la andri y el programa de desarrollo integral campesino.

LA ANDRI Y EL PROGRAMA DE DESARROLLO
INTEGRAL CAMPESINO.
1. EL PAPEL DE LA ECONOMIACAMPESINA
El sector de pequeños productores rurales (propietarios, arrendatarios, aparceros) que suele ser denominado en su col\iunto como de economía campesina
está hoy más activo que nunca. Recientes investigaciones han señalado que su
número ha venido aumentando lo mismo que el hectareaje que ocupa. Así
mismo ha venido aumentando su contribución a la producción de alimentos del
país. Se calcula que se está produciendo el 60% de los alimentos que se consumen.
La tecnología disponible para los distintos productos no es ajena a los
pequeños productores y la diferencia entre éstos y la agricultura moderna no es
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Ponencia
presentada
por la ANDRI en la III Asamblea Nacional, Pereira, marzo de 1990.
Cuadernos de Agroindustria y Economla Rural N!123. Segundo Semestre de 1989
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tan pronunciada. Los campesinos están hoy en día produciendo más, sin querer
decir con esto que están percibiendo ingresos acordes con su trabajo.
Estas referencias nos confirman la importancia estratégica de la economía
campesina y el renovado interés que suscita todo lo relacionado con el campesinado a despecho de muchos teóricos y analistas que vaticinaban para estas
fechas la desaparición flsica del campesinado en Colombia.
2. EL PROGRAMA DE DESARROLLO INTEGRAL CAMPESINO
El actual gobierno diseñó para atender a los campesinos 3 grandes programas
que ateniéndonos a la voluntad poHtica y disponibilidad de recursos para
ejecutarlos son en orden de importancia el Plan Nacional de Rehabilitación, la
Reforma Agraria y el Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC).
Este último programa, encomendado a la coordinación del Fondo DRI, es el
más amplio en cobertura geográfica (617 municipios) yen las metas flsicas en
términos de usuarios a atender (350.000).
El PDlC está diseñado como instrumento de poHtica complementario al
proceso de descentralización. Conjuntamente con el nuevo municipio colombiano debe cofinanciar el desarrollo rural especialmente en las áreas de economía campesina.
El PDlC se apoyó en su diseño en el Programa DRI (Fases I y 11)que comenzó
a implementarse en el país desde el año de 1976 y el cual a pesar de sus
limitaciones presupuestales, de sus descontinuidades y falta de un decidido
apoyo gubernamental ha dejado importantes realizaciones en las zonas campesinas y canalizado recursos que de otra forma no hubieran llegado a estas zonas.
El PDlC guarda diferencias importantes con el tradicional DRI:
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Se opera ahora en asocio con el municipio en atención a las comunidades
campesinas apoyando la descentralización.
Se cambian los procedimientos
de planificación
rigurosa planificación de abajo hacia arriba.
buscando
ahora una más
La fmanciación ahora es compartida por el Fondo DRI que canaliza recursos
del presupuesto nacional y de crédito externo; por el municipio, que canaliza
recursos del IVA de forzosa inversión en desarrollo rural; por aportes de
entidades del orden nacional y regional; y por las mismas comunidades. En
sus esquemas de financiamiento es cada vez un programa más compartido.
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Los componentes contemplados en el PDIC son los de ajuste y transferencia
de tecnologfa, comercialización rural y urbana, pequei\os riegos, conservación de microcuencas, Cespas, mujer campesina, vías, acueductos, organización y capacitación. Acciones tan importantes como las del área de salud,
educación y electrificación rural, ya no se contemplan como acción directa
del PDIC. El crédito DRI que tenía un claro subsidio hacia el campesinado fue
cambiado por una política nacional de crédito en la cual se elimina el trato
preferencial al usuario DRI.
La ejecución se acoge ahora a un criterio de libre concurrencia, es decir, que
definidas las acciones de ejecución se contrata con aquellos organismos que
ofrecen el mejor servicio y a costos más razonables.
Entendemos como usuarios de los programas de desarrollo rural que los
cambios que se han introducido obedecen a criterios que buscan mayor eficiencia crediticia de fomento hacia el productor campesino y al deseo de responder a
los retos de la descentralización. No vemos, sin embargo, una estrategia institucional que esté operando en respuesta a estos cambios. De otro lado, vemos con
gran preocupación que no están disponibles los recursos para la ejecución del
programa y está ya fmalizando el gobierno del Presidente Barco. Ante esta
delicada situación la ANDRI plantea como propuestas frente al Programa PDIC
las siguientes:
Que la atención a la economía campesina se convierta en un objetivo a nivel
de la gran política económica y social, tanto del actual gobierno como del
entrante.
Los campesinos hemos visto que la actual administración se ha ocupado de
las zonas rurales prioritariamente en función de atender los problemas de
gran conflicto social. El PNR y la Reforma Agraria han contado con un
apoyo en su calidad de instrumento de una política de paz, no así el PDIC
que, desplazado por estas urgencias, no ha contado con el apoyo real que los
campesinos queremos. Vemos con tristeza que unos programas aparecen
diseñados en los colores amarillo, azul y rojo y otros en simple blanco y
negro.
Nos parece acertado que se atiendan las zonas de conflicto y se lleven
inversiones que contribuyan a mejorar las condiciones de trabajo y de vida
en estas regiones; sin embargo, no entendemos que ésto se haga desatendiendo las demás zon~ de economía campesina.
Proponemos que haya una sola política de atención al campesinado que
lleve el beneficio de la acción del Estado tanto a zonas de conflicto social
agudas como a zonas dond~ no se ha llegado a estas situaciones de violencia.
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El Programa de Desarrollo Integral Campesino debe ser uno solo integrado
con el PNR y la Reforma Agraria para constituir una sola polftica hacia los
campesinos que haga parte de las grandes estrategias del gobierno tanto en
el sentido económico (aumentar la producción de alimentos y materias
primas, aumentar el ingreso rural de los productores, ampliar el mercado
interno, contribuir a las exportaciones) corno en el sentido social (privilegiar la inversión del Estado hacia un sector urgido de servicios, infraestructura, etc.).
La Reforma Agraria debe ser una precondición en muchas zonas del país
para darle acceso a los campesinos a la tierra. Una vez hecha la Reforma,
complementarIa con un programa integrado de desarrollo rural corno una
sola gran polftica nacional hacia el campesinado.
Las polfticas y los programas requieren para poder llevarse a la práctica la
disponibilidad de recursos. Vemos con angustia que los recursos disponibles para el PDIC, de un lado, son insuficientes ante las necesidades insatisfechas, y de otro lado, los recursos asignados no se hacen efectivos tanto los
de crédito externo corno los recursos nacionales. A estas alturas, después
de una negociación por más de dos años no se ha hecho efectivo el crédito
externo para el Programa.
Frente a este terna de los recursos la ANDRI plantea las siguientes medidas
que consideramos indispensables para financiar el desarrollo rural en el país.
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Aumentar del 50% al! 00% la cesión del IVA a los municipios par que puédan
disponer de más recursos para inversión.
Actualizar el impuesto predial al mediano y gran propietario, cobrarlo
efectivamente y destinar el 50%de este impuesto a obras de desarrollo rural
a través de los municipios.
Destinar el 0.05% del valor de las importaciones y exportaciones agropecuarias en inversiones para el desarrollo rural. Dichos recursos que se
pueden captar mediante un impuesto a los importadores y exportadores
pueden ser canalizados a través de gremios de productores campesinos y
cooperativas agropecuarias.
Destinar recursos del crédito externo a inversiones para el desarrollo rural,
negociado este recurso externo en condiciones no onerosas para el país. El
actual crédito que negocia el Fondo DRI debe hacerse efectivo y debe
evaluarse la conveniencia de contratar otros créditos.
Estimular la inversión directa en obras o servicios para el desarrollo o su
cofmanciación con el Estado y el Municipio, por parte de entidades priva-
das como empresas comerciales, gremios agropecuarios, fundaciones,
cooperativas. Dichas inversiones podrían gozar de exenciones tributarias u
otro tipo de estfmulos por parte del Estado.
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Ampliar el porcentaje del presupuesto nacional destinado a. atender la
economía campesina. Como es sabido, la inversión social ha venido decayendo en los últimos años para fmanciar otros frentes como el de defensa,
pago de la deuda externa, grandes obras, etc.
Es necesario diseñar estrategias para retener excedentes en las mismas
regiones que son las obras de operación del Programa de Desarrollo Rural.
Se ha venido observando que el éxito obtenido en algunas zonas del país en .
el aspecto de producción no se traduce en un mayor ingreso para el
campesino por la ausencia de estrategias de comercialización y de impulso
a procesos agroindustriales que permitan mejorar los ingresos de los productores. Esto mismo explica el que los excedentes económicos generados
por los campesinos en las zonas rurales sigan transfIriéndose a otros sectores de la economía.
Frente a esto la ANDRI propone:
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Impulsar unas políticas y estrategias de omercialización que realmente
incidan en mejorar el ingreso del productor rural.
Impulsar procesos de capitalización en las zonas rurales mediante la conformación de empresas de producción o agroindustria preferiblemente de
corte asociativo.
Impulsar una amplia estrategia de creación de cooperativas de ahorro y
crédito que permitan captar y reinvertir en la misma región los excedentes
generados por los productores.
La integralidad de los programas de Desarrollo Rural. La tendencia que
hemos venido observando recientemente es la de segmentar los programas
según la población objetivo (caso por ejemplo de las áreas de violencia y las
demás zonas) como también se observa que el diseño de los programas
tiende a ser menos integral recortando acciones que resultan fundamentales.
La ANDRI propone que se establezca una gran política integral hacia la
economía campesina que incluya los aspectos centrales de Reforma Agraria, crédito de fomento, desarrollo de la producción, desarrollo de la comercialización y la agroindustria, infraestructura tIsica y social, capacitación y
organización, atención a la mujer campesina, a lajuventud, a la niñez y a los
ancianos, llevar la seguridad social al campo, adelantar programas de
conservación del medio mabiente, electrifIcación rural, salud, educación,
vivienda, recreación y cultura.
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Esta gran poUtica se concretará en planes departamentales elaborados
desde los municipios y en los cuales en cada región se darán las prioridades
atendiendo a las condiciones locales sin perder el enfoque de la integralidad
de las acciones.
La planificación de las acciones hecha desde abajo hacia arriba y teniendo
en cuenta la concertación con el municipio es fundamental. Frente a éste la
ANDRI plantea lo siguiente:
Conservar la experiencia lograda con el Fondo DRI en el sentido de que el
diagnóstico inicial de necesidades, que es la base de cualquier proceso de
planificación, sea hecho en el nivel local por las mismas comunidades
campesinas a tavés de un instrumento técnico como lo es la Ficha Veredal.
La Fichposterior de los planes locales de desarrollo rural entre las comunidades campesinas, las entidades públicas y privadas y la municipalidad.
El plan local de desarrollo rural del municipio debe concertarse
en los
mecanismos dispuestos para esto como son los Comités DRI en los cuales
tienen asiento representantes
de la comunidad campesina; de la municipalidad y del gobierno.
Cada plan municipal de desarrollo rural debe llevarse al Comité Municipal y
una vez acordado se debe levantar el acta respectiva.
No se deben aceptar acciones que estén por fuera de ese plan de desarrollo
acordado en el Comité DRI Municipal. El plan de desarrollo rural del
municipio debe concretarse en proyectos específicos, respaldados por las
distintas partes interesadas (municipio, comunidad, PDIC) tanto en la
defmición de los proyectos como en las respectivas partidas presupuestales.
Los proyectos se pueden ir ejecutando en el tiempo y no necesariamente en
forma simultánea, pero siempre apuntando a una visión integral de los
problemas de desarrollo rural en el municipio. Debe evitarse a toda costa
hacer proyectos aislados que sólo solucionan parcialmente las necesidades
campesinas y que se prestan comúnmente para hacer aparecer una presencia del Estado que no es real.
Los planes acordados localmente deben respetarse en las instancias regionales y nacionales. Hoy en día existen en los departamentos
las Secretarías
de Planeación y las Unidades Regionales de Planificación Agropecuaria
(URPAS). Recientemente
se crearon los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CORPES) y los Consejos Regionales de Secretarías
de Agricultura (CORSAS).
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La ANDRI considera que si bien los planes locales deben ser consolidados en
las instancias regionales y nacionales deben ser en todo caso respetadas las
iniciativas locales y no supeditados a las decisiones de los mecanismos
regionales. Se debe simplificar el proceso de programación y no hacerlo
depender de tantas instancias en las cuales Ímalmente se diluyen las iniciativas locales.
Proponemos que los acue"dos regionales se establezcan en el Comité DRI
Departamental y éstos sean después respaldados por las otras instancias
(CORPES,
CORSAS, etc.).
El principio mediante el cual la planificación debe hacerse de abajo hacia
arriba teniendo como célula el municipio, se debe acompañar de la decisión
de que las ejecuciones se hagan privilegiando entidades locales y no entes
nacionales que hacen más compleja y más costosa la ejecución.
Si la planeación se hace abajo, la ejecución no se debe hacer de arriba hacia
abajo como está ocurriendo en la actualidad.
Los costos de las obras hechos por entidades nacionales, como el caso de las
vías de Caminos Vecinales, son en promedio 3 veces más costosos que las
obras ejecutadas en el nivel local.
Muchas obras de especificaciones sencillas pueden ser hechas por las mismas comunidades en menor tiempo y a un bajo costo. No es necesario
someter las obras de desarrollo rural a la compleja, costosa y corrupta
práctica de las cadenas de contratistas.
Debe apoyarse a la municipalidad
para que desarrolle una capacidad de
gestión administrativa y de planificación local. Los programas de desarrollo
rural deben tener un componente fuerte de capacitación a los principales
agentes de la gestión municipal como son el alcalde, el personero, el tesorero, el mismo Concejo y todos los empleados del municipio.
3. EL APARATO INSTITUCIONAL DEL ESTADO
Hemos visto en los campesinos en los últimos tiempos un esfuerzo por reestructurar el conjunto de instituciones del sector agropecuario, empezando por el
mismo Ministerio de Agricultura (Decreto 501 de 1989) que había perdido
realmente su capacidad de coordinación y de orientación política.
Desde la ANDRI vemos como positivos los esfuerzos por modernizar las
instituciones yespecializarlas de acuerdo a los objetivos asignados por ley a cada
una de ellas. Así mismo anhelamos que dicha reestructuración
se haga sobre la
base de emplear el número de funcionarios realmente indispensable y eliminar
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aquella burocracia inoficiosa que termina engulléndose el presupuesto
nado a la inversión en programas sociales.
desti-
No entendemos, sin embargo, por qué se ha demorado tanto el proceso de
reestructuración institucional del sector agropecuario. El caso del Fondo DRI,
por ejemplo, que es una entidad con funciones de coordinación de programas de
desarrollo rural y que cuenta con una pequeña planta de personal, está en un
proceso de reestructuración ya adelantado pero no cuenta con una planta de
personal definida y de ésta se viene hablando por más de dos años.
Entendemos que estas indefmiciones institucionales afectan gravemente la
ejecución de programas de desarrollo rural, pues generan mayor incertidumbre
y parálisis en la ya de por si ineficiente administración pública. En tal sentido, la
ANDRI a este respecto plantea lo siguiente:
Agilizar la reestructuración
del Ministerio y sus institutos.
Darle prioridad en la reestructuración a aquellas instituciones que como el
Fondo DRI tienen un papel de primer orden en el diseño y coordinación de
programas de desarrollo rural.
Plantear para un plazo no muy lejano la creación de una sola entidad
coordinadora
de los programas de desarrollo rural con miras a unificar la
política del Estado hacia la economía campesina. Desde esta entidad coordinadora establecer relaciones con los institutos del sector y de otros
sectores según sus funciones especializadas.
Hoy en día existen 3 centros de coordinación que son el PNR, el Fondo DRI y
el INCORA La ANDRI plantea la fusión del PNR en el Fondo DRI para crear
un mecanismo de coordinación único y que el INCORA asuma la función
especializada de titulación, compra y distribución de tierras, complementada esta acción con otros servicios institucionales que serían coordinados
desde el Fondo DRI.
4. EL PAPEL DE LA COMUNIDAD Y DE SUS ORGANIZACIONES
La ANDRI aboga porque en las estrategias de desarrollo rural se acate como
fundamental el principio de la participación comunitaria consolidando espacios
que se han venido ganando en los últimos años:
Acatamiento al principio de que la comunidad campesina debe participar
en el diagnóstico, la planeación, la ejecución y la evaluación de las acciones
de desarrollo rural desde el nivel veredal hasta el nivel nacional.
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Apoyo y respeto a la organización campesina
gremiales de los pequeños productores.
que exprea
los intereses
Acatamiento y respeto a las decisiones de los comités de concertación en los
uales tiene presencia la comunidad a través de sus organizaciones.
Propiciar preferiblemente proyectos que impliquen un esfuerzo autogestionario de las comunidades y no solamente la acción paternalista del
Estado.
Apoyar las estrategias que viene planteando el Fondo DRI en el sentido de
que las acciones de promoción de la organización campesina que se ha
venido haciendo desde las mismas instituciones del Estado se hagan ahora
a través de la misma organización campesina. En el caso de los Promotores
de Desarrollo Comunitario y Promotores de Desarrollo Cooperativo que van
a actuar en los próximos años como Promotores de Organización y que son
básicamente líderes campesinos propuestos por nosotros mismos para esta
acción.
Coordinar las dependencias de las distintas entidades del Estado encargadas de las relaciones con las organizaciones campesinas y dotar a estas
dependencias de los recursos humanos y fmancieros necesarios para adelantar los proyectos. Es urgente que en el país, bajo la cabeza del Ministerio
de Agricultura, se tenga una política unificada de trabajo hacia la organización campesina y que se establezcan mecanismos de coordinación entre los
institutos del sector para llevar a efecto esta política.
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LA ANDRI Y EL PROGRAMA DE DESARROLLO INTEGRAL CAMPESINO
RESUMEN DE PROPUESTAS
l.
Es necesario
sina.
una sola gran política en el país frente a la Economía
Campe-
2. Debe hacer un único aparato institucional a nivel nacional coordinador de
los programas de desarrollo rural y éste debe ser el Fondo DRI.
3. Debe terminarse el proceso de reestructuración del Ministerio de Agricultura y sus institutos, en especial del Fondo DRI.
4. Deben conseguirse recursos para fmanciar el desarrollo rural: aumentar la
cesión del IVA del 50%all 00%,conseguir recursos externos, destinar recursos del impuesto predial rural al desarrollo rural.
5. Estos programas de desarrollo rural deben ser integrales y no segmentados
a algunos componentes.
6. La planeación y la ejecución de los programas debe descentralizarse
respetarse la iniciativa local.
y
7. Los Comités DRI Municipales deben ser el instrumento de concertación de
los planes de desarrollo rural en cada municipio.
8. La participación comunitaria debe darse en el diagnóstico (Ficha Veredal),
la planeación, la ejecución y la evaluación.
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