1 as ex po rtac i Ü n es 1 - revista de comercio exterior

Comercio Exterior, vol. 35, núm. 11 ,
Méx ico, nov iembre de 1985, pp. 1031 -1034
El financiamiento: instrum e nto
de po!ítica para fomentar
as ex po rtac iÜ nes
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eseo referirm e brevemente a uno de los pri ncipales instru mentos que, tanto en países desa rroll ados como en desarro llo, ha sido crecientemente uti lizado para promover el aumento
y la diversificación de las exportaciones: el financ iam iento.
Hasta hace re lativamente poco tiempo era difíci l enco ntrar en
la literatura sobre teo ría del comercio exterior estudios sobre el
• Director General del Ban co Nacional de Come rcio Exterior, S.N.C.
Versión revisada de la co nferencia pronunci ada en el se minario "Políticas para el Fo mento de las Exportacione s: la Experiencia 1ntern aciona l" , celehrad o en la ciudad de M éxico el 29 y 30 de julio de 1985.
El títu lo es de la Redacción .
ALFREDO PH ILLI PS O LMEDO*
financiam iento como instrumento de polít ica para fomentar las
exportaciones . La mayo ría de lo que se ha esc ri to teórica y empíricamente sobre el comercio exterior, ta nto en países desarro ll ados como en desa rrollo, se ha co ncentrado en otras variables q ue
influyen en la competitividad de las exportaciones. Así, las po líticas cambiaria, comercial, fisca l, y otros elementos, ta les como el
desarrol lo tec nológico, la capac idad emp resaria l, etc. , han rec ibido un a gran atenc ión.
Es muy probable que este fenóme no, al menos en el caso de
los países en desarrol lo, se deba a que la uti lización del financiam iento como instrumento de política para fomentar las exportac iones sea tamb ién re lativame nte nuevo . En efecto, hasta hace
pocos años, las ex portaciones de productos primarios de los países en desa rrollo tenían mercado en los países industriales y, por
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el f in anc iam iento a las exportaciones
tanto, no requerían de esfuerzos especiales de promoc ión, entre
ellos el financiam iento. Además se argumentaba que las exportaciones de manufacturas a los países en desarro ll o tenían poca
importanci a y que, por su grado de elabo ración , no requerían de
financiamiento, sobre todo a medi ano y largo plazos.
Sin emba rgo, durante los últimos decen ios se han dado cambios significativos en la estructura de las exportaciones de un buen
número de países en desarro ll o. En efecto, ha d isminui do notablemente la importancia de las exportaciones de prod uctos primarios tradic io nales para dar lu ga r a una c rec iente participación
de los productos manufacturados. Ello ha traído consigo el interés
en detecta r las dificultades que los países en desarrollo enfrentan
para adapta r adec uadamente sus exportac io nes de manufacturas
~ la demanda de los países indu strializados.
EL CRÉDITO DE LOS PAÍSES INDUSTRIALI ZADOS
':..: n los años cin cuenta, los países indu stri ales lograron ace lerar
L la producción de bienes industria les, particularmente los de
capital y otros que requ ieren alta tecnología. Paralelamente se agudizó la competenc ia en las expo rtac iones de este tipo de productos, razó n por la cua l se empeza ro n a co ncede r fac ilid ades para
su compra. En este mismo período, los países en desa rroll o surgieron como mercados impo rtantes, pero requerían u ¿d itos, ya
que no podían financiar sus compras con rec ursos propios .
Los gobiernos de los países indu striales empeza ron a desarroll ar diferentes formas de apoyo financiero, a fin de aumentar la
competit ividad de sus exportac io nes. Dentro de los apoyos utilizados, promovieron no sólo los cred itos, sino también los seguros
y las ga rantías para cubrir riesgos comerciales y pol íticos.
Los programas de apoyo financiero para exportar bi enes de
capita l se extendiero n a otros tipos de productos, y la mayoría
de los países industriales establecieron sistemas promociona/es de
créd ito y de gara ntías a la exportac ión . A partir de la década
de los sesenta, algunos países en desarrollo también comenzaron
a estructurar sistemas similares.
La evide ncia que se ha encontrado en los países que han fomentado exitosamente el c recimiento y la diversificación de sus
exportaciones, particularmente las de productos manufacturados,
muestra que no es suficiente con tar con un producto competitivo en ca lidad, precio y oportunidad en la entrega, sino que es
necesario que el país expo rtador ofrezca financiamiento para la
adqu isición del producto. Es una paradoja. La neces idad de financ iar las exportacio nes a fin de ge nerar divisas, req uiere de un
ahorro del cual no es fácil disponer en los países en desa rroll o;
en múltiples ocasiones, se hace necesa ri o recurrir al ahorro externo, particularmente cua ndo el crédito que ofrece el exportad or
es en divisas.
Debido a la crec iente compete nc ia en el mercado mundial,
los plazos del c rédito a la exportac ió n se han ampliado y las tasas
de interés se han reducido . En efecto, la difícil situación por la
que atraviesa la eco nomía mundial ha obligado a los países desarro ll ados a ofrecer financiamiento en términos cada vez más co nces iona les -con el objeto de no perder mercados- o utilizar
el crédito como herrami enta de penetración, para in crementar
artifi c ialm ente la competiti vid ad de sus bienes ante los compe ti dores, inclu so respecto de algun os países en desarrollo, más im aginativos y eficie ntes . Esta situación provocó que a partir de los
fin ales de los sete nta se ini cia ra la ll amada "guerra de créditos
a la exportación", que las instituciones internacionales espec ializadas en esta materia y creadas precisamente para fome ntar la
disc ipl ina cred itic ia no han pod ido evitar.
Los países indu stri alizados han intentado establecer reg las para
el oto rgamiento de créd itos ofic iales para la adq ui sic ión de los
bienes y servicios que exporta n. Los países miembros de la OCDE,
por ejemp lo, ll egaron a un ll amado "co nsenso" , por medio del
cua l se definen las tasas de interés, los plazos de amortizac ión ,
los productos susceptibles de recibir financiamiento y la gradac ió n entre países con base en su nivel de in greso. Sin embargo,
ante la compete nc ia entre sí y con países en desarrollo, las naciones industrializadas ahora ofrecen créd itos a la exportación combinados co n ayuda exte rn a, los llamados créd itos mi xtos, con lo
c ual se ha recrudecido la "guerra de créd itos a la expo rtación".
Estas prácticas alteran los flujos comercia les y dan a las naciones
ricas un a ventaja competitiva no sustentada en la eficiencia, que
dete ri o ra la posibilidad de los países en desarrollo para competir
en materia de créd ito .
LA SITUAC IÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
igual que las nac ion es industrializadas, los países en desaf-' \ 1rrollo
han establec ido in stituciones y mecanismos financi eros de apoyo a sus exportac io nes. Así, oto rga n estímulo al conceder créditos en con dicion es preferencia /es que generalm ente
significa n un sacrifi cio para el Estado . Sin embargo, a diferencia de
las nac iones indu stri alizadas, los países en desarrollo han actuado
en forma individual, enfrentando no só lo los problemas derivados de las políticas proteccio ni stas, sino además las posiciones
com unes de los países más avanzados. Lo anterior lleva a sugerir
que se considere la proposición , planteada recientemente en algún
foro latinoamericano, de unir recursos y apoyar esfuerzos comunes
para in crementar las . exportaciones y red ucir la vulnerabilidad
extern a.
Ante este panorama, el éx ito de los países en desarrollo en
incrementar y diversificar sus exportaciones dependerá, en gran
medida, de su capacidad para apoya r sus exportaciones por medio
de c réd itos en montos y términos competitivos .
Este prob lema puede desagregarse en dos dimensiones. Desde
el punto de vista interno, es necesario qu e los países en desarrollo proporcionen apoyo financiero a sus exportadores, dentro de
una estrategia global de promoción a las exportacion es. Varios
países en desarrollo, entre ellos M éx ico, han adoptado medidas
en esta dirección, con mayor o menor grado de elaboración, particularmente sob re las modalidades y mecanismos de operación.
Si n embargo, estas acc iones sólo resuelven parte del problema.
En esca la internacional , la escasez de recursos a que se enfrentan los países en desarrollo dificulta el otorgar créditos a la exportació n tratando de co mpetir con países industriales que no sufren
esta limitación. En otras palabras, los problemas de escasez de
divi sas de los países en desarrollo limitan otorgar crédito a los im portadores en condic ion es competiti vas.
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comercio exterior, noviembre de 1985
EL GRUPO DE LOS CUATRO
s bien sabido que, dentro del grupo de países en desarrollo,
los del Lejano Oriente (Corea del Sur, Hong Kong, Taiwán
y Singapur) han alcanzado un éxito notab le en la diversificación y
el crecimiento sosten ido de sus exportaciones, particularmente
las de semi manufacturas y manufacturas. Esto les ha permitido acelerar su desarrollo eco nómico y mejorar el nivel de vida de su
población. En los análisis en materia de fomento a las exportaciones en esos países, se concluye que los apoyos financieros constituyen un elemento fundamental del éxito obtenido. El crédito
es un estímulo importante para exportar, y a la vez contribuye
a superar las limitaciones que a la expans ión de su base industrial causa un limitado mercado interno.
E
Por las características económicas de esos países asiáticos, es
incorrecto hace r generalizaciones que puedan aplicarse a otros
en desarrollo. Empero, sí pueden derivarse lecciones de gran utilidad de algunos elementos de esa estrategia, particularmente respecto del papel desempeñado por el crédito a la exportación.
Tal vez una de las principales conclusiones es que ese finan ciamiento ha estado enmarcado en una estrategia comercia l e
industrial, en la que se procura que el país se especialice en aquello
en que posee cierta ventaja comparativa. En contraste con los
esfuerzos recientemente puestos en marcha por otros países en
desarrollo, motivados por la urgente necesidad de satisfacer sus
requerimientos de divisas, el éxito de los países asiáticos también
se atribuye a la in strume ntación de políticas específicas y al establecimiento de un marco industrial que ha permitido sentar las
bases para diversificar y amp li ar las exportaciones, proceso que
ha requerido un período de más de 20 años. En otras palabras,
los esfuerzos emprendidos por estos países del Lejano Oriente no
han nacido de la simple urgencia de generar divisas en el corto
plazo.
ner un tipo de cambio realista para las exportaciones, la libre importación de bienes que se integran a la producción exportable
y, en materia de financiamiento, el acceso amp lio y oportuno al
. crédito para capita l de trabajo, en cond ic ion es uniformes para
todas las actividades exportadoras.
Los esfuerzos para fac ilitar un acceso amp lio y oportuno a ese
tipo de créditos nacen a causa de la ausencia de mercados de
dinero y capita l suficientemente desarrollados. El crédito a las actividades de exportación ha significado que en estos países se proporcio ne financiamiento a toda la cadena productiva de bienes
exportables, incluyendo a los proveedores de in sumos que se integran a la exportac ión . Para ello, éstos países han instrumentado
la ll amada "carta de crédito doméstica", con la cual se da un seguim iento apropiado a las operaciones e, in clu so, se garantiza el
repago de la ob li gación. De esta forma, el instrumento crediticio
ha contribuido a que la actividad de exportación constituya un
elemento que induce la racionalización y la efic iencia en el aparato industrial.
Los beneficios más importantes que se derivan de las garantías
de crédito a la exportación han sido: primero, que el exportador
recibe protección contra pérdidas ocasionadas por la in capacidad
de pagar y, segundo, que le fac ili ta obtener crédito. Ambos beneficios permiten que el exportador pueda exp lorar nuevos mercados y productos .
Debido a las crec ientes dificultades de balanza de pagos de
un buen número de países en desarro llo, el riesgo de incumplimiento se ha elevado, por lo que la garantía para cubrir riesgos,
como el de intransferibi lidad de recursos, se hace más necesaria
que nunca. Varios países en desarrollo han establec id o o están
en proceso de establecer este comp lemento financiero de las
exportaciones .
EL CRÉDITO A LAS EXPORTACIONES EN AMÉR ICA LATINA
La estrategia para desarrollar un sector exportador competitivo se fundamenta en la espec ialización de la producción, tanto
en el mercado interno como en el de exportación , en función
de las ventajas compa rativas. En esta estrategia se establece que
no se desalienten las importaciones de aq uellos sectores o merca-1
dos en los que el país cuenta con desventajas. En este contexto,
la estrategia de promoción a las exportaciones se enfoca inicia lmente a eliminar las desventajas de los productores locales frente
a sus competidores en el exterior.
n el caso de los países latinoamericanos, la evolución de su
sector externo se ha caracterizado por la importancia relativa
que en los últimos años han alcanzado las exportac ion es de manufacturas. Para la regió n en su conjunto, las manufacturas ya representan más de 22% de las exportaciones totales, cifra que apenas era de 8% a mediados de los años setenta .
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De esta forma, los instrumentos de política, incluido el financiamiento, han desempeñado un doble papel: primero, han permitido estimular la eficiencia en el sector industrial, buscando que
los costos de la producción exportable sean competitivos internacionalmente; segundo, se ha creado un marco en el cua l los
productores que suministran bienes al mercado externo están en
igualdad de ci rcunstancias con los competidores extranjeros, con
lo cual se desarrolla el potencial exportador del país.
Convendría resaltar tres hechos en este avance. Primero, el
mercado regional ha desempeñado un importante papel, absorbiendo en la actualidad cerca de 40% de sus propias exportaciones de manufacturas. Segundo, el notable camb io producido en
la estru ctura de las exportaciones de manufacturas de la región
se caracteriza por un proceso industrial que incorpora nuevos productos, con mayor valor agregado . Por último, en algunos países
los sistemas de financiamiento y los regímenes de seguro de crédito y de garantías a la exportac ión han desempeñado un papel
básico para facilitar las transacciones.
La estrategia de fomento de las exportaciones en los países asiáticos ha tenido, como piedra angular, la concentración de esfuerzos
que permitan al exportador competir. Ello ha significado mante-
A fin de fomentar sus exportacio nes de manufacturas, América
Latina necesita perfeccionar los sistemas de financiamiento y adecuarlos a las condiciones internas y a los mercados externos. La
aguda crisis económica que sufre la región impone condiciones
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el financiamiento a las exportac iones
más difíciles en el área financiera. América Latin a se ve presionada
a disponer de mayores recursos para colocar sus man ufacturas
en condiciones de pago similares a las que ofrecen sus competidores, y a contar con mecanismos que otorgan un a ga rantía eficiente a su sector ex portador ante los crecientes ri esgos de sus
operaciones comerciales en el mercado regiona l.
En la actualidad predominan las operaciones financ ieras de tipo
trad icional, que sólo otorgan líneas de crédito a las labores de preembarque y, en contadas ocas iones, también al proceso de comercializac ión o post- embarqu e. Só lo unos cuantos países de la
región cuentan con regímenes promocionales de financiamiento
y de seguros de crédito a la exportación.
Por varios decenios, el comercio intrazonal se vio favorec ido
por los mecanismos de pago establecidos entre la mayo ría de los
bancos centrales de la región. Estos conven ios eran adecuados
a la estructura del comercio qu e entonces existía. Sin embargo,
la industrialización y los problem as financi eros requ ieren qu e estos mecanismos se complementen con esqu emas qu'e permitan
otorgar crédito en forma recfproca, aj ustado al tipo de producto
de que se trate, ya sean bienes de capital, manufacturas o productos primarios.
En la medida en qu e los países de América Latin a desarroll en
sus sistemas de crédito a la exportación, será posible estrechar
sus vínculos. Las acciones por emprender podrían incluir el establecimiento de acuerdos entre los países respecto a las condiciones
financieras de las ventas a plazos . En el área de seguros y garantías de crédito a la exportación también ex iste un gran marge n
de desa rrollo mediante la instrumentación, entre las entidades
aseguradoras, de un programa de intercambio de información
financiero-comercial, y elaborando sistemas integrales de seguros
y garantías tendi entes a minimizar el costo del riesgo comercial
y político inherente a las ventas a plazo.
EL CASO DE MÉXICO
éxico, como la mayoría de los países en desarrol.lo, atraviesa
por una difícil situación económica. Su sector externo se
caracteriza por la debilidad en sus mercados de exportación, el
deterioro en sus términos de intercambio, el elevado servicio de
su deuda y un limitado flujo de recursos externos.
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Frente a esta situación, el comercio exterior se ha convertido
en una actividad prioritaria y en un instrumento para lograr el
cambio estructural. Si la economía mexicana va a crecer sostenidamente en los próximos años, se deberá fundamentalmente al
crecimiento de las exportaciones no petroleras, en especial las
manufacturas.
México se enfrenta a la urgente necesidad de incorporarse a
las cond iciones prevalecientes del mercado internacional. Para
poder competir, no es suficiente ofrecer un precio competitivo,
sino también calidad, financiam iento, servicio, diferenciación del
producto y mercadotecnia. En este sentido, se ofrecen incentivos
fiscales, arancelarios, administrativos y financieros de diversa índole, y se mantiene una polftica ca mbiaria reali sta, que asegura
la competitivid ad .
Con el fin de alentar el desarro llo del comerc io exterior, se
han estab lecido mecanismos e in strumentos fin anc ieros necesarios para promover las inversiones, ta nto fijas como de cap ital de
trabajo; también se ofrecen estímul os fina ncieros cuando los productos de la p lanta industrial se orientan al exteri or. Entre los primeros conviene destacar el programa que proporciona capita l de
riesgo a las emp resas que deseen cap ita lizarse. Asimi smo, se ha
inic iado la promoción activa de la inversión extranjera, orientada selectiva mente al sector exportador, de manera que, con capital y tecnología adec uJdos, contribuya a la creación de un aparato exportador amp lio y diversificado.
El apoyo financiero de las exportaciones busca fome ntar su crecimiento sobre bases permanentes y no coyunturales, estableciendo
vín cul os comerc iales duraderos co n el exterior, promoviendo la
produ cc ión y ex portac ión de bienes y se rvicios que demanda el
mercado externo y no tan sólo ofrec iendo a la venta aq uell os qu e
so n residuales de la producción nacional.
Con este propósito se ha elabo rado un programa de financiamiento al comercio exterior que se basa en las restri ccion es del
créd ito extern o, así como en las caracte rísticas y necesidades de
la econom ía nacional. Actualmente se ca nal iza n en forma prioritaria apoyos crediticios al fome nto de las exportac ion es y al adecuado equipam ientó de las indu stri as orientadas al exterior, particularmente en aq uellas activid ades y sectores en los que ex iste,
o puede crearse, la. suficiente eficiencia relativa . As imi smo, se fi nancia la adquisición de las materi as prim as, componentes y partes importados que req ui ere la planta productiva nacional y, en
especial, las de aquellas empresas que participan en la exportación .
Se han ampliado los apoyos cred iticios que el Gobi erno federal proporciona, integrando paquetes financ ieros basados en la
viabilidad de la operación, y no excl usivame nte en las ga rantías
que pueda ofrecer la empresa respectiva. Asimismo, se han establec ido nuevas modalidades crediti cias, entre las que destaca n
la del "c rédito al comprador". De modo tradicion al, en M éx ico
se otorgaba "crédito al vendedor"; es decir, se daba financi amiento preferencial a los productores . Con el "c réd ito al co mprador"
se otorga fin anciamiento al importador, y además se tiene la ven taja de que el exportado r mex icano recibe el pago de co ntado.
El importado r extranjero, por su parte, se beneficia al rec ibir crédito preferencial en su propia moneda, a través de los bancos en
el extranjero que participan en la operación.
Para que un sistema de apoyos financieros produzca el máximo beneficio posible al exportador, es necesario que el apoyo
crediticio se complemente con el oto rgam iento de seguros de
créd itos a la exportación . México, al igual que otros países en
desarrol.lo, ha establec ido programas de ga rantías de crédito qu e
cubren ri esgos, tanto co merc iales co mo po líticos .
Uno de los reto s a que se enfrenta el sistema financiero mexicano es apoyar a toda la cadena productiva que intervi ene en el
proceso de exportac ión. Está en etapa de in strum entac ión el mecan ismo de apoyo a los exportado res indi rectos, simi lar al que
existe en otros países en desarrol.lo ava nzado, y que permite integrar el apa rato prod ucti vo hacia adentro y mejorar su competitividad hac ia afuera. D