospechosas de las
metas de la estabilización demográfica y
sus consecuencias con respecto a los derechos de la mujer, en tanto que los ambientalistas son escépticos acerca de la compatibilidad de las tendencias históricas del
crecimiento económico (el cual, en los países en desarrollo, ha conducido a un desgaste continuo de los recursos naturales)
y el desarrollo sostenible.
Si bien el Programa de Acción asegura la
interrelación que existe entre la población
y el desarrollo, los ambientalistas se muestran decepcionados porque el documento
no analiza la naturaleza de esa relación. El
documento presenta un enfoque novedoso al establecer que el consumo excesivo es
una cuestión seria, pero no se adoptan medidas activas a partir de esa premisa; muchos países en desarrollo o desarrollados
se oponen a esas medidas y ambos quieren
producir y consumir más. Sin embargo, Engelman continúa describiendo al Programa de Acción como “profundamente ambiental, no porque los temas de la población
y el medio ambiente estén estrechamente
vinculados en el documento, sino porque
lo están en la vida real”.17
Engelman señala que el “Programa 21”,
aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, fue fundamentalmente un anteproyecto para el contexto en que abordó el tema de la población con un enfoque
macro, pero sin un plan de acción integrado y específico. El Programa de Acción de
la CIPD, por el contrario, contiene muchos
aspectos que tienen cabida dentro de una
estrategia de los ambientalistas destinada a encarar el rápido crecimiento demográfico, sin calificar la cuestión de la población como un problema ambiental. En
consecuencia, desde el punto de vista de
los ambientalistas, la combinación del
“Programa 21” y el Programa de Acción
de la CIPD plantean el marco de conexión
entre la población y el medio ambiente.
Desarrollo del potencial de la mujer
El consenso sobre el papel central de la
mujer en el desarrollo ha perdido todo
cariz de controversia y por lo tanto no fue
un tema discutible en la Conferencia. Al
aprobar todo el texto resolutivo incluido
en el capítulo sobre “igualdad y equidad
entre los sexos y habilitación de la mujer”
antes de El Cairo, lo único pendiente para
la Conferencia fue la retórica. Evidentemente, ningún disertante de la plenaria se
Número especial de 1995
atrevió no mencionar estos temas, que
aparecen a lo largo del Programa de Acción. El capítulo específico que trata sobre
los derechos de la mujer destaca algunos
componentes fundamentales.
Los principales objetivos incluyen el logro
de la “igualdad y equidad basadas en la asociación armoniosa entre hombres y mujeres
y permitir que la mujer realice plenamente
sus posibilidades…; la contribución de la
mujer en su plena participación en el proceso de formulación de políticas y adopción
de decisiones en todas las etapas…; y asegurar que todas las mujeres, al igual que los
hombres, reciban la educación necesaria
para satisfacer sus necesidades humanas básicas y ejercer sus derechos humanos”.18 Esto
se extiende a la igualdad económica (acceso a los trabajos, igual pago y crédito); igualdad con respecto a la salud (derecho a la
salud reproductiva y sexual); igualdad política y jurídica; e igualdad social.
El documento asevera que, como el prejuicio contra la mujer frecuentemente se
manifiesta primero como el prejuicio contra las niñas, es necesario eliminar la discriminación que comienza por la preferencia por los hijos varones; la preferencia por
el varón puede resultar en una selección
prenatal y en el infanticidio de las niñas.
El documento estipula que se debe aumentar la conciencia pública del valor de
las niñas y mejorar la imagen que tienen
de sí mismas, para fortalecer su auto-estima. Finalmente, se debe poner especial
énfasis en la educación de las niñas, y en
el mejoramiento de su salud y nutrición.19
La última sección del capítulo sobre los
derechos de la mujer se dedica a las “responsabilidades y participación del hombre”. El documento fija como objetivo el
promover la “igualdad de los sexos en
todas las esferas de la vida, incluida la vida
familiar y comunitaria, y alentar a los hombres a que se responsabilicen de su comportamiento sexual y reproductivo y a que
asuman su función social y familiar”.20
Salud reproductiva y sexual
El documento final fue aprobado con un
lenguaje innovador que apoya los conceptos de salud reproductiva y sexual y los
servicios necesarios para lograr esos fines.
La atención de salud reproductiva se define de forma que incluye una gran variedad de servicios que abarcan los de planificación familiar de alta calidad y,
cuando no es ilegal, el aborto seguro. La
adopción de la idea de salud sexual, en
cierto sentido fue una de las acciones más
revolucionarias realizadas en una conferencia auspiciada por la ONU.
El texto clave sobre el aborto se encuen-
tra en el capítulo sobre la salud. Se modificó el texto para asegurarles a algunos países islámicos y católicos (Brasil, Egipto,
Pakistán y otros) que el documento no exhortaba a la legalización del aborto; y la
frase que reiteraba el texto de la reunión
de México de 1984, que condenaba la promoción del aborto como un método de
planificación familiar, fue sacada de su
contexto original y puesta al principio del
párrafo. Luego, restableciendo la definición del aborto inseguro de la Organización Mundial de la Salud, se aprobó el
texto final del documento:
En ningún caso se debe promover el
aborto como método de planificación
de la familia. Se insta a todos los gobiernos y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes a incrementar su compromiso
con la salud de la mujer, a ocuparse de
los efectos que en la salud tienen los
abortos realizados en condiciones no
adecuadas* como un importante problema de salud pública y a reducir el recurso al aborto mediante la prestación
de más amplios y mejores servicios de
planificación de la familia. Las mujeres
que tienen embarazos no deseados
deben tener fácil acceso a información
fidedigna y a asesoramiento comprensivo. Se debe asignar siempre máxima
prioridad a la prevención de los embarazos no deseados y habría que hacer
todo lo posible por eliminar la necesidad del aborto. Cualesquiera medidas
o cambios relacionados con el aborto
que se introduzcan en el sistema de
salud se pueden determinar únicamente a nivel nacional o local de conformidad con el proceso legislativo nacional.
En los casos en que el aborto no es contrario a la ley, los abortos deben realizarse en condiciones adecuadas. En
todos los casos, las mujeres deberían
tener acceso a servicios de calidad para
tratar las complicaciones derivadas de
abortos. Se deberían ofrecer con prontitud servicios de planificación de la familia, educación y asesoramiento postaborto que ayuden también a evitar la
repetición de los abortos.21
Se logró un acuerdo únicamente después
que el Vaticano mantuvo la CIPD prácticamente paralizada durante tres días y noches negociando el texto del documento.
Cuando su delegación sugirió continuar
*Una nota al pie de la página del Programa de Acción define al aborto inseguro como un “procedimiento para terminar un embarazo no deseado, ya sea practicado por
personas que carecen de las habilidades necesarias o en
un ambiente carente de estándares médicos mínimos, o
ambos”. (Véase referencia 1, Nota 20, pág. 119.)
25
El Consenso en El Cairo
discutiendo el tema, los participantes estallaron en una rechifla, una violación al decoro que generalmente caracteriza las reuniones de la ONU. Poco después, la Santa
Sede permitió que la Conferencia continuara sus labores. Sin embargo, a pesar de obtener numerosas concesiones, al final el Vaticano todavía no participó del consenso
sobre este capítulo.
En el documento final, se define la atención de la salud reproductiva como el acceso a una amplia gama de métodos para
regular la fecundidad. El documento describe el derecho reproductivo como un derecho que abarca ciertos derechos humanos reconocidos internacionalmente y que
incluye el derecho básico del individuo,
igual que de las parejas, a decidir libre y
responsablemente el número de hijos y el
espaciamiento de los nacimientos (un
principio que se originó hace 20 años en
la Conferencia de Bucarest). Los derechos
reproductivos también significan el derecho de “lograr el más alto nivel de salud
sexual y reproductiva”. La definición completa se transcribe a continuación:
La salud reproductiva es un estado general de bienestar físico, mental y social,
y no de mera ausencia de enfermedades o dolencias, en todos los aspectos
relacionados con el sistema reproductivo y sus funciones y procesos. En consecuencia, la salud reproductiva entraña la capacidad de disfrutar de una vida
sexual satisfactoria y sin riesgos y de
procrear, y la libertad para decidir hacerlo o no hacerlo, cuándo y con qué frecuencia. Esta última condición lleva implícito el derecho del hombre y la mujer
a obtener información…y tener acceso
a métodos seguros, eficaces, asequibles
y aceptables de su elección, así como a
otros métodos que no estén legalmente prohibidos, y el derecho a recibir servicios adecuados de atención de la
salud que permitan los embarazos y los
partos sin riesgos y den a las parejas las
máximas posibilidades de tener hijos
sanos. En consonancia con esta definición de salud reproductiva, la atención
de la salud reproductiva se define como
el conjunto de métodos, técnicas y servicios que contribuyen a la salud y al
bienestar reproductivos al evitar y resolver los problemas relacionados con
la salud reproductiva. Incluye también
la salud sexual, cuyo objetivo es el desarrollo de la vida y de las relaciones
personales y no meramente el asesoramiento y la atención en materia de reproducción y de enfermedades de
transmisión sexual.22
Se logró un acuerdo sobre el derecho de
26
los adolescentes a los servicios de planificación familiar y de salud reproductiva,
con garantías para proteger su privacidad
y confidencialidad, después de enmendar
el texto para destacar los “derechos, deberes y responsabilidades de los padres”.23
La Conferencia apoyó claramente las
iniciativas para lograr una maternidad segura (después que la Santa Sede se mostró satisfecha de que éstas no intentaban
legalizar el aborto) y que distribuyen “ampliamente los preservativos” para prevenir la diseminación del virus del SIDA y
otras enfermedades de transmisión sexual
(ETS).24 (En un singular momento de hilaridad ante la expresión en inglés, expanded condom distribution, el delegado de Zimbabwe explicó que en su país, se llaman
expanded condoms a los condones usados,
y que Zimbabwe, por lo tanto, tenía que
acompañar a la Santa Sede en su posición
de oponerse a su distribución. Cuando se
calmó el bullicio suscitado por esta intervención, la Secretaría de la conferencia
acordó modificar la frase para que leyera,
expanded distribution of condoms.)
Resolver todas estas cuestiones fue probablemente la parte más difícil y al mismo
tiempo quizá la más importante de toda
la conferencia. El progreso obtenido es innegable, aun cuando fue necesario negociar concesiones mútuas. La Primera Ministra de Noruega, Gro Harlem Bruntland,
habló en nombre de muchas delegaciones
en la sesión de apertura:
Pero la moral no puede ser solamente
una cuestión de controlar la sexualidad
y proteger la vida de los que aún no han
nacido. La moralidad también abarca
dar a las personas la oportunidad de elegir, suprimir la coerción de todo tipo y
abolir la criminalización de la tragedia
individual. La moralidad se convierte en
hipocresía si significa aceptar tanto el sufrimiento o la muerte de mujeres, resultos de embarazos no buscados y abortos ilegales, como la existencia de niños
no deseados que viven en la miseria.
Ninguno de nosotros puede desconocer el hecho de que se producen abortos
y que, en los casos en que son ilegales o
están muy restringidos, la vida y la salud
de la mujer suelen correr peligro. Por lo
tanto, la descriminalización del aborto
debería ser una respuesta mínima a esa
realidad y un medio necesario de proteger la vida y la salud de la mujer.25
Asignación de recursos
En última instancia, se puede avalar el
compromiso con la nueva política sobre
población por la disposición de los países
a aportar fondos. Los delegados ante la
CIPD aprobaron un Programa de Acción
con un costo de US $17,000 millones anuales a partir del año 2000—y un aumento
a US $21,700 millones a partir de 2015—
para llevar a cabo las actividades del documento en materia de salud reproductiva en los países en desarrollo y en la
ex-Unión Soviética; el 65% de este monto
se utilizará en prestar servicios. Se espera que dos tercios del total sean aportados
por los propios países designados y el
resto de fuentes externas. La asignación
de fondos es la siguiente:
•US $10,200 millones para la planificación familiar. Esta asignación destaca el mejoramiento de la calidad del servicio. La planificación familiar también se define para
incluir la prestación de servicios y productos anticonceptivos; programas de información, educación y comunicación; capacitación; infraestructura; y recopilación de datos.
•US $5,000 millones para servicios básicos de
salud reproductiva. En estos se incluyen la
atención prenatal y postnatal y el parto; servicios de aborto (“cuando no los prohibe la
ley”); información sobre la sexualidad humana y las ETS y contra la mutilación de los
genitales femeninos; diagnóstico y tratamiento de las ETS e infecciones del sistema
reproductivo; y prevención y tratamiento
de la infecundidad, cuando sea posible.
•US $1,300 millones para la prevención de enfermedades. Esta asignación, que permitirá combatir las ETS, el virus de inmunodeficiencia humana y el SIDA, conlleva el
amplio uso de servicios de educación, uso
de los medios de información, la promoción de un comportamiento sexual responsable y el incremento de la distribución de condones.
•US $500 millones para investigación, recopilación de datos y análisis de políticas.
Además de estos montos, se espera recibir fondos “sustanciales” provenientes
de los sectores de salud, educación y desarrollo, para apoyar actividades complementarias y esenciales, tales como la atención primaria de la salud y los programas
de supervivencia de la niñez, iniciativas
para promover la educación de las niñas
y esfuerzos para mejorar la condición de
la mujer.26
El Programa de Acción final especifica
la triplicación del gasto mundial actual en
población de aproximadamente US $5,000
millones, en lo que la planificación familiar permanece como el componente principal. Uno de los principales obstáculos
para lograr un acuerdo sobre la asignación
de recursos fueron los puntos de vista de
los delegados de Suecia y Noruega, quienes, contando con el apoyo de algunas líderes feministas, sostenían que los US
Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar
$17,000 millones deberían ser utilizados en
salud reproductiva y no en los programas
tradicionales de planificación familiar. La
resistencia a esa posición era de orden
práctico, no filosófico. Aún no se dispone
de datos fiables sobre las necesidades existentes en materia de salud reproductiva.
Por el contrario, la necesidad evidente de
contar con servicios de planificación familiar está bien establecida y las estimaciones de costos son ampliamente aceptadas.
Los delegados agregaron un párrafo para
explicar que la asignación de recursos está
basada en las estimaciones más fiables en
ese momento y que deberían ser actualizadas y refinadas a medida que se disponga de mayor y mejor información, particularmente con respecto a la ejecución del
sistema de provisión de servicios de salud
reproductiva.
El Cairo y más allá
La CIPD fue un éxito rotundo. Fue la primera conferencia sobre población en la
que ni siquiera la Santa Sede pudo evitar
unirse al consenso, en por lo menos algunas partes del Programa de Acción.* La
Santa Sede especificó sus “reservas” formales contra la mitad de los capítulos—
aquellos relativos a la promoción, la investigación y la tecnología relacionadas a la
salud reproductiva y la salud sexual, y la
asignación de recursos y el seguimiento,
todo a base de que eran “demasiado específicos”. La Santa Sede sí participó en
el consenso sobre los principios “en una
señal de solidaridad”, y él sobre el capítulo tratando la equidad de géneros.
Si bien la Santa Sede tuvo éxito al diluir
un tanto el texto sobre el aborto, no pudo
prevenir que se llevara a cabo el histórico
debate en un foro a nivel mundial, donde
se analizó la realidad del aborto, el hecho
de que se hacen abortos—legales o no—
en todas partes, y la clara relación que existe entre la legalidad y seguridad de este
procedimiento. Ninguna delegación participante rechazó estas verdades. A razón
de este solo hecho se hubiera consagrado
el éxito singular de esta Conferencia. Efectivamente, una delegada sueca que participó en la conferencia de México de 1984
ya había presagiado la llegada de este día.
Su país fue el único que en aquella oportunidad exhortó a que se ofreciera acceso
universal al aborto legalizado y seguro. Al
preguntársele si Suecia se sentía aislada
por la posición asumida, esta delegada
contestó que en una conferencia celebrada en 1967 una de sus predecesoras se
había encontrado en una situación similar cuando quiso hablar acerca de la necesidad que había en el mundo de disponer
Número especial de 1995
de servicios de planificación familiar, y
ninguna otra delegación estaba preparada para discutir un tema que en esa época
era considerado tan delicado. Quizá, sugirió esta delegada en la Ciudad de México, la cuestión del aborto logrará algún
día en los foros mundiales el mismo nivel
de seriedad y respeto que tiene la planificación familiar.27
Es probable que la Santa Sede se haya
infligido un daño irreparable al bregar por
su posición en forma tan insistente y obcecada. Sus tácticas provocaron reacciones violentas por parte de muchos participantes y delegaciones oficiales. El
Ministro de Población de Egipto, Maher
Mahran, habló crudamente en nombre de
muchos que prefirieron ser más diplomáticos: “¿Acaso el Vaticano gobierna el
mundo? El mundo no está aquí para que
lo dirija. Y permítanme decirles, los [delegados] aquí presentes representan más
de 5,000 millones de personas, y no solamente a los 190 en el Vaticano”.28
También es probable que haya resultado contraproducente la táctica del Vaticano de forjar alianzas con países islámicos
fundamentalistas. Si bien un grupo pequeño se mantuvo apartado, la gran mayoría
y los más grandes fueron a El Cairo y recibieron con agrado sus resultados. Por
momentos parecía que se estaba gestando un desastre al celebrarse la CIPD en un
país islámico, pero al final resultó un gran
acierto—al darle a Egipto, un país decididamente comprometido con los programas de planificación familiar, la oportunidad de ser una pieza fundamental para
mitigar las preocupaciones de otros países islámicos moderados. La Primera Ministra Benazir Bhutto, de Pakistán, el noveno país más poblado del mundo, habló
en la sesión plenaria de la Conferencia a
pesar de las amenazas de los musulmanes
fundamentalistas de su país. Condenó el
aborto pero fue ovacionada por los participantes por su firme declaración personal en apoyo de los derechos de la mujer,
la importancia de la planificación familiar
y la apertura del Islam a estos principios:
Yo sueño con un Pakistán, una Asia y
un mundo en que todos los embarazos
sean deseados y todos los niños concebidos reciban alimentación, amor, educación y respaldo.…Quienes profesan
el Islam no tienen problemas ideológicos para abordar las cuestiones que
plantea la regulación demográfica en
función de los recursos disponibles.…
Los musulmanes, dada su insaciable
sed de conocimiento, no tendrán problemas con la difusión de información
sobre la salud reproductiva, siempre
que resulte compatible con su herencia
religiosa y espiritual.… El objetivo primordial de la política demográfica del
gobierno democrático electo es mejorar
la calidad de vida de la población facilitándole servicios de planificación de
la familia y de salud.29
Aun antes de la clausura de la CIPD, ya
habían señales de que el Programa de Acción se estaba transformando en acciones
de hecho. Un ejemplo de ello fue la formación y anuncio de la “Sociedad en Población y Desarrollo: Una Iniciativa Sur-Sur”.
Está formada por 10 países en desarrollo†
que mantienen exitosos programas que
dependen, en diferentes niveles, del papel
de la mujer como agente de cambio, de
programas de planificación familiar con
particular sensibilidad cultural y de la participación de los líderes religiosos. Su finalidad es erradicar la idea de que los programas demográficos representan los
valores de los países desarrollados y que
están en conflicto con las culturas tradicionales. Este grupo planea compartir sus
conocimientos y experiencia con otros países en desarrollo y ya han recibido promesas de apoyo financiero.
Algunos países y el Banco Mundial ya
han ofrecido nuevos aportes financieros
significativos para los programas de población. Los países nórdicos y los Países
Bajos están actualmente gastando cifras
cercanas a los montos fijados por las Naciones Unidas. El Reino Unido ofreció un
aumento del 65% de su aporte durante los
dos años próximos, por un total de US
$160 millones. La Unión Europea prometió unos US $400 millones anuales, para
fines de la década. Japón anunció que incrementará 10 veces su aporte a las actividades internacionales de asistencia demográfica—a US $3,000 millones durante
los próximos siete años, y Alemania ofreció cerca de US $2,000 millones durante el
mismo período.
Los Estados Unidos casi duplicó su
aporte de financiamiento general desde
1992, ascendiendo a US $585 millones para
el año fiscal 1995; para el año 2000, los Estados Unidos esperan doblar esta cifra
nuevamente, a US $1,200 millones.
*La ONU funciona a base del consenso, no por mayoría
de voto. De los 180 países que participaron en la CIPD,
todos formaron parte del consenso en diferentes grados.
Solamente 16 países presentaron objeciones formales (“reservas” en contra) a capítulos específicos, la mayoría se
relacionaba con cuestiones de la salud reproductiva. Estos
son: Afganistán, Argentina, Brunei, Djibouti, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Irán, Kuwait, Libia,
Malta, Nicaragua, República Dominicana, Santa Sede y
Yemen.
†Bangladesh, Colombia, Egipto, Indonesia, Kenya, Marruecos, México, Tailandia, Túnez y Zimbabwe.
27
El Consenso en El Cairo
Además de los compromisos de financiamiento, la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos
(USAID) continúa con sus planes de poner
en práctica el consenso de El Cairo, adoptando nuevas iniciativas importantes relativas a los adolescentes, la atención postparto, la prevención y el tratamiento de las
ETS, y las actividades de investigación
operativa sobre salud reproductiva. Además, en 1995, el Congreso de los Estados
Unidos reanudará el trabajo con la administración y con organizaciones no gubernamentales para revisar la Ley de Asistencia Exterior de 1961, lo cual incluye una
nueva evaluación de las metas de política
del programa de población de la USAID.
Si bien es crítica la movilización de recursos, quizá el reto más difícil consiste en
convertir en una realidad programática la
retórica y el marco conceptual del Programa de Acción. Ahora se enfrentan las verdaderas interrogantes. ¿Cuánto costará y
qué conlleva incorporar a los programas
de planificación familiar elementos fundamentales como la elección de métodos,
la competencia de los proveedores de servicios, el intercambio de información entre
el proveedor y el cliente, el mejoramiento
de las relaciones entre el proveedor y el
cliente, los mecanismos para fomentar la
continuidad y la constelación de servicios
apropiados? ¿Cuáles son las mejores formas para maximizar el acceso a la planificación familiar, en tanto se brega por lograr
la salud reproductiva en general? En algunos momentos, las dos tareas se han opuesto, particularmente cuando las metas demográficas han tenido precedencia sobre
las necesidades individuales.
Además, deberán realizarse muchos más
estudios e investigaciones para llegar a la
conclusión de qué significa realmente, a
nivel de programa, la atención de la salud
reproductiva, cuánto cuesta, y cuáles deben
ser las medidas aceptables y apropiadas.
Los programas de planificación familiar,
por ejemplo, han sido tradicionalmente
evaluados mediante el uso de indicadores
28
tales como los años de protección pareja,
las tasas de aceptación y las reducciones de
las tasas de fecundidad. Anrudh Jain y Judith Bruce del Consejo de Población, entre
otros, están concentrándose su trabajo en
preparar un “paradigma de evaluación
apropiado para equiparar con la ética de
la calidad de atención”.30 Finalmente, los
programas de planificación familiar y de
salud reproductiva deben coordinarse,
desde un punto de vista político y programático, con énfasis en la educación básica
y el desarrollo del potencial de la mujer.
Estos son los retos más importantes que
se enfrentan después de la Conferencia de
El Cairo, y en ellos se concentrarán los mejores esfuerzos intelectuales en el estudio
de población durante los meses y años venideros. El simple hecho de que estos asuntos se encuentren ahora en el tapete del debate mundial es quizá la mejor prueba de
la importancia de la Conferencia de El Cairo
y cuán lejos llegó el tema de la población
desde los días en que se hablaba fundamentalmente de la “bomba demográfica”.
ton, 19 de marzo, 1994.
10. B. Clinton, palabras a la National Academy of Sciences, Washington, D. C., 29 de junio, 1994.
11. A. Gore, presentación al National Press Club, Washington, D. C., 25 de agosto, 1994.
12. N. Sadik, declaración ante la CIPD, El Cairo, 5 de
sept., 1994.
13. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), Principio 2,
pág. 12, y párr. 3.4, pág. 17.
14. C. G. Fraser, “Abortion Distracting for Conference, Say
Africans”, Earth Times, El Cairo, 11 de sept., 1994, pág. 1.
15. S. Cohen, “La Ruta de Río al Cairo: Hacia una Agenda Común”, Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar, número especial de 1993, págs. 23–29, 1993.
16. R. Engelman, director, Population and Environment
Program, Population Action International, Washington,
D. C., comunicación personal, 26 de sept., 1994.
17. Ibid.
18. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), párr. 4.3, pág.
24.
19. Ibid., párr. 4.16, pág. 27.
20. Ibid., párr. 4.25, pág. 28.
21. Ibid., párr. 8.25, pág. 61.
Referencias
22. Ibid., párr. 7.2, pág. 41.
1. ”Programa de Acción de la Conferencia Internacional
Sobre la Población y el Desarrollo (CIPD)”, en el Informe
de la CIPD, El Cairo, 5 a 13 de septiembre de 1994, Naciones
Unidas, Nueva York, 18 de oct. de 1994, párr. 1.5, pág. 8.
2. Mesa Redonda Sobre Perspectivas de la Mujer en Planificación Familiar, Derechos Reproductivos y Salud Reproductiva, “Recommendations”, Ottawa, Canadá, 26–27
de agosto, 1994.
3. Ibid.
4. D. Toolan, “The Tempest Over Cairo”, America, 27 de
agosto, 1994, págs. 3–4.
5. Ibid.
6. Park Ridge Center for the Study of Health, Faith and
Ethics, “World Religions and the 1994 United Nations
International Conference on Population and Development: A Report on an International and Interfaith Consultation”, Genval, Bélgica, 4–7 de mayo, 1994.
7. “Tutu Challenges Vatican on Birth Control, Abortion”,
Reuters, 17 de junio, 1994.
8. J. Lancaster, “Population Conference Tests Egypt’s Rulers”, Washington Post, 3 de sept., 1994, pág. A–13.
9. Carta del Papa Juan Pablo II al Presidente Bill Clin-
23. Ibid., párr. 7.45, pág. 52.
24. Ibid., párr. 8.35, pág. 64.
25. G. Harlem Brundtland, declaración ante la CIPD, 5
de sept., 1994, en “Declaración de Apertura”, Anexo, Informe de la Conferencia Internacional Sobre la Población y el
Desarrollo, El Cairo, 5 a 13 de Sept. de 1994, Naciones Unidas, 18 de oct., 1994, pág. 23.
26. CIPD, 1994, op. cit. (véase referencia 1), párrs.
13.14–13.20, págs. 98–100.
27. D. Wulf y P. D. Wilson, “Mexico City: Consensus
Amidst Controversies”, International Family Planning Perspectives, 10:81–85, 1984.
28. “Mahran: Vatican Trying to Dictate to World”, The
Egyptian Gazette, 8 de sept., 1994, pág. 1.
29. B. Bhutto, declaración ante la CIPD, 5 de sept., 1994,
en “Declaración de Apertura”, 1994, op. cit. (véase referencia 25), págs. 33 y 36.
30. J. Bruce, “Quality of Care: A Brief History and a Look
Ahead”, Planned Parenthood Challenges: Caring for Quality,
Vol. 2, Federación Internacional de Planificación Familiar, Londres, 1994, pág. 5.
Perspectivas Internacionales en Planificación Familiar