OFICINA JUDICIAL_Martín Contreras

OFICINA JUDICIAL: LA ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES
Y LA NUEVA OFICINA JUDICIAL.
BLOQUE I – EL NUEVO MODELO DE OFICINA JUDICIAL
Luis Martín Contreras
Secretario Judicial
1. Introducción
Hablar de oficina judicial en estos momentos es enfrentarnos a la mayor
reforma orgánica que nuestro sistema judicial haya experimentado desde la
unificación de fueros, de manera que no me equivoco si digo que nos
aproximamos a un momento en el que toda la organización judicial tradicional
experimentará un vuelco tan radical como para pensar que comenzaremos de
nuevo. Vamos a crear un nuevo sistema judicial en el que la administración de
justicia ya no va a pivotar únicamente sobre el juez, sino que éste cederá, por
imperativo legal, parte del protagonismo al secretario judicial. Creo no
equivocarme si afirmo que el principal logro de la reforma que se avecina es la
exclusión del ámbito propio del juez del tempo del proceso, para pasar a manos
del secretario, de modo que la única responsabilidad del juez a este respecto
se circunscribirá al plazo para dictar sentencia, pues ni siquiera podrá decidir
de forma autónoma el tiempo para señalar la celebración del juicio oral.
Pero si esta reforma supone una cierta “desposesión” de lo que
tradicionalmente se había considerado propio del juez, en esa misma
proporción es el secretario quien ha de asumir esa responsabilidad, para pasar
a compartir protagonismo. Por ese motivo, este curso de formación que va
dirigido a los secretarios judiciales pretende, no sólo plantear claramente la
nueva regulación de los espacios físicos donde han de llevarse a cabo las
1
actuaciones propias de la administración de justicia, sino tratar de imbuir en los
integrantes de nuestra profesión un espíritu de responsabilidad que impida que
el modelo que es el resultado de tantos años de debates y reflexiones, termine
en un estrepitoso fracaso o, lo que es peor aún, ni siquiera se ponga en
marcha. Es evidente que los poderes públicos lo avalan, la ley también, por lo
que únicamente es a nosotros a quienes nos queda ponernos al frente y
capitanear el modelo asumiendo con ilusión las nuevas competencias.
2. ANTECEDENTES. NECESIDAD DE UN NUEVO MODELO DE
OFICINA JUDICIAL
Antes de adentrarnos en el análisis de la reforma en sí será conveniente
analizar los antecedentes que nos han llevado a este modelo y la necesidad de
un nuevo modelo como consecuencia del fracaso del anterior.
2.1. ANTECEDENTES
Los antecedentes inmediatos de lo que hoy se entiende por oficina
judicial en España los encontramos en los debates que se organizan en todo el
territorio nacional en nuestro país a lo largo del segundo lustro de los años
ochenta del siglo pasado. Aunque sólo al principio del presente siglo, en
concreto en 2003, estos debates tienen reflejo en un texto articulado, recogido
en la Ley Orgánica 19/2003, de 29 de diciembre, que reforma la Ley Orgánica
del Poder Judicial de 1985.
Pero para llegar a este texto legal tuvieron que pasar más de quince
años desde que se inició el debate y catorce años desde que el Ministerio de
Justicia crease una comisión especial para trabajar sobre una reforma
2
procesal, dentro de la que se constituyó un grupo específico de estudio,
análisis y discusión de ideas sobre la oficina judicial.
Pero a la hora de analizar este último lustro de los ochenta del siglo
pasado no podemos pasar por alto algunos hitos importantes, a los que se
añaden otros en los años noventa:
2.1.1. Sobre la propia denominación
Tradicionalmente en nuestro sistema judicial al espacio en el que se
materializaban las resoluciones judiciales, donde se llevaba a cabo todo el
trabajo de apoyo a la función jurisdiccional, se denominaba secretaría, derivado
de la profesión de quien ejercía la jefatura de ese espacio, el secretario judicial.
Sin embargo ya desde años antes en Italia se venía debatiendo sobre la
posibilidad de aplicar a los órganos jurisdiccionales las técnicas de
organización y producción que se utilizaban en las empresas privadas. Para
ello se partía de la base de separar lo jurisdiccional de lo que, aun llegando a
rozarlo, no llegaba a configurarse como tal propiamente. Esta teoría recibe la
denominación de “ufizzio”, cuyo fundamento principal es delimitar en la medida
de lo posible lo jurisdiccional de lo administrativo, de manera que lo
jurisdiccional quedaría encuadrado dentro de lo que es propio del Poder
Judicial, mientras que lo segundo se asignaría al Poder Ejecutivo. Sería en este
terreno en el que sí cabría la aplicación de las técnicas de organización
privadas.
En los primeros debates sobre este particular se llega a afirmar por
algunos autores que se desposee al Poder Judicial a favor del Ejecutivo, en lo
que en expresión del Profesor Montero Aroca supondría una “napoleonización
de la administración de justicia” por la que la Administración terminaría por
fagotizar a los otros Poderes del Estado. Es decir, se incorporaría al Ejecutivo
3
funciones propias del Judicial. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 en
este sentido enmienda la plana a la de 1980 y devuelve al Ministerio de Justicia
las competencias sobre todo el personal de la administración de justicia que no
sean jueces y magistrados. Esta tesis se ha vuelto a reproducir en el último año
pero de forma más virulenta, sobre todo desde algunos sectores de la
judicatura, desde donde algunas voces han llegado a afirmar (ahora no en el
año 2003) que la reforma es inconstitucional.
2.1.2. La reunión de Ministros del Consejo de Europa
Pero el mal que aqueja a nuestra administración de justicia no es
exclusivo de nuestro país, y la reunión de Ministros del Consejo de Europa de
16 de septiembre de 1986 reconoce que la situación de perpetuo atasco en los
juzgados y tribunales europeos no puede prolongarse por más tiempo, por lo
que recomienda a sus miembros iniciar un proceso de desjudicialización que
culmine con la exclusión del ámbito jurisdiccional de todo aquello que pudiera
no ser jurisdiccional, para lo cual se deberían arbitrar mecanismos que
facilitaran esa labor y encomendaran esas competencias a otros órganos,
incluso ajenos al propio personal funcionarial.
En
nuestro
país
son
exponentes
de
esta
recomendación
la
desjudicialización de las declaraciones de herederos forzosos que se les
encomendó a los notarios, y la ejecución hipotecaria extrajudicial, también
encomendada a los notarios pero declarada inconstitucional por el Tribunal
Supremo.
2.1.3. La doctrina del Tribunal Constitucional
El último de los hitos al que me quiero referir sobre este particular lo
constituye la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre todo a raíz de sus
4
sentencias 56/1990, de 29 de marzo y 62/1990, de 30 del mismo mes,
coetáneas con los trabajos de la comisión creada al efecto dentro de la
Comisión General de Codificación. Estas sentencias, siguiendo las tesis
anteriores, desmitifica lo jurisdiccional para acuñar una nueva terminología, la
denominada “administración de la Administración de Justicia”, de manera que
todo aquello que no entra dentro de los derechos fundamentales de los
ciudadanos en su acceso a la justicia puede considerarse potestativo de ser
excluido del ámbito del Poder Judicial y ubicarse en el terreno competencial
que le es propio al Poder Ejecutivo.
2.1.4. El libro blanco de la Justicia
Es en el segundo lustro de los noventa cuando el entonces Consejo
General del Poder Judicial encarga la elaboración de un diagnóstico de la
situación de la Administración de Justicia, en la que se ofrece participación a
todos los agentes implicados y para cuya realización se elaboran miles de
encuestas.
El resultado es sin duda el más completo diagnóstico que jamás se ha
realizado sobre la Justicia en nuestro país, en él se ponen de relieve todas las
carencias y males que padece nuestra justicia, pero, al mismo tiempo, se
presentan una serie de recomendaciones que venían avaladas por el hecho
significativo de ser hechas por parte del órgano de gobierno del Poder Judicial,
en cuyo diagnóstico había un amplísimo consenso. En este sentido, no puedo
sustraerme a traer a este apartado un significativo fragmento del citado libro,
donde se enumeran algunos de los males apreciados y se constata la
disparidad de criterios existentes sobre el fondo de los mismos, sin perjuicio de
dejar patente la existencia de un problema importante. Se decía en aquel libro
blanco “……. así mientras que algunos ponen todo el peso en las previas
reformas procesales –no se puede actuar sobre la organización, se dice, sin
5
conocer el tipo de proceso del que tratamos -, otros consideran que la cuestión
es básicamente organizativa. Algunos más aluden a la errónea o incorrecta
estructuración de la jefatura de la Oficina Judicial. Hay quienes consideran que
nada se puede resolver desde la consideración de la Oficina Judicial como un
departamento administrativo, y otros finalmente, sitúan el problema en la falta
de de delimitación de las funciones de cada interviniente o trabajador de la
Oficina Judicial, en la existencia de Cuerpo distintos con confusión de
funciones y diferencias retributivas no justificadas, en la indebida atomización
de las estructuras, y así podríamos continuar hasta el infinito. “ Es decir, se
establecen las fuentes de los males de la Justicia.
Dentro de este apartado cabe destacar que entre sus recomendaciones
se reclamaba un cambio copernicano en la organización y gestión de los
recursos destinados a la Administración de Justicia y, sobre todo, hacía mucho
hincapié en que el secretario judicial asumiera un protagonismo que, detraído
de los jueces, permitiera elaborar una nueva organización más ágil, rápida y
próxima a los ciudadanos. La reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
como consecuencia de la aprobación y entrada en vigor de la LO 19/2003 y,
sobre todo, las reformas de las leyes procesales que entrarán en vigor el
próximo mes de mayo apuntan en esa dirección.
2.1.5. El pacto de estado por la Justicia
Como otro hito a tener en cuenta en este período anterior a la LO
19/2003 hemos de destacar el pacto al que los dos principales Partidos de
España llegaron en 2001, según el cual, fuese cualquiera de los dos Partidos el
que gobernase, se comprometían a efectuar la reforma de las estructuras
judiciales que los ciudadanos venían reclamando desde hacía años.
6
Este pacto de Estado vino precedido de una reunión de las tres
Administraciones que confluyen en la Administración de Justicia (Consejo
General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y Comunidades Autónomas)
en las islas Canarias, donde se estableció el marco fundamental del posterior
pacto.
En sus apartados este pacto viene a recoger como compromiso la
necesidad de la reforma y los puntos sobre los que habrá de pivotar la misma.
Como ocurría en el caso del Libro Blanco, una vez más se vuelve a pensar en
el secretario judicial como el colectivo elegido para llevar a cabo la reforma que
se pretende.
2.2. NECESIDAD DE UN NUEVO MODELO DE OFICINA JUDICIAL
Más que la necesidad de un nuevo modelo de oficina judicial,
deberíamos hablar de la necesidad de una nueva organización para nuestra
Administración de Justicia. Resulta evidente que el modelo actual no es
satisfactorio en estos momentos; es indudable que el modelo cumplió con las
expectativas que se tenían para el momento en el que se ideó, sobre todo para
una sociedad que terminaba de asumir su condición de Estado unitario y
principalmente para una sociedad que había estado acostumbrada a convivir
con diferentes fueros y organizaciones, según el territorio de que se tratase. De
la misma manera, la sociedad que recibió aquél nuevo modelo era
eminentemente rural, donde la conflictividad era de otra naturaleza y
porcentualmente mucho más baja.
La entrada de nuestro país en el siglo XX hizo que cambiaran las
estructuras sociales. Estos cambios se producen a mayor celeridad con la
incorporación de nuestro país al sistema democrático. La generalización del
7
acceso al servicio de la justicia a todos los ciudadanos hizo que la conflictividad
aumentara de forma exponencial. En efecto, la configuración del derecho de
acceso a los tribunales como un derecho fundamental, incardinado dentro del
derecho a la tutela judicial efectiva a la que todos somos acreedores, según se
establece en el art. 24 de la Constitución Española hizo que los índices de las
reclamaciones judiciales aumentasen inesperadamente.
Esta situación provocó que las plantillas aumentarán de modo
desconocido hasta esos momentos. Por citar un ejemplo, en el quinquenio
1984 – 1989 aumentó el presupuesto de como nunca había ocurrido en nuestro
país, ni siquiera en los años posteriores. Las plantillas se multiplicaron por tres
y el número de asuntos aumentó en un 60% (en los diez últimos años ha
aumentado un 40%).
Sin embargo, estos esfuerzos presupuestarios de los años de la
democracia no dieron el fruto deseado y los ciudadanos siguieron reclamando
una Justicia más rápida y soluciones inmediatas, en la línea que ya había
diagnosticado y propuesto el Libro Blanco de la Justicia.
Pero por si esto fuera poco, a este clamor social hemos de añadir
algunos datos estadísticos, unos de naturaleza económica y otros de
estimación o rechazo de la Justicia.
De entre los primeros cabe destacar algunas cifras referidas a la
inversión. Así, mientras que la media de lo que gastan los países de nuestro
entorno es de un 0’24 de su PIB, España dedica 0’30; mientras que la media de
gasto público de nuestro entorno es de 0’63 por ciento, España lo supera y se
gasta el 0’77, y en la relación de gasto de euros por habitante, mientras que en
España es de 58 €, la media en Europa es de 64 €.
8
Siguiendo con las cifras del coste, en el año 2008 en España se dictaron
8.649.663 resoluciones definitivas, de las que sólo 1.521.476 corresponden a
sentencias. El coste presupuestario total de esas resoluciones fue de 3.213.433
euros. Aplicando un cálculo aritmético podemos concluir que cada sentencia
costó 2.112 €, mientras que un auto definitivo costó únicamente 371 €. Es
decir, algunas de las resoluciones que ahora se les encomiendan a los
secretarios resultan mucho más económicas.
Pero si pasamos de las frías cifras económicas a las que se refieren a la
ratio número de jueces por número de habitantes, argumento éste
tremendamente socorrido en los últimos años, tampoco sale bien parado
nuestro sistema. Por citar cinco ejemplos junto al nuestro podemos descubrir
que en una ratio juez por cien mil habitantes en Alemania nos encontramos con
28, en Austria con 20’5, en Francia con 10’2, en Italia con 12, en Holanda con
10’9, mientras que en España contamos con 10’4. Así pues, tampoco existe
una diferencia abismal, excepción hecha de Alemania.
Tampoco sale bien parada la institución de la Administración de Justicia
en la estimación que los ciudadanos tienen por ella y sus jueces, de forma que,
aunque en los dos últimos años ha recuperado algo, la estima suele estar por
debajo del 50%, al tiempo que la Justicia se coloca a la cola de la valoración de
las instituciones de nuestro país. Los datos son sobradamente elocuentes.
Esta situación reclamaba sin duda la implantación de un nuevo modelo
que asumiera con valentía una reforma audaz en la que, por encima de todo,
primara el interés general de los ciudadanos más sobre un servicio prestado
por una corporación, donde de una vez por todas el Poder Judicial emanara del
pueblo de forma real (art. 117.1 CE) y sus órganos de gobierno no se siguieran
concibiendo como una cuestión de jueces, sino como una causa de los
ciudadanos que acuden en busca de un servicio que se configura como
9
fundamental y que sólo les puede prestar el Estado. Ese es el camino que
inició la LO 19/2003 y que han seguido las reformas procesales próximas a
entrar en vigor.
Pero a la nueva organización habrá que añadir las nuevas tecnologías
aplicadas al proceso.
3. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA
JUDICIAL
El marco dentro del cual ha de moverse la organización de la nueva
oficina judicial viene fijado en el art. 435 de la LOPJ, que determina la
estructura básica de este nuevo espacio y, en concreto, el carácter homogéneo
que las diversas oficinas han de tener, lo cual resulta razonable si tenemos en
cuenta que la nueva organización está creada para dar “soporte y apoyo a la
actividad jurisdiccional de jueces y tribunales”, según la expresión del citado
precepto, aunque, añado yo, y a la del secretario judicial, pues no hemos de
olvidar que en estos espacios nuevos es donde se va a desarrollar también la
actividad del secretario.
Con independencia de las carencias en la definición, resulta razonable el
establecimiento de los límites que se derivan del carácter homogéneo pues uno
sólo es el Poder Judicial en todo el Estado, mientras que la nueva oficina
judicial tiene carácter instrumental, no autónomo, que da cobertura al Poder
Judicial. No profundizaré en el contenido de la expresión “homogénea”, que en
modo alguno es sinónima de idéntica, ni siquiera de homologable; pero estos
matices serán objeto de análisis en el apartado de la competencia del Consejo
General del Poder Judicial.
10
Sin embargo, será este carácter homogéneo el que va a marcar los
principios que informan la nueva oficina judicial.
3.1 PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN
Al igual que ocurre en el caso del Ministerio Fiscal, la nueva oficina
judicial va a requerir de unos principios que garanticen la viabilidad de la nueva
organización.
3.1.1 Jerarquía
Se incorpora a la nueva estructura organizativa el principio de jerarquía
que tiene dos vertientes fundamentales: una referida a la carrera de los
profesionales sobre los que ha de vertebrarse la nueva oficina judicial, los
secretarios judiciales, y otra respecto de la propia organización.
En lo que respecta a la primera, la jerarquización de la carrera del
secretariado judicial, se establece una nueva organización piramidal. Frente a
la horizontalidad existente hasta la promulgación de la LO 19/2003, a partir de
la misma se establece una organización similar a la prevista para el Ministerio
Fiscal en su Estatuto Orgánico. Efectivamente, se institucionaliza una
organización a través de diversas pirámides territoriales, culminando cada una
de ellas en la figura del Secretario de Gobierno, para coronar la organización
propiamente dicha en la figura del Secretario General de Justicia. En esta
nueva organización se establecen como cargos administrativos superiores los
Secretarios de Gobierno y los Secretarios Coordinadores Provinciales (463. 2
LOPJ).
11
La cúspide de la nueva organización estará coronada por la figura del
Secretario General de la Administración de Justicia (Disposición Adicional 9ª de
la LOPJ), cargo no nato hasta la fecha, habiéndosele atribuido de forma
provisional las competencias de este nuevo cargo a un Subdirector General, en
un principio, o, en la actualidad, a un Director General. Posiblemente este no
sea el foro adecuado para exponerlo, pero creo que no puedo soslayar esta
oportunidad para dejar patente el anhelo mayoritario entre los secretarios
judiciales de que el cargo de Secretario General de la Administración de
Justicia sea cubierto cuanto antes y la categoría administrativa que éste tenga
sea la prevista en el art. 16 de la LOFAGE.
Con independencia de todo ello, la primera consecuencia de esta nueva
configuración piramidal es la asunción por parte de los secretarios judiciales de
todas las competencias funcionales respecto del personal funcionarial, de
manera que, si bien los jueces siempre han de tener pleno conocimiento de lo
referente a los asuntos de los que ellos han de resolver, incluso “podrán
requerir en todo momento al funcionario responsable cuanta información
consideren necesaria” sin necesidad de la intermediación del secretario judicial,
lo cierto es que con la nueva reforma se suprime la superior dirección e
inspección que jueces y presidentes tenían encomendadas hasta que entró en
vigor la misma. Esta jerarquización de la carrera del secretariado judicial se
materializa fundamentalmente en la obligación que asume de hacer cumplir las
órdenes y circulares que reciba de sus superiores jerárquicos (art. 465.8 de la
LOPJ).
Como ya he expuesto, la jerarquización también se proyecta sobre la
propia organización, lo cual resulta razonable si tenemos en cuenta su carácter
instrumental, de forma que la oficina judicial queda vinculada en su totalidad al
ejercicio de la función jurisdiccional a la que dan apoyo y cobertura, por la que
la jerarquización se materializa en el cumplimiento de las decisiones adoptadas
12
por los jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones (art. 552.2 de la
LOPJ).
Por último, quiero traer a este apartado un comentario respecto de la
jerarquización de la carrera del secretariado judicial. Ha habido autores y
grupos de la docencia y la judicatura que han querido ver en esta nueva
organización un ataque frontal a la independencia de la función jurisdiccional,
sobre todo cuando va referida a las funciones técnico-procesales ejercidas por
secretarios judiciales, llegando a catalogar la asunción de estas funciones
como inconstitucional, amparados en la pérdida de independencia del
secretario y de su dependencia del Poder Ejecutivo en detrimento del Judicial.
Sin embargo, estos autores ignoran, cuando no eluden, que la garantía de
independencia se previene no sólo respecto al ejercicio de la fe pública judicial
(art. 452. 1 de la LOPJ), sino también en los supuestos de ordenación y
dirección del proceso (art. 465. 8 de la LOPJ).
3.1.2 División de funciones
Otro de los principios de organización de la nueva oficina judicial es el
de la división de funciones entre sus integrantes, de manera que la nueva
estructura se fundamenta en la constitución de equipos de trabajo, cuyos
integrantes asumirán diferentes cometidos en función de su capacitación, de
modo que se introducen los criterios de capacitación y especialización de todos
los integrantes de la nueva oficina judicial.
Estos nuevos criterios tendrán su reflejo en los reglamentos de puestos
tipo y en las relaciones de puestos de trabajo, mecanismos en los que se
concretarán las diferentes responsabilidades.
13
3.1.3 Coordinación
Quizás el principio fundamental de organización de la nueva oficina
judicial sea el de la coordinación. En efecto, la especialización de funciones por
parte de los nuevos agentes intervinientes necesitará de una coordinación de
todos sus integrantes, de manera que se pueda obtener el mejor rendimiento
del trabajo de todos ellos. Para llevar a cabo esta coordinación se hace
imprescindible el establecimiento de una serie de directrices, por lo que las
instrucciones de los órganos directivos de la nueva organización han de
constituirse en elemento habitual, pues sólo así podrán establecerse protocolos
de actuación que eviten los desequilibrios que actualmente se producen.
Hemos de ser conscientes de que en estos momentos no existe cultura en este
sentido, pues la forma de organizarse y trabajar de los diferentes órganos
jurisdiccionales se ha caracterizado fundamentalmente por una gestión
individualista y unitaria.
Sin embargo, es evidente que el legislador de 2003 en la Ley Orgánica
del Poder Judicial y el de 2009 en las reformas procesales ha dejado patente
que el sistema atomizado de organización judicial ha pasado a la historia, que
los compartimentos estancos no tienen sentido en la nueva estructuración, por
lo que en el nuevo modelo ya no tendrán cabida los desequilibrios que hoy en
día se suelen producir entre los diferentes órganos jurisdiccionales, incluso
dentro de una concentración de los mismos en las grandes ciudades.
Por todo ello, la coordinación se configura como uno de los principios
fundamentales.
3.2 PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO
14
Junto a los principios de organización del trabajo, en el art. 435 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial se establecen unos principios de funcionamiento.
Son inconcretos en el punto 3 de este precepto, donde se establece que “la
oficina judicial funcionará con criterios de agilidad, eficacia, eficiencia,
racionalización del trabajo, responsabilidad por la gestión, coordinación y
cooperación entre Administraciones, de manera que los ciudadanos obtengan
un servicio próximo y de calidad, con respeto a los principios recogidos en la
Carta de Derechos de los ciudadanos ante la Justicia.”
3.2.1 Agilidad
Supone el principio de agilidad la adecuada ordenación de funciones
para clasificar las operaciones repetitivas, de modo que se puedan evitar las
pautas de bloqueo que dilatan los trámites. En definitiva se trata de la
ordenación de las conductas en busca de un resultado óptimo.
Desde un punto de vista administrativo estamos ante un principio
instrumental, referido a las actuaciones a llevar a cabo dentro de la oficina
judicial por lo que tiene tradicionalmente una vinculación directa con las normas
procesales, pues, en contra de lo que ocurre en el ámbito de la Administración
General del Estado, incluso en las de las otras Administraciones, en el caso de
la Administración de Justicia no existe un procedimiento diferente de las
normas procesales.
Directamente vinculadas a este principio, aunque también a otros de
funcionamiento, se encuentran las nuevas técnicas de gestión y tramitación,
sobre todo las referidas a la informatización plena de la Administración de
Justicia.
3.2.2 Eficacia
15
Se ha llegado a definir el principio de eficacia en la Administración como
aquél que justifica permanentemente a ésta mediante la adecuada utilización
de los medios puestos a su disposición, así como la mejor obtención de
resultados a través de la resolución de los problemas sociales.
Este principio tiene acomodo en numerosos
preceptos de la
Constitución Española, entre los que cabe citar los arts. 9.2, 24. 1, 31. 2, 48,
51, 129. 1 y 138. 1, sin olvidar el contenido del art. 103. 1, donde expresamente
se formulan de manera expresa los principios de funcionamiento de la
Administración, al establecer que “la Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho“, de manera que más que ante la
mera formulación de un principio, nos encontramos ante un criterio vinculante
que se traduce en un deber imperativo del que no se puede desprender la
Administración, ni siquiera la de Justicia.
El principio de eficacia se traduce en la actuación de la Administración
para servir al fin de forma que permita la mejor satisfacción de los intereses
públicos, pero sin situarse al margen de los mismos. El servicio eficaz a los
ciudadanos se configura así como un postulado constitucional y una exigencia
de funcionamiento que debe tener reflejo en las normas de organización y en
las pautas de comportamiento de las Administraciones públicas.
3.2.3 Eficiencia
Difícil de diferenciar del principio anterior, pero también con reflejo
constitucional y que se materializa en una visión economicista de la
Administración, de modo que la eficiencia de las Administraciones quedará
16
colmada cuando sea capaz de sacarle el mayor rendimiento posible a los
recursos de que disponga. Desde este punto de vista, el principio de eficiencia
se materializa en la actuación de la Administración, respetando los principios
esenciales del funcionamiento administrativo con una adecuada gestión del
gasto público.
Resultará fundamental la operatividad de este principio en una
administración, la de Justicia, en la que por norma general suelen ser escasos
los recursos. Pero quizás resulte más preocupante la propia aplicación de este
principio desde el momento en que en la configuración ya presente y futura de
la prestación del servicio de la Justicia van a converger tres Administraciones,
Administración General del Estado, Consejo General del Poder Judicial y
Comunidades Autónomas.
3.2.4 Racionalización del trabajo
Principio
Administración
común
de
al
Justicia
de
cualquier
adopta
este
estructuración
principio,
compleja,
tradicional
en
la
la
Administración civil y que se materializa en la introducción de elementos de
organización y sistematización del trabajo que permita que éste responda a una
lógica previsible y conocida, no sólo por el funcionario que ha de prestarlo,
sino, lo que es fundamental, por parte del administrado que ha de beneficiarse
de él.
Especial trascendencia deberá tener este principio en estos momentos
en que un sistema atomizado de órganos jurisdiccionales de la Administración
de Justicia van a transformarse en otro global que se acomoda a un
funcionamiento global y común, desvinculado de la concepción individualista
actual.
17
Así pues, se configura este principio como una exigencia, pues, no lo
hemos de olvidar, de la incorporación de este principio a los servicios comunes,
en gran medida, va a depender el funcionamiento de las Unidades de Apoyo
Directo.
3.2.5 Responsabilidad por la gestión
Principio incorporado a la Administración General del Estado a través de
la Ley de Ordenación y Funcionamiento de la Administración General del
Estado, ahora se incorpora a la Administración de Justicia como parte de la
Administración que se debe y responde ante sus administrados.
Como todo criterio de aplicación a la Administración, resultará difícil de
introducir, no sólo por la resistencia de quienes trabajan en la mimas, sino
también porque siempre se han levantado voces frente a un potencial abuso de
las medidas de denuncia contra los administradores por parte de los
administrados. Es ya tradicional este temor en la Administración de Justicia,
incluso para eludir las denuncias de quienes pudieran verse perjudicados por
las resoluciones judiciales. Por ello, tradicionalmente se han establecido
mecanismos que sirvieran de filtro frente a posibles denuncias tendenciosas
(podemos
citar
como
ejemplo
el
desaparecido
antejuicio
previo
al
enjuiciamiento de los jueces). En efecto, a la hora de introducir este nuevo
principio de funcionamiento, se plantean interrogantes por el temor de no llegar
a articularse correctamente los mecanismos de exigencia de responsabilidad y
de garantía, y en lugar de constituir un beneficio para el funcionamiento de la
Administración de Justicia, pueda convertirse en un elemento disfuncional,
cuando no distorsionador, que genere más problemas que los beneficios que
pretende aportar.
18
No está concretada la naturaleza de la responsabilidad que ahora se
introduce en la gestión de la Administración de Justicia. Sin embargo, parece
evidente que la misma va más allá de la mera responsabilidad disciplinaria, de
forma que, con independencia de la responsabilidad que la propia
Administración pueda exigir al funcionario en cuestión, y que será de
naturaleza disciplinaria, se supera ésta para adentrarse en el terreno de la
responsabilidad civil, reparadora de quien se vea perjudicado por una mala
actuación de la Administración de Justicia.
4. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ESTADO-CC.AA.
Entre los principios por los que se rige el funcionamiento de la
Administración Pública, según se recoge en el art. 103. 1 de la Constitución
Española, se encuentra el de descentralización, y este principio se ha visto
reflejado en la organización administrativa de España en lo que el profesor
Sánchez
Agesta
denominó
”Estado
de
las
Autonomías”,
sistema
descentralizador a medio camino entre el Estado centralista y el federal. En lo
que a la Administración de Justicia respecta, el Estado de las autonomías es el
que ha propiciado que en estos momentos once Comunidades Autónomas
hayan sustituido a la Administración General del Estado mediante la llamada
cláusula subrogatoria, de manera que, mediante una sucesión jurídica, las
Comunidades Autónomas han asumido como competencias propias algunas
que hasta el momento de adquirirlas estaban en posesión de aquélla.
Como todos sabemos, actualmente las once Comunidades con
competencias en materia de Justicia, por orden de su asunción, son País
Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias, Navarra, Madrid,
Asturias, Cantabria y Aragón.
19
4.1 LA COMPETENCIA DEL ESTADO EN EL DISEÑO DEL NUEVO
MODELO ORGANIZATIVO
Ya he dejado apuntado que las Comunidades Autónomas, en base a la
cláusula subrogatoria, han sucedido a la Administración General del Estado.
Sin embargo, a la hora de analizar las competencias que esta última mantiene
no hemos de olvidar que nos estamos refiriendo a una organización de carácter
instrumental que va a colaborar con un Poder que es único en todo el Estado y
que, por lo tanto, en el futuro, aun cuando ya se hubiera culminado el proceso
de transferencias (vocablo equívoco), la Administración General del Estado
seguirá manteniendo determinadas competencias que las Comunidades
Autónomas nunca podrán asumir. Así pues, en este proceso deberán tenerse
en cuenta los límites que se establecen en la Ley Orgánica 19/2003, que, a su
vez, los toma de los que se establecen en los arts. 149. 1, 5ª y 148 y 152 de la
Constitución Española.
4.1.1. Culminación de la organización piramidal
Suscitado tangencialmente al analizar el principio de organización de la
jerarquización, la nueva estructuración de la carrera del secretariado judicial ha
creado la exigencia, olvidada hasta el trámite del Senado, de crear a través de
la Ley Orgánica 19/2003 una figura específica que culminara la pirámide de la
organización jerarquizada. La cúspide de la pirámide se establece en la
Disposición Adicional 9ª del citado texto legal, en lo que constituye un
precedente normativo anómalo, pues la organización de cada ministerio se
establece, no en una ley, sino en su propio Decreto de Organización, que suele
dictarse al principio de cada legislatura o como consecuencia de un cambio de
Gobierno.
20
Con independencia de este matiz, la nueva organización establece en la
citada Disposición, que “en la estructura del Ministerio de Justicia existirá un
órgano encargado de la dirección y coordinación de los Secretarios de
Gobierno y del resto de secretarios judiciales, cuyo titular se denominará
Secretario General de la Administración de Justicia”. Es decir, se crea un
órgano de dirección y coordinación de todos los órganos de dirección
(Secretarios de Gobierno) y del resto de los miembros de la carrera del
secretariado. Sin embargo, como en tantas ocasiones, aquellas cuestiones que
se establecen vía enmienda en la Cámara Alta, no encuentran un acomodo
adecuado en la práctica y, así, lo que para los ideólogos de la figura suponía la
traslación de la figura del Fiscal General del Estado como culminador de la
jerarquización de la carrera de la que toma el modelo, en el caso de la carrera
del secretariado judicial no ha tenido un reflejo práctico, hasta el punto de que
más de nueve años después, la figura sigue sin crearse y su cometido ha sido
encomendado sucesivamente a Subdirectores Generales o a Directores
Generales, pero ni se ha incorporado de manera definitiva al organigrama del
Ministerio de Justicia, ni se ha configurado una auténtica culminación de la
carrera, ni a quienes han ostentado las competencias se les ha dotado de la
categoría de Subsecretario, como se requiere en el precepto regulado en el art.
16 de la Ley de Ordenación y Funcionamiento de la Administración General del
Estado.
De cualquier forma, el principio de organización de jerarquización, por
imperativo legal, culmina en el Ministerio de justicia.
¿Qué supone esa culminación en la práctica? Fundamentalmente la
dependencia orgánica de los integrantes de la carrera del secretariado judicial
de esa figura nonata y, sobre todo, la posibilidad de poder impartir
instrucciones y directrices para el mejor funcionamiento, en cumplimiento del
principio organizativo de coordinación. Esta competencia no puede ser asumida
21
por las Comunidades Autónomas, como consecuencia del límite legal que se
establece en el art. 440 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; sin embargo,
sobre este particular no hemos de olvidar, principalmente a la hora de pensar
en los detractores de la reforma, que esas instrucciones y directrices en ningún
caso podrán afectar a la fe pública judicial ni a la ordenación e impulso
procesales, ex arts. 452. 1 y 465. 8 de la Ley Orgánica del poder Judicial, pues,
para estos cometidos, los secretarios judiciales estarán sujetos al principio de
independencia.
4.1.2. Dotación de la Unidades Procesales de Apoyo Directo
Según se establece en los arts. 11 y ss de la Ley de Planta y
Demarcación, el Ministerio de Justicia mantiene la compentecia de dotar a las
Unidades Procesales de Apoyo Directo, sin perjuicio de que previamente a fijar
esas dotaciones deba oír al Consejo General del Poder Judicial y a las
Comunidades Autónomas con competencias transferidas. De igual manera,
esta competencia parece razonable mantenerla residenciada en el Ministerio
de Justicia, si tenemos en cuenta que estas nuevas oficinas son las directas
herederas de los actuales Juzgados y Salas o Secciones de Tribunales (art.
437. 2 de la LOPJ) y las competencias para modificar la dotación de estos
órganos en estos momentos corresponde al Ministerio de Justicia (art. 29 de la
LOPJ).
En el año 2005 se dictó la Orden Ministerial que está en vigor en estos
momentos, aunque con toda probabilidad se modificará en un futuro próximo, y
responde a la siguiente composición: un juez (tres o cinco magistrados en caso
de Salas o Secciones) un secretario judicial compartido entre dos unidades,
dos miembros del cuerpo de gestión procesal, dos del de tramitación y un
miembro compartido del cuerpo de auxilio judicial. Por razones de proximidad,
añadiré que tanto la Audiencia Nacional como el Tribunal Supremo quedaron
22
excluidos de esta inicial regulación, a pesar de lo cual la Audiencia Nacional ha
sido elegida como una de las nueve experiencias piloto para la puesta en
marcha del nuevo modelo.
4.1.3. Competencia sobre recursos humanos y materiales
En materia de recursos humanos y materiales, el Ministerio de Justicia
sigue
manteniendo las
competencias
respecto de aquellos
territorios
autónomos que aún hoy no han asumido las competencias en materia de
Justicia, y que se reducen a las seis comunidades autónomas por transferir y a
las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
Esto hace que en estos territorios las competencias orgánicas y
funcionales sean asumidas por el Ministerio de Justicia a través de las
Gerencias Territoriales y de los secretarios judiciales, respectivamente.
4.1.4. Función inspectora
La función inspectora viene atribuida al Ministerio de Justicia desde el
momento en que los Secretarios de Gobierno tienen encomendada esta
función y están configurados como altos cargos del citado Ministerio. Con una
redacción tremendamente alambicada, se establece en el art. 465. de la Ley
Orgánica del Poder Judicial que será competencia de los Secretarios de
Gobierno “ la inspección de los servicios que sean responsabilidad de los
secretarios judiciales de su respectivo ámbito competencial, sin perjuicio de la
que corresponda al Consejo General del Poder Judicial, a las Salas de
Gobierno o, en su caso, al Presidente del Tribunal o de la Sala respectiva”. He
utilizado la palabra alambicada porque da la impresión de que el legislador de
2003 trató de contentar a todos y no escandalizar a nadie al introducir la
función inspectora como competencia de los Secretarios de Gobierno, pero en
23
realidad ha dejado una redacción expuesta a la interpretación, por ambigua, lo
que en el futuro es probable que sea una fuente de conflictos.
A la vista de lo anterior ¿en qué se ha de concretar esta función?
Aparentemente la Ley Orgánica 19/2003 ha pretendido deslindar lo
administrativo de lo jurisdiccional dentro de la Administración de Justicia, por lo
que parecería lógico pensar que a los Secretarios de Gobierno y, por ende, al
Ministerio de Justicia le correspondería la función de inspeccionar los servicios
al frente de los cuales estuviera un secretario judicial, es decir los servicios
comunes. Sin embargo, no es del todo evidente este cometido, pues si
tenemos en cuenta que la inspección en general de Tribunales le corresponde
al Consejo General del Poder Judicial, que la inspección delegada a los
Presidentes del Tribunales Supremo, Audiencia Nacional o Tribunales
Superiores de Justicia respectivos y que la inspección inmediata de los
distintos órganos jurisdiccionales a los Presidentes de los Tribunales, podría
pensarse que estos habían quedado excluidos de cualquier posibilidad de
inspeccionar algo que fuese más allá de las Unidades Procesales de Apoyo
Directo. No tengo tan claro que así sea, sobre todo cuando nos referimos a los
Servicios Comunes de Tramitación, donde, por más que se empeñe el
legislador en la Exposición de Motivos de las reformas de las leyes procesales,
no cabe duda de que se gestionan funciones propias de la potestad
jurisdiccional, y así lo ha asumido la Inspección del Consejo General del Poder
Judicial desde el momento en que considera que no se la puede excluir de la
inspección de estos espacios.
Desde mi punto de vista, tengo dudas razonables de que pueda
excluirse de la inspección de los Servicios Comunes de Tramitación al Consejo
General del Poder Judicial y encomendárselo como función única al Secretario
de Gobierno, si tenemos en cuenta que la supremacía jerárquica en la que
podría ampararse esta función inspectora no alcanza a la fe pública ni a la
24
ordenación e impulso procesales, y es evidente que en los espacios citados sí
entrarán en juego esas funciones.
De cualquier forma, la función inspectora se materializará en tres
competencias principales: a) La inspección de los servicios que estén a cargo
de los secretarios judiciales de su jurisdicción. b) La incoación de expedientes
disciplinarios y, en su caso, la imposición de la sanción de apercibimiento, y c)
La designación de los secretarios judiciales que hubieran de instruir los
expedientes disciplinarios, así como los que hubieran de ejercer de secretarios
del expediente.
4.1.5. Las Unidades Administrativas
Reguladas en el art. 439 de la LOPJ, las Unidades Administrativas
estarán destinadas a prestar los medios humanos y materiales que le
correspondan al Ministerio de Justicia, en este caso, o a las CCAA, como
veremos. En concreto se define este tipo de unidades en el citado artículo, en
su punto 1 de la siguiente manera: “… sin estar integradas en la oficina judicial,
se constituyen en el ámbito de la organización de la Administración de Justicia
para la jefatura, ordenación y gestión de los recursos humanos de la oficina
judicial sobre las que se tienen competencias, así como sobre los medios
informáticos, nuevas tecnologías y demás medios materiales”. Adviértase que
el precepto se refiere al ámbito administrativo de la Justicia, es decir, a lo que
la STC 56/1990 denomina “administración de la Administración de Justicia” o,
lo que es lo mismo, al ámbito que les es propio al Ministerio de Justicia y a las
CCAA que hayan asumido las competencias sobre esta materia. Esta tesis se
ve reforzada por lo que se viene a regular en el citado art. 349. 2 de la LOPJ,
donde se afirma que el establecimiento y organización de estas unidades serán
competencia del Ministerio de Justicia o de las CCAA con competencias
asumidas. Pero es más, en esa misma línea, en el punto 3 de ese mismo
25
precepto se abre la posibilidad de que los funcionarios que presten servicio en
estas unidades puedan pertenecer a los cuerpos funcionariales de la
Administración Civil.
A pesar de recogerlo en este apartado, considero que no tiene mucho
sentido que en la regulación de las Unidades Administrativas éstas hayan sido
incorporadas a la definición de los espacios, en concreto a través de la oficina
judicial. No parece tener ningún sentido, pues estas unidades, en todo caso,
dan una cierta cobertura a las oficinas judiciales auque no forman parte de las
mismas, ya que no tienen cabida dentro de la definición de oficina judicial,
establecida en el art. 435. 1 de la LOPJ, por lo que hubiera sido más adecuado
haberse recogido en esta ley una mera remisión y haber dejado su regulación
para una ley específica.
4.2 LA PARTICIPACIÓN DE LAS CC.AA. EN EL DESARROLLO DE LA
NUEVA OFICINA JUDICIAL
Es habitual que a la hora de referirnos a las competencias que las
Comunidades
Autónomas
ostentan
echemos
mano
de
la
expresión
transferencias, como si se tratase de unas competencias que, siendo propias
de la Administración General del Estado, ésta las transfiriera de manera
graciosa y por voluntad propia, cuando en realidad se trata de unas
competencias
que son propias de las Comunidades Autónomas y que la
Administración General del Estado ha mantenido, heredadas de una
concepción centralista del Estado propia de la etapa preconstitucional, pero
que, a través de los Estatutos de Autonomía y mediante el mecanismo de la
cláusula subrogatoria, deberían haber asumido las Comunidades Autónomas
con independencia de la voluntad del Ejecutivo central.
26
Dicho lo anterior, en materia de Administración de Justicia en estos
momentos, como ya ha quedado expuesto anteriormente, once Comunidades
Autónomas han asumido las competencias, si bien en la actualidad ninguna de
ellas ha ido más allá de iniciar los trabajos de estudio sobre el nuevo modelo,
pero estando expectantes del resultado de las nueve experiencias piloto que el
Ministerio de Justicia ha puesto en marcha.
4.2.1. Competencia sobre recursos humanos y materiales
Sobre este particular no hay nada más que añadir a lo expuesto sobre la
misma materia respecto del Ministerio de Justicia, pues las once Comunidades
Autónomas incluso se han organizado de forma paralela a lo que ha hecho el
Ministerio de Justicia, creando sus Gerencias autonómicas para gestionar los
recursos materiales y humanos en sus respectivos territorios.
No obstante, sí añadiré que teniendo en cuenta la doble dependencia
(orgánica y funcional) de los funcionarios al servicio de la Administración de
Justicia, considero necesario dejar patente que esta competencia de las
Comunidades
Autónomas
se
concreta
en
los
siguientes
puntos:
a)
Dependencia orgánica de los funcionarios al servicio de la Administración de
Justicia que prestan sus servicios en la propia Comunidad. b) Determinar la
necesidades que sobre este personal pudiera haber en su territorio y elevar
propuesta de aumento de plantillas al Ministerio de Justicia. c)
Nombrar
funcionarios interinos en caso de necesidad, mientras se cubren las vacantes.
d) Ostentar las competencias en todas las materias estatutarias y régimen
jurídico que se comprende en la selección, formación inicial y continuada y
jornada laboral (horario laboral) del personal al servicio de la Administración de
Justicia destinado en su territorio.
27
4.2.2. Competencia sobre la demarcación judicial
Complementaria de la planta judicial, a la que nos referiremos en el
apartado posterior, la competencia sobre la demarcación judicial encuentra
acomodo constitucional en el art. 152. 1 II de la Constitución Española, al
afirmarse en este precepto que “en los estatutos de las Comunidades
autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de
aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio.”
Como consecuencia de esta previsión constitucional hay estatutos de
autonomía que fijaron como competencia propia el establecimiento de la
demarcación territorial del Poder Judicial en su Comunidad Autónoma. Sin
embargo, la realidad normativa es otra y, así, las demarcaciones judiciales
correspondientes a cada uno de los Tribunales Superiores de Justicia vienen
delimitadas por el precepto antes citado; pero es más, en el caso de las
delimitaciones de las demarcaciones provinciales no existe disponibilidad
alguna por parte de las Comunidades Autónomas, por estar vedado en el art.
141. 1 de la Constitución. Así lo ha fijado la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional cada vez que ha tenido ocasión (por todas SSTC 10/1982 y
97/1989), de forma que todas estas cuestiones quedan excluidas de los
estatutos de autonomía para encontrar acomodo en la Ley Orgánica del Poder
Judicial, donde se establece un mecanismo de fijación de la demarcación
judicial en el que el camino lo inicia y finaliza el Ejecutivo a través del Ministerio
de Justicia, donde las Comunidades Autónomas tienen un papel importante de
audiencia, pero es el Ministerio de Justicia quien lleva al Parlamento el
proyecto que determinará definitivamente la demarcación judicial de todo el
territorio nacional. Una vez más y amparado en la doctrina del Tribunal
Constitucional vuelve a surgir la idea de la homogeneidad del modelo en todo
el territorio nacional.
28
Es importante esta competencia teniendo en cuenta que de esta
demacración dependerá el establecimiento de las nuevas oficinas judiciales.
4.2.3. Competencia de informe sobre la planta judicial
Esta competencia es exclusiva del Estado, pero las Comunidades
Autónomas asumen competencia consultiva (art. 149. 1, 5ª de la CE), según
dejó establecido el Tribunal Constitucional en su sentencia 56/1990.
Sobre este particular, las Comunidades Autónomas no podrán ir más alla
de la mera participación vía informe previo al establecimiento de las dotaciones
en las Unidades Procesales de Apoyo Directo.
4.2.4. La creación de servicios comunes
Posiblemente sea lo más novedoso de la nueva regulación, según la
cual los nuevos servicios comunes que se enumeran en el art. 437. 3 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial pasan a constituir una competencia propia de las
Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias en materia de
Administración de Justicia, de manera que para la creación de cualquiera de
esos servicios comunes u otros que pudieran crearse en el futuro, serán éstas
quienes tengan plena autonomía, con la limitación de la homogenización a la
que haré referencia posteriormente.
En efecto, por primera vez en la Ley Orgánica del Poder Judicial se
regulan unos espacios en los que se van a desarrollar los servicios que presta
la Administración de Justicia y cuya competencia va a corresponder a las
Comunidades Autónomas, buscando sin duda la corresponsabilidad de las
Administraciones. Sin embargo, en los supuestos de servicios comunes en los
que se vayan a desarrollar las funciones denominadas procesales, Servicios
29
Comunes de Tramitación Procesal, las Comunidades Autónomas deberán
contar con el informe favorable previo del Consejo General del Poder Judicial.
es más, como veremos en el último apartado, este órgano de gobierno del
Poder Judicial podrá establecer con carácter previo pautas generales de
homogeneidad para todos los servicios comunes de esta naturaleza que se
implanten en todo el territorio nacional (art. 438. 7 de la LOPJ). Esta nueva
regulación ha venido a invertir los términos hasta ahora existentes, de forma
que mientras que hasta ahora eran las Comunidades Autónomas las
encargadas de emitir informe previo para que, posteriormente, decidieran el
Consejo o el Ministerio, con esta regulación son aquéllas quienes resolverán y
estos quienes informarán previamente.
4.2.5. Coordinación y participación de las funciones
Pero la nueva regulación ha querido ir más allá, de modo que el
legislador de 2003 se decantó por que las Comunidades Autónomas fueran
algo más que unos meros espectadores que asumen el pago de los salarios de
los funcionarios transferidos terminando ahí su participación. En este sentido,
las Comunidades Autónomas tendrán acceso en igualdad de condiciones a la
estadística judicial, incluso dentro de la Comisión Nacional de Estadística éstas
tendrán un representante elegido entre todas las que hubieran asumido
competencias en materia de Justicia.
De este conocimiento y con la colaboración que los secretaros judiciales
deben prestarles, las Comunidades Autónomas con competencias asumidas,
podrán ejercer las funciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial las
encomienda, y que respecto a los secretarios judiciales se concretan en: a)
Participar en la designación de los Secretarios de Gobierno, mediante la
elevación al Ministerio de una propuesta. b) Podrán instar del correspondiente
Secretario de Gobierno que dicte instrucciones de obligado cumplimiento para
30
los secretarios judiciales del respectivo territorio. c) Participarán en la
designación de los Secretarios Coordinadores Provinciales mediante su
informe sobre la propuesta del Secretario de Gobierno. d) Podrán promover la
incoación de los expedientes disciplinarios que pudieran corresponder a los
secretarios judiciales de su territorio.
Todas estas funciones tendrán una enorme trascendencia en la nueva
configuración de la oficina judicial.
4.2.6. Las Unidades Administrativas
No considero necesario volver a repetir lo ya expuesto en el apartado
4.1.5 de este trabajo, que es aplicable a éste, simplemente añadir que en este
caso es competencia exclusiva de las CCAA la puesta en funcionamiento de
las Unidades Administrativas, y que el personal que preste servicios en las
mismas podrá pertenecer a los cuerpos funcionariales de la respectiva
Comunidad.
5. LA INTERVENCIÓN DEL CGPJ EN EL ASEGURAMIENTO DE UN
MODELO HOMOGÉNEO
De la implantación del nuevo modelo organizativo no podemos excluir al
órgano de gobierno del Poder Judicial, de manera que este órgano
constitucional deberá participar directamente en el diseño y concreción del
nuevo modelo.
En efecto, con independencia de las facultades de informe previo,
aunque no vinculante, que el Consejo General del Poder Judicial seguirá
manteniendo, y de las que hacen referencia a la inspección de tribunales e
31
informes previos que ya posee en estos momentos, en el terreno de la
implantación del nuevo modelo este órgano constitucional está llamado a jugar
un papel importante.
Dos van a ser los campos de actuación del Consejo General del Poder
Judicial en la implantación del nuevo modelo de oficina judicial:
5.1 LOS SERVICIOS COMUNES DE TRAMITACIÓN.
Si nos atenemos al texto de la Ley (art. 438. 3 II de la LOPJ) “podrán
crear
servicios
comunes
procesales
que
asuman
la
ordenación
del
procedimiento u otras funciones distintas a las relacionadas en este número, en
cuyo caso, será preciso el informe favorable del Consejo General del Poder
Judicial”. Se configura así el trámite de informe del citado órgano de gobierno
como un requisito imprescindible, de forma que, antes de crear un servicio
común de tramitación procesal, el Ministerio de Justicia o las Comunidades
Autónomas que ostenten la competencia en materia de Justicia deberán
previamente contar con el informe favorable del Consejo General del Poder
Judicial, de modo que no servirá el mero informe, sino que, además de haberlo
emitido, deberá no haberse opuesto en él a la creación del citado servicio
común.
5.2 LA HOMOGENEIDAD DE LOS SERVICIOS COMUNES.
Dos son las características que en la Ley Orgánica del Poder Judicial se
fijan para el establecimiento de las nuevas oficinas judiciales: homogeneidad y
flexibilidad.
En el caso de la homogeneidad, se establece en el art. 435. 2 de la
LOPJ que “la estructura básica de la oficina judicial, que será homogénea en
32
todo el territorio nacional como consecuencia del carácter único del Poder al
que sirven, ………”, para añadir a continuación en el art. 438. 7 del mismo
texto legal que “el Consejo General del Poder Judicial podrá establecer criterios
generales que permitan la homogeneidad en las actuaciones de la misma clase
en todo el territorio nacional que en ningún caso podrán incidir en el ejercicio de
la función jurisdiccional o en las competencias de las Administraciones públicas
en el ámbito de la Administración de Justicia”. ¿Supone este mandato que
todos los servicios comunes deben ser idénticos? ¿Quiere ello decir que la ley
se decanta por modelos clónicos? Francamente, creo que no. En primer lugar,
en el primero de los preceptos se ha de conjugar necesariamente los dos
criterios que se recogen en el mismo, de manera que además de ser
homogéneos deben ser flexibles, porque así se establece en el precepto, y la
flexibilidad vendrá dada por la conjugación de los dos tipos de oficinas
incardinadas en la denominación oficina judicial (servicio común y unidad
procesal de apoyo directo) por lo que verdaderamente se está regulando en el
primero de los preceptos es una situación que puede ser diferente, siempre y
cuando el servicio que se preste sea homogéneo en todos ellos. Es decir, no
importa el modelo por el que la respectiva Administración competente opte,
pero sí que al final el servicio sea homogéneo.
Así pues, podemos afirmar que de la conjugación de los dos elementos
citados, el resultado es totalmente contrapuesto a la idea de identidad en la
organización, por lo que resulta evidente que el legislador de 2003 no pretendió
establecer un modelo clónico para todo el territorio nacional, pero ni siquiera
dentro de un mismo territorio autonómico, pues resulta evidente que no puede
establecerse un mismo modelo de servicio común de tramitación para un
proceso oral que para otro escrito, por citar un ejemplo.
Una vez sentado este criterio, no va a dejar de ser conflictiva la
aplicación del precepto regulado en el art. 438. 7 de la LOPJ, y así ha quedado
33
acreditado sobradamente en las maniobras llevadas a cabo por el anterior
Consejo General del Poder Judicial que, al final, no pudieron culminar en la
promulgación de un Decreto de homogeneización, a pesar de que se trabajó
con varios borradores. En efecto, se establece en el precepto que el Consejo
General del Poder Judicial “podrá” establecer estas pautas. Es decir, se utiliza
en el precepto el potestativo en lugar del imperativo, de manera que no es
obligatorio que el órgano de Gobierno del Poder Judicial deba hacerlo. Este
criterio contradice la actitud del anterior Consejo, desde el momento en que
pretendió dictar esas pautas de forma imperativa y antes de iniciarse el
desarrollo de la nueva regulación.
A lo anteriormente expuesto cabe añadir que el Consejo General del
Poder Judicial, a la hora de dictar estas pautas de homogeneización, cuenta
con dos límites importantes. En primer lugar con lo que parece razonable, que
es la independencia del ejercicio de la potestad jurisdiccional, de modo que
este órgano de gobierno al establecer estas pautas no podrá traspasar con las
mismas ni coartar el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Pero el Consejo en
el ejercicio de esa competencia también cuenta con otra limitación novedosa, y
es
que
tampoco
podrá
incidir
en
las
competencias
administrativas,
encomendadas actualmente al Ministerio de Justicia o a los diferentes
Comunidades Autónomas que hubieran asumido las competencias en materia
de justicia.
Resulta evidente que en la configuración territorial y administrativa de
España, las Comunidades Autónomas están en su derecho de procurar para
sus administrados el mejor servicio de justicia que les sea posible, lo cual
puede chocar con una posición imperativa y homologadora que pudiera partir
del Consejo General del Poder Judicial.
34
Es posible que la única solución para evitar este tipo de conflictos, que
ya se produjeron en su momento, pase por dictar unas pautas elementales y
dejar bastante margen de maniobra a las Comunidades Autónomas.
35