Historia de la Ley N° 19.526

Historia de la Ley
Nº 19.526
Reforma Constitucional sobre administración comunal
D. Oficial 17 de noviembre, 1997
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Índice
1. Primer Trámite Constitucional: Senado
1.1. Mensaje Presidencial
1.2. Primer Informe de Comisión de Constitución
1.3. Primer Informe de Comisión de Gobierno
1.4. Discusión en Sala
1.5. Discusión en Sala
1.6. Segundo Informe de Comisiones unidas
1.7. Discusión en Sala
1.8. Discusión en Sala
1.9. Discusión Sala
1.10. Discusión en Sala
1.11. Discusión en Sala
1.12. Discusión en Sala
1.13. Discusión en Sala
1.14. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
4
4
8
39
62
83
103
143
186
196
200
202
260
293
330
2. Segundo Trámite Constitucional: Cámara de Diputados
2.1. Primer Informe de Comisión de Constitución
2.2. Primer Informe de Comisión de Gobierno
2.3. Discusión en Sala
2.4. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
333
333
346
358
390
3. Tercer Trámite Constitucional: Senado
3.1. Discusión Sala
3.2. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
392
392
428
4. Trámite Congreso Pleno. Senado- Cámara de Diputados
4.1. Discusión en Sala
429
429
5. Trámite Finalización: Senado
5.1. Oficio de Cámara de Origen al Ejecutivo
449
449
6. Publicación de Ley en Diario Oficial
6.1. Ley N° 19.526
452
452
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MENSAJE PRESIDENCIAL
1. Primer Trámite Constitucional: Senado
1.1. Mensaje del Ejecutivo
Mensaje de S.E. el Presidente de la República. Fecha 30 de mayo, 1995.
Cuenta en Sesión 01, Legislatura 331.
BOLETIN Nº 1608-06
MENSAJE DE SU EXCELENCIA EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON
EL QUE INICIA UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE
ADMINISTRACIÓN COMUNAL
Honorable Senado:
El Gobierno que presido ha señalado, entre sus
objetivos primordiales para el sexenio, la prosecución y profundización del
proceso de descentralización territorial del país, con miras a hacer más
eficiente y participativa la gestión de los Intereses públicos que inciden de
modo más directo en la vida cotidiana de nuestros compatriotas y que, por lo
tanto, demandan un mayor involucramiento de las instancias regionales y
locales en el ejercicio de las funciones y en la estimación de los recursos que
apuntan fundamentalmente a satisfacer ese tipo de necesidades.
Dentro de este gran propósito se inserta el anuncio
que formulé ante el Honorable Congreso Nacional en mi Mensaje de mayo de
1994, en el sentido de , que para el año 2000, se prevé que el 42% del total
de la inversión pública nacional sea decidido y asignado por las instancias
descentralizadas regionales y locales.
Puede, a simple vista, advertirse que el propósito
antedicho implica un esfuerzo considerable de reasignación de atribuciones,
toda vez que entraña duplicar el monto de inversión que actualmente se decide
por los órganos de administración regional y comunal.
Para hacer posible que tanto las administraciones
regionales como las municipalidades cuenten con las capacidades técnicas
necesarias para asumir y ejercer con eficacia las nuevas responsabilidades que
lo anterior implica, resulta necesario dotarlas de los instrumentos orgánicos y
funcionales que les permitan enfrentar adecuadamente la asignación de
recursos más voluminosos y, además, las dejen en condición de responder
oportuna y ágilmente a los requerimientos de una población cuyas demandas
por mejoría en su nivel y calidad de vida son cada vez más extendidas.
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MENSAJE PRESIDENCIAL
En lo que atañe al ámbito comunal, y recogiendo el
amplio consenso que se ha gestado en el país en tomo a la necesidad de
introducir reformas en el marco institucional municipal, he presentado al país
un programa de modificaciones normativas de rango constitucional y de rango
legal. En esta oportunidad someto al Honorable Senado de la República un
proyecto de enmiendas a nuestra Carta Fundamental, cuya futura aprobación
dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen ciertas
adecuaciones constitucionales previas. Sin embargo, y como quiera que hay
otras innovaciones legales que no están en dicha situación, también he
remitido a la Honorable Cámara de Diputados una Iniciativa de ley que las
contiene.
Entrando a pormenorizar sobre los objetivos
específicos que se plantea en el presente proyecto de reforma constitucional,
puedo sintetizarlos en tres enunciados genéricos, a saber:
a) Dotar a las municipalidades de la necesaria
flexibilidad orgánica y funcional para que puedan optimizar el empleo de los
recursos de variada índole de que disponen y atender así en mejor forma los
requerimientos de trabajo que ellas enfrentan. Asimismo, se propone avanzar
hacia una flexibilización funcional de las administraciones locales mediante la
extensión a las municipalidades del mecanismo de traspaso voluntario de
competencias que el artículo 103 de nuestra Carta Fundamental y su
subsecuente desarrollo en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional, han previsto respecto de los gobiernos regionales.
b) Conferirle a la participación organizada de la
comunidad local un carácter más protagónico que el que actualmente se
reconoce a su expresión orgánica (los consejos económicos y sociales
comunales), ya que nos asiste la convicción de que la modernización y
perfeccionamiento del régimen democrático exigen no sólo una participación
consultiva y esporádica de las organizaciones intermedias de la sociedad en la
conducción de la administración local, sino también nuevas y promisorias
formas de participación activa en ese ámbito, particularmente referidas al
ejercicio de supervisión sobre los órganos electos y a una participación
decisoria limitada en ciertas materias que más directamente conciernen al
interés inmediato de esos sectores.
c) Por último, se contempla también dejar establecido
que los alcaldes y concejales en actuales funciones continúen en sus cargos
hasta 90 días después de la fecha de la elección que fijará la ley respectiva,
dando así continuidad a la gestión municipal.
La propuesta flexibilización orgánica de los municipio
se procura viabilizar a través de la correspondiente introducción de un nuevo
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MENSAJE PRESIDENCIAL
artículo 110, que faculta a los municipios para crear los órganos o unidades
que estimen necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre que se
enmarquen dentro de lo que prevea la ley orgánica constitucional de la
materia.
Por lo que hace a la flexibilización funcional antes
enunciada, ella se traduce en una modificación y una adición al artículo 107 de
la Constitución Política. En lo que respecta a la modificación, se propone
posibilitar que las municipalidades puedan también constituir fundaciones o
corporaciones sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del
deporte, lo cual será posteriormente desarrollado en el cuerpo legal pertinente
y que otorgará un nuevo marco a la actividad deportiva. Por su parte, la
adición al artículo antes mencionado tiene por objeto establecer un mecanismo
de traspaso gradual de competencias a los municipios, que la ley ulterior
deberá desarrollar de un modo análogo al previsto para los gobiernos
regionales en el artículo 67 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional, es decir, se trata de una transferencia que operará a
petición de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o
atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que
actualmente estén encomendados a organismos de la administración central.
La norma legal deberá contemplar además los criterios generales que darán
lugar a su reversión en caso de no cumplirse, por la municipalidad receptora de
las funciones, las condiciones establecidas para garantizar su adecuado
ejercicio. El Gobierno que tengo el honor de presidir considera que, de ese
modo, se abrirá una interesante vía para avanzar en la descentralización de
potestades públicas y tareas hacia las comunas, con la ventaja de garantizar
gradualidad en dicho proceso y aseguramiento de las condiciones previas que
posibiliten la eficaz asunción y desempeño de las facultades que se transfieren.
Por consiguiente, y en ejercicio de la facultad que me
otorga el artículo 116 de la Constitución Política de la República, tengo el alto
honor de someter a vuestra consideración, para ser tratado en la actual
Legislatura, con urgencia, en todos sus trámites constitucionales - incluyendo
los que correspondiere cumplir en la H. Cámara de Diputados -, la que, para
los efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y siguientes de la Ley Nº 18.918,
Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, califico de “simple”, el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.- Introdúcense las siguientes reformas
a la Constitución Política de la República:
1.- Modificase el artículo 107, de la siguiente manera:
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a) Sustitúyese, en el inciso primero, la frase “de
carácter consultivo”, con la que concluye su oración final, por la siguiente:
“que tendrá por objeto facilitar la participación de la comunidad local
organizada en la actividad municipal”.
b) Sustitúyese, en su inciso cuarto, la conjunción “y”
ubicada entre las expresiones “arte” y “la cultura”, por una coma (,), y
agrégase, a continuación de la palabra “cultura”. las expresiones “y el
deporte”.
c) Agrégase el siguiente inciso final, nuevo:
“La ley determinará la forma y modo en que los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir
competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.”.
2.-
Incorporase
como
artículo
110,
nuevo,
el
siguiente:
“Artículo 11O.- Para el cumplimiento de sus
funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva prevea.”.
3.- Incorpórese como disposición trigesimaquinta
transitoria la siguiente:
“Trigesimaquinta.- Los alcaldes y concejales en actual
ejercicio continuarán en el desempeño de sus funciones hasta noventa días
después de la fecha de la elección que fije la ley respectiva.”.
Dios guarde a V.E.,
(Fdo.): Eduardo Frei Ruíz-Tagle.- Carlos Figueroa Serrano.- Eduardo Aninat
Ureta.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
1.2. Primer Informe de Comisión de Constitución
Senado. Fecha 25 de abril, 1996. Cuenta en Sesión 57, Legislatura 332.
BOLETÍN N° 1608-06.
INFORME DE LA COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN,
JUSTICIA Y REGLAMENTO, recaído en el proyecto de reforma constitucional,
en primer trámite, sobre Administración Comunal.
________________________________
HONORABLE SENADO:
Vuestra Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el
honor de informaros el proyecto de reforma constitucional sobre
Administración Comunal, iniciado en Mensaje de S.E. el Presidente de la
República.
Cabe hacer presente que el Senado, en sesión de 30 de mayo de 1995,
dispuso que la mencionada iniciativa fuera informada, primeramente, por la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización y, enseguida, por la
de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización informó el
aludido proyecto con fecha 6 de septiembre de 1995, proponiendo un proyecto
de reforma constitucional que tiene un artículo único que consta, a su vez, de
nueve números, mediante los cuales introduce diversas enmiendas a la Carta
Fundamental.
Es del caso indicar que, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 41 del
Reglamento de la Corporación, corresponde a esta Comisión pronunciarse
sobre el texto propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, que se encuentra contenido en el informe antes referido.
Es dable señalar que S.E. el Presidente de la República, mediante
comunicación de la que se dio cuenta en la sesión del Senado de fecha 9 de
abril de 1996, hizo presente la urgencia para el despacho de esta iniciativa, en
todos sus trámites constitucionales, calificándola de “simple”.
A algunas de las sesiones en que se consideró este proyecto asistieron,
además de los miembros de la Comisión, los HH. Senadores señores Eugenio
Cantuarias Larrondo, Sergio Díez Urzúa, Francisco Javier Errázuriz Talavera,
Mario Ríos Santander y William Thayer Arteaga.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Concurrieron, asimismo, el Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, señor Marcelo Schilling Rodríguez y los asesores jurídicos de
esa Subsecretaría, señores Francisco Fernández Fredes y Eduardo Pérez
Contreras.
Finalmente, es digno mencionar que también asistieron, especialmente
invitados, los profesores señores José Luis Cea Egaña, Francisco Cumplido
Cereceda y Jorge Precht Pizarro, cuyas opiniones constituyeron un valioso
elemento de análisis para el trabajo de la Comisión.
---
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40 del Reglamento de la
Corporación, cabe hacer presente que todos los números del artículo
único del proyecto propuesto al final de este informe necesitan para su
aprobación del voto conforme de las tres quintas partes de los
Senadores en ejercicio, en conformidad a lo preceptuado en el inciso
segundo del artículo 116 de la Carta Fundamental.
---
Antecedentes
En atención a que, como se ha expresado, la iniciativa en análisis ya fue
informada por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización,
en lo que dice relación con los antecedentes nos remitimos a lo expresado en
el informe emitido por la mencionada Comisión.
Discusión en general
Al iniciarse la discusión en general de este proyecto, el señor Presidente de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, H. Senador señor
Mario Ríos, hizo una breve relación del trabajo realizado por la señalada
Comisión.
Expresó, en primer término, que la Comisión de su presidencia tiene una
concepción de la organización interior del Estado en que, además de la
presencia de los tres poderes clásicos, que denomina “horizontales” -Ejecutivo,
Legislativo y Judicial-, contempla la existencia de lo que llama los “poderes
verticales” -nacional, regional y comunal-. Agregó que lo anterior surge de la
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experiencia existente en los países que han logrado los mayores niveles de
desarrollo en esta materia, como es el caso, por ejemplo, de la República
Federal Alemana.
Indicó que la sola existencia de los tres poderes clásicos ha dado lugar a que
Chile sea un país muy centralizado, añadiendo que el aporte de la nueva
concepción de los poderes verticales permite, por una parte, un mayor grado
de participación ciudadana y, por otra, avanzar significativamente en el
proceso de descentralización.
Señaló que en este contexto se inserta la idea contenida en el proyecto en
análisis de crear un poder comunal, que sería el tercer nivel de los poderes
verticales, sumándose a los poderes nacional y regional, actualmente
existentes.
Informó, a continuación, que el proyecto de reforma constitucional propuesto
por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización contempla,
en sustancia, siete aspectos centrales, que son los siguientes:
1.- Faculta a las municipalidades para establecer las instituciones, modalidades
y formas de participación de la comunidad en las actividades comunales y
municipales que estimen más idóneas, eliminándose la obligatoriedad de la
existencia de los consejos económicos y sociales, que en nuestro país no han
cumplido la finalidad para la cual fueron creados;
2.- Realza la importancia de las comunas en la organización interior del país.
Sobre el particular, destacó que actualmente la Constitución Política establece
los niveles nacional, regional y provincial y, sólo para los efectos
administrativos, el comunal, mientras que el proyecto contempla la existencia
de la comuna dentro de la formación geopolítica de Chile;
3.- Distingue claramente entre el gobierno comunal -que queda entregado a un
concejo integrado por el alcalde y los concejales- y la municipalidad, que es un
órgano de servicio, cuyo jefe superior es el alcalde.
Explicó que al concejo corresponden, dentro del territorio de la comuna, las
funciones propias de gobierno, de índole normativa, resolutiva y fiscalizadora.
La municipalidad, en cambio, es el servicio público cuya finalidad es satisfacer
las necesidades de la comunidad local;
4.- Regula lo relativo a las transferencias de competencia de los ministerios,
servicios públicos y gobiernos regionales a las municipalidades, entregando a
la ley la determinación de la forma y modo en que ello se hará;
5.- Estatuye que la administración transitoria de las comunas que se creen se
regirá por las normas que establece la ley orgánica constitucional respectiva,
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mientras no se instalen las correspondientes municipalidades, disponiendo que
la referida ley deberá regular el procedimiento de instalación de las
municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las
comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y
obligaciones que deban integrarse al patrimonio de las nuevas municipalidades
y la afectación de los ingresos correspondientes;
6.- Otorga a las municipalidades mayor autonomía en la determinación de sus
propias plantas, autorizándolas para crear los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva prevea, así como para crear los empleos
rentados que estimen necesarios, suprimirlos y asignarles remuneraciones, con
arreglo a lo contemplado en la ley correspondiente, y dentro de los límites que
la propia Carta Fundamental señala, y
7.- Dispone que los demás servicios públicos deben coordinar su acción con el
municipio que corresponda, cuando desarrollen sus labores en el territorio del
mismo.
Finalmente, expresó que otro aspecto relevante del proyecto es la modificación
tendiente a hacer coincidir las elecciones de concejales con las de
parlamentarios, señalando que sobre la materia se ha tomado una idea
planteada en una iniciativa del H. Senador señor Cantuarias, por lo que se
abstendría de explicar esta enmienda, a fin de que sea el propio Senador
indicado quien se refiera a esta última materia.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo
Schilling, manifestó que en materia municipal el Ejecutivo tiene dos propósitos
centrales:
a) Buscar condiciones institucionales para mejorar la capacidad de gestión
municipal, señalando que ello se aborda en un proyecto que actualmente se
encuentra en trámite en la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de
Diputados, y
b) Perfeccionar los mecanismos y formas de participación ciudadana en la
actividad municipal.
Al efecto, expresó que la intención del Ejecutivo es que el Consejo Económico y
Social Comunal se convierta en un espacio de participación más atractivo y no
meramente consultivo, para lo cual sería conveniente dotarlo de una secretaría
técnica que le dé continuidad a su labor; perfeccionar sus modalidades de
representación ciudadana, ampliando el número de consejeros; disponer
que emita -junto con la Cuenta anual del Alcalde y de los concejales- una
opinión evaluatoria del mérito de la gestión municipal; otorgarle cierta
capacidad decisoria en cuanto a resolver, a propuesta del alcalde, cuáles son
los proyectos que se ejecutarán con cargo al fondo de desarrollo vecinal, y
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encomendarle una función similar a la de “defensor del pueblo”, facultándolo
para interponer, cuando corresponda, la acción de ilegalidad por actos u
omisiones municipales.
Puso de relieve que, en lo concerniente a la ampliación de la autonomía
municipal y traspaso de nuevas facultades y competencias, le parece que lo
adecuado es que ello se haga a solicitud de parte y previa demostración de las
municipalidades de que se trate de que pueden hacerse cargo de la
responsabilidad que desean asumir. Hizo presente que el traspaso
indiscriminado de competencias podría provocar un grave descalabro en los
servicios que actualmente se prestan a la comunidad a través de otras
instancias de la Administración Pública, por lo que estima que una adecuada
política de desarrollo comunal sería dotar a los municipios que tienen un mayor
grado de desarrollo de nuevas atribuciones y funciones, pero no efectuar un
traspaso de manera generalizada, pues hay algunos que no están en
condiciones de asumir otras obligaciones en plenitud.
Hizo presente que se encuentran en trámite legislativo diversos proyectos de
ley vinculados a la materia. Sobre el particular, expresó que en los
fundamentos del Mensaje relativo al proyecto que modifica la ley Nº 18.695,
Orgánica Constitucional de Municipalidades, en materia de gestión municipal,
que se presentó en la Cámara de Diputados, se hace mención al conjunto de
las reformas concernientes a las Municipalidades y que, tal como se señala en
él, se compone de distintas iniciativas, una de ellas la modificación a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, otra, a enmiendas a la
Constitución Política, y una tercera, también a la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades, que está a la espera de lo que resulte de la discusión
legislativa sobre la reforma constitucional municipal. Añadió que en ese
conjunto de iniciativas se da cuenta de una reforma al municipio que es de
carácter estructural.
Informó -en respuesta a algunas observaciones- que lo relativo al
perfeccionamiento de los mecanismos de control está contenido en el proyecto
que se discute en la Cámara de Diputados, en que se establece la posibilidad
de que el Concejo pueda contratar una auditoría externa una vez al año; se
disminuye el quórum para iniciar la fiscalización municipal, reduciéndolo a un
tercio de los concejales; se faculta a éstos para consultar a cualquier
funcionario municipal sobre materias que sean de interés para el desempeño
de su cargo, en especial respecto de la fiscalización, etc.
Finalmente, sostuvo que las iniciativas del Gobierno en materia comunal
constituyen un todo articulado que por la naturaleza de las distintas materias
que aborda, se tuvieron que enviar al Congreso a través de iniciativas
separadas.
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A continuación, el H. Senador señor Cantuarias -quien intervino en una
sesión de la Comisión anterior a la presentación y aprobación del proyecto de
reforma constitucional publicado mediante la ley Nº 19.448- se refirió a la
disposición trigesimaquinta transitoria que el proyecto de la Comisión de
Gobierno propone agregar a la Ley Suprema, a fin de hacer posible que las
elecciones de parlamentarios y de concejales se realicen simultáneamente.
Sobre el particular, manifestó, en primer lugar, que en esta materia el
Ejecutivo había propuesto una modificación que tenía que ver con un aspecto
menor, pero muy importante, del funcionamiento de los concejos, cual era la
fecha de término del mandato de los concejales. Al efecto, hizo presente que de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 108 de la Constitución- el período
de cuatro años de funciones de los concejales actualmente en ejercicio, en
aquellos casos en los que la instalación de las municipalidades fue posterior al
26 de septiembre de 1992, vencería con posterioridad a la fecha de elección e
instalación de las nuevas autoridades, lo que hacía necesario, en todo caso,
poner término anticipado al mencionado período de cuatro años, para evitar la
ocurrencia de una situación como la descrita.
Expresó que personalmente es partidario de hacer coincidir las elecciones
parlamentarias con las de concejales, para evitar la proliferación de elecciones
generales en nuestro país. Al respecto informó que, en conformidad a la
normativa vigente, entre los años 1996 y 2001 deberían tener lugar cinco
elecciones generales.
Indicó que lo anterior le parece excesivo, observando que, a su juicio, no es
más democrático un país por el simple hecho de tener más actos electorales,
por lo que opinó que sería conveniente disminuir el número de elecciones,
agrupándolas, mediante el expediente de hacer coincidir las de concejales con
las de parlamentarios.
Puso de relieve, a continuación, que la realización en forma separada de las
elecciones parlamentarias y municipales ha traído como consecuencia, en la
práctica, la politización de estas últimas, toda vez que son consideradas como
un plebiscito acerca de la gestión del Gobierno, de la fuerza de las coaliciones,
y de las distintas sensibilidades al interior de cada una de ellas.
Consideró que las elecciones de concejales deberían ser, en cambio, la
oportunidad para que se propusiera a la ciudadanía planes y programas
relativos a las aspiraciones y los problemas que tienen los vecinos de cada
comuna.
Desde otro punto de vista, observó, asimismo, que la realización de toda
elección general conlleva un costo, indicando, por vía ejemplar, que de acuerdo
a la información que le proporcionara el señor Director del Servicio Electoral,
las elecciones parlamentarias de 1993 significaron un gasto, para el aludido
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Servicio, de $2.000.000.000, que sólo corresponde al costo directo que le cabe
efectuar al mismo por concepto de impresión de cédulas, etc., a lo que hay que
agregar los gastos en que se debe incurrir por muchos otros rubros.
Hizo notar que, desde un punto de vista ético, no le parecía que existieran
razones válidas de reproche a su planteamiento en la medida que la prórroga
de los mandatos de los concejales no sería aprobada por ellos mismos sino que
por los órganos del Estado llamados a hacerlo, que son el Legislativo y el
Ejecutivo, haciendo presente que existían precedentes sobre la materia, como
es el caso de una ley del año 1952 que prorrogó algunos meses el mandato de
las autoridades municipales.
Finalmente, señaló que la participación ciudadana a nivel comunal se podría
fortalecer mediante la modificación de las normas relativas a plebiscitos
comunales y otros mecanismos de consulta a nivel local, que facilitaran su
realización.
El H. Senador señor Díez expresó, en primer término, su desacuerdo, en
principio, con algunas de las ideas contenidas en el proyecto de la Comisión de
Gobierno.
Expuso que estimaba inconveniente otorgar a las municipalidades la facultad
de crear empleos y que le parecía un retroceso en la historia constitucional del
país la modificación propuesta al artículo 62, número 2º, de la Carta
Fundamental, en cuanto elimina de la iniciativa exclusiva presidencial lo
relativo a los empleos municipales lo que, en la práctica, significaría no sólo
traspasar parte de la atribución a los municipios, en los términos que propone
el proyecto, sino que, además, produciría el efecto de dejar entregado el resto
de esta materia a la iniciativa parlamentaria o, incluso, de entenderla excluida
de los asuntos propios de ley.
Manifestó que tampoco le parecía acertada la sustitución propuesta para el
artículo 107 de la Ley Suprema.
Sobre el particular, señaló que cuando se modificó el Capítulo XIII de la
Constitución Política, sobre Gobierno y Administración Interior del Estado, se
opuso con fuerza a la idea de permitir que las municipalidades constituyan
corporaciones o fundaciones de derecho privado, lo que en definitiva prosperó.
Añadió que el texto aprobado por la referida Comisión plantea otorgar mayor
amplitud a los objetivos que puedan perseguir tales entidades, lo que tampoco
le parece apropiado.
Hizo notar que, en su opinión, ello representa una mala política, toda vez que
puede favorecer un ambiente propicio para que surjan signos de corrupción por
cuanto la creación por parte de las municipalidades de corporaciones o
fundaciones de derecho privado para cumplir sus objetivos significa, en el
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hecho, excluir a éstas de la legislación general aplicable a los órganos de la
Administración del Estado.
Afirmó que si las municipalidades desean encomendar determinadas tareas a
organismos ajenos a ellas, deben hacerlo a través de un proceso de licitación y
no por la vía de crear entidades de derecho privado.
Puesto en votación general el proyecto de reforma constitucional en análisis,
fue aprobado por la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión,
HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero.
Discusión en particular
Se efectúa, a continuación, una breve relación de las enmiendas planteadas en
los distintos números que integran el artículo único del proyecto propuesto por
la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, indicándose los
acuerdos adoptados respecto de cada uno de ellos.
Se hace presente que en aquellos casos en que las modificaciones hechas por
la mencionada Comisión tuvieron como antecedente enmiendas propuestas por
el proyecto original del Ejecutivo, se indica, además, a título meramente
informativo, el contenido de estas últimas.
Número 1
Sustituye el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Ley Suprema.
El número 2º vigente del inciso cuarto del mencionado precepto dispone que
corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para:
“2º. Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales,
semifiscales, autónomos, de las empresas del Estado o municipales;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir
el citado número 2º, por el siguiente:
“2º.- Crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas
municipales, así como empleos rentados en unos u otras; suprimir tales
servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con
exclusión de los empleos municipales;”.
Cabe señalar que el texto aprobado por la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, excluye -en el artículo 62, número 2º de
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la Ley Suprema- de las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República lo relativo a los empleos municipales y, posteriormente, en el
artículo 110 que se propone agregar a la Carta Fundamental, entrega a las
municipalidades facultades para crear y suprimir empleos rentados, así como
para asignarles remuneración, dentro de determinados límites.
Ahora bien, la norma así concebida produciría el efecto de excluir de la
iniciativa exclusiva del Primer Mandatario todo lo relativo a empleos
municipales, para luego entregar a las municipalidades facultades restringidas
para crear algunos empleos, según lo preceptuado en el artículo 110 que se
propone agregar a la Ley Suprema.
En estas circunstancias, todo aquello que dijera relación con empleos
municipales y que no quedara incluido en la atribución que sobre la materia se
entrega a las municipalidades -que como se ha dicho es muy limitada- debería
entenderse no sólo excluido de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario,
sino también de las materias propias de ley, lo que no se estimó conveniente.
En atención a lo expuesto, la Comisión circunscribió la excepción que se
establece al final del número 2º del artículo 62 de la Carta Fundamental
aprobado por la Comisión de Gobierno -relativa a empleos municipalesúnicamente a la materia indicada en el artículo 110, nuevo, que se agrega a la
Ley Suprema, con el objeto de excluir de la iniciativa exclusiva del Primer
Mandatario sólo aquella parte referente a la creación de empleos que se
entrega a las municipalidades.
En virtud de lo anterior, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros
presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Oteroaprobó este número con la enmienda de fondo consistente en sustituir -en el
nuevo texto propuesto para el número 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la
Ley Suprema- la expresión final “con exclusión de los empleos municipales”,
por la siguiente: “con la excepción que establece el artículo 110”, además de
efectuar algunas adecuaciones menores de redacción.
Número 2
Este número reemplaza el inciso primero del artículo 99 de la Ley Suprema.
Los incisos primero y segundo vigentes del referido artículo 99 disponen lo
siguiente:
“Artículo 99.- Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio
de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de
la administración local, las provincias se dividirán en comunas.”.
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La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización
reemplazar el inciso primero del citado artículo por el siguiente:
propone
“Artículo 99.- Para el gobierno y administración del Estado, el territorio de la
República se divide en regiones, provincias y comunas.”.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo planteó, en
primer término, que tanto el artículo 99 como el inciso primero del artículo 107
y el epígrafe del Capítulo XIII de la Constitución Política propuestos por la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, a juicio del
Ejecutivo son inconstitucionales por no tener relación directa con las ideas
matrices o fundamentales del proyecto.
Sobre el particular, explicó que las modificaciones planteadas por el Presidente
de la República no contenían en parte alguna la idea de estatuir la existencia
de un gobierno comunal, agregando que los fundamentos de la iniciativa
planteados en el Mensaje ponen de manifiesto los propósitos del proyecto, que
son, básicamente, los siguientes:
a) Dotar a las municipalidades de la necesaria flexibilidad orgánica y funcional
para que puedan optimizar el empleo de los recursos de que disponen y
atender en mejor forma los requerimientos de trabajo que ellas enfrentan así
como avanzar en el mecanismo de traspaso voluntario de competencias de la
administración central y de los gobiernos regionales a las municipalidades;
b) Conferir a la participación organizada de la comunidad local un carácter más
protagónico que el que actualmente tiene, y
c) Establecer una norma transitoria relativa al período de duración en el cargo
de los actuales alcaldes y concejales.
El señor Presidente de la Comisión, H. Senador señor Otero, manifestó que el
asunto no le parece del todo claro y que, además, no es partidario de declarar
inadmisibles normas ya incorporadas al proyecto por otras Comisiones.
En atención a lo expuesto, expresó que, en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 131, inciso tercero, del Reglamento del Senado, en relación
con el número 4º del mismo precepto, procedía a consultar a la Comisión
acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad de los referidos preceptos.
El H. Senador señor Hamilton hizo presente que ninguno de los objetivos antes
reseñados por el señor Subsecretario, así como tampoco las modificaciones
específicas planteadas a la Carta Fundamental en el texto del proyecto del
Ejecutivo, tienen relación alguna con el establecimiento de gobiernos
comunales, motivo por el cual estima que las normas sobre la materia
incorporadas al proyecto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Regionalización son claramente ajenas a las ideas matrices o fundamentales de
la iniciativa y, en consecuencia, deben ser declaradas inadmisibles por
contravenir la normativa prevista en la Constitución Política.
Recordó sobre el particular que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, la idea matriz o fundamental está constituida por la situación,
materia o problema específico que el autor del proyecto de ley señale como
existente y a cuya atención quiere acudir por la vía de su potestad normativa,
poniendo de relieve que en el caso en análisis los objetivos del proyecto no
guardan relación alguna con la idea de consagrar la existencia de gobiernos
comunales.
El H. Senador señor Larraín hizo notar que tal vez es posible sostener que las
normas incorporadas por la Comisión de Gobierno, que han sido cuestionadas,
van más allá del contenido del texto del proyecto planteado por el Ejecutivo,
pero observó que ello no necesariamente significa que sean ajenas a las ideas
fundamentales del proyecto, pues bien puede entenderse que constituyen una
variante dentro de las ideas matrices, aludiendo a algunos pasajes de la
fundamentación de la iniciativa contenidos en el Mensaje que, a su juicio,
permiten llegar a tal conclusión.
Efectuada la votación, se obtuvieron dos votos por la admisibilidad, de los HH.
Senadores señores Fernández y Larraín, uno por la inadmisibilidad, del H.
Senador señor Hamilton, y una abstención, del H. Senador señor Otero.
Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del
Reglamento se mantuvo el mismo resultado, por lo que -siempre de acuerdo a
lo dispuesto en el aludido artículo- se procedió a sumar la abstención a la
posición que había obtenido el mayor número de votos.
Ello significó, en definitiva, que los preceptos cuestionados fueron declarados
admisibles por tres votos contra uno.
En seguida, se procedió a analizar el nuevo texto propuesto por la Comisión de
Gobierno para el artículo 99 de la Ley Suprema, ya transcrito.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, don Marcelo
Schilling, expresó que la tradición chilena distingue claramente los conceptos
de gobierno y de administración. Agregó que el “gobierno” constituye el
conjunto de atribuciones políticas del Estado, principalmente vinculadas al
orden público, a la seguridad nacional, a la defensa nacional, a las relaciones
exteriores, etc., mientras que la “administración” consiste fundamentalmente
en la labor de ejecución de las políticas que se establecen por los órganos de
gobierno.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Destacó que en el caso de las municipalidades ha habido en el país un proceso
de descentralización administrativa, recordando que en nuestro ordenamiento
son organismos descentralizados a los cuales se entrega el cumplimiento de
diversas funciones, principalmente de prestación de servicios públicos.
Manifestó enseguida que, en este contexto, una reforma de carácter
meramente semántico, que incorporara a la Carta Fundamental los gobiernos
comunales, sin indicar qué funciones específicas de este carácter tendrían, sólo
produciría el efecto de crear ambigüedades y dificultades de interpretación y,
eventualmente, de dar lugar a posibles conflictos de competencia derivados de
esta situación. A título meramente ilustrativo, indicó que, por ejemplo, los
denominados gobiernos comunales pudieren pretender tener tuición sobre la
fuerza pública que cumple tareas en su territorio.
El H. Senador señor Ríos señaló que el texto del artículo 99 de la Ley Suprema
propuesto por la Comisión de Gobierno tiene estrecha relación con el proceso
de descentralización del Estado iniciado con la reforma constitucional que creó
los gobiernos regionales.
Explicó que la incorporación de la expresión “gobierno comunal” obedece a que
la comuna constituye una realidad con características muy particulares, que
tiene un territorio definido y autoridades propias. Sobre esta base, la Comisión
de Gobierno propone más adelante, en el artículo 107 de la Ley Suprema, que
el gobierno de la comuna esté radicado en un concejo integrado por el alcalde
y los concejales, y que el municipio pase a tener el carácter de un servicio
público -cuya máxima autoridad será el alcalde- que tiene por misión ejecutar
los acuerdos del gobierno comunal.
El H. Senador señor Hamilton expresó su oposición a la modificación
introducida al artículo 99, que establece que para el gobierno y administración
del Estado el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Recordó
que la norma vigente dispone que para tal efecto el territorio se divide en
regiones y éstas en provincias, agregando que para los efectos de la
administración local, las provincias se dividen en comunas.
Hizo notar que la normativa vigente no hace otra cosa que recoger el criterio
tradicionalmente aplicado en nuestro país, en el sentido de distinguir
claramente los conceptos de gobierno y administración, según lo explicara el
señor Subsecretario.
Acotó que, por lo demás, los tres profesores consultados por la Comisión
coincidieron en reconocer que la legislación chilena asigna a la acepción
gobierno un sentido muy preciso y determinado, distinto del existente en el
derecho anglosajón, que le otorga un sentido amplio comprensivo de todos los
órganos del Estado.
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Finalmente, puso de relieve que en nuestro ordenamiento institucional la
función gubernativa se encuentra eminentemente centralizada en el Presidente
de la República, añadiendo que el intento de descentralizar políticamente el
Gobierno en los concejos comunales y transferirles funciones gubernativas
implicaría una alteración esencial del régimen de Gobierno en Chile, que
debería llevar a quienes propician estos cambios a plantear modificaciones a
diversos otros preceptos de la Carta Fundamental, lo que no se hace en el
proyecto, por lo que se crearía una situación de desarmonía entre distintas
disposiciones de la Ley Suprema.
El H. Senador señor Larraín hizo presente, en primer término, que si bien el
proyecto del Ejecutivo no instituye los gobiernos comunales, se avanza en el
proceso de reasignación de atribuciones del Ejecutivo a las municipalidades, lo
que significa, en los hechos, entregar a estas últimas parte de las facultades
del Gobierno.
Expresó que si bien nuestra Carta Fundamental señala que “para los efectos de
la administración local” las provincias se dividirán en comunas, en la práctica
se ha producido una profunda transformación de la realidad comunal, toda vez
que los municipios no se limitan a administrar sino que de alguna forma
abarcan otras áreas.
El H. Senador señor Otero concordó en que la Carta Fundamental emplea la
expresión “gobierno” en la acepción que tradicionalmente se le ha dado en
Chile.
Recordó que, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución
Política, al Presidente de la República, a través de sus representantes, que son
los intendentes y gobernadores, le corresponde el gobierno de todo el territorio
nacional, razón por la cual en el ámbito comunal se emplea solamente el
concepto de administración. En armonía con lo anterior, el Capítulo XIII de la
Ley Suprema -relativo al “Gobierno y Administración Interior del Estado”contiene tres epígrafes separados: Uno concerniente al gobierno y
administración regional, otro al gobierno y administración provincial y un
tercero referente a la administración comunal.
En síntesis, añadió, en nuestro ordenamiento constitucional la administración
comunal no está dentro del gobierno de la república, por lo que
intencionalmente la Carta Fundamental no emplea el término gobierno en este
ámbito, toda vez que en las comunas existe una administración que no
depende del Primer Mandatario, elegida directamente por la ciudadanía.
Agregó que, no obstante ser partidario de otorgar mayores facultades a las
municipalidades, considera que, a la luz de las claras disposiciones
constitucionales actualmente existentes, introducir el concepto de “gobierno
comunal” sin enmendar otros preceptos de la Carta Fundamental sería
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contraproducente, pues podría dar lugar
interpretación de la normativa constitucional.
a
múltiples
problemas
de
El H. Senador señor Fernández anunció su abstención en esta materia hasta
disponer de mayores antecedentes, pues si bien comparte el sentido general
de la proposición contenida en el proyecto de la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, manifestó que le parecía que si ella no iba
acompañada de una mayor precisión en las atribuciones que se entregan a los
gobiernos comunales, un simple cambio de denominación -como el que se
plantea- podría producir serias confusiones y problemas en materia
constitucional.
Puesto en votación el artículo 99 de la Ley Suprema propuesto por la Comisión
de Gobierno, Descentralización y Regionalización en el número 2 del artículo
único del proyecto, se produjo el siguiente resultado: Estuvieron por el rechazo
los HH. Senadores señores Hamilton y Otero, por la aprobación, el H. Senador
señor Larraín, y se abstuvo, el H. Senador señor Fernández.
Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del
Reglamento de la Corporación, se obtuvo el mismo resultado, correspondiendo,
de acuerdo a lo preceptuado en la aludida disposición reglamentaria, sumar la
abstención a aquella posición que tuvo el mayor número de votos.
A raíz de lo anterior, el número 2 del artículo único del proyecto resultó
rechazado, en definitiva, por tres votos contra uno.
Número 3
Este número sustituye, en el Capítulo XIII de la Ley Suprema, el epígrafe
“Administración Comunal” por “Gobierno y Administración Comunal”.
Puesto en votación el número 3 del artículo único del proyecto propuesto por la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, se produjo el
siguiente resultado: Estuvieron por el rechazo los HH. Senadores señores
Hamilton y Otero, por la aprobación, el H. Senador señor Larraín, y se abstuvo,
el H. Senador señor Fernández.
Repetida la votación en conformidad a lo dispuesto en el artículo 178 del
Reglamento de la Corporación, por influir la abstención en el resultado, se
obtuvo el mismo resultado, correspondiendo, de acuerdo a lo preceptuado en
la aludida disposición reglamentaria, sumar la abstención a aquella posición
que obtuvo el mayor número de votos.
A raíz de lo anterior -y como consecuencia de haberse desechado igualmente,
por la misma votación, el número 2 del artículo único del proyecto- el aludido
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número 3 del artículo único de la iniciativa resultó rechazado, en definitiva, por
tres votos contra uno.
Número 4
Pasa a ser número 2.
Este número reemplaza el artículo 107 de la Carta Fundamental.
El artículo 107 vigente de la Constitución Política dispone lo siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley
orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter
consultivo.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las
municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración
municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la
proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así
como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir corporaciones o fundaciones de
derecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte
y la cultura. La participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica
constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o
agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los municipios y los demás servicios públicos existentes en la respectiva
comuna deberán coordinar su acción en conformidad a la ley.”.
El proyecto original del Ejecutivo
modificaciones al aludido artículo 107:
proponía
introducir
las
siguientes
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a) Sustituir, en el inciso primero, la frase “de carácter consultivo”, con la que
concluye su oración final, por la siguiente: “que tendrá por objeto facilitar la
participación de la comunidad local organizada en la actividad municipal”;
b) Reemplazar, en su inciso cuarto, la conjunción “y” ubicada entre las
expresiones “arte” y “la cultura”, por una coma (,), y agregar, a continuación
de la palabra “cultura”, las expresiones “y el deporte”, y
c) Agregar el siguiente inciso final, nuevo:
“La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos
y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades,
como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia.”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir
en su integridad el mencionado artículo 107, por otro, del siguiente tenor:
“Artículo 107.- El gobierno de cada comuna reside en un concejo integrado por
el alcalde y los concejales, elegidos por votación popular.
La administración de cada comuna o agrupación de comunas que fije la ley
reside en una municipalidad cuya máxima autoridad es el alcalde. Los alcaldes,
en los casos y formas que determine la ley orgánica constitucional respectiva,
podrán designar delegados para el ejercicio de sus facultades en una o más
localidades.
La ley determinará las instituciones, modalidades y formas de participación de
la comunidad en las actividades comunales y municipales, así como las
acciones que las personas puedan ejercer en relación con actos o decisiones
comunales o municipales que las afecten.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las
municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración
municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la
proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así
como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción
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y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción, conservación o
mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u
otros bienes nacionales de uso público. La participación municipal en ellas se
regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o
agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la
ley.
La ley determinará la forma y modo en que los ministerios, servicios públicos y
gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades,
como asimismo su carácter provisorio o definitivo.”.
Primeramente, y como consecuencia de los acuerdos adoptados respecto de los
números 2 y 3, la Comisión rechazó, por la misma votación precedentemente
señalada al referirnos a los mencionados números (3 x 1), el inciso primero y
la primera parte del inciso segundo, hasta el punto seguido, propuestos por la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
En su reemplazo, acordó -por la unanimidad de sus miembros presentes, HH.
Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero- consultar como
inciso primero del artículo 107 uno elaborado sobre la base del texto
actualmente vigente para este inciso, de la modificación propuesta para el
mismo en el Mensaje del Ejecutivo y de la idea contenida en el inciso tercero
propuesto por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
El inciso primero aprobado para este artículo, es del siguiente tenor:
“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley
orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter
consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en
la actividad municipal.”.
A continuación, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes,
HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, consultó como inciso
segundo del artículo 107 de la Ley Suprema la segunda parte del inciso
segundo propuesto por la Comisión de Gobierno, en atención a que su texto es
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idéntico al del actual artículo 109 de la Carta Fundamental, que más adelante
se reemplaza para reglar otra materia.
A raíz del acuerdo adoptado respecto del inciso primero, antes explicado, la
Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton y Otero, suprimió el inciso tercero del artículo
107 propuesto por la Comisión de Gobierno.
Enseguida, la Comisión, siempre por la aludida unanimidad, aprobó, como
incisos tercero y cuarto del citado artículo 107, los incisos cuarto y quinto
contenidos en el texto de la Comisión de Gobierno, sin enmiendas, en atención
a que son idénticos a los incisos segundo y tercero del artículo 107 vigente de
la Carta Fundamental.
Acto seguido, se abocó al estudio del inciso sexto del texto del artículo 107
propuesto por la Comisión de Gobierno.
Los HH. Senadores señores Fernández y Otero hicieron presente que no les
parece conveniente ampliar el objeto de las corporaciones o fundaciones de
derecho privado a que se refiere la norma a la construcción, conservación o
mejoramiento de los bienes que señala, porque podría producirse un serio
problema de superposición de funciones con los ministerios.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, por su parte,
expresó, asimismo, que el Ejecutivo no es partidario de la ampliación de los
objetivos de las corporaciones en los términos propuestos por la Comisión de
Gobierno.
En atención a lo expuesto, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros
presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero- acordó
circunscribir la norma a los términos en que se encuentra actualmente
concebida en el inciso cuarto vigente del señalado artículo 107, con la sola
enmienda de agregar entre los objetos de las aludidas corporaciones o
fundaciones la difusión del deporte, como lo proponía el Mensaje. En
consecuencia, se eliminó lo relativo a que las entidades de derecho privado a
que se refiere el precepto podrían tener también como objeto “la construcción,
conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias,
caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público”.
El inciso séptimo propuesto por la Comisión de Gobierno para el artículo 107
fue aprobado, por la unanimidad de los miembros presentes de la Comisión,
HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, en los mismos términos
en que está formulado, en atención a que es idéntico al actual inciso quinto del
referido precepto.
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Se discutió, enseguida, el inciso octavo del artículo 107 propuesto por la
Comisión de Gobierno.
El H. Senador señor Ríos indicó que la diferencia de éste con el texto actual contenido en el inciso sexto del artículo 107 vigente- reside en que el texto
planteado por la Comisión de Gobierno dispone que es el municipio el que
coordina la acción de todos los servicios públicos.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, por su parte,
expresó que le parecía más adecuada la terminología empleada en el inciso
sexto del artículo 107 vigente, toda vez que la fórmula utilizada en el texto
propuesto por la Comisión de Gobierno podría entrabar la acción del gobierno
central en algunos casos.
El H. Senador señor Otero manifestó que, a su juicio, no reviste mayor
relevancia la aprobación de uno u otro texto, toda vez que ambos establecen la
obligación de coordinación y entregan la regulación de la materia a la ley,
razón por la cual señaló que no tiene inconveniente en aceptar el texto
propuesto por la Comisión de Gobierno.
Finalmente, el H. Senador señor Hamilton estimó preferible la redacción dada a
la norma en el inciso sexto de la disposición vigente, por estimar que el texto
planteado por la Comisión de Gobierno impone a los servicios la obligación de
coordinarse con el municipio, dejándolos supeditados a la decisión de éste.
Puesto en votación el inciso octavo del artículo 107 planteado por la Comisión
de Gobierno, resultó aprobado por dos votos a favor, de los HH. Senadores
señores Fernández y Otero, y uno en contra, del H. Senador señor Hamilton.
Finalmente, se analizó el último inciso del artículo 107 de la Ley Suprema
propuesto por la Comisión de Gobierno.
Cabe señalar que el H. Senador señor Errázuriz, formuló indicación para
sustituir este inciso por el siguiente:
“La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán, en las
municipalidades, competencias originalmente correspondientes a los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma
y modo en que dichas competencias podrán delegarse en las municipalidades
por dichos órganos.”.
Luego de un breve debate, la Comisión -por la unanimidad de sus miembros
presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero- acordó acoger
la indicación propuesta por el H. Senador señor Errázuriz, recién transcrita, con
una enmienda menor de redacción, por estimar que regula la materia en que
incide en forma más completa.
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Como consecuencia de los acuerdos anteriores, el texto del número 2 del
artículo único aprobado por la Comisión, es del tenor siguiente:
“2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley
orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter
consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en
la actividad municipal.
Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica
constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus
facultades en una o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las
municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración
municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la
proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así
como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción
y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas
se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o
agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la
ley.
La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las
municipalidades
competencias
originalmente
correspondientes
a
los
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ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma
y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las
municipalidades por dichos órganos.”;”.
Número 5
Este número reemplaza el inciso primero del artículo 108 de la Carta
Fundamental.
El aludido inciso primero del artículo 108 vigente dispone lo siguiente:
“Artículo 108.- En cada municipalidad habrá un concejo integrado por
concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley orgánica
constitucional de municipalidades. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán
ser reelegidos. La misma ley determinará el número de concejales y la forma
de elegir al alcalde.”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir
el mencionado inciso primero, por el siguiente:
“Artículo 108.- Los miembros del concejo durarán cuatro años en sus cargos y
podrán ser reelegidos en conformidad a la ley orgánica constitucional de
municipalidades. La misma ley determinará el número de concejales y la forma
de elegir al alcalde.”.
La Comisión rechazó este número por la unanimidad de sus miembros
presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Otero, como
consecuencia de haber rechazado precedentemente las proposiciones de la
Comisión de Gobierno en lo relativo al gobierno comunal, que contemplaba el
artículo 99 de la Ley Suprema, y a la distinción entre gobierno y administración
de cada comuna, que contenía el artículo 107 de la Carta Fundamental.
Número 6
Pasa a ser número 3.
Este número sustituye el artículo 109 de la Ley Suprema.
El mencionado artículo 109 vigente dispone lo siguiente:
“Artículo 109.- Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley
orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio
de sus facultades en una o más localidades.”.
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La Comisión de Gobierno, Descentralización y
reemplazar el aludido artículo 109 por el siguiente:
Regionalización
propone
“Artículo 109.- La administración transitoria de las comunas que se creen, en
tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas
establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.
Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de instalación de las
municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las
comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y
obligaciones municipales que deban integrarse a su patrimonio y la afectación
de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la ley establecerá los
resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se
encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se
defina su adscripción patrimonial definitiva.”.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo manifestó que
esta norma, incorporada al proyecto por la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, viene a llenar un vacío actualmente
existente, por lo que a juicio del Ejecutivo sería conveniente su aprobación.
Explicó que frecuentemente, al considerarse proyectos de creación de nuevas
comunas, han surgido dificultades relacionadas con distintas materias. Señaló,
por vía ejemplar, que la imposibilidad de designar un alcalde en la nueva
comuna que se crea ha traído como consecuencia que ésta sea administrada
por el alcalde de la comuna de origen, lo que no parece conveniente pues
muchas veces existen intereses contrapuestos entre ellas. Agregó que es
necesario regular, asimismo, un proceso de traspaso paulatino de bienes y
personal de la comuna preexistente a la que se crea, de modo que cuando esta
última deba entrar en funciones esté en condiciones de operar.
La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, aprobó este número, con una
enmienda menor de redacción.
Número 7
Pasa a ser número 4.
Este número agrega un artículo 110, nuevo, a la Carta Fundamental.
Cabe hacer presente que el proyecto original del Ejecutivo incorporaba como
artículo 110, nuevo, el siguiente:
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“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades
podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional
respectiva prevea.”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone sustituir
el texto de este artículo 110, nuevo, por el que a continuación se indica:
“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades
podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional de la
materia prevea, como asimismo los empleos rentados necesarios para su
integración, suprimirlos y asignarles remuneración con arreglo a lo
contemplado en la ley correspondiente.
Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos
a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo
establecido por la ley.”.
El señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo indicó que la
idea del Ejecutivo es otorgar cierta flexibilidad a los municipios para
estructurar sus órganos internos y sus plantas de personal, con arreglo a la ley
orgánica correspondiente. Explicó que esta facultad, aparentemente amplia,
será acotada en la aludida ley, en la que se establecerán elevados quórum
para adoptar las decisiones pertinentes y se señalarán los límites de gastos
totales por remuneraciones de personal. Añadió que incluso se está estudiando
la posibilidad de someter al trámite de toma de razón por parte de la
Contraloría General de la República las resoluciones relativas a modificaciones
de plantas.
Los HH. Senadores señores Fernández, Hamilton y Larraín señalaron que les
parecía un criterio adecuado regular tales materias en la ley orgánica, y no en
la Carta Fundamental.
El H. Senador señor Otero expresó, asimismo, su opinión favorable respecto de
esta norma, pero previno que ella estaba condicionada a que efectivamente se
materializaran en la ley orgánica respectiva las restricciones mencionadas por
el señor Subsecretario, dejando constancia que se reservaba el derecho a
cambiar de opinión si ello no acontecía.
En atención a lo expuesto, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros
presentes, HH. Senadores señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero,
acogió este número con la sola enmienda de sustituir el inciso primero
propuesto para el artículo 110 de la Carta Fundamental por el siguiente:
“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en
los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán
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crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y
modificarlas.”.
Número 8
Este número modifica el artículo 111 de la Ley Suprema.
El artículo 111 vigente dispone lo siguiente:
“Artículo 111.- Las municipalidades gozarán de autonomía para la
administración de sus finanzas. La Ley de Presupuestos de la Nación podrá
asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que
directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos
regionales respectivos. Una ley orgánica constitucional contemplará un
mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las
municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal. Las
normas de distribución de este fondo serán materia de ley.”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone
sustituir, en la penúltima oración del mencionado artículo 111, la expresión
“municipalidades” por “comunas”.
La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, rechazó este número, como
consecuencia de haber adoptado igual acuerdo respecto de otros números del
proyecto, según se ha explicado.
Número 9
Este número agrega una disposición trigesimaquinta transitoria.
El proyecto original del Ejecutivo proponía agregar a la Carta Fundamental la
siguiente disposición trigesimaquinta transitoria:
“Trigesimaquinta.- Los alcaldes y concejales en actual ejercicio continuarán en
el desempeño de sus funciones hasta noventa días después de la fecha de la
elección que fije la ley respectiva.”.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización propone
reemplazar la aludida disposición transitoria por otra del siguiente tenor:
“Trigesimaquinta.- El período de los concejales que fueron elegidos en 1992
expirará el 11 de marzo de 1998.
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Las elecciones destinadas a renovar los actuales concejos se realizarán el 11
de diciembre de 1997, conjuntamente con las elecciones de parlamentarios
que correspondan.
Los alcaldes por el período que exceda de los cuatro años contados desde que
se constituyeron los actuales concejos, serán elegidos por éstos en votación
especialmente convocada a este efecto, de conformidad con las normas
respectivas de la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.
El H. Senador señor Errázuriz formuló indicación para suprimir esta disposición
transitoria.
Fundó su proposición en que, a su juicio, la norma cuya eliminación plantea no
se aviene con la Carta Fundamental ni con los principios generales del derecho
público chileno. En efecto, expresó, uno de los principios fundamentales del
régimen constitucional chileno, establecido en el artículo 4º de la Ley Suprema,
es el de la elección periódica de los representantes del pueblo, los que son
elegidos por un período fijo y preestablecido. Sostuvo que el constituyente no
goza de la facultad de prolongar tal período, toda vez que el mandato popular
que tiene el representante se agota o expira por el cumplimiento del lapso de
duración del cargo constitucionalmente establecido, agregando que ningún
órgano del Estado tiene atribuciones para prorrogar dicho mandato.
Hizo presente, asimismo, que la norma que dispone que los concejos
designarán los alcaldes por el período adicional que se establece, transgrede
no sólo las normas y principios antedichos, sino que vulnera, además, las
normas según las cuales los concejos tienen atribuciones para nombrar a los
alcaldes sólo en determinados casos, que no se dan en la especie.
La Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton, Larraín y Otero, aprobó la indicación formulada
por el H. Senador señor Errázuriz para suprimir este número, en consideración
a que la materia en que incide este número ya fue tratada y resuelta por el
Congreso Nacional a raíz de la dictación de la ley Nº 19.448, publicada en el
Diario Oficial de fecha 20 de febrero de 1996, mediante la cual se agregó una
disposición trigesimaquinta transitoria a la Carta Fundamental, que contempla
normas relativas a la época de celebración de las elecciones de concejales.
En mérito de las consideraciones precedentemente expuestas, vuestra
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento tiene el honor de
proponeros que aprobéis el texto del artículo único del proyecto contenido en
el informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización,
con las siguientes enmiendas:
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Número 1
En el nuevo texto propuesto para el número 2º del inciso cuarto del artículo 62
de la Carta Fundamental, sustituir la expresión final “con exclusión de los
empleos municipales;”, por la siguiente: “con la excepción que establece el
artículo 110;”.
Número 2
Suprimirlo.
Número 3
Eliminarlo.
Número 4
Pasa a ser número 2.
Reemplazarlo por el siguiente:
“2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley
orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter
consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en
la actividad municipal.
Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica
constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus
facultades en una o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las
municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración
municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la
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proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así
como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción
y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas
se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o
agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la
ley.
La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las
municipalidades
competencias
originalmente
correspondientes
a
los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma
y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las
municipalidades por dichos órganos.”.”.
Número 5
Eliminarlo.
Número 6
Pasa a ser número 3, con la sola enmienda de reemplazar el punto final (.) que
sigue a las comillas por una coma (,) y agregar a continuación la conjunción
“y”.
Número 7
Pasa a ser número 4.
Sustituirlo por el siguiente:
“4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
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“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en
los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán
crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y
modificarlas.
Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos
a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo
establecido por la ley.”.”.
Número 8
Suprimirlo.
Número 9
Eliminarlo.
Como consecuencia de lo anterior, el proyecto de enmienda a la Carta
Fundamental queda como sigue
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución
Política:
1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del artículo 62, por el
siguiente:
“2.- Crear nuevos servicios públicos y empresas del Estado o empresas
municipales, así como empleos rentados en unos u otras; suprimir tales
servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o atribuciones, con
la excepción que establece el artículo 110;”;
2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada comuna o agrupación de
comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará
constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. La ley
orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter
consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en
la actividad municipal.
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Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica
constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus
facultades en una o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y atribuciones de las
municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de administración
municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la
proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así
como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción
y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación municipal en ellas
se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las comunas o
agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica constitucional
respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de
propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la
participación ciudadana.
Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la
ley.
La ley determinará el procedimiento mediante el cual se radicarán en las
municipalidades
competencias
originalmente
correspondientes
a
los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, como asimismo la forma
y modo en que las mencionadas competencias podrán delegarse en las
municipalidades por dichos órganos.”;
3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
“Artículo 109.- La administración transitoria de las comunas que se creen, en
tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por las normas
establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.
Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de instalación de las
municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los municipios de las
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comunas de origen, la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y
obligaciones municipales que deban integrarse a su patrimonio y la afectación
de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la ley establecerá los
resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se
encuentren situados en los territorios de las nuevas comunas, mientras no se
defina su adscripción patrimonial definitiva.”, y
4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en
los términos que establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán
crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y
modificarlas.
Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que sirva los empleos
a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo
establecido por la ley.”.”.
---
Acordado en sesiones celebradas los días 18 y 25 de octubre de 1995, 6 de
diciembre de 1995, 4 y 16 de abril de 1996, con asistencia de sus miembros,
HH. Senadores señores Miguel Otero Lathrop (Presidente) (Mario Ríos
Santander), Sergio Fernández Fernández (Carlos Letelier Bobadilla), Juan
Hamilton Depassier, Hernán Larraín Fernández (Eugenio Cantuarias Larrondo)
y Anselmo Sule Candia.
Sala de la Comisión, a 25 de abril de 1996.
PATRICIO USLAR VARGAS
Secretario
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INDICE
Página
Constancias reglamentarias ......................................................... 2 y 3
Discusión en general ..................................................................... 3
Discusión en particular ................................................................. 11
Número 1.................................................................................. 11 a 13
Número 2................................................................................... 13 a 20
Número 3................................................................................... 20 y 21
Número 4................................................................................... 21 a 30
Número 5...................................................................................
30
Número 6................................................................................... 31 y 32
Número 7................................................................................... 32 a 34
Número 8................................................................................... 34 y 35
Número 9................................................................................... 35 a 37
Modificaciones propuestas por la Comisión ............................... 37 a 40
Texto del proyecto como queda ................................................ 40 a 43
---
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1.3. Primer Informe de Comisión de Gobierno
Senado. Fecha 08 de mayo, 1996. Cuenta en Sesión 57, Legislatura 332.
BOLETIN N° 1608-06
INFORME DE LA COMISIÓN DE GOBIERNO, DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN, recaído en el proyecto de reforma constitucional sobre
Administración Comunal.
Honorable Senado:
La
Comisión
de
Gobierno,
Descentralización
y
Regionalización tiene el honor de emitir su informe acerca del proyecto de
reforma constitucional señalado en el epígrafe en primer trámite constitucional
y originado en un mensaje de S.E. el Presidente de la República, con urgencia
calificada de “simple”.
La iniciativa propone modificaciones al articulo 107 e
incorpora un artículo 110, nuevo, y una disposición trigésima quinta transitoria
a la Constitución Política.
Durante el estudio en particular del proyecto, la Comisión
agregó otras enmiendas a la reforma propuesta que Comprenden los artículos
62, 99, 108, 109 y 111. . Todas estas modificaciones, de aprobarse por la
Sala, deben serlo por las tres quintas partes de los Senadores en ejercicio por
disposición del artículo 116 de la Constitución Política.
A las sesiones en que la Comisión de Gobierno debatió esta
iniciativa de reforma constitucional concurrieron, además de sus miembros, los
señores Marcelo Schilling, Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo; Francisco Fernández; Eduardo Pérez y Cristián Arévalo,
asesores jurídicos de esa Subsecretaría.
--Antecedentes
El mensaje conque S.E. el Presidente de la República
sometió este proyecto de reforma al Congreso Nacional expresa que uno de los
principales objetivos de su Gobierno es el de profundizar el proceso de
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descentralización administrativa del país con el propósito de optimizar la
gestión de las instancias regionales y locales, de manera de responder
adecuadamente a las demandas de la comunidad.
En este contexto -agrega S.E.- se inserta el anuncio que
formuló en su mensaje al Congreso Nacional en mayo de 1994, en el sentido
de que para el año 2000 las autoridades regionales y locales decidan el 42%
del total de la inversión pública nacional, lo que implica un esfuerzo
considerable en la reasignación de los recursos públicos pues esa cifra duplica
a la que actualmente se decide en las regiones y comunas.
Lo anterior hace necesario dotar a las administraciones
regionales y locales de instrumentos idóneos y funcionales que les permitan
asumir sus decisiones sobre la asignación de estos nuevos recursos de
considerable volumen.
En materia municipal esta
constitucional plantea las siguientes proposiciones:
iniciativa
de
reforma
a) Dotar a los municipios de flexibilidad para optimizar el
empleo de sus recursos y extender el mecanismo de traspaso de competencias
desde la Administración a éstos, al igual que lo que actualmente se prevé para
los gobiernos regionales.
b) Acentuar la importancia de los consejos económicos y
sociales comunales dándoles una mayor participación en la supervisión de
determinadas decisiones adoptadas por los órganos electos y otra, más
limitada, en materias que conciernen al interés de los entes organizados de la
comunidad local, y
c) Que los actuales alcaldes y concejales continúen en
funciones hasta 90 días después de la fecha de la elección que corresponda a
estos cargos para dar continuidad a las gestión municipal.
Comentado los tres propósitos enunciados, el mensaje
agrega que la flexibilidad orgánica se logra incorporando al texto constitucional
un artículo 110, nuevo, que permite a los municipios crear los órganos o
unidades necesarios para el cumplimiento de sus cometidos dentro de los
límites que disponga la ley orgánica de la materia. La flexibilización funcional,
en tanto, se materializa mediante una proposición de enmienda al artículo 107
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de la Constitución que consiste en habilitar a los municipios para constituir
fundaciones o corporaciones sin fines de lucro destinadas a la promoción del
deporte.
En otro orden de ideas, las transferencias de competencias
a los municipios -que la ley deberá precisar en términos análogos a los
previstos para los Gobiernos Regionales- procederá a petición de aquéllos y
siempre que digan relación con funciones o atribuciones de los entes de la
Administración del Estado que tengan incidencia en el ámbito local.
Advierte que será tarea del legislador establecer criterios
de reversión de las competencias transferidas en el evento de que el municipio
receptor no pueda cumplir adecuadamente el ejercicio de dichas potestades.
Finalmente, expresa S.E. el Presidente de la República que
del modo antedicho se abren caminos para profundizar la descentralización de
potestades públicas hacia las comunas, con la garantía de hacerlo
gradualmente de manera de que las facultades que se transfieren se afiancen
definitivamente en ellas.
---
IDEA DE LEGISLAR
En sesión de 7 de junio de 1995, la Comisión inició el
estudio de este proyecto de reforma constitucional, oportunidad en que sus
miembros y los representantes del Ejecutivo expusieron las observaciones que
les ha merecido la aplicación de las normas resultantes de la reforma
constitucional de 1991, en particular, las que regulan la participación social en
el nivel comunal.
El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo,
señor Marcelo Schilling, junto con reafirmar las apreciaciones del mensaje,
agregó que esta iniciativa forma parte de un conjunto de innovaciones que el
Gobierno ha estimado conveniente proponer para mejorar la gestión del
municipio, asegurando una adecuada prestación de servicios a la comunidad y
un sostenido desarrollo de la participación ciudadana en ese nivel.
Expresó que esta iniciativa de reforma constitucional es
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concordante con el proyecto de ley que se debate en la H. Cámara de
Diputados, que propone diversas innovaciones a la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades.
Al explicar las enmiendas señaló que la iniciativa de
reforma a la ley municipal considera, en primer lugar, crear condiciones
institucionales para perfeccionar la capacidad de gestión del municipio. Tras el
logro de este objetivo se propone una clara delimitación de las funciones que
corresponden tanto al alcalde y al concejo como al consejo económico y social
comunal. Concordante con esta idea se impone al alcalde -principal gestor
municipal- el deber de presentar al Concejo oportuna y fundadamente los
planes comunales de desarrollo, el presupuesto municipal, el plan de
inversiones, y las políticas de concesiones, permisos y licitaciones del
municipio.
Con el propósito de contrapesar esto nuevos poderes que
se atribuyen al alcalde, se otorgan al concejo nuevas facultades fiscalizadoras.
En este ultimo aspecto, este ente corporativo tendrá facultades para exigir de
aquél las respuestas a las observaciones que le plantee; se rebaja el quórum
para el ejercicio de ciertas facultades fiscalizadoras, y se propone que sea este
órgano normativo el encargado de resolver el nombramiento y remoción del
director de la unidad de control municipal a propuesta del alcalde.
En el mismo sentido, expresó que se faculta al concejo
para contratar una vez al año una auditoría externa al municipio, con el fin de
reforzar la función fiscalizadora de éste, la que llega incluso a la remoción del
alcalde, si éste incumple reiteradamente las funciones que le asigna la ley.
Enseguida, comentó otras reformas que se consideran en
la referida iniciativa de ley, como por ejemplo, que el administrador municipal
sea un funcionario de la exclusiva confianza del alcalde, debiendo, en todo
caso, reunir los requisitos académicos que determine la ley. Igualmente, se
pretende fortalecer los mecanismos destinados a favorecer la asociación entre
municipios, en especial respecto de tareas de mutuo interés local, con el fin de
estimular un efectivo ahorro de los recursos municipales.
Para hacer más expedita la gestión municipal, agregó que
la reforma aspira a otorgar a las municipalidades la posibilidad de flexibilizar su
estructura mediante la dictación de los correspondientes reglamentos edilicios;
• y que se reconozca la concursabilidad de los cargos directivos municipales,
con el fin de seleccionar al personal más idóneo para el desempeño de tales
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funciones.
Finalmente, en relación con el número de concejales, se
postula que éste sea siempre impar para garantizar la adecuada administración
del municipio e impedir el entrabamiento que genera su actual composición.
En segundo lugar, esta iniciativa persigne fortalecer la
participación de la comunidad organizada en el municipio.
Con este propósito se altera la naturaleza del consejo
económico y social comunal, otorgándole facultades decisorias en algunas
materias. Al ejemplarizar estas enmiendas, indicó que los proyectos que
postulen al Fondo de Desarrollo Vecinal sean resueltos por este consejo.
Además, se les quiere dotar de titularidad para ejercer la acción de
reclamación de ilegalidad respecto de las acciones u . omisiones del municipio
que reporten perjuicios á la comunidad. Explicó que esta acción es hoy más
teórica que práctica, pues requiere de conocimientos, medios y tiempo para
recurrir a la judicatura en demanda de la reparación de actos u omisiones
dañosos. El consejo económico y social comunal, con estas nuevas
atribuciones, surge como una alternativa para hacer eficaz estas acciones de
reclamación utilizando la participación organizada.
Finalmente, hizo presente que en ningún caso este consejo
tendrá funciones fiscalizadoras, con excepción de la de evaluar el mérito de la
cuenta anual del Alcalde.
---
El H. Senador señor Ríos expresó que las materias
Propuestas por esta reforma han sido una preocupación permanente para esta
Comisión y discutidas en reiteradas ocasiones con autoridades nacionales,
regionales y locales.
Agregó que la Comisión ha alentado la consolidación de
poderes verticales en Chile (Gobierno Nacional, Regional y Local) al igual que
los tres poderes horizontales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), con el fin de
promover una mayor participación social.
Dentro de la estructura comunal existe la municipalidad,
que tiene la particularidad de ser el único servicio público cuyo jefe superior es
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elegido directamente por la ciudadanía.
Atendida esta característica, es posible visualizar la
creación de un poder público similar al Gobierno Regional, denominado
“Gobierno Comunal”, constituido por el concejo, cuyo objeto será atender los
asuntos que incidan en el territorio comunal. El gobierno comunal estará por
sobre el municipio, que será el encargado de ejecutar administrativamente las
decisiones de aquél.
Finalmente, se refirió a las nuevas atribuciones del consejo
económico y social comunal, las que, en su opinión, pueden constituir una
fuente de conflictos con el concejo, y se declaró partidario de aumentar el
número de concejales en el país para facilitar la participación de las personas
en el quehacer municipal.
A continuación intervino el H. Senador señor Núñez, quien
expresó que la reforma plantea el tema de la participación social, lo que ha
tenido magros resultados pues la legislación no ha aportado nuevos elementos
que permitan perfeccionarla. La nueva ley de juntas de vecinos -que debiera
ser la norma fundamental de participación social- no logrará su propósito pues
no permite la creación de juntas de vecinos por unidad vecinal, lo que se
traducirá en la existencia de múltiples organizaciones comunitarias
representativas de concepciones ideológicas diferentes que pueden llevar a su
politización.
Enseguida, y con respecto al consejo económico y social
comunal, es de parecer que las expectativas que ellos generaron están
insatisfechas. Estas organizaciones han venido de más o menos en el tiempo y
hoy sólo algunas de ellas exhiben buenos resultados de gestión. En otros casos
se han transformado en cúpulas de dirigencia social sin representatividad,
incapaces de generar procesos de democratización real en la sociedad,
situaciones ambas que deben ser revertidas.
El problema es, entonces, ¿cómo abrir pasos a
mecanismos que den mayor significación a la participación de las personas;
¿cómo avanzar en la idea de que el vecino es no sólo ciudadano del país sino,
también, de la comuna?
En su opinión, existe la creencia generalizada de que no es
vecino el que no actúa a través de una de estas organizaciones, lo que agrava
el problema pues el setenta por ciento de los chilenos no participan en ellas.
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Esta situación se traduce en una profunda desprotección
del ciudadano frente al municipio, ya que aquél carece de mecanismos
expeditos para representar su opinión ante la autoridad.
Estima necesario profundizar en esta reforma el concepto
de participación, y no acotarla a la simple regulación de las funciones del
consejo económico y social comunal. La participación debe extenderse a otras
expresiones ciudadanas complementarias de aquél como son, por ejemplo, los
cabildos.
Finalmente, propuso estudiar también una disposición que
permita a los vecinos, individualmente considerados, interpelar a la autoridad
municipal y reclamar de ésta la prestación de determinados servicios aunque
no estén integrados a una organización comunitaria.
El H. Senador señor Díaz, refiriéndose al tema de la
Participación social, expresó que efectivamente estos cuerpos intermedios
conformados por las juntas de vecinos han demostrado ser notablemente
eficientes en algunas comunas y deficitarios en otras. Estima que ello depende
de la disposición con que tanto los vecinos como las autoridades locales
enfrentan los problemas de administración comunal, con las motivaciones que
despiertan los líderes sociales, la influencia de la autoridad o los resultados de
su accionar.
De este modo, agregó que existen entidades estimuladas a
intervenir en los asuntos locales por los frutos logrados, ya sea por las
iniciativas en que se han empeñado y la buena recepción que ellas han tenido
en las autoridades, o bien por el empuje individual de sus miembros. Por otra
parte, expresó que es efectivo que existen otras comunidades que demuestran
un mal manejo de los problemas que están llamadas a afrontar, generalmente
por la falta de recursos, conocimiento y capacidad para resolver las carencias
de la comunidad.
Considera que en estos casos las leyes pueden ser
instrumentos eficaces para promover metas de progreso social, pero que
también deben los Poderes Públicos fomentar la necesidad de que los vecinos
se sientan formando parte de una empresa común, que existe voluntad real de
participación.
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En otro orden y comentando acerca de la conveniencia de
elevar el número de concejales, fue de parecer contrario a esta idea. Aumentar
el número de estos cargos puede traer consecuencias graves para el municipio
y para el Fisco, en términos de distraer recursos que bien pueden invertirse en
necesidades sociales más urgentes. En todo caso, se manifestó partidario de
que el número de concejales sea impar y proporcional al volumen de población
de la comuna.
El H. Senador señor Cantuarias coincidió con el H. senador
señor Núñez respecto de sus prevenciones acerca de los resultados que
exhiben las juntas de vecinos y el consejo económico social comunal como
expresiones de participación ciudadana. En este sentido, expresó que las
diferencias anotadas no se solucionan dotando a la institucionalidad de nuevas
normas. Antes bien, es de opinión que en estos temas hay mucho de
motivación personal; es la naturaleza de los problemas la que tiene poder
convocatorio sobre las personas, pues no es lo mismo examinar un sector
social acomodado -donde la mayor parte de los problemas locales está
resuelto- que analizar asentamientos humanos de bajos recursos, donde
existen necesidades sociales graves y urgentes de solucionar.
En el primer caso el interés de los vecinos por participar
será muy bajo, en tanto que en el segundo habrá verdaderamente mayor
participación.
Por último, estimó conveniente explorar fórmulas que
transformen los concejos, incorporando representantes sociales de la
comunidad, o bien aumentando el número de miembros de los consejos
económicos y sociales, otorgando a éstos la acción de reclamación respecto de
los actos u omisiones de las autoridades municipales.
El H. Senador señor Letelier compartió también los
criterios que expresa el mensaje en orden a que este tipo de iniciativas
constituyen la herramienta más eficaz para satisfacer una necesidad que ya se
ha hecho conciencia en todo el país, cual es la de avanzar en la
descentralización de las decisiones que afectan a la comunidad partiendo por
los núcleos más reducidos como son las comunas.
Al mismo tiempo, estima que es ésta una buena
oportunidad para evaluar la institucionalidad municipal que surge de la reforma
de 1991. En este sentido, declaró compartir muchas de las aprehensiones que
se han expresado en torno a las bondades o defectos en el accionar de los
consejos económicos y sociales comunales y el desempeño de la autoridad
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municipal en su doble actuar: el del alcalde en cuanto órgano ejecutivo del
municipio y el del concejo como ente normativo fiscalizador.
Es de parecer que la experiencia adquirida por la
aplicación de esta institucionalidad en los años que lleva funcionando y las
vivencias que esta Comisión ha experimentado en el estudio de materias de
orden municipal -oportunidades en que ha sido posible escuchar los
planteamientos de los dirigentes locales que dan cuenta de realidades muy
diversas -serán elementos útiles para Ponderar estas proposiciones de reforma
y concurrir a la aprobación de normas que respondan a las necesidades
sociales que las motivan.
--Sometida a votación la idea de legislar en general respecto
de este proyecto de reforma constitucional, ella fue aprobada por la
unanimidad de la Comisión integrada por los HH. Senadores señores
Cantuarias, Díaz, Letelier, Núñez y Ríos.
---
Estructura del Proyecto de Reforma
En el presente acápite se consignarán las modificaciones
que el Ejecutivo propone en su mensaje, las indicaciones recaídas en ellas y
otras que se formularon en el curso del debate y los acuerdos adoptados por la
Comisión.
La iniciativa del mensaje, en este primer trámite, está
constituida por un artículo único que en los tres números que la conforman
propone modificaciones a diversos preceptos constitucionales: enmienda el
artículo 107; incorpora un nuevo artículo 110, hoy derogado, e introduce una
disposición transitoria trigésima quinta, nueva.
Nº1
Este número, a su turno, dividido en tres letras, modifica el
artículo 107 de la siguiente manera:
a)
Reemplaza en su inciso primero la frase “de carácter
consultivo” por la de “que tendrá por objeto facilitar la participación de la
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comunidad local organizada en la actividad municipal”.
La norma que se propone modificar recae en la frase
final de este inciso que reza “La ley orgánica establecerá un consejo económico
y social comunal de carácter consultivo.”.
Según lo explicaron los representantes del Ejecutivo
esta modificación tiene por objeto cambiar la gravitación de esta entidad
corporativa, de modo que más allá de una participación meramente asesora
ejerza atribuciones decisorias en las siguientes materias:
uno) En la titularidad de la acción de reclamación respecto
de actos u omisiones ilegales de las autoridades comunales;
dos) En la resolución de los proyectos concursables
presentados al Fondo de Desarrollo Vecinal, y
tres) En la representación al concejo de las
observaciones que le merezca la cuenta anual del alcalde sobre la marcha del
municipio.
El H. Senador señor Cantuarias estimó que la
proposición del Ejecutivo resultaba asimétrica, pues decribía en términos
escuetos el carácter de autoridad que tienen el alcalde y el concejo, en tanto
que desarrollaba con mayor detalle la naturaleza del consejo económico y
social, en desmedro de los dos entes más importantes del gobierno comunal.
En su opinión, esta norma debiera limitarse a declarar la
existencia del consejo económico y social, librando a la ley orgánica su
regulación.
Si bien la Comisión en una primera instancia aprobó la
sugerencia del Ejecutivo enmendada con la observación del H. Senador señor
Cantuarias, posteriormente eliminó del inciso primero del artículo 107 la
mención al consejo económico y social comunal atendiendo a las siguientes
consideraciones:
Las del H. Senador señor Ríos, quien estimó que
existen espacios territoriales en los que se expresa el Estado y ejerce la
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autoridad funciones de gobierno: el país, la región, la provincia y la comuna.
En esta última se manifiesta el poder vertical que representa al gobierno local,
cuya cabeza es el concejo. La función administrativa en este ámbito está
entregada en tanto a la municipalidad, que es un servicio público cuyo órgano
ejecutivo es el alcalde que es una autoridad electa popularmente.
En consecuencia, la autoridad superior de la comuna es el
concejo, y la de la municipalidad el alcalde, nociones ambas que deben presidir
las regulaciones constitucionales que tratan de ambas materias.
Estas reflexiones lo llevan a sugerir que el epígrafe de este
párrafo destaque esos conceptos, titulándolo de “Gobierno y Administración
Comunal” y no como reza en la actualidad “Administración Comunal”.
El señor Schilling, Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, coincidió en que la descentralización del Estado debe culminar
en una institucionalidad que reconozca a los municipios mayores atribuciones
ejecutivas respecto de los poderes tradicionales, pero ello debe hacerse
gradualmente para no comprometer la estructura administrativa del Estado. El
Gobierno se encuentra empeñado en fortalecer institucionalmente a los
municipios, y a partir de ello, entregarles paulativamente competencias que
hoy día son privativas de los servicios de la Administración del Estado.
En esta materia, agregó, el legislador debe ser cuidadoso y
no permitir que por la vía de consagrar el principio de gobierno comunal se
invadan competencias propias de las autoridades de gobierno como son el
orden público, la defensa nacional, la imposición de tributos y otras que son
consustanciales con la tradición de gobierno y administración existentes en
Chile.
Enseguida, el H. Senador señor Ríos materializó en tres
indicaciones las reflexiones que le había merecido el debate de esta materia.
Por la primera -enmendada a su turno con una sugerencia del H. Senador
señor Letelier- reemplaza el inciso primero del artículo 99, en términos de
declarar que para el gobierno y administración del Estado, el territorio se
divide en regiones, provincias y comunas. Por la segunda reemplaza el epígrafe
que antecede al artículo 107 de la Constitución por el de “Gobierno y
Administración Comunal”. Mediante la tercera sugiere un nuevo inciso primero
para el artículo 107 que proclama que el gobierno de cada comuna reside en
un concejo integrada por el alcalde y los concejales. A esta idea, el H. Senador
señor Núñez sugirió agregar el concepto de que dichas autoridades tienen su
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origen en la voluntad popular.
La primera de estas indicaciones fue aprobada con los
votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos, en
tanto que los restantes lo fueron con los votos de los HH. Senadores señores
Cantuarias, Letelier y Ríos.
Enseguida, y como consecuencia de la aprobación
precedente, el H. Senador señor Ríos formuló una cuarta indicación para
precisar en el inciso segundo de este artículo que la administración comunal
reside en un municipio, cuya autoridad es el alcalde.
Esta indicación fue complementada por otra del Ejecutivo
que traslada a este inciso la norma actual del artículo 109 que habilita a los
alcaldes para designar delegados suyos en una o más localidades de la
comuna, en la forma y casos que determine la ley orgánica constitucional
respectiva.
La indicación, así complementada, fue aprobada por la
unanimidad de la Comisión, HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.
---
El H. Senador señor Núñez, al finalizar el debate de las
indicaciones precedentes, reiteró su preocupación inicial de que es necesario
estudiar fórmulas que hagan más efectivos los mecanismos de participación
ciudadana y permitan al vecino no organizado interrelacionarse con la
autoridad local. Es, por tanto, partidario de ampliar el horizonte de
participación de los vecinos no solamente a los consejos económicos, sociales y
comunales; juntas de vecinos; centros de padres u otras instancias de
participación ya reguladas, sino a otras manifestaciones que garanticen al
ciudadano común que su pretensión, reclamo u opinión va a ser efectivamente
considerada por la autoridad comunal.
Haciéndose cargo de la inquietud precedente, el H.
senador señor Ríos propuso intercalar a continuación del inciso segundo del
artículo 107, ya aprobado, un precepto que remita a la ley la determinación de
las instituciones y formas de participación de la comunidad en los asuntos
comunales y municipales, y las acciones que pueden ejercer las personas
respecto de actos o decisiones de esas autoridades que las efecten.
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Esta indicación fue unánimemente aprobada por la
Comisión, con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier y
Ríos.
---
A continuación, el Ejecutivo, en la letra b) del artículo
único del proyecto, sugiere modificar en el actual inciso cuarto del artículo 107
agregando a las corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a
la promoción del deporte entre las entidades que los municipios pueden
constituir. (Actualmente la Constitución sólo les permite participar en
corporaciones O fundaciones sin fines de lucro que tengan por propósito la
promoción y la difusión del arte y la cultura).
Durante el debate de esta propuesta, la Comisión conoció
una indicación del H. Senador señor Páez que sustituye íntegramente este
inciso, en la siguiente forma:
uno) Reproduce el texto actual que habilita a los municipios
para constituir corporaciones o fundaciones sin fines de lucro cuyo objetivo sea
la difusión del arte y de la cultura;
dos) Adiciona dicho texto en el sentido de que los
municipios, además podrán integrarse a corporaciones o fundaciones ya
constituidas;
tres) Incluye, también, entre dichas corporaciones las que
propone el Ejecutivo en este proyecto, esto es, las destinadas a la promoción
del deporte, pero agrega a las que tengan por finalidad la construcción.
conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias.
caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público, y
cuatro) La referida indicación también reproduce la frase
final del actual inciso cuarto del artículo 107, que dispone que la participación
municipal en estas corporaciones se regirá por la ley Orgánica constitucional de
municipios.
La Comisión prestó su aprobación a la indicación del H.
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Senador señor Páez, y subsumida en ésta la del Ejecutivo, con la sola
enmienda de intercalada como inciso sexto del artículo 107. (HH. Senadores
señores Cantuarias, Letelier y Ríos).
--Resuelto lo anterior, la Comisión conoció de una
indicación del H. Senador señor Ríos por la que se suprime el actual inciso final
del artículo 107 (los municipios y los demás servicios públicos existentes en la
comuna deberán coordinar su acción conforme a la ley) e intercala como inciso
octavo de dicho artículo un precepto que obliga a los servicios públicos a
coordinarse con el municipio cuando desarrolle su labor en el territorio comunal
de éste.
La diferencia entre ambos textos radica en que en el
precepto vigente sitúa al municipio y a los servicios públicos en un mismo pie
de igualdad, en tanto que la indicación otorga al nuevo gobierno comunal un
lugar de preminencia respecto de dichos servicios en la coordinación de las
funciones que éstos cumplen en la comuna.
Esta indicación contó con el asentimiento de la Unanimidad
de la Comisión, expresada con los votos de los HH. Senadores señores
Cantuarias, Letelier y Ríos.
Finalmente, por lo que hace a este artículo el mensaje de
S.E. el Presidente de la República propone agregarle un inciso final -según se
dijo en su oportunidad- que permite a los Ministerios, servicios públicos y
gobiernos regionales para transferir competencias a los municipios de manera
provisoria o definitiva, siguiendo la política implementada con ocasión de la
reforma anterior, que habilita al Ejecutivo a traspasar atribuciones de los
órganos de la Administración a los gobiernos regionales.
Esta indicación, con enmiendas de mera forma sugeridas
por el H. Senador señor Cantuarias, fue aprobada con los votos de los HH.
Senadores señores Cantuarias, Letelier y Ríos.
--Del modo dicho, en el acápite precedente, el artículo 107
que se propondrá al final de este informe queda estructurado en la siguiente
forma:
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uno) El inciso primero vigente es reemplazado por tres
nuevos incisos a indicación de los HH. Senadores señores Núñez y Ríos;
dos) Los incisos segundo y tercero actuales pasan a ser
incisos cuarto y quinto, sin enmiendas;
tres) El actual inciso cuarto pasa a ser inciso sexto con la
enmienda de agregarle las corporaciones y fundaciones destinadas a la
promoción del deporte y la construcción, conservación o mejoramiento de
bienes comunes o públicos;
cuatro) El inciso quinto actual pasa a ser inciso séptimo,
sin enmiendas;
cinco) El inciso sexto pasa a ser inciso octavo, sustituido
por otro que impone a los servicios públicos el deber de coordinarse con el
municipio, y
seis) Finalmente, se agrega un nuevo inciso noveno que
habilita a la ley par transferir competencias administrativas al municipio.
---
Como consecuencia de las modificaciones aprobadas
precedentemente . el H. Senador señor Ríos propuso reemplazar el inciso
primero del artículo 108 del texto constitucional.
La norma vigente dispone que en cada municipio habrá un
concejo cuyos miembros se elegirán y podrán ser reelegidos por sufragio
universal, en conformidad con la ley orgánica constitucional de
municipalidades, la que también determinará el número de concejales y la
forma de elegir los alcaldes. Los concejales durarán cuatro años en sus
cargos.
Como quiera que el texto aprobado en el artículo anterior
consigna en su inciso primero una norma que señala que las autoridades
municipales serán elegidas por sufragio popular (sufragio universal), y con el
propósito de no repetir la misma idea en este artículo 108, la indicación
suprime dicho concepto en este artículo, manteniendo el resto de las ideas que
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él contiene.
Esta proposición contó con el asentimiento de la Comisión,
la que se la prestó con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias,
Letelier, Niiñez y Ríos.
---
En seguida, la Comisión se ocupó de una indicación del
Ejecutivo que incorpora un nuevo artículo 109 al texto constitucional. Es de
recordar que a virtud de una indicación aprobada precedentemente el texto del
actual artículo 109 pasó a formar parte del artículo 107 del proyecto que se
consigna al final de este informe.
El Ejecutivo sugiere establecer en este artículo los criterios
y bases a que debe ceñirse el legislador cuando crea nuevas comunas,
resguardando las situaciones que se producen para la administración de las
que no se han instalado y las modalidades de traspaso de personal y
transferencias de bienes de la comuna madre de la cual se desprende el nuevo
municipio.
En la discusión de esta indicación los representantes del
Ejecutivo advirtieron que ella responde a las inquietudes que se han planteado
en esta Comisión con ocasión de los proyectos de ley que han creado diversas
nuevas comunas en el país, particularmente en lo que se refiere a establecer
un marco general al cual deberá ceñirse la ley en el proceso de establecimiento
de las nuevas comunas.
Durante el debate en la Comisión se planteó la posibilidad
de que en este proceso surjan controversias en relación con la aplicación e
interpretación de contratos o situaciones extracontractuales con efectos en el
nuevo municipio, que vinculan a la municipalidad madre con terceras personas.
Haciéndose cargo de esta inquietud, la Comisión acordó
intercalar en la indicación del Ejecutivo un precepto que dispone que no
solamente la ley señalará la modalidad de transferencia de los bienes
municipales, sino también los derechos y obligaciones que se deben integrar al
patrimonio del nuevo municipio, con el fin de cautelar, por ejemplo, contratos
de prestación de servicios de aseo que la comuna madre haya celebrado por
largo plazo con terceros respecto de territorios que quedarán bajo la
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jurisdicción de la nueva comuna.
Este precepto así enmendado contó con la aprobación
unánime de la Comisión. (HH. Senadores señores cantuarias, Letelier, Núñez y
Ríos).
--Enseguida, el Ejecutivo en el mensaje propone incorporar
un artículo 110, nuevo, -el artículo 110 fue derogado en virtud de la reforma
de 1991- que habilita a los municipios para crear los órganos o unidades que la
ley orgánica prevea con el propósito de cumplir sus funciones.
Este precepto satisface el propósito de flexibilizar la
gestión de los municipios en función de sus necesidades prioritarias. En
efecto, se han cuestionado por la Contraloría General de la República
resoluciones municipales que crean unidades administrativas que no están
taxativamente señaladas en la ley, a pesar de que su implementación
responda a necesidades urgentes que es obligación del municipio atender
dentro del marco de sus atribuciones.
El H. Senador señor Ríos manifestó su opinión coincidente
con el criterio que anima al Ejecutivo en esta materia y solicitó hacer constar
en el informe, para la historia fidedigna del establecimiento de esta norma, que
ella debe entenderse en el sentido de que también habilitará a los municipios
grandes o pequeños para adecuar su estructura administrativa a sus
necesidades más importantes. Así, un municipio pequeño podrá encargar a
una sola unidad la ejecución de tareas que hoy cumplen diversas direcciones,
reuniéndose los requisitos habilitantes para ello, y un municipio grande podrá
reasignar recursos humanos y materiales en tareas prioritarias en razón de su
volumen de población.
Como quiera que esta norma -que fue aprobada por la
Comisión- refuerza la autonomía de gestión de los municipios, el H. Senador
señor Ríos propuso extenderla a la organización de los recursos humanos con
que cuentan los municipios. Así, sugiere un texto complementario a este
artículo que los habilita para crear empleos rentados, suprimirlos y determinar
sus remuneraciones de conformidad con la ley, la que en todo caso establecerá
el límite máximo del gasto asignado para estos fines.
¿
La indicación así propuesta constituye una importante
innovación en el Derecho Constitucional chileno, pues significa restar a la
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autoridad de la ley la potestad que actualmente tiene de crear o suprimir
empleos rentados con fondos públicos en los municipios. Además, es novedosa
en el sentido de que también suprime, en parte, la facultad privativa que tiene
el Presidente de la República de proponer al Parlamento normas legales en
relación con la función pública municipal.
La indicación responde también a la lógica de reforzar la
autonomía administrativa de los municipios de disponer de sus recursos
humanos, como es propio de estos órganos autárquicos, que en esta materia
sólo deben estar limitados por el marco general que fije la ley para evitar que
los fondos destinados a inversión se encaucen preferentemente al pago de
remuneraciones.
Sometida a votación la indicación con las enmiendas
propuestas por el 14. Senador señor Ríos, fue aprobada con los votos
favorables de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos.
A virtud de este acuerdo, la Comisión consideró
indispensable introducir enmiendas en el N° 2 del inciso cuarto del artículo 62
de la Constitución, que atribuye al Presidente de la República la potestad
exclusiva para someter al Parlamento iniciativas de ley en materia de creación
y supresión de empleos rentados con fondos públicos y la determinación de sus
funciones.
En armonía con el acuerdo anterior, la Comisión, con los
votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos, aprobó
una modificación al referido precepto que priva al Presidente de la República de
la iniciativa para crear o suprimir empleos municipales y determinar sus
funciones y atribuciones.
--A continuación, la Comisión conoció de una indicación del
Ejecutivo para sustituir en el artículo 111 de la Constitución, la expresión
“municipalidades” por “comuna”.
En lo pertinente, esta norma señala que una ley orgánica
constitucional consignará un mecanismos de redistribución solidaria de los
ingresos propios entre las municipalidades que se denominará Fondo Común
Municipal.
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El reemplazo de la voz “municipalidades” por “comunas”
obedece al propósito de precisar que los recursos que componen el Fondo
benefician a estas últimas y no a un ente instrumental como es el municipio.
Este precepto fue aprobado unánimemente, sin enmiendas,
con los votos de los HH. Senadores señores Cantuarias, Letelier, Núñez y Ríos.
Finalmente, el Ejecutivo, en el N° 3 del artículo único del
mensaje, sugiere incorporar en la Constitución Política una disposiciones
transitoria trigésimo quinta que extiende el mandato de los alcaldes y
concejales en actual ejercicio hasta noventa días después de la fecha de la
elección que fije la respectiva ley.
En la idea del Ejecutivo, este precepto resulta necesario para
salvar la anomalía que se produjo con ocasión de la instalación de los concejos
a lo largo del país en distintas fechas. Ello significa que el período para el cual
fueron elegidos los concejales expirará en fechas dispares y, en consecuencia,
debieran también celebr&5e elecciones de concejales en distintas
oportunidades. Para salvar esta situación, se propone extender el período de
duración de los cargos de concejales desde la fecha de instalación del último
concejo.
La Comisión concordó en que si se mantiene la situación
actual se producirá el efecto señalado. Sin embargo, en lugar de la proposición
del Ejecutivo la Comisión prefirió ocuparse de una indicación del H. Senador
señor Cantuarias que declara que el período de los actuales concejales expirará
el 11 de marzo de 1998.
Según su autor, la indicación busca evitar una proliferación
de elecciones y concentra en una sola la oportunidad en que se celebrarán las
de concejales y de parlamentarios.
Con el fin de complementar también la situación que se
producirá en el período intermedio entre las fechas de cesación de los actuales
alcaldes y el 1 1 de marzo de 1998, el señor Senador propuso, enseguida, un
nuevo precepto incorporado como inciso segundo de la disposición trigésimo
quinta transitoria, que prescribe que en dicho periodo los alcaldes serán
elegidos por sus respectivos concejos, conforme a las regulaciones que fije la
ley orgánica de municipalidades.
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Esta indicación fue aprobada con los votos de los HH.
Senadores señores Cantuarias y Letelier, y con la abstención del FI. Senador
señor Ríos, quien declaró ser partidario de analizar con mayor profundidad la
conveniencia o inconveniencia de establecer elecciones escalonadas de las
autoridades municipales.
---
A virtud del debate que da cuenta el acápite precedente,
esta Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización tiene el honor
de someter a la consideración del H. Senado el siguiente:
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Articulo Único.- Introdúcense las siguientes modificaciones
a la Constitución Política:
1 .- Sustitúyese en el N° 2, del inciso cuarto del articulo
62, por el siguiente:
“2 . - Crear nuevos servicios públicos y empresas del
Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en unos u otras
suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus funciones o
atribuciones, con exclusión de los empleos municipales,”.
2.- Reemplázase el inciso primero del artículo 99, por el
siguiente:
“Artículo 99.- Para el gobierno y administración del Estado,
el territorio de la República se divide en regiones, provincias y comunas.”.
3 .- Reemplázase en el Capítulo XIII de la Constitución
Política el epígrafe “Administración Comunal” por el de “Gobierno y
Administración Comunal”.
4.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
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“Artículo 107.- . El gobierno de cada comuna reside en un
concejo integrado por el alcalde y los concejales, elegidos por votación
popular.
La administración de cada comuna o agrupación de
comunas que fije la ley reside en una municipalidad cuya máxima autoridad es
el alcalde. Los alcaldes, en los casos y formas que determine la ley orgánica
constitucional respectiva, podrán designar delegados para el ejercicio de sus
facultades en una o más localidades.
La ley determinará las instituciones, modalidades y formas
de participación de la comunidad en las actividades comunales y municipales,
así como las acciones que las personas puedan ejercer en relación con actos o
decisiones comunales o municipales que las afecten.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad
es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
~
Una ley orgánica constitucional determinará la funciones y
atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias
de administración municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a
requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá
a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el
cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar
corporaciones O fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto
sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción,
conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias,
caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público. La participación
municipal en ella se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito de las
comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica
constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el
objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización
de la participación ciudadana.
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.
Los demás servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley.
La ley determinará la forma y modo en que los ministerios,
servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir competencias a las
municipalidades, como asimismo su carácter provisorio o definitivo.”.
5 .- Sustitúyese el inciso primero del artículo 108, por el
siguiente:
“Artículo 108.- Los miembros del concejo durarán cuatro
años en sus cargos y podrán ser reelegidos en conformidad a la ley orgánica
constitucional de municipalidades. La misma ley determinará el número de
concejales y la forma de elegir al alcalde.”.
6.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
“Artículo 109.- La administración transitoria de las
comunas que se creen, en tanto no se instale su correspondiente
municipalidad, se regirá por las normas establecidas en la ley orgánica
constitucional respectiva.
Dicha ley deberá regular, a lo menos, el procedimiento de
instalación de las municipalidades, la forma de traspaso de personal desde los
municipios de las comunas de origen, la modalidad de transferencia de los
bienes, derechos y obligaciones municipales que deban integrarse a su
patrimonio y la afectación de los ingresos que les corresponda. Asimismo, la
ley establecerá los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de
los bienes que se encuentren situados en los territorios de las nuevas
comunas, mientras no se defina su adscripción patrimonial definitiva.”.
7 .- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
“Artículo 110.- Para el cumplimiento de sus funciones, las
municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional de la materia prevea, como asimismo los empleos rentados
necesarios para su integración, suprimirlos y asignarles remuneración con
arreglo a lo contemplado en la ley correspondiente.
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Con todo, el gasto total por remuneraciones al personal que
sirva los empleos a que se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite
máximo establecido por la ley.”.
8.- Sustitúyese, en la penúltima oración del artículo 111,
la expresión “municipalidades” por “comunas”.
9.- Agrégase la siguiente disposición trigésima quinta
transitoria:
“Trigésimaquinta.- El período de los concejales que fueron
elegidos en 1992 expirará el 11 de marzo de 1998.
Las elecciones destinadas a renovar los actuales concejos
se realizarán el 1 de diciembre de 1997, conjuntamente con las elecciones de
parlamentarios que correspondan.
Los alcaldes por el período que exceda de los cuatro años
contados desde que se constituyeron los actuales concejos, serán elegidos por
éstos en votación especialmente convocada a este efecto, de conformidad con
las normas respectivas de la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.
--Acordado en sesiones del día 7 de junio de 1995, con
asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores •Cantuarias,
Díaz, Letelier y Núñez; 4 de julio de 1995, con asistencia de los HH. Senadores
señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias, Frei (don Arturo), Letelier y
Núñez; 1 de agosto de 1995, con asistencia de los HH. Senador señor Ríos
(Presidente) y señores Cantuarias, Díaz, Letelier y Núñez; 8 de agosto de
1995, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores
Cantuarias, Letelier y Núñez, y 16 de agosto de 1995, con asistencia de los
HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores Cantuarias y Letelier.
Sala de la Comisión, a 6 de septiembre de 1995.
MARIO TAPIA GUERRERO
Secretario
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DISCUSIÓN SALA
1.4. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 332, Sesión 59. Fecha 14 de mayo, 1996. Discusión
general. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- Proyecto, iniciado en mensaje de Su Excelencia el
Presidente de la República, que modifica normas constitucionales relativas a
administración comunal.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informe de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
El señor LAGOS (Prosecretario).Esta iniciativa cumple primer trámite
constitucional, y cuenta con informes de las Comisiones de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento.
En conformidad a lo establecido en el artículo 116 de
la Carta Fundamental, las normas del proyecto requieren, para su aprobación,
del voto favorable de los tres quintos de los señores Senadores en ejercicio.
Ellas recaen en los Capítulos V y XIII de la Constitución. La iniciativa tiene
urgencia calificada de "suma", y en la Comisión de Constitución fue aprobada
por la unanimidad de sus miembros, a saber, los señores Otero (Presidente),
Fernández, Hamilton y Larraín. Esta Comisión, por las consideraciones
expuestas, propone aprobar el artículo único contenido en el informe de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, con las enmiendas
que menciona.
Las finalidades principales del proyecto abarcan tres
aspectos. Primero, dotar a los municipios de flexibilidad para optimizar el
empleo de sus recursos financieros y de personal; segundo, extender a las
municipalidades el mecanismo de traspaso de competencias desde los
Ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales; y tercero, establecer que
la administración transitoria de las comunas que se creen se regirá, mientras
se instala su correspondiente municipalidad, por las normas de la Ley Orgánica
respectiva, la que regulará el procedimiento de instalación y el proceso de
traspaso paulatino de bienes y personal a la nueva comuna.
El proyecto, que figura en el informe de la Comisión
de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, consta de un artículo
único, dividido en cuatro numerales.
El señor DÍEZ (Presidente).- En la discusión general, ofrezco la palabra.
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La tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, a propósito del
proyecto en debate, quiero reiterar que entre las prioridades del Gobierno del
Presidente Frei --y creo que en el país existe un consenso generalizado al
respecto-- se encuentra la necesidad de profundizar el proceso de
descentralización territorial, de manera de hacer más eficiente y participativa
la gestión de los intereses públicos que inciden más directamente en la vida
cotidiana de la gente.
A fin de hacer posible que tanto las administraciones
regionales como las municipalidades cuenten con las capacidades técnicas
necesarias para asumir y ejercer con eficacia las nuevas responsabilidades que
lo anterior implica, resulta necesario dotar a estas administraciones de los
instrumentos que les permitan enfrentar adecuadamente la asignación de
recursos cada vez más cuantiosos y que, además, las dejen en condiciones de
responder oportunamente a los requerimientos de una población cuyas
demandas por una mejor calidad de vida son cada día más extensas.
En este contexto, la necesidad de vigorizar la
institución municipal chilena, como principal espacio público de relación entre
la ciudadanía y el Estado, tiene un consenso incuestionable.
Lo anterior, se relaciona con el propósito de continuar
avanzando en el proceso descentralizador del país, acercando a la gente las
instancias de decisión y de control de los recursos.
Por tales consideraciones, el Gobierno se ha
propuesto consolidar y modernizar la administración comunal municipal,
fortaleciendo la legitimidad institucional de los municipios con el objetivo de
robustecer su capacidad de gestión para atender los asuntos municipales, de
darle mayor transparencia a su acción y de profundizar la democracia como
forma de vida y sistema de Gobierno.
El amplio consenso que se ha gestado en el país en
torno a la necesidad de introducir reformas en el marco institucional municipal
ha motivado al Gobierno a presentar un programa de modificaciones
normativas que tienen rango tanto constitucional como legal. Las quisiera
reseñar en las siguientes tareas:
Flexibilizar orgánicamente los municipios de manera
de adecuar los medios de que disponen a las necesidades y fines que atienden,
adaptando su estructura interna a los requerimientos que derivan de su
condición demográfica, económica u otras específicas de la comuna respectiva.
Fortalecer los mecanismos de control interno, uno de
los temas más importantes en relación con la gestión municipal.
Perfeccionar las prerrogativas fiscalizadoras del
concejo, asignándole nuevas atribuciones en materia de fiscalización y
dotándolo de la asesoría técnica y directa de las unidades de control.
En materia de atribuciones, se pretende robustecer la
autonomía municipal respecto de las inversiones de desarrollo local, de manera
que las municipalidades puedan efectuarlas con cargo a sus presupuestos, sin
intervención de ningún otro servicio o ministerio vinculado a la naturaleza de la
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inversión, salvo la que legalmente corresponde a la autoridad presupuestaria
nacional, y de acuerdo con las normas técnicas que rijan en la materia.
Distinguir claramente entre la capacidad de gestión y
las atribuciones políticas al interior del municipio, fortaleciendo el papel del
alcalde como máxima autoridad política y principal conductor de la gestión
municipal, asignándole al administrador municipal, como contrapartida, un rol
más bien gerencial.
En cuanto a la transparencia de la gestión municipal,
reformulamos sustancialmente la obligación del alcalde de rendir cuenta anual
y pública de su gestión, con el propósito de estimular la participación
ciudadana y su capacidad de control.
Por último, sobre la participación ciudadana,
reconocer a la ciudadanía organizada nuevos espacios de participación de
carácter decisorio y no solamente consultivo --en los CESCO--, y, por otra
parte, para ensanchar los espacios de participación ciudadana, facultar a las
municipalidades para efectuar consultas no vinculantes a la ciudadanía
respecto de materias de interés comunal.
Los propósitos enunciados, señor Presidente, tal
como lo señalé al comienzo de mi intervención, se concretan en dos iniciativas:
una reforma importante, extensa, a la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que en estos momentos se encuentra en la Honorable Cámara
de Diputados, y la presente reforma constitucional, cuya aprobación dará lugar
a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen ciertas adecuaciones
constitucionales previas.
Sin embargo, como acabo de indicar, al mismo
tiempo hemos avanzado en la reforma de la Ley Orgánica de Municipalidades,
lo cual nos permitirá progresar en los temas de gestión, fiscalización, control y
participación a que me he referido.
Los objetivos principales que se plantean en el
presente proyecto de reforma constitucional pueden sintetizarse en los
siguientes enunciados genéricos:
En primer lugar, dotar a las municipalidades de la
necesaria flexibilidad orgánica y funcional para que puedan optimizar el empleo
de los recursos de variada índole de que disponen y, así, atender en mejor
forma a los requerimientos de trabajo a que se enfrentan. Esto está contenido
en el número 7 del proyecto (artículo 110, inciso primero, de la Constitución).
Asimismo,
se
propone
avanzar
hacia
una
flexibilización funcional de las administraciones locales mediante la extensión a
las municipalidades del mecanismo de traspaso voluntario de competencias
que el artículo 103 de nuestra Carta Fundamental y su subsecuente desarrollo
en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional
han previsto respecto de los Gobiernos Regionales. Esto está contenido en la
reforma al artículo 107, inciso final, de la Constitución.
En segundo término, conferir a la participación
organizada de la comunidad local un carácter más protagónico que el que
actualmente se reconoce a su expresión orgánica --los consejos económicos y
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sociales comunales (CESCO)--, ya que nos asiste la convicción de que la
modernización y perfeccionamiento del régimen democrático exigen no sólo
una participación consultiva y esporádica de las organizaciones intermedias de
la sociedad, sino, también, nuevas y promisorias formas de participación activa
en ese ámbito, particularmente referidas a la supervisión sobre los órganos
electos y a una participación decisoria pero limitada a ciertas materias que más
directamente conciernen al interés inmediato de esos sectores, como se
propone en la modificación del inciso primero del artículo 107 de la Carta.
Lamentablemente, esta propuesta del Ejecutivo no ha
sido acogida durante el trámite legislativo, sino que se ha mantenido el
carácter meramente consultivo del CESCO, si bien abriéndolo a otras formas
de participación de la comunidad local organizada, como sugiere la enmienda a
la parte final del inciso primero del artículo 107.
En tercer lugar, vía indicación del Ejecutivo, se
propone en el informe un nuevo artículo 109 que consagra algunas normas
básicas sobre la administración transitoria de las nuevas comunas que se
creen. Ello, con el propósito de contar con un respaldo constitucional que
permita consagrar en la ley municipal procedimientos de resguardo y
protección de la administración conjunta de las comunas; regulación que, de
no mediar la norma constitucional propuesta, pudiera entenderse como una
afectación a la autonomía del municipio administrador. Esta necesidad ha
surgido, precisamente, a propósito de la discusión de proyectos de ley sobre
creación de nuevas comunas en distintas localidades del país, también a
consideración del Honorable Senado.
Tales son, señor Presidente, los fundamentos precisos
de la modificación constitucional a que se aboca el Senado a propósito del
informe de la Comisión de Constitución.
Por último, quisiera destacar la discusión, de gran
interés y altura, que tuvimos tanto en la Comisión de Gobierno como en la de
Constitución del Senado, en las abordamos otros temas que hoy no se
someten a la consideración de la Sala porque fueron rechazados por la última
de las mencionadas --entre ellos, figura, por ejemplo, el del gobierno o
administración comunal--, lo cual, sin embargo, nos permitió aclarar e
intercambiar ideas sobre esa materia, que tendremos presentes para el futuro
debate vinculado con la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades.
Muchas gracias.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, quiero profundizar en lo señalado por el
señor Ministro, porque, desde nuestro punto de vista --hablo aquí como
Presidente de la Comisión de Gobierno--, esta reforma constitucional es algo
más profunda y de mayor alcance que lo que él visualiza; y es muy importante
para el desarrollo de la administración interior del Estado chileno.
Vemos en esta reforma diez aspectos primordiales
que tienen plena vigencia para el desarrollo de todo el proceso de
descentralización que el señor Ministro ha recordado y que todos los Senadores
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--y el país en general-- quieren llevar adelante de manera ordenada pero sin
detenciones.
Analicemos la materia en detalle. Como ha señalado
el señor Secretario, hay dos informes. Uno, el más amplio, el que avanza en
más reformas, es el de la Comisión de Gobierno, y el otro, el de la Comisión de
Constitución. Al respecto, debo pensar que estamos analizando la idea de
legislar en ambos informes.
Por tal motivo, en una segunda instancia y cuando se
establezcan las fechas correspondientes, conoceremos las indicaciones que se
formulen para llegar finalmente a un informe único. ¿Estoy en lo correcto,
señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Sí, señor Senador. Nos hallamos en la discusión
general, y las indicaciones se formularán al término de ésta.
El señor RÍOS.- ¿Las indicaciones se presentarán al finalizar la discusión, o se
fijará un plazo para ello?
El señor DÍEZ (Presidente).- Ordinariamente, señor Senador, después de la
aprobación en general de una iniciativa, la Sala acuerda fijar un plazo para
formular indicaciones.
El señor RÍOS.- Muy bien, señor Presidente.
Tal como se recordaba, el proyecto que nos ocupa
permite, en primer lugar, mayor autonomía en la formación de plantas y en las
remuneraciones de su personal. A este respecto, debemos recordar que en
Chile existen aproximadamente 334 servicios municipales, los que aumentarán
en 6 con la creación de otras comunas --serán 340--, y que ellos corresponden
a una acción administrativa que pretende ser representativa del respectivo
territorio comunal.
Las actuales plantas y las normas establecidas para la
creación de cargos y escalafones municipales están asignadas --según lo
expresa la Constitución-- sólo al Presidente de la República. Desde nuestro
punto de vista, ello produce un daño en todo el proceso de administración, por
cuanto es indispensable que las comunas puedan adecuar tal administración a
sus propias realidades agrícolas, marítimas, urbanas y tantas otras de distinta
naturaleza.
Se atiende de esta manera a la diversidad de los
servicios municipales existentes en el país desrigidizando su actual estructura,
y se desliga al Presidente de la República en cuanto a patrocinio legal en tales
materias. Ésta es una primera reforma muy importante.
La segunda de ellas tiene mucha relación con la
responsabilidad que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades entrega
a las autoridades comunales, cual es la de elaborar y poner en práctica el plan
de desarrollo respectivo y lo establecido en el artículo 4º de dicho cuerpo legal,
cuya letra ll) se refiere a las actividades de interés común en el ámbito local.
La reforma permite la transferencia de responsabilidades de índole nacional o
regional hacia instancias de orden comunal.
Ello es muy importante, porque se da un paso
trascendente en el proceso de descentralización del país.
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En tercer lugar, se establece constitucionalmente la
existencia de la comuna en el ordenamiento territorial para los efectos de
gobierno y administración del Estado.
En la actualidad, la Carta establece: "Para el gobierno
y administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en
regiones y éstas en provincias.". Dentro de este concepto se incorpora a la
comuna, entendiendo que todavía existe --como señalaré más adelante, al
referirme a un artículo-- un debate por realizar en materia de la expresión
"gobierno".
En cuarto término, se deja claramente delimitada la
acción del concejo con relación al servicio municipal.
La actual norma --artículo 107 de la Constitución--,
redactada por este Congreso, preceptúa: "La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo.".
La Comisión de Gobierno consideró --y así es-- que el
concejo no forma parte de la municipalidad. Éste es un organismo normativo,
fiscalizador y resolutivo, pero no goza de un mecanismo administrativo ni de
uno ejecutivo. Dicho mecanismo lo posee la municipalidad, cuya máxima
autoridad es el alcalde, único jefe de servicio en el país que se elige por
votación popular.
Por tal motivo, la Comisión de Gobierno plantea que,
definitivamente, el concejo comunal sea un ente distinto a la municipalidad, a
fin de que desarrolle bien las distintas acciones y funciones que le asigna esta
reforma constitucional, sin inmiscuirse ni administrar un servicio, en este caso,
la municipalidad.
Sobre este aspecto, la Comisión de Gobierno señaló
que la expresión que corresponde para establecer la acción del concejo es
"gobierno comunal". Por su parte, la de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento estimó que no correspondía aplicar el término "gobierno", por
cuanto ello implicaba acciones que sobrepasan ampliamente, dentro de las
responsabilidades que señalan tanto la Carta Fundamental como la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, la propia acción municipal.
Esta materia debe resolverse en las indicaciones que
se presenten en el futuro. Sin embargo, a la Comisión de Gobierno le interesa
que exista una división claramente definida entre la responsabilidad del
concejo y la del servicio.
El quinto aspecto se refiere a la ampliación de las
alternativas de participación ciudadana, retirando de la Constitución los
consejos económicos y sociales comunales --los cuales, lamentablemente, no
tuvieron el resultado esperado-- y entregando a la ley orgánica la facultad de
resolver tales acciones de participación.
Sin duda alguna, tales consejos han resultado
insuficientes en sus gestiones. Son pocas las comunas en las cuales participan,
donde se encuentran organizados y actúan en buena forma. No hay interés en
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participar en ellos, y muchos consejos se sienten menoscabados en las
acciones que realizan.
A su vez, existen muchos otros mecanismos que,
natural y espontáneamente, se ha prodigado la comunidad, como asimismo la
sociedad, para lograr este objetivo, los cuales no se encuentran contemplados
en la norma, en la Constitución o en la ley orgánica. Por ello, esta reforma
permite ampliar la participación ciudadana entregando a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades la responsabilidad de establecer los
adecuados canales para lograr dicha participación. Uno de ellos puede ser el
propio consejo económico y social comunal existente, además de los que la
propia ley instaure, los cuales, desde mi punto de vista, serán muy amplios,
porque uno de los objetivos fundamentales de la acción comunal es la
participación de sus dirigidos.
En sexto lugar, se establece constitucionalmente la
responsabilidad de la ley orgánica para determinar las normas mediante las
cuales los ciudadanos pueden ejercer las acciones correspondientes por actos o
decisiones municipales que los afecten. Este aspecto --si bien es cierto que las
leyes entregan esta alternativa al ciudadano-- no quedaba claramente
señalado en la normativa constitucional municipal, y no había obligación
alguna de reglarlo. Ahora se establece dicha obligación con el objeto de que el
ciudadano, junto a su municipio --que es el organismo del Estado más cercano
a su hogar, a su trabajo, a su vida y a su familia--, tenga la alternativa de
iniciar las acciones pertinentes frente a actos o situaciones que lo perjudiquen
directamente a él, a su núcleo familiar o a la comunidad que representa, en el
caso de tratarse de un dirigente social.
El séptimo punto, que según el parecer de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización es muy importante,
amplía la participación municipal en corporaciones. De acuerdo con lo anterior,
las municipalidades podrán asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus
fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar corporaciones o
fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto sea la promoción
y difusión del arte, la cultura y el deporte, o la construcción, conservación o
mejoramiento de edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u
otros bienes nacionales de uso público.
Esta es una materia muy interesante, pues, a la luz
de lo que se discute en la Comisión de Gobierno, estimamos necesario ir
avanzando en procura del encuentro de estos dos grandes mundos: el fiscal y
el privado, a fin de que ambos se desarrollen en plenitud y generen efectos
positivos en todos los planteamientos y responsabilidades propios del
desarrollo en sus respectivas comunidades.
Quiero recordar que la Comisión de Gobierno dio a
conocer, en una exposición muy interesante, a través de la Senadora señora
Carmen Frei, el estudio que la Universidad Católica de Valparaíso está
realizando --el cual en estos momentos se encuentra en manos del Gobierno-referido a la creación de los bonos municipales. El objetivo de tales bonos es,
precisamente, incorporar el recurso privado a la acción y desarrollo de áreas
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que hoy en día están entregadas básicamente a la municipalidad, del mismo
modo como se procede en lo atinente a recursos privados en materia de
administración vial y otras que el país conoce.
En octavo lugar, se entrega a los municipios la
responsabilidad de coordinar la labor de los servicios públicos en el ámbito
comunal. Desde mi punto de vista, éste es quizás el aspecto más importante
de la reforma constitucional que estamos estudiando.
El artículo 107 de la Constitución Política de la
República, en su último inciso, señala: "Los municipios y los demás servicios
públicos existentes en la respectiva comuna deberán coordinar su acción en
conformidad a la ley.". Si uno recuerda cuál fue el sentido del debate relativo a
este inciso, --contenido en las reformas del año 91--, la Comisión dispuso
claramente que él se establecía a fin de que el municipio coordinara la acción
de todos los servicios públicos que desarrollan sus actividades en las
respectivas comunas. Sin embargo, por distintas interpretaciones efectuadas
por la propia Contraloría y otros organismos de la Administración del Estado,
finalmente esa coordinación no se llevó a efecto, lo cual provocó muchísimos
problemas en el desarrollo de todas las actividades públicas existentes en la
comuna.
Se trata de terminar definitivamente con esta
expresión un poco criolla --me da un poco de vergüenza decirla en el Senado,
pero es verdad-- de “tirarse la pelota unos a otros”, en cuanto a la acción o
responsabilidad que se debe cumplir en algunas materias de importancia para
la comunidad.
Por eso, se consigna lo siguiente: “Los demás
servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su
labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley.”. Esta
redacción, aprobada tanto por la Comisión de Gobierno como por la de
Constitución, radica en el municipio, a partir de la aprobación de esta reforma,
una responsabilidad rectora --por así decirlo-- en todo el desarrollo comunal, y,
también, en las funciones y labores públicas que realicen diversos servicios
dentro del ámbito comunal.
En noveno lugar, la iniciativa en debate entrega a la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la responsabilidad de fijar la
forma, administración y obligaciones en cuanto a la creación de nuevas
comunas.
Esta norma es muy importante. Hemos estado
creando comunas sin contar con los elementos que permitan apreciar con
claridad su formación, tanto en el traspaso de sus bienes materiales, como de
parte de sus plantas de personal, así como de sus responsabilidades
contractuales. Las comunas que se están creando están naciendo,
teóricamente, con contratos de muchos años. En fin, existen muchas
situaciones que afectan a las nuevas comunas, y no está claramente
establecido en la Constitución ni en la ley cómo se resuelven. Por eso, el
proyecto de reforma constitucional en estudio permite dictar las normas
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pertinentes que aclaren el camino mediante el cual ha de regularse la creación
de nuevas comunas.
En décimo y último lugar, la iniciativa determina,
para los actuales concejales --indicación formulada por el Honorable señor
Cantuarias y aprobada en votación dividida en la Comisión de Gobierno--, la
extensión de su mandato hasta el 11 de marzo de 1998, con el fin de que la
elección de alcaldes por parte de los Concejos Comunales se realice en la
misma fecha que los comicios parlamentarios.
Los diez aspectos reseñados --desde mi punto de
vista, muy trascendentes-- hacen que esta reforma constitucional adquiera una
importancia gravitante en todo el proceso de administración interior del
Estado. Y mucho más todavía --recojo en esto lo señalado por el señor
Ministro-- en el proceso de descentralización de Chile, que tiene relevancia y
apoyo general.
Muchas gracias, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Gracias, señor Senador.
Han solicitado la palabra la Honorable señora Carmen
Frei y el Senador señor Thayer.
Debo hacer presente a la Sala que hoy debemos
tratar el proyecto que fija el monto del salario mínimo, con urgencia calificada
de “Discusión Inmediata”.
Por lo tanto, sugiero al Senado terminar el despacho
de la iniciativa de reforma constitucional a más tardar a las 17:30. Como se
trata de su votación en general, en la discusión particular habrá oportunidad
de pronunciarse sobre los puntos en los que haya discrepancia.
Acordado.
El señor NÚÑEZ.- Inscríbame también, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Así se hará, señor Senador.
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, el proyecto de reforma constitucional que
está en discusión en este instante en el Senado, tal como lo han planteado el
señor Ministro del Interior y el señor Presidente de la Comisión de Gobierno, es
de la mayor importancia.
En esa perspectiva, considero inconveniente limitar
los tiempos de que disponen los señores Senadores para participar en el
debate, y, en tales condiciones, establecer la obligatoriedad de votar el
proyecto de reforma constitucional en un momento determinado.
Por lo tanto, si se estima necesario iniciar a las 17:30
el estudio del que fija el monto del salario mínimo, propongo que el debate de
la iniciativa en análisis quede pendiente para una próxima sesión.
Además, señor Presidente, quiero inscribirme en esta
discusión con el objeto de llamar la atención del Senado acerca de la
trascendencia de la discusión general de este proyecto de reforma
constitucional, porque, una vez aprobada la idea de legislar, la discusión
particular deberá referirse a las indicaciones que se hayan formulado.
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Por consiguiente, mi proposición es que, si no ha
terminado su estudio en el lapso que el señor Presidente sugiere --porque
supongo que la hora propuesta concuerda con lo que, se estima, va a durar la
discusión de la iniciativa que fija el monto del salario mínimo--, quede
pendiente para una nueva sesión.
Personalmente,
tengo
incluso
dudas
de
constitucionalidad en cuanto a sus ideas matrices. El proyecto de reforma
constitucional debe atenerse a las ideas centrales contenidas en su texto. Y en
un autoexamen que hizo el Senado la semana pasada quedó muy en claro que
no es la intención que los proyectos sean vehículo para nuevas ideas o nuevas
reformas. Y, en esa perspectiva, lo anterior es muy importante respecto de la
iniciativa en estudio.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Carmen Frei.
La señor FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, antes de iniciar mi
exposición, quiero formular una consulta. Tengo entendido que éste es un
proyecto de artículo único. Como se está diciendo que habrá discusión
particular, desearía que primero me aclararan ese aspecto. Porque si se vota
en general, de inmediato queda aprobado en particular, según el Reglamento.
El señor THAYER.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tratándose de un proyecto de esta trascendencia,
hay que fijar plazo para presentar indicaciones. Es decir, debemos estudiarlo
como si se tratara de una iniciativa de varios artículos, debido a la
multiplicidad de materias que contiene su artículo único, que modifica la
Constitución. De modo que de todas maneras debe ir a Comisión para segundo
informe. y fijarse plazo para formular indicaciones. Creo que el Senado estará
de acuerdo con la decisión de la Presidencia.
Tiene la palabra Su Señoría.
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, siempre he señalado la
importancia de seguir fortaleciendo la democracia comunal, al ser ésta la
expresión más significativa de la participación efectiva y comprometida de las
personas en el desarrollo de nuestro país.
Desde los inicios del Gobierno democrático, ha sido
uno de sus objetivos la creación de más, nuevos y mejores instrumentos para
el perfeccionamiento de la democracia en la base, comenzando, como debe
serlo, por la corrección y adecuación de nuestra Ley Fundamental a los
requerimientos de la vida en sociedad de nuestro país. Por ello, si realizamos
un balance de las diferentes reformas hechas a la Constitución, y en las cuales
hemos trabajado, un alto porcentaje de ellas dice relación al desarrollo de los
gobiernos comunales.
Este
perfeccionamiento
y
mejoría
de
la
administración comunal pasa, por lo tanto, por la capacidad de los actores, de
las personas y también por la calidad de los medios con los que se cuenta para
trabajar. No desconozco los problemas que se han presentado en las
municipalidades a lo largo de todo Chile. Sin embargo, es importante evaluar
qué porcentaje de estas dificultades se deben a la falta de instrumentos
idóneos para el gobierno y administración de la comuna.
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En primer lugar, creo que las dificultades, o muchas
de ellas, derivan de la deuda en salud y educación, heredada del sistema
anterior; de la poca capacidad de generar ingresos por parte de las comunas
más pobres; de la burocracia que conlleva y genera el esperar siempre las
decisiones del Gobierno central, y, obviamente --es importante reconocerlo--,
de la poca experiencia de las personas que en su primer momento tuvieron la
valentía de asumir una responsabilidad cuya magnitud no estábamos en
condiciones de prever.
Por lo tanto, es valioso que el Gobierno comience a
desprenderse de sus atribuciones, para entregarlas a quienes tienen la
responsabilidad de visualizar las necesidades y problemas de las personas,
como son las autoridades municipales.
El mensaje presentado al Honorable Senado por el
Ejecutivo tiene como objetivo principal dotar a las municipalidades de la
necesaria flexibilidad orgánica y funcional para optimizar los recursos de los
que disponen, permitiendo sistemas de traspaso voluntario de competencias -definitivas o transitorias-- desde el Gobierno central al gobierno comunal en
asuntos de naturaleza o de impacto local, con la consecuente responsabilidad
para este organismo en el cumplimiento de los objetivos propuestos.
Además, es imprescindible --y así lo recoge el
proyecto de reforma constitucional, y veremos si en las indicaciones que
presentaremos podemos reponerlo-- dotar de mayor fuerza a los CESCOS
dándoles más autoridad, con el objeto de facilitar la participación de la
comunidad local organizada en la actividad municipal.
El proyecto de reforma constitucional, durante su
estudio en las Comisiones del Senado, fue objeto de modificaciones, las que en
esencia tienen por finalidad aumentar las atribuciones de las municipalidades
de manera más específica. Es así como la primera indicación del Ejecutivo
propone incluir un artículo 110, nuevo, con relación al artículo 62, inciso
segundo, de la Constitución, que permitirá a las municipalidades crear, de
manera autónoma, órganos o unidades y los empleos necesarios para ellos, de
acuerdo con los propios requerimientos de funcionamiento de cada comuna.
Esto es muy importante, frente a la realidad de nuestro país, ya que no hay
dos comunas exactamente iguales, y cada una de ellas tiene especificidades
muy concretas.
Además, con el objeto de evitar cualquier tipo de
dudas interpretativas --en los hechos ellas ya se han producido-- por la
modificación del artículo 99 y del epígrafe correspondiente del Capítulo XIII de
la Constitución, se aclara que en la división política del territorio las
municipalidades forman parte integrante no sólo de la Administración, sino
también del Gobierno de la República, estando por sobre los servicios
descentralizados, lo que se deberá coordinar en el actuar comunal.
En este sentido, y según las ideas del Mensaje, se
propone sustituir el artículo l07 de la Constitución --al respeto se refunden las
diferentes indicaciones del Ejecutivo y de los señores Senadores--, dándose
principal importancia a la aclaración de que las funciones de gobierno de la
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comuna residen en un consejo integrado por alcaldes y concejales y que la
administración de la misma es de responsabilidad del municipio, cuya
autoridad máxima es el alcalde.
En consideración a estas ideas matrices del proyecto
de reforma constitucional y visto que habrá oportunidad de discutirlo en
particular, la Democracia Cristiana lo votará favorablemente, con la clara
convicción de que las enmiendas a la Ley Orgánica de Municipalidades
recogerán de la mejor manera estos objetivos nacionales, haciéndolos
efectivos y no meras normas programáticas que queden sin aplicación.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, intervendré brevemente, porque en esta
instancia de discusión general, y dada la limitación de tiempo que tenemos, no
nos cabe otra opción.
Estoy totalmente de acuerdo con lo planteado por la
Honorable señor Feliú, pues, siendo el proyecto extraordinariamente
importante y de enorme significación, requiere una discusión más tranquila y
pausada. Su objetivo, a mi juicio, no es conflictivo, sino que lo catalogaría
más bien de instructivo, que apunta en la dirección correcta. Es necesario
hacer claridad respeto de un organismo de significación no sólo trascendental,
sino absolutamente condicionante del proceso de descentralización en el cual
todos estamos empeñados.
Tengo la impresión de que en este momento no
existe en nuestro país suficiente consenso acerca de lo que son la
municipalidad, el municipio y el gobierno y/o la administración comunales.
El Honorable señor Ríos mencionó hace unos minutos
que en la Comisión de Gobierno quedó pendiente un debate de clarificación
acerca del concepto de gobierno comunal, lo que, de alguna manera, se refleja
también en el actual texto constitucional. Ello indica a todas luces que no hay
claridad al respecto y si existe o no existe tal institución.
A mi juicio --es una opinión que vierto muy en
general, pues me gustaría que la materia fuera debatida con tranquilidad y
profundidad--, no puede pensarse en el municipio como un cuerpo autónomo
como se pretende, si carece de gobierno propio.
Las
municipalidades
son
parte
del
Estado.
Constituyen, a mi entender, el primer peldaño donde la comunidad elige su
gobierno local. Por eso en los comicios municipales no se eligen miembros que
se integran a un cuerpo nacional, como sucede en las elecciones políticas para
los integrantes de la Cámara de Diputados y el Senado, cuerpos nacionales que
forman parte de un poder único del Estado. Las casi 340 municipalidades
existentes son órganos autónomos cuyos fines propios están a cargo de las
autoridades locales. En éstas necesariamente el gobierno puede ser de alguna
manera de expresión colectiva, pero la administración debe ser, en cierto
modo y en forma clara, expresión individual. Nunca ha resultado la
administración colectiva; pero distinta es la situación de los gobiernos
colectivos cuando su función es la de imprimir normas generales o directrices
para el funcionamiento u operación de los órganos de ejecución.
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Todo esto no está suficientemente claro. La sede
normal y --diría-- casi común del desarrollo del derecho libre de asociarse para
fines locales, culturales y deportivos de esta inmensa riqueza que la
Constitución denomina "los grupos o cuerpos intermedios", la constituyen, de
manera muy principal, las municipalidades o las comunas, con el auspicio,
respaldo y amparo de un municipio con todo su complejo cuerpo de gobierno
y administración.
En la actualidad, la ley está confundida al respecto.
Tenemos que partir de la base de que para el proceso de constitución de los
Poderes Públicos hay una asimilación --de aplicación excesiva, a mi entender-de las normas propias que rigen la constitución de los órganos públicos de
nivel nacional --como son las elecciones políticas--, para las elecciones
comunales. No es que éstas no sean políticas por un deseo de impedir una
infiltración ideológica. Es que por su naturaleza ellas están destinadas al
gobierno y fines e intereses locales, que son múltiples y no únicos, como es
propio en la autoridad política de un país.
Todo lo anterior, señor Presidente, requiere una
profunda reflexión. A mi juicio, el proyecto en general está en una orientación
o línea que es la correcta; pero resulta ya bastante significativo el hecho de
que contemos con dos informes de órganos altamente especializados, de los
cuales el de la Comisión de Constitución, modifica sustancialmente los
planteamientos formulados por la de Gobierno, para el análisis de lo cual se
precisa, evidentemente, un espacio mayor que los escasos minutos de los que
ahora disponemos.
Por eso, manifiesto mi apoyo al planteamiento
formulado por la Honorable señora Feliú, en cuanto a que ojalá tengamos la
oportunidad de dedicar al tema el tiempo razonable que requiere, aun cuando
reitero que se trata de un proyecto no conflictivo, pero sí complejo y
trascendental.
)------------(
El señor DÍEZ (Presidente).- Antes de conceder la palabra al Honorable señor
Núñez, quiero solicitar el acuerdo de la Sala para incluir en la Cuenta de esta
sesión los Informes de la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, y de la de Hacienda, recaídos en los siguientes proyectos de
ley, en segundo trámite constitucional:
l.- El que crea la Comuna de Chiguayante, en la
Provincia de Concepción, con urgencia calificada de "Suma", y
2.- El que crea la Comuna de Hualpencillo, en la
Provincia de Concepción, también con urgencia calificada de "Suma". (Véanse
en los Anexos, documentos 10, 11, 12 y 13).
Si le parece a la Sala, así se procederá, quedando
para tabla.
Acordado.
)------------(
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
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El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, deseo solamente formular un par de
consideraciones de carácter global, ya que estamos en la discusión general de
la iniciativa.
En primer lugar, anuncio que tenemos la disposición
de aprobar el proyecto de reforma constitucional.
Pero antes quiero mencionar una cuestión de carácter
más bien formal: ignoro lo que contempla el Reglamento del Senado respecto
de cómo ha de procederse con dos informes de Comisiones que tienen
diferencias de fondo sobre una misma materia. Porque efectivamente la
discusión habida en la Comisión de Gobierno, Regionalización y
Descentralización difiere sustantivamente de lo señalado por la de
Constitución, Legislación y Justicia.
En el Senado podemos tener puntos de vista muy
distintos en relación con la naturaleza y alcance de las enmiendas
constitucionales; pero, lo cierto es que ahora hay dos informes muy distintos
tocante a los tres aspectos involucrados en la reforma propuesta ahora por el
Ejecutivo.
En ese sentido, desde el punto de vista formal, una
vez recibidas las indicaciones --con el plazo correspondientes para que los
señores Senadores las puedan formular-- deberíamos tener la posibilidad de
proceder de igual forma que cuando reformamos la Constitución en esta misma
materia: que el segundo informe estuviera a cargo de Comisiones unidas. Es la
única manera de que cada uno de los miembros de los respectivos órganos
técnicos intercambiemos opiniones respecto de distintas materias que
podemos compartir y que son bastante sustantivas.
No es una mera reforma la que estamos tratando en
esta oportunidad, sino, nada menos, que pretendemos modificar, flexibilizar y
modernizar la institucionalidad chilena, lo cual resulta muy importante para el
desarrollo de Chile como Estado moderno.
De modo que, desde ya, me parece importante un
pronunciamiento de la Mesa sobre la materia que planteo.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, el artículo 41 del Reglamento
dispone que "Cuando un asunto sea enviado a dos o más Comisiones para su
estudio e informe, deberá ser conocido sucesivamente por cada una de éstas
en el orden preciso en que lo haya dispuesto la Sala. En tal caso, la primera de
ellas deberá hacer su informe y proponer las modificaciones que estimare
pertinentes, si fuere el caso, al proyecto sometido a su conocimiento y las
siguientes deberán hacerlo al texto del proyecto contenido en el informe de la
Comisión que la haya precedido en el estudio.".
Por lo tanto, lo que debe someterse a votación
general en la Sala es el proyecto consignado en el informe de la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia, que es el último. Éste ha sido el precedente
invariable del Senado.
La Presidencia coincide con Su Señoría en cuanto a
que lo lógico sería que el segundo informe fuese enviado a Comisiones unidas
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de Gobierno y de Constitución, lo que oportunamente someterá a
consideración de la Sala.
Puede continuar el señor Senador.
El señor NÚÑEZ.- Muchas gracias, señor Presidente.
Comparto plenamente lo señalado por la Mesa,
porque no tengo objeción al artículo 41 del Reglamento en relación con esta
materia. Me parece más o menos obvio que debe haber algún mecanismo de
precedencia en cuanto a los textos que en definitiva ha de considerar la Sala.
Pero reitero que hay dos informes que dicen relación
a un mismo tema, en los cuales hay opiniones de fondo muy distintas.
En consecuencia, pienso que ojalá siempre en el
primer informe tuviéramos la oportunidad de intercambiar opiniones para los
efectos de uniformar el pensamiento del Senado respecto de reformas
constitucionales tan sustantivas.
Estoy absolutamente de acuerdo con la enmienda que
se propone al artículo 107 de la Constitución Política, en el sentido de mejorar
y optimizar el interés de la comunidad organizada en las tareas comunales. Sin
embargo, en verdad --según lo señalara el Presidente de nuestra Comisión--,
objetivamente, hemos observado durante el transcurso de estos últimos cuatro
años una falta de interés creciente de la comunidad por participar directamente
en las actividades propias del municipio.
El Gobierno ha tomado en consideración este
antecedente, pues ha comprobado que tenemos una falencia participativa
bastante grande. Por ello envió una modificación para permitir que no
solamente los CESCO, sino en lo posible todas las entidades de la comuna
tengan la ocasión de participar directamente en la actividad municipal.
Por lo anterior, en la Comisión nos pareció importante
incorporar un concepto que dé mayor flexibilidad al artículo 107 de la Carta,
haciendo posible que no solamente sean los Consejos Económicos y Sociales
los que participen en las actividades municipales, sino que se integren a ellas
otras entidades que eventualmente puedan existir a nivel comunal y que
actualmente no participan.
Quiero destacar que no todos los consejos
económicos y sociales se han constituido en las comunas del país, pues en
muchas de ellas no existen de hecho.
Por lo tanto, debemos dotar a la Carta Fundamental
de un mecanismo tal que permita la constitución de los Consejos Económicos y
Sociales en todos aquellos lugares donde así no haya sucedido por distintas
razones. Los concejos comunales debieran tener un sistema para que la
comunidad participe efectivamente. De otra manera, siempre se va a dar esta
lamentable situación en que el municipio aparece muy desligado de las
actividades propias de la comuna.
Hizo bien el Gobierno al plantear su deseo de
modificar la Constitución, con el objeto de facilitar esa participación, señalando
cuáles son los ámbitos en que eventualmente ella pudiera darse dentro de la
comunidad organizada. Por ejemplo, dotando a ésta de titularidad para
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acciones de reclamación por actos u omisiones de carácter ilegal por parte de
la autoridad comunal; haciéndola partícipe del Fondo de Desarrollo Vecinal,
aprobado en su oportunidad, a fin de formar parte de aquellos jurados que,
eventualmente, puedan ser los que tengan que ver con los proyectos que se
plantean a dicho fondo y, al mismo tiempo, dándole cierta participación en
todo cuanto signifiquen las objeciones u observaciones que la comunidad haga
a la cuenta del alcalde.
En fin, hay diversas materias sobre las cuales el
Ejecutivo ha estado trabajando para los efectos de incluir en la Constitución
Política aquellos mecanismos que sirvan para optimizar la participación
comunal. Sin embargo, donde básicamente debemos poner atención es en el
hecho de que esta reforma apunta también a generar mecanismos de traspaso
de atribuciones de los órganos centrales a los de carácter regional y, por ende,
a los de tipo comunal.
Lo propuesto para el artículo 110 de la Carta avanza
en ese sentido de manera bastante notable. Se trata de una norma derogada
por la reforma anterior y que ahora aparecerá nuevamente en el texto
constitucional, permitiendo que las municipalidades creen los órganos o
unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea. Es decir, a las
municipalidades se entregará un mecanismo para que puedan ampliar sus
actividades a través de otras instancias, en función de las tareas que les son
propias, según la correspondiente ley orgánica constitucional. A mi juicio, eso
es absolutamente necesario y fundamental.
Por último, a través de esta reforma constitucional
también estamos haciendo posible que las municipalidades participen en la
creación de fundaciones de carácter privado, para los efectos de promover no
solamente el arte, sino también, los deportes.
Sobre tal materia estimo que, en su momento,
debiera discutirse más el asunto en la Comisión de Constitución, porque el
Honorable señor Páez propuso una indicación para dotar a esas fundaciones de
atribuciones que les permitan inclusive participar con otras fundaciones
creadas anteriormente, para enfrentar no solamente el arte, la recreación y el
deporte, sino también otras actividades que, eventualmente, sean
significativas para el municipio.
En la Comisión de Gobierno dimos cuenta de la
indicación del Senador señor Páez y nos pareció absolutamente atendible dotar
de mayor amplitud y ámbito de atribuciones a las fundaciones que cree el
propio municipio para los efectos de optimizar su actuación y su actividad
frente a la comunidad.
Por estas razones, señor Presidente, asumiendo el
hecho de que estamos frente a reformas constitucionales bastante sustantivas
que debieran mejorar y optimizar una institución tan importante como el
municipio reitero mi petición de que para el segundo informe podamos tener la
oportunidad de discutir las indicaciones que se presenten en Comisiones
unidas, y así dotar de mayor sustantividad a todas las reformas que
propongamos.
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El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, Honorable Senado:
Quiero referirme previamente a algunos aspectos
generales de este proyecto de reforma constitucional. El primero se refiere a
una norma de la Carta que, a mi juicio, no se respeta en la iniciativa enviada a
la consideración de la Sala, cual es su artículo 66, cuya observancia es de la
mayor trascendencia, por lo que se analizó en el Senado la semana pasada en
relación a otro proyecto.
La referida disposición consigna lo siguiente:
"Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o
correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de
Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no
tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.
"Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen,
pasará inmediatamente a la otra para su discusión.".
¿Qué
trascendencia
reviste
esto,
aparte,
naturalmente, que dicha norma debe observarse también en las reformas
constitucionales? La tiene en cuanto la ley y, con mayor razón, la Carta
Fundamental son obligatorias, se aplican en toda la República y a todas las
personas, e inciden en todos los ámbitos del quehacer, tanto público como
privado. Por ello, es esencial que este tipo de iniciativas pasen por un proceso
de reflexión, difusión y discusión.
Tal como se señala en el mensaje, el proyecto de
reforma constitucional en análisis propone interesantes materias relacionadas
con el desarrollo comunal, pero, por efecto de su paso por las dos Comisiones
donde estuvo radicado, fue objeto de adiciones, algunas de las cuales --me
referiré a ellas-- son de la mayor trascendencia e importancia.
En primer lugar, insisto en que en la iniciativa en
debate debe respetarse el artículo 66 de la Carta, en cuanto a la sujeción a las
ideas matrices o fundamentales, lo que no sucede. Llamo la atención sobre el
particular y hago presente que, a mi juicio, las adiciones no se ciñen a su
texto. Por lo demás, el Honorable señor Hamilton así lo planteó en la Comisión
de Constitución respecto de algunas enmiendas.
En segundo término, en cuanto al contenido del
proyecto, deseo connotar la terrible orfandad de opiniones externas que
escucharon los dos organismos técnicos donde aquél estuvo radicado. ¿Qué
echo de menos? Desde luego, la Asociación Chilena de Municipalidades habrá
podido sostener reuniones extraoficiales o informales con los integrantes de
ambas Comisiones; pero no fue oída en materias trascendentes, como señalar
la manera de hacer efectiva su participación o la aplicación de los preceptos
incluidos en el proyecto, aparte la opinión que éste le merezca.
Me sorprende, también, que no se haya escuchado a
la Contraloría General de la República, no obstante que una de las
proposiciones de enmienda se originaría en una interpretación suya. El Órgano
Contralor ha informado sobre los municipios y los ha apoyado desde que nació
como tal. No oírlo es algo imposible de concebir o de comprender. La
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Contraloría ha contado con una organización interna especializada en materias
municipales desde siempre, y el actual Subcontralor, señor Arturo Aylwin, fue
Jefe de la división respectiva. Dicho ente ha realizado múltiples trabajos,
informes, seminarios, etcétera, para las municipalidades. Creo que en el país
pocas autoridades o entidades tienen mayor conocimiento de la realidad
municipal de Chile como la Contraloría. Sin embargo, no se la escuchó. Y ello
me preocupa sobremanera.
También me inquieta que acerca del proyecto, que
uno conoce desde el momento de leerlo, no haya habido mayor difusión,
análisis, y que no se hayan escuchado mayormente opiniones.
Deseo referirme a algunos aspectos de la iniciativa.
Uno de ellos --muy trascendente y de consecuencias jurídicas y económicas
bastante importantes-- dice relación a la fijación de plantas y remuneraciones.
A mi juicio, la respectiva norma, consciente o inconscientemente, se establece
en términos equívocos y escapa a las ideas matrices o centrales del proyecto.
Este proponía que las municipalidades tuvieran la facultad de crear unidades,
para dotarlas de lo que se ha llamado "flexibilidad". ¿Qué se plantea en el
mensaje (porque las ideas nacen de él y no de los dichos, aun cuando éstos
sean muy consecuentes con tal documento)? Se consigna la creación de
unidades --nada de plantas ni remuneraciones-- a fin de dotar de mayor
flexibilidad a los municipios, en atención a que la Contraloría ha interpretado
que éstos deben ceñirse a la ley Nº 18.695, lo cual provoca rigidez.
Personalmente, creo que no se requería reforma de la
Carta para permitir la existencia de tales unidades; bastaba con modificar la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pero, en fin, se plantea así, y
con ocasión de ello se establece que podrán fijarse plantas y remuneraciones.
Por lo mismo, se altera el artículo 62 del Texto Fundamental, en relación con el
artículo 110, que permite aquello.
Reitero: la disposición es equívoca. Desconozco la
historia de esto, que no resulta muy explícito. Tampoco es claro que los
municipios puedan fijar unidades, plantas y remuneraciones.
El proyecto contempla que aquello debe hacerse
sobre la base de que la ley pueda fijar el monto máximo de remuneraciones.
Dice la enmienda sugerida por la Comisión de Constitución para el artículo 62
de la Carta: “Crear nuevos servicios”...”con la excepción que establece el
artículo 110”. Y éste consigna lo siguiente: "Para el cumplimiento de sus
funciones, las municipalidades, en los términos que establezca la ley orgánica
constitucional respectiva, podrán crear órganos o unidades,"--en los términos
que ella establezca; o sea, ella dispondrá, por ejemplo, que lo haga el alcalde o
el concejo, y que, de aprobarse, rija al mes siguiente-- "fijar sus plantas y
remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.
"Con todo, el gasto total" --la única limitación
constitucional-- "por remuneraciones al personal que sirva los empleos a que
se refiere el inciso anterior, no podrá exceder el límite máximo establecido por
la ley.".
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Luego, una primera interpretación de lo anterior es
que la única limitante podrá ser el monto total, lo cual me parece exiguo. En la
actualidad hay vigentes por lo menos cuatro restricciones en materia de
plantas y remuneraciones, no obstante que se aprueban por ley. Existen topes
en cuanto a gasto total, etcétera, que se han respetado siempre, desde su
establecimiento.
Por lo demás, tiene que aplicarse el artículo 66 de la
Constitución. Esta materia debe corresponder a la iniciativa del Ejecutivo; un
tema de esta naturaleza no puede ser de competencia parlamentaria.
En cuanto a crear y suprimir cargos, pienso que no se
han considerado suficientemente aspectos dignos de tener en cuenta. Y quiero
señalar sólo uno, que me parece relevante.
Existe gran número de funcionarios municipales
afectos al antiguo sistema de pensiones. La ley pertinente dispone que los
trabajadores de la administración del Estado, centralizada y descentralizada -aquí caben los municipios--, “que deban abandonar su empleo, por término del
respectivo período legal, por la supresión del empleo dispuesta por la autoridad
competente", etcétera, "sólo podrán obtener pensión, si tienen veinte años de
imposiciones o de tiempo computable.".
Las municipalidades, entonces, podrán fijar sus
plantas y remuneraciones, pero la supresión de un empleo dará derecho al
funcionario afecto al antiguo sistema a jubilar con 20 años de imposiciones o
de tiempo computable, con el consiguiente gravamen para el Instituto de
Normalización Previsional (entidad del Estado; y todas esas pensiones las paga
el Fisco).
Lo anterior es muy importante y no puede omitirse.
Tampoco se puede dejar de ponderar que, de no
haber topes en la propia ley, es factible que ocurra lo que sucede con las
universidades estatales. Si se comparan los niveles de remuneraciones fijados
por las más pequeñas, se verá que son muy superiores a los de las más
grandes.
Se trata de un problema grave, trascendente, digno
de discusión. A mi modo de ver, debería ser materia de un proyecto separado,
si el Ejecutivo lo considera así.
Reitero: lo anterior tiene incidencia directa en la
fijación de plantas y remuneraciones, y además, en los derechos de jubilación.
Todo ello, sin perjuicio del natural problema que se presenta respecto de la
administración de los municipios en los sectores salud y educación, donde han
surgido --especialmente en el último-- graves dificultades para tener derecho a
jubilar. Y resulta que, en el caso en análisis, habrá empleados municipales que
dispondrán de flexibilidad (por así decirlo) para obtener pensiones.
Todo eso me parece de la mayor trascendencia e
importancia, y creo que amerita un análisis, una discusión en profundidad, sin
perjuicio, además, de que en este punto debe escucharse a la Comisión de
Hacienda, lo que resulta congruente con el sistema de que ese organismo
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técnico participe en todos los proyectos que provoquen repercusiones o
consecuencias en el gasto público.
En cuanto al gobierno y la administración comunal,
conceptos que incluye la Comisión de Gobierno, también lo estimo de la mayor
relevancia, señor Presidente. Como veo que Su Señoría se encuentra a punto
de hacerme presente que se agota el tiempo, no leeré lo que dice sobre esta
materia don Enrique Silva, pero sí consignaré que se distingue claramente
entre los actos de gobierno y de administración.
A lo que no se puede llegar, por la vía de la
modificación de las normas atinentes a las municipalidades, es a establecer en
Chile un Estado federado. Es posible ocuparse en la consideración de si es
bueno que el país sea un Estado unitario o un Estado federal, pero eso es
necesario estudiarlo. No se puede --repito-- llegar a establecer un Estado
federal a través de los municipios.
Si se entregan a las municipalidades la facultad de
gobierno y la de administración, la verdad es que podrán hacer uso de una
potestad reglamentaria general y afectar aquellas materias propias de la
autoridad de gobierno.
Debe recordarse, asimismo, que dentro de los actos
de gobierno se incluyen las fijaciones de políticas. La política de salud, la de
educación, ¿se llevarán a cabo a través de las municipalidades?
A mi juicio, se trata de algo digno del mayor análisis.
Personalmente, no comparto lo que se ha planteado sobre el particular.
Respecto de la coordinación con los servicios
públicos, la proposición del Ejecutivo me parece muy adecuada. Pienso que,
antes que pedir una cooperación, debe hacerse más exigente la norma
constitucional respectiva. Pero la coordinación obligatoria que se señala acerca
de los servicios públicos que desarrollen su labor en la comuna configura un
precepto que requiere estudio y corrección. Impuestos Internos, por ejemplo,
ejerce sus funciones en todo el territorio nacional. Por supuesto, también lo
hace en la comuna. ¿Por qué va a tener que coordinarse necesariamente con el
municipio?
Existen funciones que deben considerarse, y otras,
no. Los servicios públicos pertenecen al Poder Ejecutivo y sus jefes se
encuentran sometidos, en un régimen piramidal, al Presidente de la República.
El señor RÍOS.- ¿Me permite una interrupción, señora Senadora?
La señora FELIÚ.- ¿Cómo se aplicaría este sistema, señor Presidente? Porque
se llegaría, en definitiva, a entorpecer la marcha interna del país, en relación
con los servicios públicos, sujetos (reitero) a la dependencia jerárquica
mencionada.
Además, jerárquicamente, el Gobierno Interior se
concreta a través de los intendentes y gobernadores.
El señor RÍOS.- ¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
La señora FELIÚ.- Con cargo a su tiempo, Su Señoría, porque está por
agotarse el mío.
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El señor DÍEZ (Presidente).- Señores Senadores, ha llegado la hora dispuesta
para tratar el proyecto calificado con urgencia de "Discusión Inmediata".
El debate de la reforma constitucional en estudio
proseguirá en una próxima sesión, que se celebrará tan pronto como se pueda.
Se hallan inscritos en seguida los Senadores señores Bitar y Larraín.
Solicito el asentimiento de la Sala para prorrogar por
media hora el Orden del Día, a fin de facilitar el despacho del proyecto sobre el
ingreso mínimo, que viene a continuación.
Acordado.
La señora FELIÚ.- Pido que quede constancia del tiempo que me corresponde,
señor Presidente, para los efectos de poder seguir exponiendo mis
consideraciones sobre la reforma constitucional.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Honorable señora Feliú podrá continuar por los
minutos que le restan de su primer discurso.
El señor NÚÑEZ.- ¿Por qué no se vota, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Porque no se ha cerrado el debate, Su Señoría, y
hay señores Senadores inscritos para usar de la palabra. La Mesa tiene que
respetar los derechos de todos.
--Queda pendiente la discusión general del proyecto.
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1.5. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333, Sesión 03. Fecha 04 de junio, 1996. Discusión
general. Se aprueba en general.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- Corresponde continuar la discusión general del
proyecto de reforma constitucional, iniciado en mensaje de Su Excelencia el
Presidente de la República, sobre Administración Comunal, para cuyo estudio
se cuenta con informes de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57º, en 8 de mayo de 1996.
Discusión:
Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la
discusión general).
El señor EYZAGUIRRE (Secretario).- Cabe señalar que durante la Cuenta de
hoy se hizo mención a la solicitud del Ejecutivo de analizar esta iniciativa con
urgencia calificada de "Suma".
Es del caso recordar que en la sesión anterior
quedaron varios señores Senadores inscritos para hacer uso de la palabra.
El señor DÍEZ (Presidente).- En primer lugar figura la Honorable señora Feliú,
a quien le ofrezco la palabra.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, en la sesión en que se inició el estudio de
esta reforma constitucional señalé la trascendencia que, a mi juicio, ella
reviste, porque, fundamentalmente, se plantean dos temas de gran
importancia y trascendencia para las municipalidades. El primero se aborda en
un mensaje del Presidente de la República donde se propone la creación de
unidades en los respectivos municipios de acuerdo con la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades.
Según expresa el Ejecutivo en su mensaje, esta
proposición se basa en el hecho de que la Contraloría General de la República
habría rechazado u objetado la creación de unidades no contempladas en la
mencionada normativa. Ése es el origen del mensaje, y su finalidad es dar una
mayor flexibilidad a la actuación de los municipios.
En verdad, creo que, tal vez, no sería necesario
introducir una modificación constitucional para habilitar de manera explícita a
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las entidades edilicias en lo referente a la creación de unidades, porque sólo
bastaría con enmendar aquella Ley Orgánica. Pero, en todo caso, en lo que
dice relación a la norma propuesta en el mensaje, considero que ella no
merece inconvenientes ni reparos. Sin embargo, son de la mayor
trascendencia las modificaciones introducidas por las Comisiones de Gobierno y
de Constitución, que habilitan a los municipios, a través de una norma que
está poco clara en su redacción, pero que de todas maneras reconoce a éstos
la competencia o facultad para modificar sus plantas, suprimir y crear empleos
y fijar remuneraciones, son, en mi opinión, de la mayor trascendencia. Por lo
tanto, considero que una disposición de esa naturaleza no puede aprobarse sin
desarrollar un amplio debate y sin analizar las limitaciones que ella pudiera
tener.
En la sesión anterior, manifesté que echaba de
menos que el tema no se hubiese discutido ni siquiera con la Asociación de
Municipalidades, y que tampoco se hayan determinado sus alcances. Los
problemas que presentan los municipios en cuanto a déficit y recursos son
graves y se refieren a los temas más importantes del quehacer nacional.
Precisamente la asignación, en las entidades edilicias, de competencia o
acciones --que son tan trascendentes--, en materia de salud o educación, y
todo el devenir del sistema, apuntan a que las municipalidades tengan cada
vez mayor campo de acción.
Siendo hoy esta materia propia de ley de iniciativa
exclusiva del Presidente de la República, debo decir que hay normas vigentes
que contemplan claras limitaciones a las facultades municipales, las cuales se
encuentran contenidas en la ley Nº 18.294, que establece un tope en cuanto al
gasto anual máximo en personal, que no puede ser superior a 35 por ciento del
rendimiento de los ingresos propios de los municipios. Asimismo, la dotación
máxima no puede exceder de una relación de dos funcionarios por cada mil
habitantes de la comuna.
En fin, señor Presidente, éste es un tema que hoy se
encuentra reglado. Y, si bien es muy posible que la solución no sea la óptima,
observo en los informes que no se realizó un debate como el que merecen la
trascendencia y las repercusiones que una materia de esta naturaleza puede
presentar hacia el futuro. La norma propuesta por la Comisión de Constitución
se refiere a un límite en cuanto al gasto; pero reitero que en la actualidad los
límites son distintos, pues dicen relación a los ingresos, al número de
funcionarios, etcétera. Ésta es una cuestión técnica, que amerita un estudio, y
no puede ser regulada en las condiciones que se plantean.
Por otra parte, también recordaba, señor Presidente,
que la supresión de cargos habilita a los funcionarios afectos al antiguo sistema
previsional para jubilar cuando cuentan con más de 20 años de servicio. Pero
se estima inadmisible, con toda razón --y es lo que ocurre en la situación de
Lota--, el que una persona que ha ingresado a los 18 años a la Administración
pueda jubilar, con 20 años de servicio, a los 38 años de edad. Ello, además, es
de cargo del Instituto de Normalización Previsional y representa un costo que
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debe dimensionarse. Juzgo sumamente grave esta modificación y me parece
que un cambio de esta naturaleza amerita una discusión en gran profundidad.
En seguida, el Ejecutivo propuso una enmienda de la
norma constitucional, en términos de poder atribuir a los municipios una mayor
competencia, con relación a la asignada a distintos órganos del Estado. La
verdad es que la disposición respectiva, tal como se expone, importa múltiples
inconvenientes y es muy seria. Puede significar un grave impedimento en la
Administración del país y en las funciones ministeriales y de los servicios
públicos.
Quisiera consignar, como norma fundamental en este
tema, un precepto que no es de la Carta, contenido en la Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en el
sentido de que por ley es posible determinar qué acciones correspondientes a
los servicios públicos pueden ser traspasadas a los municipios. Y se establece,
también, la fijación del tiempo por el cual cabe disponerlo. Se trata de una
norma flexible, que entrega una facultad al legislador.
Ahora, el proyecto de modificación constitucional
propuesto alude a una transferencia de funciones de los Ministerios. Sobre el
particular, deseo dejar constancia de lo que éstas son. Los Ministerios revisten
el carácter de órganos superiores de colaboración del Presidente de la
República en las funciones de gobierno y administración de sus sectores -salud, trabajo, etcétera--, los cuales corresponden a los campos específicos de
actividad en que deben ejercerlas. Para tales efectos, tienen que proponer y
evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y sugerir las
disposiciones aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de
las normas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del sector.
¡Cómo se va a poder traspasar las funciones de los
Ministerios a los municipios! Las que pueden ser traspasadas son acciones, tal
como lo dice la propia Ley Orgánica Constitucional citada. Lo que cabe asignar
son acciones concretas.
Pienso que este aspecto es de la mayor
trascendencia. Y se puede provocar --reitero-- un problema grave en la
Administración del país. Los servicios públicos se vinculan con el Presidente de
la República, sean dependientes o relacionados con el Ejecutivo, habiéndose
estructurado un sistema piramidal, en el que quien administra es el Primer
Mandatario, al que le corresponden el Gobierno y la Administración. No se
puede llegar a establecer un sistema federal en Chile, a cargo de las
municipalidades.
La modificación que la Comisión de Constitución
recomienda respecto del Nº 2º del inciso cuarto del artículo 62 de la Carta, el
cual entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para crear
servicios públicos o empleos rentados --entre otros, de las municipalidades--,
implica un cambio de redacción que se traduce en un texto a mi juicio
incomprensible.
Llamo la atención del Senado sobre la trascendencia
de esta reforma. Considero inexplicable el carácter de "Suma Urgencia” que se
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le ha atribuido, porque el punto a que me refiero puede involucrar un problema
serio para la Administración del país, encargada al Presidente de la República,
quien la ejerce, tal como lo dice la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la
Administración del Estado, a través de los correspondientes Ministerios y con
los servicios públicos.
Repito que lo que se puede asignar a las
municipalidades son acciones. He consultado al respecto en Impuestos
Internos, porque el Senador señor Ríos expresó que ya se estaba efectuando
un traspaso. Lo que se traspasa a los municipios son acciones. Una cosa es la
venta de bonos del Fondo Nacional de Salud, por ejemplo, o el apoyo a la
tasación de inmuebles, para el pago de las contribuciones de bienes raíces, y
otra, que el municipio tenga a su cargo las funciones que corresponden por ley
a la Dirección del Trabajo, o al Servicio de Impuestos Internos, o a la Tesorería
General de la República, o la determinación de la política de Salud, de la
política en materia de Hacienda, etcétera.
Creo que este proyecto, tal como ha quedado su
redacción, amerita un estudio detenido, señor Presidente --pido desde luego,
formalmente, que se fije un plazo para formular indicaciones--, acorde con la
relevancia de esta normativa y con un cambio sustancial en las funciones y
atribuciones municipales.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- En general, señor Presidente, el proyecto abre el debate
acerca de un tema de la mayor trascendencia nacional, cual es el de procurar
el medio más eficaz para fortalecer la acción de la comuna, expresión genuina
de la democracia, en definitiva, puesto que ésta se anida en el corazón mismo
de la ciudadanía.
Los pueblos son fuertes cuando existe solidez en el
nivel municipal. Así lo ha reconocido la doctrina al respecto, desde hace mucho
tiempo. Es el caso, por ejemplo, de Alexis de Tocqueville --para citar a un
destacado pensador social--, quien manifestó, en los albores de la existencia
de Estados Unidos de América, luego de su visita, que esa nación se
encontraba destinada a ocupar un lugar destacado en el concierto de los
países, dado que registraba una base social fuerte, organizada, que reconocía
a la comuna como eje de su estructura institucional. Cuando eso ocurre --decía
De Tocqueville--, las naciones son grandes y poderosas. Y no se equivocó
respecto de Estados Unidos. Por nuestra parte, es lo que queremos para Chile:
que sea grande y poderoso.
Es curioso, pues, que sobre esta materia, y a pesar
de su importancia, no medie el interés que otras reformas despiertan en
ciertos sectores de la opinión pública siempre dispuestos a llamar la atención
sobre su voluntad democratizadora.
Esta iniciativa de reforma constitucional apunta en la
dirección correcta, y ciertos agregados efectuados en la Comisión de Gobierno
han servido para ilustrar los conceptos subyacentes que se quiere impulsar.
Ahora bien, lo que se está realizando es importante, pero no suficiente. Existe
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la voluntad de avanzar --que reconocemos y valoramos--, pero también
restricciones o temores (algunos han sido recientemente señalados) que nos
hacen pensar que se puede perder la oportunidad de lograr la mejor legislación
posible en este ámbito.
Así, y en primer lugar, echamos de menos en la
propuesta la idea de perfeccionar los mecanismos de consulta directa a
la gente. Si bien tal disposición es contemplada en la Carta, ella se ve
claramente limitada por las exigencias impuestas para convocar a un
plebiscito. Creemos que es en esta instancia, la comunal, donde ese
instrumento puede ser utilizado con eficacia. Pero para eso se debe facilitar la
posibilidad de pedir la opinión de los vecinos en forma directa, con expedición
y sin exceso de formalidades que sólo sirven para encarecer --y, por esta vía,
impedir-- la consulta. Tenemos que pensar en que en las comunas grandes se
puede querer recurrir a este sistema en algunos de sus sectores, o en que en
las comunas pequeñas se puede desear aplicarlo con mucha frecuencia. La
norma debe propender a facilitar --reitero-- la consulta directa, puesto que, en
el nivel municipal, la participación de quienes se ven afectados de manera más
inmediata por las decisiones que se adoptan resulta conveniente y
perfectamente posible.
En un segundo aspecto, lamentamos la determinación
de la Comisión de Constitución en el sentido de eliminar del texto que hoy
conocemos la idea de incluir en la administración municipal el concepto de
"gobierno comunal". Así como existe un gobierno a nivel nacional, creemos
que la propia autonomía municipal, que todos reconocemos (desde nuestra
Carta Fundamental), permite hablar con propiedad de la noción mencionada.
Entendemos que hay una jurisprudencia que restringe en Chile este concepto
al nivel central, habida consideración de las características de nuestro régimen
político, de naturaleza presidencial y unitaria. No obstante, a nuestro juicio,
ello no impide que avancemos en crear espacios para lograr, a nivel de la base
organizacional, una noción de conducción autónoma real de los asuntos
locales, al modo de un gobierno.
La Comisión mencionada excluyó esa noción por
estimarla inadmisible, en atención a que estaría fuera de las ideas matrices del
proyecto.
No comparto tal posición, por cuanto estimo que de
diversos pasajes contenidos en el mensaje cabe entender incorporada una
noción de esta índole. Así, podemos citar al Presidente de la República cuando,
en el referido mensaje, señala que entre los objetivos primordiales del
proyecto se halla la idea de hacer "más eficiente y participativa la gestión de
los intereses públicos que inciden de un modo más directo en la vida
cotidiana", lo cual --agrega a continuación-- "demanda un mayor
involucramiento de las instancias regionales y locales en el ejercicio de las
funciones y estimación de los recursos que apunta fundamentalmente a
satisfacer ese tipo de necesidades". Estimo que la idea de constituir a nivel
municipal el "gobierno comunal" es enteramente congruente con este
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planteamiento y que, por ende, no cabe pensar que se trata de una iniciativa
que se pueda declarar inadmisible.
Por otra parte, creo importante comentar la
voluntad descentralizadora que anima a esta reforma. El Presidente de la
República la reafirma recordando sus propias palabras en el sentido de que
para el año 2000 el 42 por ciento del total de la inversión pública nacional será
decidido "por las instancias descentralizadas regionales y locales". Estamos
ciertos de que la palabra del Primer Mandatario se cumplirá, aunque
observamos con cierta inquietud el hecho de que hoy, a cuatro años de esa
fecha, estemos recién ligeramente sobre el 22 por ciento, esto es, en la mitad
del compromiso del Gobierno. Y recuerdo que la actual Administración empezó
con una inversión levemente superior a 20 por ciento. De manera que, en esta
materia, estamos muy retrasados.
Con todo, valoramos el sentido de la reforma cuando
propone cambios destinados a facilitar la entrega de atribuciones a los
municipios, de modo que estén debidamente preparados al llegar la hora.
Sobre el particular, y tocante al planteamiento
formulado por la señora Senadora que me precedió en el uso de la palabra,
cabe hacer presente que no se trata de desnaturalizar la función de los
Ministerios traspasando a los municipios atribuciones suyas que dicen relación
a la esencia de la acción ministerial. Quiero recordar que hoy el Ministerio de
Transportes y Telecomunicaciones, por ejemplo, decide los recorridos de los
servicios de locomoción en las comunas del país. Y me ha correspondido
discutir, por problemas de mi Región --de Linares, específicamente--, trazados
donde, para definir lo más adecuado, es competente, sin duda, el municipio y
no dicha Secretaría de Estado a nivel nacional.
No se trata, pues, de desnaturalizar la función central
de los Ministerios, sino de que las cuestiones que sí pueden ser resueltas a
nivel comunal o regional sean traspasadas a los municipios. Y así entiendo la
inquietud del Presidente de la República y la nuestra en el sentido de avanzar
en este proceso.
Al respecto, sólo queremos reiterar nuestra
preocupación por la eficacia de la gestión regional en la administración de
fondos, como el FNDR, donde se ha visto en muchas Regiones extrema
ineficacia en la gestión pertinente, siendo una de las peores, lamentablemente,
la Séptima, que represento en el Senado. Un cambio constitucional --cabe
advertirlo-- no garantiza que se vayan a corregir estas deficiencias, que
perjudican el proceso descentralizador.
En otra materia, referida a la propuesta de dar
flexibilidad a los municipios para crear órganos y unidades con
autonomía para fijar sus plantas y remuneraciones o para modificarlas,
aun cuando comparto la idea implícita en esta iniciativa, de la manera como la
he entendido, quiero manifestar mi preocupación por la forma en que ha
quedado redactada. En una segunda lectura, advierto que, tal cual ella está,
admite la interpretación de que por este camino el municipio, por ejemplo,
podría desarrollar sus funciones ordinarias saltándose la planta del caso,
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abriendo la posibilidad para crear plantas paralelas que lleven adelante las
funciones del municipio en condiciones diferentes --privilegiadas, incluso-- con
relación al resto del personal. Al respecto, suscribo el planteamiento recién
formulado, pues no estamos de acuerdo con ello, sino con la idea (es factible
estudiarla con más detención) de posibilitar que para labores especiales, no
habituales, y sin afectar la situación funcionaria, se creen entes que funcionen
con mayor flexibilidad en fines específicos y muy delimitados, lo cual podría no
ser lo que se está diciendo con la redacción del artículo 110 que se propone.
En ese sentido, no compartimos el texto propuesto, y en la discusión particular
procuraremos rectificar su redacción al tenor de lo que he expuesto.
Por último, si bien la proposición ya no contempla la
idea de extender la duración del mandato de los actuales alcaldes y concejales
(cuestión que ya hemos comentado críticamente, pues se abordó finalmente en
una iniciativa diferente, que ya fue despachada por el Congreso Nacional),
quiero adelantar que presentaré como indicación la idea de que las elecciones
municipales sean escalonadas, que no se celebren en el mismo día,
dándoles a los respectivos comicios el carácter que tienen: el de una elección
local, cuya fecha de celebración tiene que ver con definiciones particulares y no
con consideraciones de carácter nacional.
En efecto, creo conveniente sacar del debate nacional
la determinación de quienes deben hacerse cargo del gobierno municipal.
Cuando ello ocurre, se presta para confundir una definición que tiene un
carácter propio con consideraciones ajenas al proceso específico en marcha,
dañando o postergando los intereses de la gente afectada. Un alcalde debe ser
elegido por la ciudadanía de acuerdo a su propuesta para la comuna y no sólo
por definiciones político-partidistas de nivel nacional. Se trata de favorecer la
autonomía municipal, instando por decisiones libres de interferencias que
puedan perturbar la definición envuelta.
Para ello, un sistema de elecciones escalonadas, que
permita a cada municipio tener su propia fecha de elección, sería una salida
más adecuada que el mecanismo actual. Propongo en concreto que, a través
de una consulta local, cada comuna defina en qué fecha quiere celebrar sus
elecciones, para lo cual el alcalde, con acuerdo del concejo, deberá proponer
cuatro fechas alternativas que, con su respectiva justificación, permitan a la
ciudadanía elegir. Oportunamente presentaré esta iniciativa.
Honorables colegas, con lo dicho puedo manifestar mi
adhesión general a la reforma constitucional que estamos discutiendo. Lo hago
no obstante las observaciones o reparos que he advertido o las omisiones de
que adolece, convencido de que se trata de una iniciativa que va en la correcta
dirección, por cuanto, pese a esas deficiencias, profundiza nuestra democracia
a través del fortalecimiento de la descentralización y de la toma de decisiones
locales. De lograrse introducir estos y otros cambios semejantes, habremos
avanzado seriamente en dar a la ciudadanía una instancia eficaz y real de
participación. Más que los cambios constitucionales que se procura
introducir a instituciones nacionales, que sólo favorecen la presencia
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partidista en el gobierno del país, creo que ésta es una respuesta
mucho más relevante para satisfacer la vocación democrática de Chile.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede hacer uso de la palabra el Honorable señor
Cantuarias, quien está inscrito desde la sesión anterior.
El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente, el que analizamos hoy puede
terminar siendo uno de los proyectos de mayor interés en la transformación de
nuestras estructuras de administración interna regionalizada, descentralizada.
Pero también puede terminar siendo, simplemente, una suerte de acomodo
menor de la Constitución para resolver un problema de fechas de elecciones
municipales, como, por lo demás, estaba previsto en el mensaje pertinente.
Todo depende de cuál sea el sentido con que termine aprobándose la iniciativa.
De paso, la realidad que intentaré contrastar permite
verificar hasta qué punto los procedimientos con los cuales tramitamos y
despachamos los proyectos de ley que se someten a nuestro conocimiento
requieren de un mejoramiento de sus formas y de su desarrollo que evite
pérdida de tiempo al Senado.
¿Qué tenemos, en el fondo, en consideración? Una
propuesta de reforma constitucional, presentada por el Ejecutivo hace
prácticamente un año, que sintonizaba o estaba relacionada con un proyecto
de enmienda a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades enviado
simultáneamente por el Gobierno a la Cámara de Diputados.
Como todos sabemos, dicha rama del Parlamento
desglosó del texto respectivo la materia electoral, que ya es ley de la República
--se fijó como fecha para elegir las autoridades comunales el 27 de octubre
próximo--, y tiene en tabla para estos días un proyecto de reforma a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades relativo a la gestión municipal. Esta
iniciativa, que establece la organización, estructuración, responsabilidades y
formas de funcionamiento de las municipalidades, tendrá que enlazarse con el
proyecto que estamos debatiendo, el cual, aunque tenía menores pretensiones
en el texto enviado por el Ejecutivo, se ha convertido en una materia de suyo
importante y en una oportunidad para modificar sustantivamente el régimen
municipal chileno.
Lo que ocurre es que la duración del período de las
autoridades que rigen los destinos de las municipalidades fijado en la
Constitución es de cuatro años; pero si consideramos que 34 municipalidades
no instalaron sus concejos comunales en la fecha correspondiente (26 de
septiembre de 1992), de respetarse el período constitucional antedicho, se
producirá el hecho no deseado de que el reemplazo de alcaldes y concejales
actualmente en ejercicio no ocurrirá al mismo tiempo, como está previsto. Es
decir, si no se modifica la Carta Fundamental, sobrevendrá un desfase entre
una municipalidad y otra en las próximas elecciones. A modo de ejemplo, en la
Región en que se encuentra emplazado el Congreso Nacional --donde, por lo
demás, espero que se mantenga--, la Municipalidad de Viña instaló su Concejo
municipal en enero de 1993 y no en septiembre de 1992. En consecuencia, si
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se respetara el plazo de cuatro años, sus concejales deberían permanecer en el
cargo hasta enero de 1997.
Básicamente, el proyecto de reforma constitucional
del Ejecutivo que estamos analizando tiene por objeto eliminar el período de
cuatro años establecido en la Constitución. Y, usando el mismo lenguaje
empleado en esta materia por constitucionalistas, para "peinar" un poco una
iniciativa de tan escaso significado, se le agregaron algunas disposiciones
sobre mejoramiento de la participación, fundamentalmente a través de los
Consejos Económicos Sociales Comunales (CESCOS). Excúsenme la repetición:
el objetivo inicial era eliminar las disposiciones de la Constitución que
establecen, para los concejales, un período de cuatro años en el desempeño de
sus cargos.
Posteriormente, en la Comisión de Gobierno, por una
serie de razones vinculadas con su propio trabajo en otras materias sometidas
a su conocimiento, y dados las aspiraciones y el nivel de acuerdo respecto de
la descentralización del país y de lo que debe ser el régimen municipal, se le
incorporaron distintas normas de enorme trascendencia para el tipo de
municipio que queremos crear. Así, puede apreciarse que en el informe la
expresión "gobiernos comunales" se transforma en una realidad a través de
una serie de atribuciones que dan autonomía a los municipios, y que no
estaban en el proyecto original, la mayor parte de las cuales --vale la pena
resaltarlo-- fue eliminada en la Comisión de Constitución.
Entonces, ante nosotros tenemos dos informes muy
diferentes entre sí. El de la Comisión de Gobierno, que, imperfectamente
todavía, aspira constituir las municipalidades en auténticos gobiernos
comunales, con autonomía, con capacidad para estructurarse, celebrar
convenios, exigir y someter a otros servicios públicos en su área jurisdiccional;
y el de la Comisión de Constitución, que es un poco más riguroso en apegarse
a lo que fue el sentido de la reforma constitucional enviada por el Ejecutivo,
tema que no es menor y que tiene directa relación con el proyecto de
modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que acaba de
cumplir el trámite respectivo en la Cámara de Diputados.
Tenemos una oportunidad muy importante para hacer
dos cosas: primero, resolver en profundidad el asunto que se nos plantea
mediante un debate en el que lamento la ausencia de distinguidos colegas -estoy seguro (tengo muchas demostraciones de ello) de que les interesa
sobremanera esta materia, pero desgraciadamente, por distintos motivos, hoy
día no están aquí--, y, segundo, reflexionar acerca de la forma cómo estamos
despachando los proyectos.
En este caso, debieron definirse las ideas matrices,
luego votar en general y después analizar el articulado. En cambio, el trabajo
desarrollado en una y otra Comisión generó dos informes contradictorios entre
sí, lo que ha motivado un trámite demasiado largo y que va a continuar. Si
aprobamos la idea de legislar --no veo cómo podemos oponernos--, tendremos
que fijar un plazo para presentar indicaciones; y si se sigue la simetría de los
primeros informes, habrá dos segundos informes, de manera que el debate de
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fondo se hará en la segunda discusión. Hemos gastado tiempo innecesario: la
iniciativa seguramente se aprobará en general y el análisis de sus normas, tan
contradictorias entre un informe y otro, deberá ser realizada en una instancia
distinta.
El señor NÚÑEZ.- ¿Me permite una interrupción, estimado colega?
El señor CANTUARIAS.- Con la venia de la Mesa, con el mayor gusto.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Seré muy breve. Entiendo que hay un acuerdo en el sentido
de que las indicaciones vayan a Comisiones unidas, para los efectos de evitar
lo que está señalando el Senador señor Cantuarias: presentar indicaciones en
una y otra Comisión.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, sólo hay una petición al respecto,
pero no un acuerdo.
El señor CANTUARIAS.- Como decía, en cuanto a nuestro proceso interno para
despachar proyectos, racionalmente convenía someter la idea de legislar, aún
sin articulado, al pronunciamiento del Senado, y después considerar cada uno
de los preceptos, trabajo que no fue fácil para las Comisiones, ya que originó
resultados contradictorios.
Ojalá el Senado finalmente resuelva trabajar estas
normas en Comisiones conjuntas, porque se ahorrará un trámite o, por lo
menos, la estéril labor de confeccionar dos informes opuestos.
Termino, señor Presidente, haciendo una somera
reflexión.
No voy a profundizar en los detalles contenidos en el
breve informe de la Comisión de Gobierno. Pero ciertamente lo que tenemos
por delante es la posibilidad de potenciar, de impulsar, de creer en la
municipalización y en las municipalidades, confiando en que ellas, cualesquiera
que sean las autoridades que se elijan, serán capaces, conforme a reglas
generales del juego, de dar cuenta del resultado de su acción pública dentro
del territorio jurisdiccional respectivo. Lo otro sería continuar con el viejo
sistema de desconfianza y subordinaciones. El alcalde es la autoridad que los
vecinos de una comuna eligen. Sin embargo, no tiene siquiera la facultad de
decidir el sentido del tránsito de una calle, mucho menos la forma cómo se
estructura la municipalidad, o los convenios que pueden suscribirse con otro
tipo de organizaciones. En el fondo, al alcalde es un remedo pálido, pero cada
vez más exigido por la comunidad, de ser el gobernante local y la respuesta
efectiva y próxima de la organización del Estado frente a sus vecinos.
Como estas dos visiones son muy contradictorias,
llamo al Senado a votar favorablemente la idea de legislar. Más todavía, quiero
pedir que se analice con detención, cuidado y respaldo el informe de la
Comisión de Gobierno, donde se avanza en las ideas que he señalado.
Por último, quiero alertar en el sentido de que entre
los funcionarios municipales existe una comprensible preocupación respecto de
la capacidad o autonomía que se confiere a los municipios para estructurarse,
en la cual ven un peligro para su situación. La Asociación Nacional de
Empleados Municipales considera que con ella sus afiliados pierden parte de las
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atribuciones, beneficios o derechos conquistados a través de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. A mi entender, dicha autonomía no es
perjudicial para los trabajadores. Al contrario, los beneficia porque permitirá
aumentar sus niveles de remuneraciones y enfrentar de manera más resuelta y
más entusiasta --con el estímulo de una retribución adecuada a las altas
responsabilidades que corresponden a los funcionarios municipales-- las
necesidades crecientes y las respuestas que la comunidad exige de cada uno
de los municipios.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Otero.
El señor OTERO.- Señor Presidente, primero me referiré a la situación
planteada en este proyecto de reforma constitucional, sobre el cual existen dos
informes de Comisiones distintas: uno de la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, y otro de la Comisión de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento. Obviamente, las materias de orden
constitucional competen a esta última.
A mi juicio, no es una buena práctica enviar a dos
Comisiones diferentes una misma iniciativa de ley, porque se corre el riesgo de
que el órgano técnico especializado modifique el texto aprobado por la otra
Comisión, como lo ha hecho en este caso la Comisión de Constitución, por las
razones que expone en su informe.
Para la imagen externa, no es bueno que aparezcan
dos Comisiones sustentando criterios distintos. Además, cuando el proyecto
llega a la Sala, ¿sobre qué ha de resolver ésta? ¿Sobre lo propuesto por la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, o sobre lo que
recomienda la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento? Y
cuando se trate el segundo informe --si es que se aprueba la idea de legislar-se presentará el mismo problema.
Por lo tanto, la Sala deberá decidir cómo y en qué
forma se conocerán las indicaciones que se formulen. ¿Habrá que presentarlas
a la Comisión de Gobierno, para que después pasen a la de Constitución, o se
analizarán en Comisiones unidas? Y, si se unen las dos Comisiones y resulta
que se produce un empate --cada Comisión consta de 5 miembros,
precisamente para evitar los empates--, porque estarán integradas por 10
miembros, ¿cómo se dirimirá? En ninguna parte del Reglamento se contempla
esta eventualidad. Por eso, los proyectos de esta índole deben ser remitidos
sólo al órgano técnico al cual reglamentariamente corresponde informarlos.
La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento escuchó en varias oportunidades al señor Presidente de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, como asimismo, a
los constitucionalistas que él pidió citar.
En los informes de ambas Comisiones se aprueba la
idea de legislar. En esto no hay diferencia; pero sí las hay --algunas bastante
importantes-- con relación al texto de la iniciativa. Afortunadamente, esta
tarde se votará el proyecto solamente en general. Una vez aprobado, tendrá
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que volver a Comisión para segundo informe, donde habrán de recibirse las
indicaciones de los distintos señores Senadores.
Insisto en que este punto debe dilucidarse --a nivel
de Comité o de Sala-- antes de llevar a cabo la discusión en particular, a fin de
obviar el problema del doble informe. Este trámite podría efectuarse en
Comisiones unidas, caso en el cual habría que prever qué sucederá ante
posibles empates.
A continuación doy cuenta del informe de la Comisión
de Constitución.
El número 1 del proyecto sustituye el Nº 2º del inciso
cuarto del artículo 62 de la Constitución Política de la República. Aquí se entró
en una de las discusiones más grandes: la del concepto de "gobierno". La
Comisión de Gobierno introdujo la expresión "gobierno comunal". La de
Constitución no lo estimó conveniente. ¿Por qué? Porque en el Nº 2º del inciso
cuarto del artículo 62 de la Ley Suprema, dicho órgano técnico excluye de las
materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República lo atinente a la
creación y supresión de empleos municipales y, posteriormente, en el artículo
110, nuevo, que se propone agregar a la Carta Fundamental, entrega a las
municipalidades la facultad para crear empleos rentados, suprimirlos y
asignarles remuneración, dentro de determinados límites.
La norma así concebida produciría el efecto de excluir
de la iniciativa exclusiva del Primer Mandatario todo lo relativo a empleos
municipales, para luego entregar a las municipalidades facultades restringidas
para crear algunos empleos, según lo preceptuado en el artículo 110, nuevo,
que se sugiere agregar.
En estas circunstancias, todo aquello que diga
relación a los empleos municipales y que no quede incluido en la atribución que
sobre la materia se otorga a las municipalidades
--la cual, repito, es muy
limitada--, debería entenderse excluido no sólo de la iniciativa exclusiva del
Primer Mandatario, sino también de las materias propias de ley, lo que se
consideró inadecuado.
La Comisión de Constitución circunscribió la
excepción que se establece al final del Nº 2º del artículo 62 de la Carta
Fundamental aprobado por la Comisión de Gobierno --relativa a empleos
municipales-- únicamente a la materia indicada en el artículo 110 , nuevo, que
se agrega a la Constitución Política, con el objeto de excluir de la iniciativa
exclusiva del Primer Mandatario sólo aquella parte referente a la creación de
empleos que se entrega a las municipalidades.
El número 2 del proyecto reemplaza el inciso primero
del artículo 99 de la Carta.
En conformidad a lo dispuesto en el artículo 24 de la
Constitución, al Presidente de la República, a través de sus representantes,
que son los intendentes y gobernadores, le corresponde el gobierno de todo el
territorio nacional, razón por la cual en el ámbito comunal se emplea
solamente el concepto de administración. En armonía con lo anterior, el
Capítulo XIII de la Ley Suprema --"Gobierno y Administración Interior del
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Estado"-- contiene tres epígrafes separados: uno concerniente al gobierno y
administración regional, otro al gobierno y administración provincial, y un
tercero referente a la administración comunal.
En
nuestro
ordenamiento
constitucional
la
administración comunal no está dentro del gobierno de la República, por lo que
intencionalmente la Carta Fundamental no emplea el término "gobierno" en
este ámbito, toda vez que en las comunas existe una administración que no
depende del Primer Mandatario y que es elegida directamente por la
ciudadanía.
A la luz de las claras disposiciones constitucionales
vigentes, introducir el concepto "gobierno comunal" sin enmendar otros
preceptos de la Carta sería contraproducente, pues podría dar lugar a múltiples
problemas de interpretación de la normativa constitucional.
Por eso, la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento, por tres votos contra uno, rechazó esta parte del texto
propuesto por la Comisión de Gobierno.
En el número 3 se sustituye, en el Capítulo XIII, el
epígrafe "Administración Comunal" por "Gobierno y Administración Comunal".
Por los motivos indicados y con la misma votación anterior, la Comisión de
Constitución rechazó este número.
En el número 4 se reemplaza el artículo 107 de la
Carta Fundamental. Esta materia fue debatida en forma muy extensa.
Finalmente, la Comisión de Constitución, por tres votos contra uno, dio una
nueva redacción al precepto, que prácticamente mantiene el
principio
planteado en el texto primitivo del Supremo Gobierno y que, por supuesto, es
susceptible de indicaciones. Así, aprobó el siguiente inciso primero:
"La administración local de cada comuna o
agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la
que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el
concejo. La ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de
carácter consultivo y otras formas de participación de la comunidad local
organizada en la actividad municipal.".
En este inciso, la Comisión decidió mantener el
concejo económico y social comunal, por considerarlo un elemento importante.
Luego de escuchar diversas opiniones, concluyó que era inconveniente hacer
desaparecer esta organización social, donde participa mucha gente, y, al
mismo tiempo, amplió la norma constitucional con la siguiente frase: "y otras
formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad
municipal.". Es decir, se posibilita, por la vía de la ley orgánica, el
establecimiento de otros órganos de participación que realmente transformen a
la municipalidad en un elemento representativo de la comuna en toda su
dimensión, en todos sus aspectos y en todas sus actividades.
Como inciso segundo del referido precepto la
Comisión de Constitución aprobó la segunda parte del inciso segundo
propuesto por la de Gobierno, en atención a que su texto es idéntico al del
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actual artículo 109 de la Carta Fundamental, el que más adelante se reemplazó
para coordinar otra materia.
Por las consideraciones indicadas anteriormente, la
Comisión de Constitución suprimió el inciso tercero del artículo 107 propuesto
por la de Gobierno. Y, a continuación, aprobó como incisos tercero y cuarto de
la citada norma los incisos cuarto y quinto contenidos en el texto de la
Comisión de Gobierno, sin enmiendas, teniendo presente que son idénticos a
los incisos segundo y tercero del artículo 107, vigentes.
En atención a lo expuesto, la Comisión de
Constitución, por unanimidad, acordó circunscribir la norma a los términos en
que se encuentra actualmente concebida en el inciso cuarto vigente del
señalado artículo 107, con la sola enmienda de agregar, entre los objetos de
las aludidas corporaciones o fundaciones, la difusión del deporte, como
proponía el mensaje. En consecuencia, se eliminó lo relativo a que las
entidades de derecho privado a que se refiere el precepto podrían también
tener como objeto "la construcción, conservación o mejoramiento de
edificaciones o instalaciones comunitarias, caminos públicos u otros bienes
nacionales de uso público.".
El inciso octavo del referido artículo también fue
aprobado por la Comisión de Constitución.
Respecto del último inciso, cabe destacar la
indicación formulada por el Senador señor Errázuriz, que dicha Comisión
acordó acoger con una enmienda menor de redacción, por estimar que regula
en forma más completa la materia en que incide.
En el número 5, que reemplaza el inciso primero del
artículo 108 de la Carta, la Comisión de Gobierno propuso sustituir el
mencionado inciso primero por el siguiente: "Los miembros del concejo
durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos en conformidad a la
ley orgánica constitucional de municipalidades. La misma ley determinará el
número de concejales y la forma de elegir al alcalde.".
La Comisión de Constitución rechazó este número por
la unanimidad de sus miembros presentes, como consecuencia de haber
rechazado precedentemente las proposiciones de la Comisión de Gobierno en
lo relativo al gobierno comunal, que contemplaba el artículo 99 de la Ley
Suprema, y de la distinción entre gobierno y administración de cada comuna
que contenía el artículo 107 de la Carta Fundamental.
En el número 6, que sustituye el artículo 109 de la
Constitución, la Comisión de Gobierno reemplazó el inciso primero de dicho
artículo por el siguiente: "La administración transitoria de las comunas que se
creen, en tanto no se instale su correspondiente municipalidad, se regirá por
las normas establecidas en la ley orgánica constitucional respectiva.".
La Comisión de Constitución, por la unanimidad de
sus miembros presentes, aprobó este número, con una enmienda menor de
redacción.
En el número 7 se agrega un artículo 110, nuevo, a la
Carta Fundamental.
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DISCUSIÓN SALA
El proyecto del Ejecutivo incorporaba como artículo
110, nuevo, el siguiente: "Para el cumplimiento de sus funciones, las
municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional respectiva prevea.".
La Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización sustituyó dicho texto por uno nuevo, contenido en el informe
respectivo.
La Comisión de Constitución, por la unanimidad de
sus miembros presentes, acogió este número con la sola enmienda de sustituir
el inciso primero propuesto para el artículo 110 por el siguiente: "Para el
cumplimiento de sus funciones, las municipalidades, en los términos que
establezca la ley orgánica constitucional respectiva, podrán crear órganos o
unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas y modificarlas.".
El número 8 modifica el artículo 111 del Texto
Fundamental. La Comisión de Constitución rechazó este numeral, como
consecuencia de haber adoptado igual acuerdo respecto de otros números del
proyecto, según expliqué anteriormente.
En el número 9 se agrega una disposición
trigesimaquinta transitoria que señala: "El período de los concejales que fueron
elegidos en 1992 expirará el 11 de marzo de 1998.".
La Comisión de Constitución, por unanimidad, acordó
suprimir este número en consideración a que la materia en que incide ya fue
tratada y resuelta por el Congreso Nacional a raíz de la dictación de la ley Nº
19.448, publicada en el Diario Oficial de fecha 20 de febrero de 1996,
mediante la cual se agregó una disposición trigesimaquinta transitoria a la
Carta Fundamental, que contempla normas relativas a la época de celebración
de las elecciones de concejales.
En síntesis, la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia recomienda acoger la idea de legislar, pero formula diversas
observaciones de fondo al texto aprobado por la Comisión de Gobierno.
Termino, señor Presidente, solicitando a la Mesa que
plantee a los Comités, en su oportunidad, o a la Sala la forma de realizar el
segundo trámite legislativo. Habrá que fijar plazo para formular las
indicaciones. Pero se debe resolver qué organismo se pronunciará sobre ellas
para presentar el texto definitivo. Si primero se envían a la Comisión de
Gobierno y ésta elabora un texto que posteriormente es modificado por la de
Constitución, nos encontraremos en el mismo problema que ahora, con la
salvedad de que en esa oportunidad se deberán efectuar diversas votaciones.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, las indicaciones se formulan al
texto propuesto por la última Comisión que estudió la materia; es decir, en
este caso, al de la de Constitución, de acuerdo con la interpretación del artículo
41 del Reglamento que unánimemente se le ha dado en el Senado.
El proyecto inició su trámite primero en la Comisión
de Gobierno y después pasó a la Comisión de Constitución. En consecuencia,
las indicaciones, aunque se formulen al texto sugerido por esta última, deben
pasar en primer lugar a la Comisión de Gobierno y luego a la de Constitución.
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DISCUSIÓN SALA
Por lo tanto, parece obvio, ya que la iniciativa se
encuentra con "Suma Urgencia", que las indicaciones sean analizadas por las
Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas.
El señor OTERO.- Señor Presidente, eso mismo señalé al comienzo de mi
intervención.
Agradezco a la Mesa la referencia tocante a la parte
reglamentaria, que también era de mi conocimiento. Pero el problema que se
plantea es el siguiente: cuando una Comisión adopta por unanimidad
determinado criterio, y otra, uno distinto, se puede producir un empate en las
Comisiones unidas. A esa situación me refiero.
Ahora, si la Sala acuerda que las indicaciones
presentadas sean estudiadas por las Comisiones de Constitución y de
Gobierno, unidas, allí deberán tratarse como un todo, y, obviamente, tendrán
que emitir un solo informe. Eso es lo que he señalado.
El señor DÍEZ (Presidente).- Debo aclarar a Su Señoría que si se produce
empate en una Comisión y dicha circunstancia se mantiene en la sesión
siguiente, la proposición queda rechazada. La Comisión debe pronunciarse
respecto de las indicaciones, no sobre el texto del primer informe.
El señor OTERO.- Señor Presidente, entiendo lo planteado. Lo que estoy
señalando es que para despachar más rápidamente este proyecto, que tiene
urgencia, es preferible enviarlo a Comisiones unidas. De lo contrario, irá
primero a la Comisión de Gobierno, y después a la de Constitución.
El señor DÍEZ (Presidente).- Lo primero que debe hacerse es votar en general
la iniciativa. Si se aprueba la idea de legislar, la Mesa, consciente de la "Suma
Urgencia", pedirá fijar plazo para presentar indicaciones y sugerirá a la Sala
enviar la iniciativa a las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas.
El señor OTERO.- Estamos de acuerdo, señor Presidente. Pero como las dos
Comisiones aprobaron la idea de legislar, es presumible que la Sala hará lo
propio. Si no, todo lo dicho respecto a las Comisiones unidas cae por su propio
peso. Yo me he limitado a hacer presente que, atendida la urgencia de la
iniciativa, hay que buscar el mecanismo de despacho más rápido posible.
He dicho.
El señor CALDERÓN.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Está inscrito en seguida el Honorable señor
Hamilton, quien no se encuentra presente.
Por lo tanto, puede hacer uso de la palabra el
Senador señor Calderón.
El señor CALDERÓN.- Señor Presidente, estando al término del debate, sólo
haré una reflexión.
Creo que el Gobierno formuló un buen planteamiento
en este proyecto de ley al dar a los CESCO atribuciones resolutivas, mayores
que las de un consejo consultivo. Y eso me parece importante. Sin embargo, la
Comisión de Gobierno hizo abstracción de ello. Y la de Constitución, por su
parte, otorga a dichos consejos sólo carácter consultivo, señalando otras
formas de participación de la comunidad local organizada en la actividad
municipal.
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DISCUSIÓN SALA
Opino que el Senado debe hacer una síntesis de lo
que plantean la Comisión de Constitución y el Ejecutivo, en el sentido de dar
mayores atribuciones a los CESCO, además de entregar otras que signifiquen
nuevas formas de participación de la comunidad. La experiencia señala que
existen numerosas organizaciones que pueden aportar mucho desde nuestros
municipios.
En segundo lugar, creo ver contradicciones entre
ambas Comisiones informantes, en materia de flexibilización de las
municipalidades. Soy partidario de que se tomen algunas medidas en tal
sentido, desde luego; por ejemplo, la de ampliar los objetivos de las
corporaciones. Todos sabemos que ahora se permiten las corporaciones
culturales, pero el Gobierno se refiere a las de deportes, lo que me parece muy
positivo. La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización lo
propuso dirigiéndolo al mejoramiento de locales y de vialidad. La comunidad
puede participar en el mejoramiento de calles. Al observar las regiones esto
aparece como muy importante, y por eso estimo extraordinariamente
relevante la ampliación de los objetivos de las corporaciones.
Por último, quiero hacer notar que se ha suscitado -sobre todo en la Comisión de Gobierno, según el informe-- una discusión sobre
la idea del gobierno comunal. Me parece un concepto trascendente, y que
debiéramos marchar hacia eso. Sin embargo, actualmente no existen
condiciones para ello. El gobierno regional todavía deja mucho que desear.
Debiéramos fortalecerlo, e incluso cambiar la legislación vigente en la materia,
como lo han expuesto muchos señores Senadores. Comparto esa inquietud, y
soy activo participante de ella en cuanto a modificar la normativa sobre
gobiernos regionales para darles más fuerza; pero creo que hay que hacer que
la experiencia en ese campo sea mucho más fuerte todavía. Hay que fortalecer
los gobiernos regionales antes de hacerlo con los comunales.
Teniendo en cuenta esto, y considerando que va a ser
muy importante lo que podamos alcanzar una vez que discutamos las
indicaciones correspondientes al segundo informe, apruebo la idea de legislar.
El señor DÍEZ (Presidente).- Procederemos a votar en general el proyecto.
Por no contar con el número suficiente de señores
Senadores en la Sala, se tocarán los timbres llamando a votar. Para tal efecto,
se suspende la sesión por 5 minutos.
)--------------(
--Se suspendió a las 18:27.
--Se reanudó a las 18:31.
)-------------------------(
El señor DÍEZ (Presidente).- Se reanuda la sesión.
En votación general el proyecto.
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DISCUSIÓN SALA
--(Durante la votación).
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, nuestro pronunciamiento debe referirse a
un proyecto de reforma constitucional concreto y determinado. En verdad, de
las ideas centrales del proyecto del Ejecutivo, sólo es rescatable, a mi juicio, la
de permitir la creación de corporaciones para el deporte, agregándolas a las ya
existentes. La transferencia de competencias, en cambio, es perfectamente
posible hacerla con las normas constitucionales y legales vigentes. Para ello
sólo se necesita una voluntad legislativa.
Por su parte, la creación de órganos o unidades en
los municipios es propio de la ley y no requiere una reforma constitucional.
En cuanto al consejo económico y social, que me
parece una idea muy rescatable del proyecto original, fue rechazado en la
Comisión de Gobierno y en la de Constitución. En consecuencia, ya no está
comprendido en el proyecto en comento.
Por todas estas consideraciones, además de las que
hice ver durante el debate, voto en contra.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, como no tuve oportunidad de
intervenir durante la discusión general, deseo manifestar, muy brevemente,
mis puntos de vista sobre la iniciativa.
Como todos saben, el proyecto original del Ejecutivo
se desglosó en la Cámara de Diputados. Se tramitó primero la reforma
electoral porque había plazos que cumplir, y se dejó pendiente --es lo que
estamos viendo ahora-- la reforma constitucional destinada a modificar,
mejorar --dentro del concepto de descentralizar--, la gestión de los municipios.
Pero aquí hay dos informes: uno de la Comisión de
Constitución, que, como reconocía el Senador señor Cantuarias, sigue la idea
del mensaje del Ejecutivo, y otro de la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización. En realidad, son dos informes distintos,
que corresponden a concepciones diversas. Y, en lo personal, diría que la
propuesta de la Comisión de Gobierno es inconstitucional, porque no guarda
relación con las ideas matrices del proyecto.
El problema fundamental es si el municipio está
llamado a gobernar localmente o a administrar localmente. La Comisión de
Gobierno habla del "gobierno comunal", y la de Legislación, de "administración
comunal", como ha sido tradicionalmente en Chile y como corresponde, por lo
demás, al Derecho latino en general, distinto del sajón. Los tres profesores de
Derecho Constitucional que opinaron en la materia --me refiero a los señores
Precht, Cea y Cumplido-- coincidieron en que no era admisible hablar de
"gobierno municipal". Me permitiré citar breves párrafos de la intervención del
profesor Cumplido:
"La Comisión de Gobierno Interior ha modificado el
proyecto de reforma introduciendo el concepto de gobierno comunal. Al
respecto, es necesario tener presente que en un Estado Unitario con gobierno
presidencialista es el Presidente de la República el que ejerce tal gobierno,
personalmente y a través de sus representantes naturales e inmediatos. Por
consiguiente, si se desea otorgar atribuciones de gobierno a los Alcaldes
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DISCUSIÓN SALA
tendrían que ser de confianza del Presidente de la República. En nuestro
sistema constitucional los Alcaldes y las Municipalidades tienen más
propiamente facultades administrativas. En doctrina, el gobierno es el conjunto
de
atribuciones
políticas
generales,
la
administración
la ejecución de esas políticas". Esto último corresponde a las municipalidades.
En consecuencia, señor Presidente, estoy de acuerdo
con lo propuesto por el Ejecutivo, lo que fue analizado y corregido por la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
Voto a favor.
El señor HORVATH.- Señor Presidente, escuchando los argumentos del
Honorable señor Hamilton y confrontando los dos proyectos que se nos
presentan, deseo, contrariamente a lo que ha hecho Su Señoría, rescatar el
texto aprobado por
la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización. A mi juicio, no debiéramos limitar los municipios a la mera
administración. En verdad, ellos son elegidos popularmente para gobernar,
para tomar decisiones y --como bien se plantea en el proyecto-- para
coordinarse con los servicios públicos competentes en cada una de sus áreas.
Por tanto, respaldo la idea de legislar, pero en la línea
que nos propone la Comisión de Gobierno.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, por los antecedentes que mencioné en
mi intervención anterior, y como una manera de contribuir en forma eficaz a la
profundización de la democracia en la base social del país, dentro de un
concepto de democracia participativa, voto que sí a la idea de legislar en esta
materia.
El señor LARRE.- Voto que sí, señor Presidente. Todo sea por la democracia...
El señor MC-INTYRE.- Señor Presidente, voto a favor de la iniciativa, pero
pienso que las indicaciones deben dirigirse a uno de los dos proyectos y que
ése debiera ser el de la Comisión de Constitución.
--Se aprueba en general el proyecto ( 34 votos
contra 1, y una abstención).
Votaron por la afirmativa los señores Bitar,
Calderón, Cantuarias, Carrera, Cooper, Díaz, Díez, Fernández, Frei (don
Arturo), Frei (doña Carmen), Hamilton, Horvath, Lagos, Larraín, Larre,
Lavandero, Letelier, Martin, Matta, Mc-Intyre, Muñoz Barra, Núñez, Ominami,
Otero, Páez, Prat, Ríos, Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Siebert,
Valdés, Zaldívar (don Adolfo) y Zaldívar (don Andrés).
Votó por la negativa la señora Feliú.
Se abstuvo de votar el señor Huerta.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Mesa propone fijar plazo para presentar
indicaciones hasta el lunes 10 de junio, a las 12.
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DISCUSIÓN SALA
Lo anterior, para que los días martes y miércoles
pueda trabajar normalmente la Comisión respectiva en aras de despachar
pronto el proyecto, cuyo plazo final, acorde con su carácter de "Suma
Urgencia", vence el viernes 14 de junio.
Si le parece a la Sala, así quedaría acordado.
Acordado.
Además, se sugiere a la Sala que las indicaciones se
envíen a las Comisiones unidas de Gobierno y Constitución.
Acordado.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, habría que clarificar respecto de cuál
proyecto deberá ser objeto de las indicaciones que se formulen.
El señor DÍEZ (Presidente).- La tercera proposición de la Mesa, Su Señoría,
dice precisamente relación con ratificar la interpretación que siempre se ha
dado al artículo 41 del Reglamento del Senado, en el sentido de que las
indicaciones se hagan al informe de la última Comisión; en este caso, al de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
Los señores Senadores que deseen hacer revivir el
proyecto de la Comisión de Gobierno deben formular indicación en tal sentido.
El señor MC-INTYRE.- O, en su caso, el Mensaje Presidencial.
La señora FELIÚ.- Es lo mismo.
El señor DÍEZ (Presidente).- Es lo mismo, señor Senador. Se procede así para
que no haya dudas respecto a la tramitación de la iniciativa.
)--------------------------(
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
1.6. Segundo Informe de Comisiones de Gobierno y
Constitución, unidas.
Senado. Fecha 10 de julio, 1996. Cuenta en Sesión 19, Legislatura 333.
BOLETÍN N° 1608-06.
SEGUNDO
INFORME
DE
LAS
COMISIONES
DE
GOBIERNO,
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN, Y DE CONSTITUCIÓN,
LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO, UNIDAS, recaído en el proyecto
de reforma constitucional, en primer trámite, sobre Administración Comunal.
____________________________________
HONORABLE SENADO:
Las Comisiones de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas,
tienen el honor de emitir un segundo informe acerca del proyecto de reforma
constitucional sobre Administración Comunal iniciado en mensaje de S.E. el
Presidente de la República, en primer trámite constitucional y con urgencia
calificada de "suma ".
Cabe hacer presente que la mencionada iniciativa de
ley fue informada durante el debate en general por la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización y, enseguida, por la de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento.
Por acuerdo de la Sala de la Corporación se ha
dispuesto que la discusión en particular de este proyecto de reforma
constitucional sea conocida por ambas Comisiones, unidas.
A virtud de tal resolución, las Comisiones unidas
celebraron diversas sesiones a la que asistieron, además de sus miembros, el
Ministro del Interior, señor Carlos Figueroa; el Subsecretario del Desarrollo
Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling, y los asesores jurídicos de
esa Subsecretaría, señores Francisco Fernández y Eduardo Pérez.
Concurrieron, además, los dirigentes de la Asociación de Empleados de Chile
representados por don Eduardo Pastene (Presidente); don Manuel Bravo
(Vicepresidente) y don Oscar Yáñez (Secretario General).
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
--Hacemos presente, para los efectos del artículo 124
del Reglamento de la Corporación, de lo siguiente:
1.- Números del artículo único del proyecto
consignado en el primer informe que no fueron objeto de indicaciones: No hay.
2.- Indicaciones aprobadas: Las signadas con los
números 6, letra c); 7, letra c); 12; 17; 21, 22, 24 y 25.
3.- Indicaciones aprobadas sin modificaciones: No
hay.
4.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: las
de los N°s. 6, letra c); 7, letra c); 12; 17, 21; 22; 24 y 25
5.- Indicaciones rechazadas: Las signadas con los
números 1; 2; 3; 4; 5; 6, letras a) y b); 7, letras a) y b); 8 ; 9; 10; 11; 13;
14; 15; 16; 18; 19; 20; 23; 26; 27; 28 y 29.
6.- Indicaciones retiradas: No hay
7.- Indicaciones declaradas inadmisibles: No hay.
Las Comisiones Unidas acordaron hacer presente a la
Sala que según lo dispone el artículo 40 del Reglamento de la Corporación,
todos los números del artículo único del proyecto propuesto al final de este
informe necesitan para su aprobación del voto conforme de las tres quintas
partes de los Senadores en ejercicio, de conformidad con lo preceptuado en el
inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política.
--Cuestión previa: A los efectos de las votaciones a que
dio lugar el debate de las indicaciones recaídas en este proyecto de reforma
constitucional, se previene que la H. Senadora señora Feliú integró la Comisión
de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en las sesiones de 12 y 17
de junio y 10 de julio de 1996, y en ambas Comisiones, unidas, en la sesión de
19 de junio de 1996.
El H. Senador señor Hamilton fue miembro de las dos
Comisiones durante todo el estudio en particular del proyecto de ley en
informe.
---
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
Antes de iniciar el estudio en particular de las
indicaciones, las Comisiones unidas conocieron la opinión que sobre el proyecto
tiene la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile.
En su exposición, el Presidente de la referida
Asociación, señor Eduardo Pastene, expresó que la principal preocupación que
tenia su organización en relación con esta iniciativa se centraba en el nuevo
artículo 110 aprobado en el primer informe de la Comisión de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento.
Desde su punto de vista, la redacción propuesta en
ese artículo -que permite a los municipios, en los términos que establezca la
ley, crear órganos o unidades, fijar sus plantas y remuneraciones, suprimirlas
y modificarlas- atenta contra el derecho de los trabajadores municipales a
gozar de estabilidad en el empleo. Agregó que hoy día no están dadas las
condiciones en los municipios para que éstos puedan ejercer tales facultades.
En efecto, planteó que esas atribuciones, más que facilitar la gestión
municipal, pueden ser utilizadas con fines político partidistas por los diferentes
alcaldes a lo largo del país. Añadió que en la actualidad, no obstante las
restricciones legales que existen al interior de los municipios, los funcionarios
se ven expuestos a arbitrariedades por parte de algunas autoridades
municipales.
Hizo presente que su organización buscaba que esta
reforma equilibrara adecuadamente el principio de la estabilidad -y no
inamovilidad funcionaría como mal se ha entendido- con la necesaria movilidad
de los funcionarios, con el fin de construir un municipio más eficiente y
tecnificado que el que hoy existe.
Agregó que la Asociación que representa no se opone
al cambio en la gestión municipal sino, de contrario, favorece una
administración que aproveche las capacidades de sus funcionarios.
Señaló que hasta esta fecha no se han aplicado
correctamente las normas sobre calificación y capacitación que establece el
Estatuto Administrativo, pues hay alcaldes que no han sido capaces de
expulsar a los malos funcionarios de los servicios municipales.
De aprobarse la norma propuesta en el primer
informe, continuó, se avanzaría hacia la inestabilidad laboral que más que
ayudar a la gestión municipal la perjudicará.
Continuó expresando que es evidente que los
municipios necesitan flexibilidad para crear unidades de acuerdo con las
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
realidades comunales que les corresponde gestionar, pero ello no debe pasar
por destruir la estabilidad laboral de sus funcionarios.
Finalmente, reiteró que uno de los graves problemas
que enfrentan los municipios son las bajas remuneraciones de su personal, y
que para corregir esta situación no es necesario poner en peligro su fuente
laboral.
Enseguida, intervino el H. Senador señor Otero, quien
al comentar las aprehensiones manifestadas precedentemente, expresó que en
su opinión ellas carecen de fundamento toda vez que el nuevo artículo 110 que
se propone aprobar preceptúa que corresponderá al legislador orgánico
constitucional determinar la forma cómo los municipios podrán ejercer sus
facultades. En virtud de ello, precisó que era impensable que los alcaldes
pudieran disponer arbitrariamente de los recursos humanos, pues la
Constitución sólo está dando una autorización para que sea el legislador el que
establezca las normas que regularán el ejercicio de tales facultades. En la
normativa legal deberán adoptarse los resguardos para que no ocurra lo que
inquieta a la Asociación, de manera que no considera que la redacción dada al
nuevo artículo 110 sea errónea o inadecuada.
Por su parte, El H. Senador señor Ríos señaló que de
la intervención del señor Pastene podría deducirse que sería conveniente que
fuera el Presidente de la República el que regulara estas materias en lugar de
los más de trescientos sesenta alcaldes a lo largo del país. Afirmó que si bien
le preocupaba mejorar las condiciones de los trabajadores municipales, no
compartía ese criterio. Antes bien, en su opinión la norma propuesta puede
acarrear ventajas para los municipios con estas nuevas competencias para
avanzar en la descentralización administrativa del país, pero ello debe hacerse
adoptando los debidos resguardos en la ley que protejan los derechos
emanados de la carrera funcionaría.
A continuación, el H. Senador Larraín manifestó que
la inquietud planteada por la Asociación de Funcionarios tiene justificación,
pues la forma en que está redactada la disposición del artículo 110 podría dar
lugar a que en ciertas unidades municipales se generaran privilegios por
razones políticas. A su entender, la proposición en análisis abre la posibilidad
para que se produzcan situaciones de discriminación arbitraría que atenten en
contra de la estabilidad laboral de estos servidores.
A su turno, el H. Senador Cantuarias planteó que
compartía la preocupación por las condiciones de trabajo, perfeccionamiento,
capacitación, niveles de remuneración y derechos laborales de los funcionarios
municipales evidenciada por sus representantes.
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
Sin embargo, explicó que esas inquietudes había que
equilibrarlas con otra aspiración legítima y necesaria, cual es la de mejorar las
condiciones de administración y de gestión municipal, dándole a los municipios
la flexibilidad suficiente para enfrentar mejor sus tareas. En este sentido,
agregó que será necesario buscar fórmulas que permitan alcanzar ambos
objetivos y reafirmó que esta reforma constitucional pone el acento en la
capacidad de cada municipio para compatibilizar ambos propósitos.
Señaló que los eventuales peligros que amenazan la
carrera funcionaría no están en la norma constitucional que se propone
aprobar, sino en los límites o requisitos que en esta materia establezca la ley
orgánica referida. Agregó que este es un asunto que corresponderá analizar
con ocasión del debate de las reformas a la ley orgánica de municipalidades,
oportunidad en la que se deberán resguardar los derechos de los funcionarios
municipales. Reconoció, asimismo, que en la actualidad las remuneraciones de
este personal están deprimidas, lo que constituye un peligro para el quehacer
municipal toda vez que a algunos funcionarios que interactúan con agentes
privados poderosos, se les puede presentar la tentación de incurrir en
conductas disconformes con el principio de la probidad funcionaría.
Se preguntó, enseguida, cuál sería la fórmula para
alcanzar un justo equilibrio que diera satisfacción a estos trabajadores. Una,
que no comparte, sería que el Ejecutivo propusiera un proyecto único para
todo el país. Experiencias anteriores no han concitado ni satisfecho las
aspiraciones de todos los sectores involucrados. Otra, que estima adecuada,
consiste en facultar a cada municipio para que, conforme a sus características
y necesidades, adopte sus plantas y dotaciones de personal a las particulares
necesidades de su entorno.
---
CONTENIDO Y DISCUSIÓN DE LAS INDICACIONES
El proyecto de reforma constitucional aprobado en el
primer informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento está estructurado en un artículo único conformado por cuatro
números.
A continuación, consignaremos una breve descripción
de dichos números, de las indicaciones que se formularon a su respecto y de
los acuerdos adoptados.
Número 1
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
Sustituye el número 2° del inciso cuarto del artículo
62 de la Constitución Política.
El nuevo precepto dispone que corresponderá al
Presidente de la República la iniciativa para crear nuevos servicios públicos y
empresas del Estado o empresas municipales, así como empleos rentados en
unos u otras; suprimir tales servicios, empresas o empleos y determinar sus
funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.
La norma así propuesta resta al Jefe de Estado la
facultad para crear empleos en las municipalidades, potestad que se entrega a
la competencia de las autoridades edilicias.
Este precepto fue objeto de las indicaciones N°s. 1° y
2° del Boletín cuyos autores son, respectivamente, la H. Senadora señora Feliú
y el H. Senador señor Diez. Ambas proponen la supresión de este artículo.
En relación con estas indicaciones, el señor Ministro
del Interior, don Carlos Figueroa, manifestó que el ordenamiento actual resulta
paradójico, pues para efectos funcionales el personal municipal depende de los
municipios en tanto que en materia de creación de cargos y de remuneraciones
está sujeto a las políticas de la Administración.
Una forma de avanzar en el proceso de
descentralización, en opinión del señor Ministro, es transferir a las
municipalidades la facultad de crear estos empleos, fijar sus remuneraciones,
suprimirlos o modificarlos.
De aprobarse esta norma, continuó, será menester
adoptar los debidos resguardos en la ley orgánica constitucional para evitar
que esta facultad se transforme en una herramienta perjudicial para los
trabajadores.
A continuación, enumeró algunos requisitos o
condiciones que, en su opinión, deberá contener dicha normativa: fijación de
límites al gasto en remuneraciones, uniforme para todo el país; que la
iniciativa para crear o suprimir empleos sea competencia del alcalde, pero con
acuerdo del concejo; que se establezcan responsabilidades pecuniarias en caso
de incumplimiento de las condiciones precedentes; que el ejercicio de esta
facultad esté sujeto a la toma de razón por la Contraloría General, actualmente
las resoluciones relativas a estos asuntos están sometidas solamente al trámite
de registro; que se reconozca también a los municipios la potestad de
contratar con terceros aquellos servicios que la ley permita y suprimir los
cargos municipales que hoy los desempeñan, todo lo cual deberá estar avalado
por estudios técnicos fundados; y que la supresión de empleos municipales
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
esté rodeada de las garantías necesarias para no afectar los derecho de los
funcionarios.
Habida
consideración
de
las
explicaciones
precedentes y de los acuerdos adoptados en relación con el nuevo artículo 110
faculta a los municipios para crear y suprimir empleos y fijar sus
remuneraciones- según se dirá en su oportunidad, las Comisiones unidas, con
los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero y
Ríos, rechazaron estas indicaciones. Se abstuvieron los HH. Senadores señores
Fernández y Larraín.
En una sesión posterior, con ocasión del análisis del
artículo 110, norma que está directamente vinculada con el precepto del Nº 2
del artículo 62 aprobado, la unanimidad de los miembros presentes de las
Comisiones unidas HH. Senadores señora Feliz y señores Hamilton, Letelier,
Núñez y Otero acordaron reabrir debate respecto de este último precepto,
conforme lo autoriza el artículo 185 del Reglamento de la Corporación, con el
fin de ocuparse de una inquietud planteada por el H. Senador señor Ríos, quien
estimó discordante la norma del artículo 62, Nº 2, que reconoce al Ejecutivo la
iniciativa exclusiva en materia de creación de empleos en las empresas
municipales, con la del nuevo artículo 110, que entrega a los municipios la
potestad de crear, modificar y suprimir cargos en las municipalidades.
En relación con esta inquietud las Comisiones unidas
dieron su aprobación a una indicación del H. Senador Hamilton que propone
sustituir el N° 2 del artículo 62, aprobado primitivamente por las Comisiones
unidas, por otro precepto que reproduce el actual texto de dicha disposición,
con la sola enmienda de eliminar la expresión "municipales" y agregar la frase
final que reza "con la excepción que establece el artículo 110".
De este modo, el nuevo precepto mantiene dentro de
las facultades exclusivas del Presidente de la República la de iniciar proyectos
de ley sobre creación de nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean
fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y
determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el
artículo 110.
(Unanimidad de los HH. Senadores señora Feliú y
señores Hamilton, Letelier, Núñez y Otero).
--Enseguida, las Comisiones mudas se ocuparon de las
indicaciones N°s. 3 y 4 del Boletín, de autoría de los HH. Senadores señores
Horvath y Ríos, mediante las cuales proponen reemplazar el inciso primero del
artículo 99 del texto constitucional vigente por otro que dispone que para el
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gobierno y administración del Estado, el territorio de la República se divide en
regiones, provincias y comunas.
El texto actual preceptúa que para los mismos
propósitos el territorio nacional se divide en regiones y éstas en provincias.
Para efectos de administración local, las provincias se dividirán en comunas.
El estudio de estas indicaciones dio lugar a un
prolongado debate en las Comisiones unidas. El H. Senador señor Ríos expresó
que ellas no tenían por propósito reabrir la discusión sobre los gobiernos
comunales, sino concordar el contenido del artículo 99 con el inciso octavo del
nuevo artículo 107 -deriva con algunas diferencias del inciso final del artículo
107 vigente- que prescribe que los servicios públicos deberán coordinarse con
el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal. Este
precepto, en opinión del señor Senador, faculta a los Ministerios y Gobiernos
Regionales para transferir competencias a los municipios.
Frente a las observaciones que se formularon en el
debate acerca del alcance que podría dársele a estas indicaciones en el sentido
de atribuir facultades de gobierno a los municipios, (que se explicitarán más
adelante) el señor Senador señaló que, por ejemplo, la creación de los
gobiernos regionales no ha implicado el traspaso de competencias políticas
fundamentales del Gobierno Nacional, como son el orden público, la seguridad,
la defensa nacional o las relaciones exteriores. A su juicio, la expresión
"gobierno", en el sentido de que se le ha dado en las últimas reformas en
relación con estas materias -ámbito regional y comunal- supone la instauración
de entidades u organismos con facultades de imperio en determinadas áreas
pero en ningún caso dichas potestades pueden afectar atribuciones que la
Constitución ha reservado exclusivamente al Ejecutivo Nacional.
El Ministro del Interior, señor Figueroa, fue de
parecer que el ordenamiento constitucional chileno distingue claramente las
funciones de gobierno y de administración. Por lo primero entiende las tareas
esencialmente políticas que tienen por fin orientar la actividad del Estado en
los asuntos que comprometen o interesan a la comunidad nacional en su
conjunto, en tanto que la administración consiste en gestionar los aspectos
cotidianos y corrientes del Estado, con el propósito de satisfacer de manera
regular y continua las necesidades colectivas conforme a las políticas definidas
por el Gobierno.
A juicio del señor Ministro, la aprobación de estas
indicaciones traería aparejado un cambio sustancial en nuestra estructura
constitucional, que no fue considerado al momento de concebirse esta reforma
cuyo propósito es, básicamente, aumentar las atribuciones de los municipios
para mejorar su gestión.
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Finalmente, y en relación con el nuevo inciso octavo
del artículo 107 propuesto, fue de opinión que este precepto tiene por
propósito traspasar competencias administrativas desde el Gobierno a los
municipios, pero no potestades de orden político.
A su tumo, la H. Senadora señora Feliú expresó que
desde su punto de vista, la redacción de las indicaciones en análisis daba a
entender que la norma le reconocía al municipio atribuciones que son propias
del Gobierno, con lo cual se altera un principio histórico de nuestra
institucionalidad que entrega tal potestad al Jefe del Estado.
Expresó, al igual que el señor Ministro, que la
doctrina y el ordenamiento distinguen entre gobierno y administración, siendo
que el primero -quehacer político fundamental del Estado- se expresa en la
formulación de planes y programas de carácter nacional que corresponden al
ámbito de los Ministerios.
Si la distinción es clara, agregó, ¿cuál es el sentido
que se pretende dar a estas indicaciones? ¿se quiere consagrar una disposición
declarativa o entregar a los municipios facultades para proponer normas
sectoriales -salud, educación u otros- en el nivel local?. Si ello fuere así, se
podría llegar a una especie de federalismo municipal inédito en la
institucionalidad chilena.
Señaló por último que esta preocupación le surgía de
la lectura comparada entre las indicaciones y el texto de los artículos 3° y 99
vigentes, que son muy claros en lo que se refiere a los conceptos de gobierno
y administración y respecto de los cuales se declaró partidaria de no innovar
pues se han asentado en nuestra institucionalidad desde 1925.
El H. Senador señor Hamilton destacó el interés del
H. Senador señor Ríos por fortalecer la autonomía municipal mediante estas
iniciativas, pero el concepto de gobierno comunal o municipal no figura entre
las ideas matrices del proyecto ni es compartido por el Ejecutivo. El estudio de
estas propuestas, en su opinión, amerita una reflexión ajena al sentido que se
le ha dado a esta reforma constitucional.
El H. Senador señor Núñez manifestó, a continuación,
que la organización política y administrativa del Estado es un asunto cuyo
debate está pendiente. En su opinión, la tendencia marcada por los dos últimos
Gobiernos es la de fortalecer las instancias regionales y comunales.
Desde 1992, continuó, las autoridades municipales
son electas, y ello le da sentido político y sustento democrático a sus
investiduras, condición que habilita a estas autoridades no sólo para ejercer
funciones administrativas, sino, también, otras de orden político en el ámbito
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de su gestión. Los ediles, terminó el señor Senador, no debieran ser meros
administradores del componente población-territorio en que están insertos.
Puestas en votación ambas indicaciones, fueron
rechazadas con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores
Hamilton, Letelier, Otero y Sule, y el voto favorable de los HH. Senadores
señores Cantuarias, Núñez y Ríos. El H. Senador señor Cantuarias solicitó
hacer constar en el informe su disposición en orden a robustecer estas
instancias locales, materia que debe ser estudiada con mayor detenimiento con
la mira de progresar en el proceso de descentralización del país.
--La indicación N° 5, del H. Senador señor Horvath,
propone incluir en el proyecto un nuevo número por el que se sustituye el
epígrafe del Capítulo XIII "Administración Comunal" por "Gobierno y
Administración Comunal".
Como consecuencia del rechazo de las indicaciones
precedentes, la contenida en este número también fue desechada por las
Comisiones unidas. Votaron en contra los HH. Senadores señora Feliú y
señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero y Sule. A favor lo hicieron los HH.
Senadores señores Larraín y Ríos.
---
Número 2
Este número del proyecto despachado por la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en el primer
informe reemplaza el artículo 107 actual por otro estructurado en ocho incisos
cuyo contenido, para una mejor comprensión de las indicaciones que se le
formularen, se consigna a continuación:
Inciso primero
Este precepto, similar al del texto actual con el
agregado que se dirá al final, dispone que la administración de las comunas
reside en una municipalidad constituida por el alcalde y el concejo, debiendo la
ley orgánica municipal establecer un consejo económico y social de carácter
consultivo y otras formas de participación de la comunidad local organizada en
la actividad municipal. (La frase subrayada es la que innova el proyecto en
informe).
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Esta norma fue objeto de las indicaciones Nºs. 6,
letra a); 7, letra a); 8; 9; 10 y 11.
Las indicaciones Nºs. 6, letra a), y 7, letra a), de la
H. Senadora señora Feliz y del H. Senador señor Sule, respectivamente,
proponen reemplazar el Nº 2 del proyecto despachado por la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento por otro número que en lo
atinente con este inciso sugiere enmiendas al texto del artículo 107 vigente. La
primera de dichas indicaciones reemplaza la expresión “de carácter consultivo”
en dicho texto por la frase “que tendrá por objeto facilitar la participación de la
comunidad local en la actividad municipal”, en tanto que la indicación Nº 7,
letra a), agrega a dicha nueva frase la palabra “organizada” a continuación del
vocablo “local”.
La indicación Nº 8, del H. Senador señor Ríos,
sustituye en su totalidad el artículo 107 propuesto en el primer informe, siendo
los cuatro primeros los que se relacionan con el precepto en análisis.
Así, el inciso primero del artículo 107 consignado en
la indicación declara que la comuna es una unidad territorial en que se
desarrollan las distintas actividades de la sociedad que la habita.
El inciso segundo prescribe que la dirección superior
de cada comuna o agrupación de comunas reside en un concejo integrado por
el alcalde y los concejales, elegidos por votación popular.
Su inciso tercero dispone que la administración de las
comunas corresponde a una municipalidad cuya máxima autoridad es el
alcalde. Los alcaldes, en la forma prevista por la ley orgánica, quedan
facultados para designar delegados en una o más localidades.
Finalmente, el inciso cuarto de esta nueva
proposición remite a la ley la determinación de las instituciones, modalidades y
formas de participación de la comunidad en las actividades municipales, y las
acciones que las personas puedan ejercer respecto de los actos de las
autoridades locales que las afecten.
El resto de los preceptos consignados en esta
indicación (incisos quinto a décimo) corresponden y coinciden con la redacción
de los incisos tercero a octavo del artículo 107 aprobado por la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
--La indicación Nº 9, del H. Senador señor Diez,
sustituye el inciso primero del artículo 107 propuesto en el primer informe por
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otro que preceptúa iguales normas que el inciso sustituido pero, como
agregado de dicha disposición, establece que la ley orgánica constitucional
fijará la organización y atribuciones del consejo económico y social comunal, y
suprime las expresiones “de carácter consultivo” escritas a continuación de la
denominación “consejo económico y social comunal”.
La indicación Nº 10, del H. Senador señor Horvath,
en concordancia con indicaciones precedentes del mismo autor, propone
reemplazar en este inciso la frase inicial “La administración local de cada
comuna” por “El gobierno y la administración local de cada comuna”.
La indicación Nº 11 sugerida por el H. Senador señor
Núñez reemplaza “la segunda oración del inciso primero, por la siguiente: “El
alcalde y los concejales serán elegidos por sufragio universal”.
--Para una mejor ordenación del debate de este primer
inciso del texto aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia
y Reglamento para el artículo 107, y a sugerencia del H. Senador Larraín, las
Comisiones unidas acordaron separar en dos apartados el contenido de este
precepto, de modo de precisar previamente la forma cómo se administra el
municipio, para enseguida ocuparse de las modalidades a que deberá ajustarse
la participación social en él.
En relación con la primera idea, las Comisiones
unidas no innovaron y por la unanimidad de sus miembros presentes
mantuvieron el texto de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento que entrega al municipio, constituido por el alcalde y el concejo, la
administración de las comunas o agrupación de comunas. (HH. Senadores
señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Ríos).
Por lo que hace al concepto de la participación, el
debate se centró en las funciones del consejo económico, social y comunal.
La H. Senadora señora Feliú, en apoyo de la
indicación N° 6, letra a), de su autoría, propuso eliminar el carácter consultivo
del consejo económico y social como también que la participación en él esté
restringida a la comunidad local organizada. En opinión de la señora Senadora,
la comunidad vecinal entera y no sólo la "organizada" debe tener acceso a
dicho consejo.
Por su parte, el H. Senador señor Otero fue de
parecer que privar al consejo económico social del carácter consultivo que le
reconoce el proyecto podría significar que a esta entidad se le asignen
facultades resolutivas al igual que el concejo, organismo integrado por
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miembros electos por sufragio universal en el ámbito de la comuna, lo cual,
eventualmente, puede conducir a graves conflictos en el interior de estas
unidades territoriales. Es de advertir, continuó el señor Senador, que nuestro
ordenamiento ha reconocido la existencia de ambos organismos, concejo
municipal y consejo económico social, con distintas características y
atribuciones, con preminencia del primero sobre el segundo.
El H. Senador señor Larraín coincidió con la
apreciación precedente, agregando que si bien era conveniente abrir mayores
instancias de participación de la comunidad local en el municipio, no es
conveniente privar al consejo económico social y comunal de su carácter
consultivo, pues ello significaría la posibilidad de que estas instancias
estamentales adquirieran un carácter resolutivo, todo lo cual produciría un
conflicto de difícil resolución.
En opinión del H. Senador señor Ríos, el debate
precedente hace necesario considerar, en esta etapa del análisis, la indicación
N° 17 del H. Senador Núñez, mediante la cual se propone que la ley orgánica
establezca las modalidades que deberá asumir la participación de la comunidad
en las actividades municipales y las acciones que los residentes puedan ejercer
respecto de los actos u omisiones del municipio que a aquélla.
El H. Senador señor Núñez señaló que su indicación
tenía por finalidad consignar que la participación de la comunidad en el
municipio no sólo se expresa a través del consejo económico y social comunal.
En su opinión esta participación puede manifestarse en una multiplicidad de
formas, como son las juntas de vecinos, los clubes deportivos, los centros de
madres, las asociaciones culturales y cualesquiera otra expresión de intereses
colectivos. Agregó, además, que la segunda idea de su indicación era la de
reconocerle a los habitantes de la comuna personería para representar a las
autoridades locales los actos u omisiones de éstas que involucren los intereses
de la comunidad. En el mundo de hoy, opinó el señor Senador, el ciudadano
común está desprovisto de medios eficaces para accionar a nombre de la
comunidad frente a decisiones de la autoridad. Este vacío podría ser subsanado
con instituciones como el "defensor del pueblo", consagrado en las
legislaciones de numerosos países.
Del debate precedente las Comisiones unidas
concordaron, por mayoría de votos, que la Constitución Política debe consagrar
el derecho de todos los miembros de la comunidad, sean que éstos se
expresen individual o colectivamente, a participar en los asuntos de interés
local y, en consecuencia, prestaron su aprobación a la primera parte de la
indicación del H. Senador señor Núñez, cual es la de que la ley orgánica
establezca las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la
comunidad en la instancia municipal.
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En consecuencia, las Comisiones unidas estuvieron
por suprimir del texto constitucional toda mención al consejo económico y
social comunal, decisión que no obsta a que la ley orgánica considere la
existencia de este órgano consultivo, conjuntamente con otras formas de
participación comunitaria, según acordaron hacer constar en el informe los HH.
Senadores señores Hamilton, Larraín y Otero.
A la luz del debate reseñado las Comisiones unidas
dieron por aprobada la indicación N° 17, en la parte en que ella establece una
forma amplia de participación de la comunidad local en los asuntos
municipales, excluyendo las expresiones " y comunales " que le siguen con los
votos de los HH Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y
Ríos.
La H. Senadora señora Feliú votó en contra de esta
proposición. En su opinión, el consejo económico y social comunal debe tener
consagración constitucional para que posteriormente la ley orgánica desarrolle
las funciones y atribuciones que se entregarán a esta entidad.
La nueva redacción aprobada como resultado de la
votación precedente se incorpora como inciso segundo del artículo 107.
Al finalizar la votación, el señor Ministro del Interior
manifestó su acuerdo con el texto aprobado pues su redacción habilita al
legislador orgánico para crear este consejo y regular sus potestades, tal como
se está discutiendo actualmente en la H. Cámara con ocasión del proyecto de
ley que introduce modificaciones a la ley orgánica de municipalidades.
Finalmente, y en relación con el precepto aprobado,
el H. Senador señor Ríos sugirió reconsiderar la expresión "y comunales"
contenida en esta indicación, para connotar que la competencia que se le
asigna a la comunidad en los asuntos de interés colectivo incluye otras
acciones distintas de las puramente municipales que también tienen un espacio
en el ámbito de la comuna.
La mayoría de los miembros presentes de las
Comisiones unidas desestimó esta proposición del señor Senador. El H.
Senador señor Larraín señaló que si bien ella responde a una inquietud
sociológica, el derecho público chileno no la reconoce.
Se pronunciaron en contra de esta proposición los
HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín y Otero. Votaron por
su aprobación los HH. Senadores señores Letelier Núñez, Ríos y Sule.
A continuación, las Comisiones unidas rechazaron la
segunda parte de la indicación N° 17 que remite a la ley orgánica
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constitucional el establecimiento de las acciones que los residentes de una
comuna puedan ejercer respecto de los actos u omisiones que los afecten.
El H. Senador señor Otero se pronunció en contra de
esta proposición pues ella constriñe a la ley orgánica constitucional de
municipalidades las acciones y modalidades para reclamar en contra de la
gestión de la autoridad municipal, impidiendo que otros recursos relativos a la
actuación de estas mismas autoridades puedan establecerse en diversos
cuerpos legales, como por ejemplo, un eventual recurso de reclamación
regulado en la ley de juntas de vecinos.
La H. Senadora señora Feliú, coincidiendo con la
argumentación precedente, hizo presente su desacuerdo con esta proposición
pues el ordenamiento constitucional arbitra diversas instancias para lograr el
mismo propósito que persigue la indicación. Ejemplo de ello es el derecho de
petición consignado en el N° 14 del artículo 19; el artículo 20 (recurso de
protección), y el inciso segundo del artículo 38 (derecho a reclamar por las
acciones de la Administración del Estado), todos ellos de la Constitución
Política.
Sometida a votación esta proposición, fue rechazada
con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Marmitón, Larraín y
Otero. Se pronunciaron en favor de ella los HH. Senadores señores Letelier,
Núñez, Ríos y Sule, quienes negaron el carácter restrictivo que el voto de
mayoría atribuía a este precepto.
Como consecuencia de la indicación N° 17 aprobada
en la forma precedentemente dicha, las Comisiones unidas dieron por
desechadas las indicaciones 6a), 7a), 8, incisos primero al cuarto del nuevo
artículo 107 que ella propone, 9, 10 y 11 del Boletín de indicaciones
Las indicaciones N°s. 6, letra a) y 7, letra a) fueron
rechazadas con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín,
Letelier, Otero y Ríos. Se pronunció por su aprobación la H. Senadora Feliú.
La indicación N° 8 fue rechazada con los votos de los
HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez, Otero y Sule. Votaron
por su aprobación los H. Senadores señores Larraín, Letelier y Ríos.
La indicación N° 9 fue rechazada con los votos de los
HH. Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Otero y Ríos. Se pronunció
por su aprobación la H. Senadora señora Feliú.
La indicación N° 10 fue rechazada con los votos de
los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier y Otero.
Se pronunció por su aprobación el H. Senador señor Ríos.
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La indicación N° 11 fue rechazada por las Comisiones
unidas pues lo que ella propone está consagrado en el artículo 108 del texto
constitucional (HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín,
Letelier y Otero. Votó por su aprobación el H Senador señor Ríos).
Incisos segundo y tercero
Estas disposiciones del texto del artículo 107
consignado en el primer informe, que no fueron objeto de indicaciones pasan a
ser, respectivamente, incisos tercero y cuarto del precepto aprobado por la
Comisiones unidas.
---
Inciso cuarto
Pasa a ser inciso quinto.
Este precepto aprobado en el primer informe de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento dispone que una
ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de los
municipios, y señalará las materias que el alcalde con acuerdo del concejo o a
requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley someterá a
plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Este inciso fue objeto de la indicación número 12, del
H. Senador señor Larraín, mediante la cual se intercala a continuación de la
voz "plebiscito" las expresiones "o a consulta".
Según su autor, esta indicación pretende llenar el
vacío de que adolece el texto constitucional actual que sólo reconoce los
plebiscitos comunales, instrumentos que no sólo son vinculantes para la
autoridad edilicia sino que se aplican en todo el territorio municipal, obligan a
todos sus habitantes y se rigen por la Ley de Votaciones Populares y
Escrutinios.
El sistema así concebido, en opinión del señor
Senador, impide que las autoridades del municipio se impongan de las
inquietudes de sectores de la comuna en materias que no son de interés de
toda la colectividad. Este vacío puede ser subsanado por la vía de la consulta,
mecanismo que no reviste la complejidad del plebiscito ni involucra a todos los
residentes del territorio comunal.
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El H. Senador señor Otero fue de parecer de que la
institución de la consulta debe ser consignada directamente en el texto
constitucional y no sólo en la ley orgánica. Agregó que también debiera
precisarse en dicho texto que la iniciativa para poner en marcha este
mecanismo emana del alcalde con acuerdo del concejo o a requerimiento de
una proporción significativa de los ciudadanos de la comuna.
Sometida a votación la indicación número 12, las
Comisiones unidas le prestaron su aprobación unánime con los votos de los
HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez,
Otero, Ríos y Sule.
Enseguida, el H. Senador señor Hamilton expresó su
inquietud por precisar los efectos y alcances de la consulta, en relación con los
que produce el plebiscito. A su juicio, la consulta debiera tener un carácter no
vinculante sino, más bien, servir de elemento orientador para la autoridad
edilicia respecto de las inquietudes que animan a la comunidad. Especial
importancia asigna a esta característica dado que la consulta se constriñe a un
segmento parcial del territorio comunal y, en tal entendido, sus efectos no
deben afectar a la totalidad de aquél.
La H. Senadora señora Feliú coincidió con las
apreciaciones precedentes, pero agregó que junto con instaurar la institución
de la consulta, en la Constitución deben adoptarse los resguardos para que
este mecanismo no se transforme en un instrumento de presión política que
pudieren emplear mayoría ocasionales para desordenar la vida comunal.
A su tumo, el H. Senador señor Núñez propuso que
además de consagrar la no obligatoriedad de los resultados de la consulta, el
precepto debiera extender el ámbito de las consultas y plebiscitos a todos los
asuntos de competencia municipal, no sólo a las materias de administración de
los municipios, entendiendo que el primero es un concepto más amplio que el
segundo, pues envuelve también las atribuciones y funciones del concejo.
Ambas indicaciones
Comisiones unidas de la siguiente manera.
fueron
aprobadas
por
las
Por lo que hace a la idea de consagrar en el texto
constitucional la consulta no vinculante, la indicación fue aprobada con los
votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez, Otero y
Sule; los votos en contra de los HH. Senadores señores Larraín y Ríos, y la
abstención del H. Senador señor Letelier.
En relación con la sugerencia formulada por el H.
Senador señor Núñez, en el sentido de que lo plebiscitable o consultable no se
agota en la esfera de la administración municipal sino que, de contrario,
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abarca todo el ámbito de competencia del municipio, las Comisiones unidas le
prestaron su aprobación por la unanimidad de los miembros presentes, HH.
Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero,
Ríos y Sule.
Inciso quinto
Pasa a ser inciso sexto.
Faculta a las municipalidades para asociarse entre
ellas y constituir o integrar corporaciones o fundaciones sin fines de lucro cuyo
objeto sea la promoción y difusión del arte, de la cultura y del deporte.
Agrega que la participación municipal en estas
entidades se regirá por la ley orgánica respectiva.
Las indicaciones 6, letra b), de la H. Senadora señora
Feliú, y 7, letra b), del H. Senador señor Sule, que cual se ha dicho sustituyen
el N° 2 del artículo único, proponen modificaciones al texto vigente de la
Constitución Política y no al texto de este artículo redactado por la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en su primer informe.
Ambas indicaciones sugieren agregar al deporte como
actividad propia de las corporaciones o fundaciones que pueden integrar los
municipios.
Como quiera que el texto de este inciso de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento ya venía
considerando la agregación que proponen ambas indicaciones, ellas se dieron
por rechazadas por la unanimidad de las Comisiones unidas (HH. Senadores
señora Feliú y señores Haniilton, Larraín, Letelier, Otero y Ríos).
La indicación N° 13, del H. Senador señor Diez,
reproduce el contenido de este precepto, pero asigna a la ley orgánica la
regulación de las corporaciones o fundaciones de que él trata. De este modo la
indicación, a diferencia del texto del primer informe, somete al fuero de la ley
orgánica constitucional el funcionamiento de esta entidades. La disposición del
primer informe remitía la regulación de estas corporaciones y fundaciones al
fuero común del derecho privado y sólo hacía intervenir a la ley orgánica de
municipalidades cuando en dichas fundaciones o corporaciones participaban los
municipios
La H. Senadora señora Feliú compartió el criterio que
inspira esta indicación, en orden a sustraer del derecho común la regulación de
las corporaciones y fundaciones en que participen los municipios, pues en su
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opinión el interés general exige la intervención de normas de derecho público
cuando intervienen en estas entidades organismos que tienen bajo su tutela
los asuntos colectivos.
Los HH. Senadores señores Larraín y Otero opinaron
que la fórmula propuesta en la indicación es restrictiva y altera el sistema que
actualmente consigna la ley orgánica de municipalidades. Ajuicio de los
señores Senadores, el régimen jurídico de estas corporaciones y fundaciones
debe continuar en el ámbito del derecho privado. Sólo debe intervenir la ley
orgánica de municipios en el caso de que éstos se integren a dichas entidades
y para el único efecto de regular su participación en ellas.
Puesta en votación esta indicación, fue rechazada con
los votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez,
Sule, Otero y Ríos, y el voto a favor de la H. Senadora señora Feliú.
La indicación Nº 14, de los HH. Senadores señores
Hamilton, Núñez, Páez, Ríos y Siebert, también reproduce el texto del primer
informe para este inciso, pero extiende esta facultad para que los municipios
puedan, además, constituir o integrar corporaciones o fundaciones destinadas
a la construcción, conservación o mejoramiento de edificaciones o instalaciones
comunitarias, caminos públicos u otros bienes nacionales de uso público.
En relación con esta proposición, el H. Senador señor
Otero expresó que su contenido era similar al que había propuesto en su
primer informe la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización,
el cual fue rechazado por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento, cuyos miembros estimaron inadecuada la inserción en el texto
constitucional de una norma como ésta. Adujo, tal como lo expresó en el
debate habido en esta última Comisión, que facultar a los municipios para que
integren corporaciones o fundaciones destinadas a la construcción,
conservación o mejoramiento de edificaciones comunitarias o caminos públicos
podría producir el efecto de superponer el rol de estas entidades en perjuicio
de las funciones que nuestro ordenamiento asigna a los Ministerios y servicios
públicos, lo que en su opinión resulta inconveniente.
A su turno, el H. Senador señor Ríos fue de parecer
que la discusión de esta indicación debía hacerse con ocasión del análisis del
inciso octavo de este artículo, oportunidad en que se podrían evaluar los
méritos o deméritos de una norma como la propuesta.
Puesta en votación esta indicación, fue rechazada con
los votos de los HH. Senadores señora Feliz y señores Larraín, Letelier, Otero y
Ríos; las abstenciones de los HH. Senadores señores Núñez y Sule, y el voto a
favor del H. Senador señor Hamilton.
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Inciso sexto
Pasa a ser inciso séptimo.
Este precepto del texto del primer informe de la
Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, que faculta a los
municipios para establecer unidades vecinales, no fue objeto de indicaciones.
Inciso séptimo
Pasa a ser inciso octavo.
El primer informe consigna en esta norma una
disposición que obliga a los "demás servicios públicos a coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal, en conformidad
con la ley.
La indicación N° 15, del H. Senador señor Diez,
prescribe igual regla pero sólo cuando la actividad de esos servicios afecte
bienes de uso público ubicados en el territorio comunal.
La H. Senadora señora Feliú expresó dudas respecto
del alcance de esta indicación, pues está planteada en términos imperativos en
orden a obligar a todos los servicios públicos a coordinarse con los municipios
a lo largo del país. En su opinión, esta coordinación no necesariamente debe
darse en todos los municipios de manera continua y permanente. Es posible
que, por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos deba buscar fórmulas de
coordinación respecto de determinado municipio para un aspecto específico,
pero tal necesidad no justifica los términos de la indicación, en que se plantea
una obligación para todos los servicios de estar permanentemente en
coordinación con las entidades locales.
Por su parte, el H. Senador señor Hamilton señaló
que entendía que esta indicación tiene por propósito obligar a los servicios
públicos distintos del municipio a coordinarse con este último cuando realicen
tareas que afecten a su territorio comunal. Sin embargo, en su parecer, hay
servicios públicos que no están obligados a coordinarse permanentemente para
estos efectos, con lo cual coincidió con las apreciaciones de la H. Senadora
señora Feliú. Y siendo ello así, la coordinación, a su juicio, debe quedar
regulada en la ley de municipios y no en la Constitución Política.
A su vez, el H. Senador señor Otero planteó que la
coordinación entre servicios públicos y municipios debe realizarse cuando
aquéllos tengan oficinas o delegaciones en el territorio de éstos y no respecto
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de los servicios que, como el de Impuestos Internos, que si bien cumple mía
función nacional, no tienen necesariamente dependencias físicas en todas las
comunas.
En esa línea de argumentación, el señor Senador
estimó aconsejable considerar en este debate el actual inciso final del artículo
107 de la Constitución Política, que prescribe que los municipios y los demás
servicios públicos existentes en la respectiva comuna deberán coordinar su
acción en conformidad con la ley.
A juicio del H. Senador señor Ríos, el inciso final del
artículo 107 vigente no ha producido efectos ventajosos para el municipio,
pues de su redacción no queda claro si es éste el que debe coordinar la labor
de los servicios públicos o si, por el contrario, son estos últimos los que deben
practicar tal coordinación. En cambio, el texto consignado en el primer informe
de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento entrega
directamente esta obligación a los municipios y ello es lógico si se considera
que son éstos los servicios públicos de mayor jerarquía y que mejor conocen
las necesidades comunales. Agregó que de no entregarse a los municipios esta
coordinación, continuará ocurriendo lo que hasta ahora, es decir, que son las
autoridades edilicias las últimas en enterarse de las acciones de los servicios
en su territorio.
El H. Senador señor Núñez expresó que el inciso final
del artículo 107 vigente responde a la realidad del Chile de hoy, esto es, que la
gran mayoría de los servicios públicos existentes en las regiones y provincias
están instalados en las capitales de éstas y de aquéllas, lo cual genera un
especie de "centralismo" regional y provincial. En su opinión, la coordinación
debe abarcar a la totalidad de las comunas del país, en la medida en que los
servicios públicos desarrollen acciones en ellas, aunque sea transitoriamente,
por lo que cree aconsejable optar por la fórmula propuesta en el primer
informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
Puesta en votación la indicación N° 15, fue rechazada
con los votos de los HH. Senadores señores Larraín, Letelier, Núñez, Otero,
Ríos y Sule. En favor de dicha indicación se pronunciaron la H. Senadora
señora Feliú y el H. Senador señor Hamilton.
Con todo, la unanimidad de los mencionados señores
Senadores, a indicación de la H. Senadora señora Feliú y de los HH. Senadores
señores Hamilton y Otero, acordó suprimir en el texto aprobado el adjetivo
"demás" escrito entre el artículo "los" y la palabra "servicios", pues en el
contexto de la nueva redacción de ese precepto dicha expresión no tiene
sentido.
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Inciso final
El inciso octavo y final del precepto aprobado en el
primer informe -que pasa a ser inciso noveno- dispone que la ley reglamentará
el procedimiento para radicar en el municipio competencias originarias en los
Ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales, y la forma en que esta
competencias podrán delegarse por sus titulares en los municipios.
Este precepto fue objeto de la indicación N° 16. Se
relacionan, también con él, por las razones que se expresarán, las indicaciones
N° 6, letra c), y 7, letra c), cuyos autores son, respectivamente, la H.
Senadora señora Feliú y el H. Senador señor Sule.
Las referidas indicaciones -6, letra c, y 7, letra c)estaban originariamente planteadas para modificar el inciso final del artículo
107 vigente en la Constitución Política, opción que en la forma en que fueron
formuladas, al igual que las indicaciones 6, letras a) y b), y 7, letras a) y b),
resulta reglamentariamente correcta pues sus autores encabezaron ambas
indicaciones sustituyendo la totalidad del N° 2 del artículo único del proyecto.
No obstante lo anterior, estas indicaciones deben
entenderse relacionadas con la indicación N° 16 para efectos de los acuerdos
que se señalarán al final.
En su texto, las mencionadas indicaciones coinciden
en encargar a la ley la regulación de los procedimientos en que los servicios
públicos y demás órganos que integran la administración del Estado podrán
traspasar a las municipalidades la ejecución de acciones de su competencia,
temporal o permanentemente. (indicación N° 6, letra c). La indicación 7, letra
c), habla de transferir competencias y acciones.
A su turno, la indicación N° 16, del H. Senador señor
Diez, sugiere reemplazar este precepto del informe de la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, por otro que faculta a la ley
para determinar el procedimiento mediante el cual se podrá traspasar a los
municipios dichas competencias, de manera temporal o permanente.
En relación con la indicación N° 6, letra c), la H.
Senadora señora Feliú señaló que el propósito de ella era precisar qué es lo
que se puede traspasar desde los servicios públicos a los municipios. En su
opinión, lo que debe regular la ley es el procedimiento para traspasar
determinadas acciones de los servicios públicos, más no sus competencias. La
Ley de Bases Generales de la Administración permite a las instancias
municipales celebrar convenios con los servicios públicos para acometer tareas
específicas, agregando que hay competencias que siempre serán privativas de
los Ministerios, y en consecuencia intransferibles a los municipios, como son la
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planificación y la coordinación de políticas generales en materias de salud, de
educación, de vivienda o de muchas otras expresiones de la Administración del
Estado.
El H. Senador señor Hamilton coincidió con el criterio
expuesto por la 11. Senadora señora Feliú, puntualizando que lo que se puede
entregar desde los servicios públicos a los municipios son acciones de interés
colectivo concretas y específicas, pero no las competencias que la ley asigna a
aquéllos.
En opinión del H. Senador señor Ríos, la norma del
inciso final del texto aprobado por la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento en el primer informe -y también en el de la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización-, resulta ser perfectamente
coherente con el criterio adoptado por el constituyente en el artículo 103 del
texto vigente, que en lo pertinente declara que la ley deberá determinar los
medios para transferir las competencias de la Administración a los Gobiernos
Regionales.
Expresó que la intención que evidencia el texto del
primer informe de ambas Comisiones es la de traspasar las competencias de
los servicios públicos a todos los municipios del país, para fortalecer la idea de
la descentralización.
El
Subsecretario
de
Desarrollo
Regional
y
Administrativo, señor Schilling, expresó que al formular esta proposición el
Ejecutivo tuvo en vista la creciente capacidad que han ido adquiriendo en el
país algunos municipios para gestionar funciones que hoy competen a los
servicios públicos. Ello significa que el mecanismo de traspaso debe ser
gradual y en esa perspectiva estimó que la indicación propuesta por la señora
Senadora resulta concordante con estos propósitos.
El H. Senador señor Núñez coincidió con la necesidad
de estimular todas las iniciativas que propendan a la descentralización del país,
y entendía que en esa línea se inscribía la norma del artículo 103 del texto
vigente, que autoriza el traspaso de competencias desde la Administración a
los Gobiernos Regionales.
Sin embargo, ello no resulta tan evidente en el
ámbito municipal por las diferencias que pueden surgir entre municipios
geográficamente cercanos con competencias disímiles, lo cual conspirará en
contra de una adecuada gestión municipal.
Puestas
en votación estas
indicaciones, las
Comisiones unidas aprobaron con la enmienda que se verá enseguida la
indicación N° 6, letra c) y, subsumida en ella, la indicación N° 7, letra c).
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Votaron por su aprobación los HH. Senadores señora
Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero. En contra lo hizo el H. Senador señor
Ríos.
Enseguida, a proposición del H. Senador señor
Hamilton las Comisiones unidas suprimieron del texto aprobado -indicación 6,
letra c)- el artículo "las" que antecede a la voz "municipalidades", con el
propósito de connotar que el traspaso de acciones desde los servicios públicos
a los municipios debe ser gradual, y no en un sólo acto para todas las comunas
del país.
Esta enmienda fue aprobada con la misma votación
que la que precede.
La indicación N° 16, incompatible con las aprobadas,
fue rechazada por la Comisiones unidas, con los votos de los HH. Senadores
señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero. Votó por su aprobación el H.
Senador señor Ríos.
--Seguidamente, el H. Senador señor Núñez sugiere en
la indicación N° 18, incorporar un número nuevo al artículo único aprobado en
el primer informe mediante el cual se suprime en el artículo 108 del texto
vigente la frase "elegidos por sufragio universal" que sigue a la palabra
"concejales". Esta indicación es concordante con la del N° 11 del Boletín, del
mismo autor, que proponía agregar en el artículo 107 una norma que declara
que el alcalde y los concejales serán elegidos por sufragio universal.
Habida cuenta del rechazo que experimentó la
indicación N° 11, las Comisiones unidas también desecharon la contenida en
este número y, en consecuencia, se mantiene en el actual artículo 108 el
principio de que las autoridades edilicias son elegidas por sufragio universal.
(Unanimidad de los HH. Senadores señora Feliú y
señores Hamilton, Núñez, Otero y Ríos).
---
Nº 3
Este número del artículo único del proyecto
reemplaza al artículo 109 del texto vigente por otro que preceptúa que la
administración transitoria de las comunas que se creen, mientras no se instale
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su municipalidad, se regirá por
municipalidades (inciso primero).
las
normas
de
la
ley
orgánica
de
Agrega en el inciso segundo que dicha ley regulará el
procedimiento de instalación de los municipios, el traspaso de personal desde
la comuna de origen; la modalidad de transferencia de los bienes, derechos y
obligaciones que pasarán al patrimonio del nuevo municipio y la afectación de
los ingresos que le correspondan.
Enseguida, remite a la ley común el deber de
establecer normas para cautelar el uso y disposición de los bienes situados en
las nuevas comunas mientras no se defina su destino definitivo.
Este precepto fue objeto de las indicaciones N° 19 (lo
suprime), y 20 para reemplazarlo por otro que declara que "la ley que cree una
nueva comuna deberá regular su procedimiento de instalación y su
administración transitoria si fuere necesario.", ambas de autoría del H.
Senador señor Diez.
Igualmente, esta norma fue objeto de la indicación
N° 21 del Boletín, de la H. Senadora señora Feliú, que sugiere reemplazar este
número por otro que consigna un artículo nuevo el cual remite a la ley
orgánica constitucional la regulación de la administración transitoria de las
comunas nuevas y el procedimiento de instalación de sus municipios.
Finalmente, también el H. Senador señor Núñez
formuló una indicación a este precepto -signada con el N° 22 del Boletín de
Indicaciones-, por la que propone agregar al final del inciso primero del texto
del artículo 109, aprobado en el primer informe, una norma que también
entrega a la ley orgánica la regulación del procedimiento de supresión de
comunas.
Durante el debate de estas indicaciones las
Comisiones unidas rechazaron por unanimidad las signadas con los N°s. 19 y
20, ya explicadas.
Las Comisiones unidas optaron por el rechazo de
ellas, pues la primera es contradictoria con la segunda. Esta última, además,
se rechazó por cuanto su contenido es incompatible con las de los números 21
y 22, que se aprobaron, según se dirá a continuación. (Se pronunciaron por el
rechazo los IIH. Senadores señora Feliú y los señores Marmitón, Núñez, Otero
y Ríos).
En relación con las indicaciones N° 21 y 22, el
Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Schilling, recordó
que el sentido del artículo 109 del primer informe era satisfacer una necesidad
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
que se ha evidenciado en la actividad parlamentaria al estudiar la creación de
diversas nuevas comunas, cual es la inexistencia de un marco legal general
que regule el traspaso de personal y de bienes desde los antiguos municipios a
los nuevos. Las últimas experiencias dan cuenta de que en cada caso, en la
creación de nuevas comunas el legislador ha debido prever el destino de los
recursos humanos y materiales que se desprenden de la comuna madre a la
que se crea. La incorporación de este nuevo artículo 109 a la Constitución
Política habilitará al legislador orgánico para establecer el procedimiento
uniforme a que deberá ceñirse la incorporación de nuevos municipios en la
división política y administrativa del país.
Los HH. Senadores señora Feliú y señor Hamilton
coincidieron con el planteamiento precedente, pero estimaron que el texto
constitucional sólo debe contener los grandes lincamientos que orienten al
legislador respecto del procedimiento que deberá fijarse para la instalación de
nuevas comunas.
En particular, la H. Senadora señora Feliú hizo
presente que deberá ser el legislador orgánico constitucional quien precise las
regulaciones de detalle a que deberá ajustarse la transferencia de los recursos
humanos y patrimoniales desde los municipios originarios a los nuevos que se
creen y, en tal contexto, la indicación N° 21 permite un amplio campo para que
la ley orgánica fije las condiciones, requisitos, circunstancias y efectos que
genera el traspaso.
El H. Senador señor ríos estimó que el contenido del
artículo 109 del texto propuesto por las Comisiones unidas en el primer
informe es coherente con las inquietudes que se han evidenciado en el
Parlamento a raíz de las últimas experiencias sobre creación de comunas.
Ajuicio del señor Senador, las iniciativas de ley propuestas sobre esta materia
demuestran que el análisis de los efectos que produce la instauración de un
nuevo municipio ha resultado complejo y difícil de solucionar, razón por la cual
la Constitución debe desarrollar con mayor detalle las incidencias que trae
aparejadas la instalación de esta entidades en lo que dice relación con su
personal y sus bienes. Por lo anterior, se manifestó partidario de mantener el
texto aprobado por las Comisiones en el primer informe.
Finalmente, el H. Senador señor Otero estimó que el
planteamiento formulado por el H. Senador señor Ríos puede perfectamente
desarrollarse en la ley orgánica, de modo que la Constitución, escuetamente,
sólo contenga el principio general que, en su opinión, está bien recogido en la
indicación N° 21.
A raíz del debate producido, las Comisiones unidas
acuerdan aprobar la indicación N° 21, enmendada en el sentido de adicionarla
con la última parte del inciso segundo del texto propuesto en el primer informe
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por ambas Comisiones, esto es, introducir una norma que remita a la ley la
obligación de establecer los resguardos necesarios para cautelar el uso y
disposición de los bienes que se encuentren en los territorios de las nuevas
comunas, mientras no se defina su adscripción definitiva.
Esta proposición, cuyos autores son los HH.
Senadores señora Feliú y señores Hamilton y Otero, fue aprobada con los votos
de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y el
voto en contra del H. Senador señor Ríos, quien expresó que la norma
aprobada no resuelve el problema que suscitará el traspaso de personal de la
comuna madre a la nueva que se cree, pues sólo regula la situación
patrimonial de ellas.
Vinculado al acuerdo precedente, las Comisiones
unidas adoptaron otro mediante el cual también aprueban la indicación Na 22
del H. Senador señor Núñez que se inscribe en la misma idea de la anterior,
esto es, remite a la ley orgánica constitucional la regulación de los
procedimientos que deberán observarse en caso de supresión de una o más
comunas. La referida indicación fue aprobada con una enmienda propuesta por
el H. Senador señor Otero de agregar la expresión "o fusión" a continuación de
la palabra "supresión".
(HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton,
Núñez y Otero, y el voto en contra del H. Senador señor Ríos).
N° 4
Este número del artículo único del proyecto redactado
por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento en el
primer informe incorpora a la Constitución Política un artículo 110 nuevo -el
antiguo artículo 110 fue derogado en la reforma constitucional de 1991- que
autoriza a los municipios para crear órganos o unidades, fijar sus plantas y
remuneraciones, suprimirlas y modificarlas, con la limitación (inciso segundo)
de que el gasto total por remuneraciones no exceda del límite señalado en la
ley. (Ley común).
Este precepto fue objeto de las indicaciones N°s.
23,24, 25 y 26.
La indicación N° 23, de la H. Senadora señora Feliú,
propone suprimir este número.
Habida cuenta de la aprobación de las indicaciones
N°s. 24 y 25, según se dirá, esta indicación incompatible con aquéllas fue
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rechazada por la unanimidad de las Comisiones unidas. (HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule).
Las indicaciones N°s. 24 y 25, de los HH. Senadores
señores Horvath y Sule, respectivamente, reemplazan dicho precepto por otro
que declara que para el cumplimiento de sus funciones los municipios podrán
crear los órganos o unidades que prevea la ley orgánica constitucional.
Estas indicaciones fueron aprobadas con una
redacción distinta sugerida por los HH. Senadores señores Hamilton, Núñez,
Otero y Sule, que faculta a los municipios para crear los órganos o unidades
que la ley orgánica constitucional determina y establecer los empleos
respectivos, sus remuneraciones y suprimirlos.
Agrega la nueva redacción que la ley orgánica
constitucional respectiva establecerá los límites y requisitos necesarios para el
ejercicio de estas atribuciones.
Esta nueva proposición fue largamente debatida en
las Comisiones unidas.
La H. Senadora señora Feliú estimó que el texto
propuesto acarrearía importantes repercusiones para los programas
municipales, en el sentido de que podría provocar confusiones al condicionar la
iniciativa municipal para fijar plantas y remuneraciones a la creación de
órganos o unidades dentro del municipio.
En su opinión, no es conveniente consignar en la
Constitución la facultad municipal de crear órganos o unidades. Ello puede
quedar establecido en la ley orgánica. Aún más, los jefes de servicio tienen
facultades para organizar los servicios sin necesidad de norma especial. La
tendencia dominante, agregó, postula la flexibilización de las estructuras
administrativas de donde resulta desaconsejable que los municipios, que
debieran ser el paradigma de la agilidad en la gestión administrativa, estén
sujetos a estas limitaciones.
Terminó expresando que en esta materia la ley
orgánica debe estar libre de rigideces pues no se justifica que todas las
comunas del país estén uniformemente dotadas de las mismas unidades u
organismos, y para ello basta modificar la ley orgánica sin que sea necesario
establecer esta potestad en la Constitución.
A su tumo, el H. Senador señor Hamilton estimó
adecuada la nueva redacción si se le complementa con la exigencia de que la
iniciativa para que los requisitos y límites que fije la ley orgánica sean
propuestos a iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
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De este modo, se respeta el principio consagrado en
la Constitución de radicar el manejo financiero del Estado dentro de la
competencia del Ejecutivo y no extenderlo a la de los parlamentarios.
El H. Senador señor Otero expresó que la
modificación del N° 2 del artículo 62 de la Constitución fue aprobada para el
efecto de sustraer del Presidente de la República la atribución exclusiva de
crear y suprimir cargos municipales y fijar sus remuneraciones.
En su opinión, deberá ser durante el estudio de las
modificaciones de la ley orgánica la oportunidad de discutir los grados de
flexibilidad que tendrán los municipios para crear unidades u organismos y
establecer las demás modalidades a que deberán ajustarse aquéllos para
ejercer las atribuciones que esta nueva redacción les está entregando.
A continuación, compartió la inquietud de la H.
Senadora señora Feliú en orden a que la redacción propuesta en la nueva
indicación podría dar a entender que la facultad que se viene reconociendo a
los municipios de crear empleos y suprimirlos y fijar sus rentas puede quedar
condicionada a la creación de unidades u organismos de gestión municipal.
Al parecer del señor Senador esa no es la intención
de los proponentes de la indicación. Antes bien, la idea que inspira la nueva
redacción es la de dejar claramente establecido que los municipios son libres
para establecer nuevos empleos sin condicionarlos a la creación de nuevas
unidades u organismos.
Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas
facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional
sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe
radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer
tales propósitos.
El
Subsecretario
de
Desarrollo,
Regional
y
Administrativo, señor Schilling, señaló que en la actualidad los municipios
gozan de cierta flexibilidad para establecer unidades municipales y que con
esta reforma se pretende extender esa flexibilidad a la creación de cargos
municipales sin que ello quede limitado a las unidades que se creen. Por lo
anterior, estimó inconveniente la fórmula propuesta en la nueva redacción para
este precepto sugiriendo que el artículo 110 sólo contenga una declaración en
que se reconozcan estas facultades (crear unidades u organismos, empleos y
sus remuneraciones y suprimirlos) remitiendo a la ley orgánica la
determinación de los límites para ejercerlas.
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Sobre la base del debate precedente, el H. Senador
señor Otero propuso la aprobación del siguiente nuevo texto, adicionado con
modificaciones propuestas por los HH. Senadores señora Feliú y señores
Hamilton y Larraín.
"Las municipalidades, para el cumplimiento de sus
funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como
también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional
respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.".
Puesto en votación el inciso primero, nuevo,
propuesto, fue aprobado con los votos de los HH. Senadores señores Hamilton,
Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule.
Se abstuvo el H. Senador señor Larraín y se
pronunció en contra de él la H. Senadora señora Feliú, quien expresó su
parecer de que no es propio de la Constitución establecer facultades para crear
unidades u organismos de gestión municipal, pues ello es atributo natural de
los servicios descentralizados. En cuanto al resto de las facultades que esta
norma les viene reconociendo a los municipios (crear empleos, suprimirlos y
fijar remuneraciones) estimó que su trascendencia amerita un debate más
amplio, con participación de personas y de los estamentos municipales que
puedan entregar mayores aportes que las justifiquen.
El inciso segundo propuesto fue aprobado con los
votos de los HH. Senadores señores Hamilton, Letelier, Otero y Sule; la
abstención del H. Senador señor Larraín, y los votos en contra de los HH.
Senadores señora Feliú y señores Núñez y Ríos.
Finalmente, por lo que hace a este número, el H.
Senador señor Larraín formuló la indicación N° 26, que reemplaza el inciso
primero del texto propuesto por la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento, por otro que faculta a los municipios para crear órganos
o unidades con el fín de desarrollar iniciativas que no correspondan a sus
finalidades
habituales.,
fijándoles
sus
correspondientes
plantas
y
remuneraciones.
Para fundamentarla, su autor explicó que ella tiene
por propósito evitar las aprehensiones expresadas por los representantes de la
Asociación de Empleados Municipales, cuales son las de que la creación de
unidades u organismos de gestión puede dar paso a diferencias y
discriminaciones que afecten negativamente a los funcionarios municipales.
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Por ello, sugirió circunscribir la flexibilidad para crear
estas entidades a funciones o tareas que no son comunes a todos los
municipios, como por ejemplo, unidades de capacitación agrícola en comunas
rurales; abocadas al turismo en los municipios que tengan esa particularidad, y
así sucesivamente.
Esta indicación se rechazó con los votos de los HH.
Senadores señores Hamilton, Letelier, Núñez, Otero, Ríos y Sule. Se
pronunciaron por su aprobación los HH. Senadores señores Fernández y
Larraín.
--Enseguida, consignaremos las indicaciones N°s. 27 y
29, del H. Senador señor Ríos, y N° 28, del H. Senador señor Larraín,
mediante los cuales sus autores proponen la agregación de nuevos números al
artículo único del proyecto (indicaciones N°s. 27 y 28) y un artículo transitorio
(indicación N° 29).
La indicación N° 27 agrega un nuevo número por el
que sugiere reemplazar en la penúltima oración del articulo 111 la expresión
"municipalidades" por "comunas".
La norma aludida dispone que una ley orgánica
constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los
ingresos propios entre las municipalidades del país.
Durante el debate de esta indicación, el Subsecretario
de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Schilling, señaló que la
distribución de los recursos municipales está radicada en el denominado Fondo
Común Municipal y que ellos ingresan al patrimonio del ente denominado
municipio, que es el que goza de personalidad jurídica, y no la comuna.
A su turno, el H. Senador señor Hamilton opinó que
esta indicación se alejaba de las ideas matrices del proyecto en informe, razón
por la que debería desecharse.
Finalmente, el H. Senador señor Ríos, en relación con
esta indicación, expresó que ella sólo tenía por propósito reponer una idea
formulada por el Ejecutivo durante la tramitación de este proyecto, la cual fue
aprobada por la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, de
suerte que el reparo precedente ya había sido previamente resuelto en un
trámite anterior. Además, los ingresos que integran el referido Fondo
pertenecen a las comunas y que sólo su administración corresponde a los
municipios, razones ambas que avalan la procedencia de su indicación.
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Sometida a votación la indicación N° 27 fue
rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú y señores Hamilton,
Núñez y Otero, y el voto favorable del H. Senador señor Ríos.
La indicación N° 28, del H. Senador señor Larraín
propone la agregación de un nuevo número al proyecto mediante el cual se
incorpora al texto constitucional una disposición trigésima sexta, nueva, que
textualmente reza:
"Trigésima sexta.- Los concejos comunales y alcaldes
que suman sus cargos en 1996, durarán en ellos hasta la fecha de instalación
de sus sucesores, la que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme a la fecha de elección
municipal que se defina para cada comuna según lo indicado en el inciso
siguiente. En todo caso, dicha instalación no podrá ser posterior al 31 de
diciembre del año 2000.
En las elecciones municipales del 27 de octubre de
1996, los votantes deberán pronunciarse, además, sobre la fecha en que se
realizarán las elecciones municipales en la comuna respectiva, la que
comenzará a regir a partir de las elecciones que tengan lugar el año 2000. Con
tal objeto, el alcalde, con el acuerdo del Concejo, propondrá cuatro fechas de
elección alternativas y será elegida aquélla que obtenga más preferencias
ciudadanas.".
En el debate de esta indicación intervinieron los HH.
Senadores señora Feliú y señor Núñez. La señora Senadora señaló que le
parecía útil y conveniente que el texto constitucional contuviera una
disposición como la consignada en esta indicación, pues supone reconocer la
posibilidad de establecer elecciones escalonadas en el tiempo en el ámbito
municipal, lo que, a su juicio, constituye un sano principio que debe integrarse
a nuestra institucionalidad.
A su tumo, el H. Senador señor Núñez recordó que la
materia contenida en esta indicación había sido objeto de un amplio debate en
el Parlamento con ocasión del estudio del proyecto de reforma constitucional
sobre fijación de elecciones municipales. De ser nuevamente reabierto el
debate sobre este asunto, en opinión del señor Senador, la instancia propicia
para ello es una modificación al sistema electoral consignado en la ley orgánica
constitucional de municipalidades, y no el texto constitucional.
Las Comisiones unidas, luego del debate producido,
acordaron rechazar por mayoría de votos la indicación en informe. Votaron por
el rechazo de ella los HH. Senadores señores Hamilton, Núñez y Otero. En su
favor lo hizo la H. Senadora señora Feliú. Se abstuvo el H. Senador señor Ríos.
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Finalmente, la indicación N° 29 adiciona al proyecto
con un artículo transitorio que declara que los actuales funcionarios afectos al
Estatuto Administrativo Municipal conservarán sus cargos; y que los concejos,
para la aplicación del artículo 110, deberán considerar la propiedad de ellos.
El H. Senador señor Ríos explicó que esta indicación
constituye una norma de protección para los funcionarios municipales que se
verán expuestos a un cambio de régimen laboral a virtud de esta reforma. Esta
sugerencia prefigura, además, una señal del constituyente para que el
legislador adopte los resguardos necesarios en pro de la carrera funcionaría de
los actuales empleados municipales.
La H. Senadora señora Feliú manifestó su
disconformidad con esta proposición porque en su opinión no es propia del
texto constitucional. Aún más, teniendo tal rango la norma rigidiza el manejo
del personal municipal, pues importa una verdadera inamovilidad
constitucional para estos servidores.
Finalmente, el H. Senador señor Otero se manifestó
también contrario a introducir en el texto constitucional una norma como la
propuesta, que en su opinión corresponde al legislador regularla. Este mismo
criterio, recordó, lo asistió durante la discusión del artículo 110 precedente.
Puesta en votación, esta última indicación del Boletín,
fue rechazada con los votos de los HH. Senadores señora Feliú, y señores
Hamilton, Núñez y Otero, y el voto favorable de su autor.
--A virtud de las explicaciones y consideraciones
precedentemente expuestas, estas Comisiones unidas tienen el honor de
proponer a la Sala la aprobación del proyecto de reforma constitucional
consignado en el primer informe, con las siguientes enmiendas :
Número 1
Sustituirlo por el siguiente:
"1.- Sustituyese el número 2°, del inciso cuarto, del
artículo 62, por el siguiente:
"2°.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que
establece el artículo 110.". (Unanimidad).
Número 2
Artículo 107
Inciso primero.
Reemplazarlo por el siguiente:
"Artículo 107.- La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo." (Unanimidad).
--Enseguida, intercalar el siguiente inciso segundo,
nuevo:
"La ley orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad
local en las actividades municipales." (mayoría de votos).
---
Incisos segundo y tercero.
Pasan
respectivamente, sin enmiendas.
a
ser
ser
inciso
incisos
tercero
y
cuarto,
Inciso cuarto.
Pasa
a
quinto.
Reemplazarlo
por
el
siguiente:
"Una ley orgánica constitucional determinará la
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley,
someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades,
forma de la convocatoria y efectos." (mayoría de votos).
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
Incisos quinto y sexto.
Pasan a ser incisos sexto y séptimo, respectivamente,
sin enmiendas.
Incisos séptimo y octavo.
Pasan a ser incisos octavo y noveno.
Reemplazarlos por los siguientes:
"Los servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley (Unanimidad).
Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que
los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del
Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su
competencia, ya sea de manera temporal o permanente."; (mayoría de votos).
Número 3
Sustituirlo por el siguiente:
"3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos
necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren
situados en los territorios de las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y (mayoría de votos).
Número 4
Reemplazarlo por el siguiente:
"4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
"Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.".", (mayoría de votos).
--Como consecuencia de lo anterior, el proyecto de
enmienda a la Carta Fundamental queda como sigue :
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
"Artículo
único.modificaciones a la Constitución Política:
Introdúcense
las
siguientes
1.- Sustituyese el número 2°, del inciso cuarto, del
artículo 62, por el siguiente:
"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que
establece el artículo 110.";
2.- Sustituyese el artículo 107, por el siguiente:
"Artículo 107.- La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en mía
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo.
La ley orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad
local en las actividades municipales.
Los alcaldes, en los casos y formas que determine la
ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el
ejercicio de sus facultades en una o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará la
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley,
someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades,
forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para
el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar
corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto
sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación
municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el ámbito
de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica
constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el
objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización
de la participación ciudadana.
Los servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley.
Asimismo, la ley determinará la forma y modo en que
los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del
Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su
competencia, ya sea de manera temporal o permanente.";
3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos
necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren
situados en los territorios de las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y
4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
"Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.".".
--Acordado en sesiones de fecha 11 de junio de 1996,
con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente) y señores
Cantuarias, Fernández, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y Sule; 12 de
junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos (Presidente),
señora Feliú y señores Cantuarias, Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y
Sule; 17 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos
(Presidente), señora Feliú y señores Hamilton, Larraín, Letelier, Núñez, Otero y
Sule; 19 de junio de 1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Ríos
(Presidente), señora Feliú y señores Hamilton, Núñez y Otero, y 10 de julio de
1996, con asistencia de los HH. Senadores señor Núñez (Presidente), señora
Feliú y señores Hamilton, Letelier y Otero.
Sala de la Comisión, a 10 de julio de 1996.
MARIO TAPIA GUERRERO
Secretario
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RESENA
I. BOLETÍN Nº:1608-06
II. MATERIA: Reforma Constitucional sobre Administración Comunal.
III. ORIGEN: Mensaje de S.E. el Presidente de la República.
IV. TRAMITE CONSTITUCIONAL: Primer Trámite Constitucional.
V. APROBACIÓN POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS: No hay.
VI. INICIO TRAMITACIÓN EN EL SENADO: 30 de mayo de 1995.
VII. TRAMITE REGLAMENTARIO: Segundo Informe.
VIII. URGENCIA: Suma.
IX. LEYES QUE SE MODIFICAN O QUE SE RELACIONAN CON LA MATERIA:
- Constitución Política: Capítulos V y XIII.
- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
X. ESTRUCTURA DEL PROYECTO PROPUESTO:
El proyecto está estructurado en un artículo único que propone cuatro
enmiendas al articulado permanente de la Constitución.
XI. PRINCIPALES OBJETIVOS DEL PROYECTO PROPUESTO POR LA COMISIÓN:
- Profundizar el proceso de descentralización administrativa del país,
entregando a los municipios la facultad para crear y suprimir cargos
municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que
determine la ley orgánica de Municipalidades.
- Establecer el mecanismo de la consulta no vinculante -además del plebiscitopara conocer la opinión de la comunidad . local sobre materias de competencia
municipal.
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SEGUNDO INFORME COMISIONES UNIDAS
- Consignar la posibilidad de que los servicios públicos y demás órganos que
integran la Administración del Estado traspasen a Municipalidades la ejecución
de acciones de la competencia de aquéllos, ya sea de manera temporal o
permanente.
XII. NORMAS DE QUORUM ESPECIAL:
Las reformas propuestas necesitan ser aprobadas en cada Cámara del
Congreso Nacional por las tres quintas partes de los Diputados y Senadores en
ejercicio.
XIII. ACUERDOS: Propone la aprobación de este proyecto.
Mario Tapia Guerrero
Secretario
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DISCUSIÓN SALA
1.7. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333. Cuenta en Sesión 20. Fecha 17 de julio, 1996.
Discusión particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- En el primer lugar del Orden del Día figura el
proyecto de reforma constitucional, en primer trámite e iniciado en mensaje
del Ejecutivo, sobre Administración Comunal, con segundo informe de las
Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, y con urgencia calificada de
“Suma”.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16
de julio de 1996.
Discusión:
Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la
discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general).
El señor EYZAGUIRRE (Secretario).- En su segundo informe, las Comisiones de
Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento, unidas, dejan constancia de que la iniciativa tiene por
objeto, en primer lugar, profundizar el proceso de descentralización
administrativa del país entregando a los municipios la facultad para crear y
suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y
requisitos que determine la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
En segundo término, establecer el mecanismo de la consulta no
vinculante --además del plebiscito-- para conocer la opinión de la comunidad
local sobre materias de competencia municipal.
Y, por último, consignar la posibilidad de que los servicios públicos
y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a las
municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquellos, ya sea
de manera temporal o permanente.
El proyecto de reforma constitucional en estudio, de conformidad
a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política
de la República, requiere de quórum especial para su aprobación: los tres
quintos de los señores Senadores en ejercicio. En consecuencia, debe ser
ratificado por 28 votos afirmativos.
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DISCUSIÓN SALA
La Comisión, para los efectos del artículo 124 del Reglamento, y
por tratarse de un segundo informe, hace presente lo siguiente.
1.- No hay números del artículo único del proyecto consignado en
el primer informe que no fueran objeto de indicaciones.
2.- Indicaciones aprobadas: las signadas con los números 6, letra
c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25.
3.- Indicaciones aprobadas sin modificaciones: no hay.
4.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: las de los números
6, letra c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25.
5.- Indicaciones rechazadas: las signadas con los números 1, 2, 3,
4, 5, 6, letras a) y b); 7, letras a) y b); 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 19,
20, 23, 26, 27, 28 y 29. Éstas podrán ser renovadas, para los efectos
reglamentarios, con las firmas de diez señores Senadores, o por el Ejecutivo,
en su caso.
Asimismo, se advierte que no hay indicaciones retiradas ni
declaradas inadmisibles.
Se señala, por otra parte, como cuestión previa, que para los
efectos de las votaciones a que dio lugar el debate de las indicaciones recaídas
en
este proyecto de reforma constitucional, integró la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, en las sesiones de 12 y 17 de
junio y 10 de julio de 1996, y en ambas Comisiones, unidas, en la sesión de 19
de junio del año en curso, la Honorable señora Feliú, y que el Honorable señor
Hamilton fue miembro de las dos Comisiones durante todo el estudio en
particular de la iniciativa en estudio. Agrega el informe que también se conoció
la opinión de la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile.
Las Comisiones recomiendan al Senado aprobar el proyecto, con
las enmiendas que sugiere en su informe. La primera proposición --que fue
aprobada por unanimidad-- consiste en sustituir el número 1 por el siguiente:
"1.- Sustitúyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62,
por el siguiente:
"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean
fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y
determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el
artículo 110.".
El señor DÍEZ (Presidente).- Aunque no es lo usual, si me permite el Senado, y
antes de entrar al estudio del proyecto, quiero advertir a las Comisiones unidas
que, en el número 2° del artículo único, hay seguramente un defecto de
redacción, pues se modificó el número 2.° del artículo 62 que entrega al
Presidente de la República la iniciativa exclusiva para "crear nuevos servicios
públicos o empleos rentados". Y el número 4° del mismo artículo de la
Constitución declara que es atribución exclusiva del Primer Mandatario el
"Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones". En consecuencia,
sería necesario no sólo modificar el número 2° del artículo 62, sino agregar en
el número 4°, remplazando el punto y coma por una coma, "y en el artículo
110".
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DISCUSIÓN SALA
Por lo tanto, ese número 4° quedaría así: “Fijar, modificar,
conceder o aumentar remuneraciones...todo ello sin perjuicio de lo dispuesto
en los números anteriores, y en el artículo 110.". De esta manera habría
concordancia entre las dos disposiciones, porque, de otro modo, el artículo 62
mantendrá la facultad exclusiva del Presidente de la República en lo atinente a
remuneraciones, y el 110 se la otorgará a las municipalidades.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, dejemos pendiente el tema porque
precisamente habrá debate sobre la reforma. Su Señoría ha señalado, y con
razón, que hay una equivocación en el informe. Comparto su punto de vista.
Existe allí una carencia real. Si se llegara a aprobar en los términos
propuestos, obligaría a un acuerdo unánime para los efectos de su
modificación.
El señor DÍEZ (Presidente).- Acuerdo unánime de la Sala que, sin duda, se
logrará, señor Senador.
El señor HORMAZÁBAL.- Como hay dificultades, sugiero continuar el debate y,
si se aprueba, considerar lo que Su Señoría ha manifestado.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIU.- Señor Presidente, concordante con lo que acaba de plantear
el Honorable señor Hormazábal, deseo proponer una moción de orden.
En verdad, se pretende modificar el artículo 62 de la Constitución
sobre la base de que la mayoría de las Comisiones unidas propuso una
enmienda al artículo 110 de la misma, facultando a los municipios para que, en
las condiciones que determine su inciso segundo,
puedan fijar plantas,
modificarlas, fijar remuneraciones y aumentarlas.
Por consiguiente, solicito examinar primero las modificaciones al
artículo 110 de la Carta Fundamental, norma que, de ser aprobada por el
Senado, obligaría como consecuencia a hacer lo mismo con los números 2 y 4
del artículo 62, como ha sugerido la Mesa. Pero previamente debe haber un
debate respecto de la proposición de modificar el artículo 110.
En suma, pido analizar el artículo 110, y que, después de
discutirlo, lo votemos; y, como consecuencia, estudiar las enmiendas a las
números 2 y 4 del artículo 62.
El señor DÍEZ (Presidente).- Si le parece a la Sala, se sometería a discusión el
artículo 110 y, si es aprobado, procederíamos a efectuar las concordancias del
caso.
Acordado.
Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, a propósito de la
discusión de este proyecto de reforma constitucional deseo reiterar algunas
ideas relevantes respecto de la iniciativa que nos ocupa.
Quiero recalcar la importancia de la reforma municipal que
actualmente se debate en el Congreso, conformada por un proyecto sobre
reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, que se encuentra en este
momento en su etapa de aprobación en general en la Sala de la Cámara de
Diputados, y esta reforma a la Constitución Política en materia de
administración comunal, que ahora conoce el Senado.
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DISCUSIÓN SALA
Ambas iniciativas dicen relación a la relevancia de los municipios
en la vida cotidiana y en la calidad del nivel de vida de los chilenos, así como a
la modernización del Estado.
Hoy las municipalidades tienen seis funciones privativas y trece
compartidas con otros organismos de la Administración Pública. Manejan
veintiún subsidios sociales, son responsables de la educación de sesenta por
ciento de los niños chilenos y de la atención de salud primaria de cerca de
cincuenta por ciento de la población. Cuentan con alrededor de un mil
trescientos millones de dólares, equivalentes a dos por ciento del Producto
Interno Bruto y son el único servicio público presente en las trescientas treinta
y cuatro comunas del país, convirtiéndose así en el principal lugar de acceso a
los diversos servicios públicos y, en consecuencia, en el principal y más directo
medio de relaciones entre los ciudadanos y el Estado.
Además, por otras reformas y leyes, los municipios se hacen cargo
hoy de cuestiones tan relevantes como el fomento productivo, el apoyo al
consumidor, la defensa del medio ambiente y, por convenios con servicios, del
tema de la igualdad de oportunidades de la mujer, del empleo y del desarrollo
juvenil.
Sin embargo, el dibujo de la realidad municipal no estaría
completo si no graficara la diversidad que existe entre las municipalidades
chilenas y los contrastes que denota tal diversidad. Sólo a vía de ejemplo, cabe
decir que los ingresos propios de la Comuna de Santiago, en 1994 superaron
los 28 mil millones de pesos, y los de la Comuna de O'Higgins, apenas llegaron
a 65 millones, de los cuales, 64 millones provenían del Fondo Común
Municipal.
Este breve bosquejo de los actuales municipios explica, por sí
mismo, la necesidad de crear instituciones más dúctiles que contribuyan al
perfeccionamiento de la gestión municipal y que da fundamento a la dirección
de la reforma.
El Honorable Senado conoce hoy un proyecto cuya aprobación
dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen
adecuaciones constitucionales previas. Sin embargo, deseo referirme en
particular a los objetivos específicos de los artículos de la reforma
constitucional que se somete a la consideración de esta Alta Corporación.
En primer lugar, se propone avanzar hacia una flexibilización
funcional de las administraciones locales, mediante la extensión a las
municipalidades del mecanismo de traspaso de competencias que el artículo
103 de la Carta Fundamental y el subsecuente desarrollo de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional han previsto respecto
de los gobiernos regionales.
En cuanto a esta flexibilidad funcional, ella se traduce en una
enmienda y una adición al artículo 107 de la Ley Suprema. En lo relativo a la
primera, se propone posibilitar que las municipalidades puedan también
constituir fundaciones o corporaciones sin fines de lucros destinadas a la
promoción y difusión del deporte, lo cual ha sido desarrollado en el cuerpo
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DISCUSIÓN SALA
legal pertinente y que otorgue un nuevo marco a la actividad deportiva en el
país.
Por su parte, la adición al artículo mencionado de un nuevo inciso
final tiene por objeto establecer un mecanismo de traspaso gradual de
competencias a los municipios que la ley ulterior debiera desarrollar de un
modo análogo al previsto para los gobiernos regionales en el artículo 67 de la
ley respectiva. Es decir, se trataría de una transferencia que va a operar a
pedido de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o
atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que
actualmente estén encomendados a organismos de la Administración Central.
En consecuencia, la norma legal deberá contemplar, además, los
criterios generales que dieran lugar a su reversión, en caso de no cumplirse
por la municipalidad receptora las funciones y las condiciones establecidas
para garantizar su adecuado ejercicio.
De ese modo, se estará abriendo una interesante vía para avanzar
en la descentralización de potestades públicas y tareas hacia las comunas, con
la ventaja de garantizar gradualidad en dicho proceso y asegurar las
condiciones previas que permitan la eficaz asunción y desempeño de las
facultades que se trasmiten.
La propuesta de flexibilización orgánica de los municipios se
procura viabilizar a través de la correspondiente introducción de este nuevo
artículo 110, que faculta a las municipalidades para crear los órganos o
unidades que estimen necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
siempre que se enmarquen dentro de lo que prevea la ley orgánica
constitucional respectiva.
Esta norma propuesta por el Ejecutivo tuvo un interesante
complemento, vía indicación parlamentaria, consistente en modificar el artículo
62, número 2), inciso cuarto, de la Constitución Política, en términos de excluir
como materia de ley la creación y supresión de empleos municipales,
radicando esta atribución en el propio municipio, según expresa el nuevo
artículo 110 propuesto en el informe, sólo con las limitaciones que en su
oportunidad establezca el legislador en la respectiva Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, en conformidad a lo establecido en el
artículo 110, inciso segundo.
Y aquí deseo detenerme un momento, en esta temática delicada
de la flexibilidad en materia de personal municipal y de los resguardos que, en
nuestra opinión, deberían cautelar un ejercicio racional y equitativo de esta
nueva prerrogativa de la autoridad comunal.
El nuevo rol de las municipalidades, como instancias de
autoadministración, participación y desarrollo local, requiere de una nueva
cultura institucional y de una metodología de trabajo distinta y, en gran
medida opuesta a la cultura burocrática clásica.
Esta nueva cultura institucional, si bien implica cambios de
mentalidad, enfoques y estilos de trabajo, pasa también por modificaciones
normativas que faciliten ese cambio, sin perjuicio de los programas de
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DISCUSIÓN SALA
fortalecimiento y capacitación que complementen y hagan integral los cambios
e innovaciones.
Se requiere, en definitiva, de una transformación organizacional
del municipio chileno. Por ello, el Gobierno valora la iniciativa emanada del
Senado, en orden a reforzar la "flexibilización orgánica de los municipios",
permitiéndoles crear o suprimir empleos rentados y fijar sus remuneraciones,
de modo de dotar de mayor autonomía a los municipios en cuanto a su
capacidad de organización.
En los tiempos actuales, las municipalidades no pueden ni es
conveniente que deban, permanentemente, esperar la dictación de leyes para
adecuar sus estructuras. Es necesario profundizar la descentralización en esta
materia, facilitando así una efectiva modernización de la gestión local. Sin
embargo, estas nuevas atribuciones municipales deben enmarcarse dentro de
ciertos principios reguladores, que en su momento deberá consagrar la ley
orgánica, pues reconociéndose dicha facultad, ella no tiene por qué ser
discrecional.
Por lo anterior, junto con este avance y para mantener nuestra
unidad administrativa, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades u
otras especiales, deberán contemplar los resguardos adecuados para que los
municipios ejerzan racionalmente estas nuevas atribuciones y sigan
cumpliendo cabalmente con sus funciones habituales.
Y, al efecto, me permitiría reseñar los siguientes resguardos
legales que podrían preverse en una futura iniciativa, a partir de la reforma
constitucional que estamos analizando:
En primer lugar, que ninguna municipalidad pueda exceder su
nivel de gasto en remuneraciones más allá de cierto rango. Por ejemplo, en la
actualidad, este límite está dado por el 35 por ciento de sus ingresos propios y,
en el futuro, nos parece que debiera ser diferenciado según la capacidad
financiera de cada municipio.
En segundo término, que la creación o supresión de cargos
municipales sean materias de iniciativa del alcalde, pero con acuerdo del
concejo municipal.
Tercero, que frente al eventual incumplimiento de los límites en el
gasto, tanto el alcalde como los concejales puedan ser objeto de penas
pecuniarias solidarias.
En seguida, que la creación de nuevos cargos municipales sea una
materia condicionada a la toma de razón por la Contraloría General de la
República, innovándose en lo que constituye la norma de control hoy día,
respecto de los actos municipales relativos a personal, que es simplemente el
mero registro.
Por otra parte, que las municipalidades puedan externalizar
servicios y subcontratar con terceros la provisión de los mismos, en todos
aquellos casos en que las leyes lo permitan, significando consecuentemente la
supresión de los cargos municipales que atiendan dichos servicios. Esta
atribución de externalizar servicios debiera fundarse en estudios técnicos y
económicos que avalen tal mecanismo.
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DISCUSIÓN SALA
Finalmente, especial atención debiera darse en la ley orgánica el
establecimiento de resguardos para el ejercicio puntual de la "supresión de
empleos municipales", quizás la implicancia más sensible de esta atribución
global que se reconoce a los municipios en materia de estructura de personal.
Lo que se puede lograr con esta trascendental innovación
constitucional, es hacer evidente y realizable el propósito de la
descentralización administrativa territorial y funcional. Que no tenga que ser el
Presidente de la República, a través de normas legales, quien determine qué
cargos se crean o se suprimen en todas y cada una de las municipalidades del
país.
Hasta aquí lo relativo a la flexibilización orgánica y funcional
contenida en las reformas de los artículos 110 y 62 de la Constitución, a que
me he referido.
El señor DÍEZ (Presidente).- ¿Me permite, señor Ministro?
El Honorable señor Cantuarias le solicita una breve interrupción.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Se la concedo con mucho gusto.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor CANTUARIAS.- Señor Ministro, no existe una materia que en lo
personal me interese más que la relacionada con la descentralización
administrativa de nuestro país y con la regionalización efectiva.
Sin embargo, estamos en una etapa en la cual debiéramos
conducir los debates dentro del marco de lo que significa el análisis de un
segundo informe; es decir, hecha la discusión general, aprobado el proyecto,
recibidas las indicaciones y preparado el segundo informe. Porque, de lo
contrario inevitablemente --tentación a la que, por cierto, no puedo
sustraerme--, cada uno de los que deseamos aportar alguna idea respecto de
estas materias, nos sentiremos impulsados a manifestarla. Ello nos llevará a
realizar, nuevamente, un debate en general sobre el contenido y alcance de la
reforma.
Por tales razones, señor Ministro, junto con recordar que la
propuesta de reforma constitucional que nos convoca tenía un propósito
bastante más modesto en términos de regularizar la situación de los períodos
de los concejales en actual ejercicio, de cuatro años; las atribuciones de los
consejos económicos y sociales comunales (CESCO) y algunos aspectos
menores; y que fue el trabajo de la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización del Senado, que integro, el que abrió la posibilidad de caminar
por derroteros distintos en materia de regionalización, es que me permito
sugerirle, respetuosamente, que nos aboquemos a la consideración del
segundo informe y despachemos el articulado. De esa manera, puede que nos
privemos de un interesante debate --por cierto, no me sustraería de él-respecto de la regionalización y de su efecto en el ámbito municipal; pero sería
posible (esto, como homenaje a la materia que debatimos) despachar en esta
misma sesión una reforma que considero muy importante y urgente, sobre
todo porque se relaciona con la modificación de la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades, cuya tramitación está culminando --entiendo-- en estos
días en la Cámara de Diputados.
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DISCUSIÓN SALA
Por ese motivo, y con aprecio, señor Ministro, le sugiero que nos
dediquemos a lo que reglamentariamente corresponde en el segundo informe.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede continuar el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- En verdad, esto que pareciera ser
una presentación original, a propósito de la discusión general del proyecto, no
es tal, pues me he limitado a dar al Senado --si se me permite la pretensión-un marco para esta reforma constitucional, precisamente por lo señalado por el
Senador señor Cantuarias, y porque en el segundo informe estamos
conociendo materias que no formaban parte de la iniciativa original.
Deseo referirme específicamente a dos temas que en las
Comisiones Unidas --tuve oportunidad de participar en ellas-- ocasionaron
mucha inquietud en los señores Senadores. Uno es definir a qué apunta la
flexibilización funcional y orgánica de que tratan los artículos 110 y 62; otro,
anticipar cuáles serían, en opinión del Gobierno, los resguardos que la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades debería tomar en esta materia,
pues, abierta como está la norma constitucional, se ha prestado a la discusión
que tuve oportunidad de presenciar en las Comisiones Unidas. Entonces, desde
el punto de vista del Gobierno, estoy tratando de hacer un aporte al debate y
no de confundirlo.
Hecha esta aclaración, lo único que deseo agregar es que en las
restantes enmiendas no hay variación respecto de lo que originalmente conoció
la Sala. Ellas tienen atingencia a la administración transitoria de las comunas y
a la mayor participación de la comunidad en la administración local. En el
segundo informe se propone un texto nuevo para normas relacionadas con
formas más genéricas de participación comunal, que no están referidas
solamente a los consejos económicos y sociales.
Por lo tanto, acogiendo la solicitud del Senador señor Cantuarias,
ése es el aporte que deseo hacer a la discusión particular a que se someterá
cada uno de los textos. Excúsenme, Sus Señorías, pero considero importante
situarse en el contexto general y, sobre todo...
La señora FREI (doña Carmen).- ¿Me permite una interrupción, señor Ministro,
con la venia de la Mesa?
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Con el mayor gusto, señora
Senadora.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
La señora FREI (doña Carmen).- Deseo rebatir lo dicho anteriormente por el
Honorable señor Cantuarias. Es indudable que los miembros de la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización están muy al tanto de lo
ocurrido. Pese a formar parte de ella, desgraciadamente, por razones de salud,
no participé en el debate de la iniciativa. Lo que está haciendo el señor Ministro
es un resumen de lo ocurrido, que nos interesa mucho conocer. Por ello, le
pido que no acorte su exposición, en beneficio de quienes no tomamos parte
en el larguísimo debate realizado, pues queremos saber qué vamos a votar.
Con su venia, señor Presidente, reitero mi solicitud al Ministro
señor Figueroa, en el sentido de que no limite su intervención, la cual, además,
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nos parece sumamente interesante, porque involucra lo que todos queremos:
el gobierno de los municipios, que es donde realmente se origina la
democracia.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede continuar el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- En verdad, señor Presidente, mi
intervención no se extenderá mucho más.
En el fondo, estamos ante una iniciativa que la Sala ya conoció en
términos generales, y que dice relación --reitero-- a una mayor participación
de la comunidad organizada, a la flexibilización orgánica y funcional, y a la
regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas.
En lo que me he detenido --no necesito hacerlo ni un minuto más- es en explicar el alcance de esa flexibilización orgánica y funcional y la
importancia que ella tiene para la nueva estructura de los municipios y para el
proceso de descentralización del país, además de hacerme cargo de las dudas
surgidas en las Comisiones Unidas en las que tuve oportunidad de participar.
Así que le agradezco, señor Presidente, la oportunidad que me
brinda, pero no necesito prolongar mi intervención.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, la Constitución Política de 1925, en su
texto primitivo, no era absolutamente clara en cuanto a que la iniciativa en
materia de gastos públicos fuera sólo del Poder Ejecutivo. En esa perspectiva,
ella fue generando una suerte de otorgamiento de beneficios, de incrementos
de remuneraciones de toda clase, de reconocimiento de rentas, plantas,
regalías, etcétera, que fueron causando un serio deterioro en los recursos del
Estado. Ello queda muy en claro --como he recordado en muchas
oportunidades-- en los antecedentes, en el mensaje y en la discusión de la
reforma constitucional aprobada, en 1942, por la ley Nº 7.747, que vino a
poner remedio en la materia.
Deseo recordar, además, que por razones de orden político, en su
oportunidad, el Congreso Pleno no sancionó dicha enmienda a la Carta (había
un sistema similar al vigente, en virtud del cual debían reunirse ambas ramas
del Parlamento 60 días después de aprobada la misma); y, cuando debió
reiniciarse el trámite, se cayó en la cuenta de que la tardanza en la ratificación
de la reforma había generado un cuantioso gasto para el erario, que ponía en
riesgo las finanzas públicas.
Como puede apreciarse, la ley Nº 7.747 consagró algo que
mantuvo la Constitución de 1980: que todo lo relativo a beneficios
remuneratorios para el personal --para decirlo de manera genérica-- del sector
público, debe aprobarse por ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la
República. Igual condición se impone a toda creación de cargo, modificación de
planta o cualquier norma de esa naturaleza. Lo anterior también es aplicable a
los municipios.
La modificación al artículo 110 de la Carta Política que se propone
cambia el sistema respecto de los municipios, y establece la autarquía de los
mismos para fijar y modificar plantas,
suprimir cargos y alterar
remuneraciones. Además, por efecto de una indicación al inciso segundo del
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referido precepto, que fue aceptada, se consigna como limitante que las
condiciones o parámetros que servirán de base al ejercicio de estas facultades
se fijarán por ley de rango orgánico constitucional, de iniciativa exclusiva del
Primer Mandatario, para, de esa manera, asegurar cierto equilibrio.
Estoy en absoluto desacuerdo con la reforma que se pretende
introducir en esa parte. Y reitero lo que hice presente al discutirse en general
el proyecto, en el sentido de que esta iniciativa ni siquiera se ha analizado con
las municipalidades ni con la Asociación que las agrupa; tampoco con los
especialistas en Derecho Administrativo y menos con la Contraloría General de
la República, para ver sus alcances y las consecuencias que pueda generar.
Considero que ella significa una vuelta atrás en 50 años en el manejo de las
finanzas públicas en Chile y constituye un verdadero salto al vacío.
En verdad, la autarquía municipal no requiere de esta reforma. A
este respecto, deseo hacer presente que ayer la alcaldesa de la Municipalidad
de Providencia, señora Carmen Grez, pronunció un discurso que los diarios
titularon "De la autonomía municipal". Lo leí con especial atención pensando en
que tal vez se refería a este tema, y la verdad es que ella aludió a otro asunto
que al parecer no preocupa tanto y que dice relación a las múltiples trabas que
tienen los municipios en su accionar. En efecto, se los sujeta a autorizaciones,
controles, etcétera, de parte de los ministerios. En otras palabras, apuntó a la
falta de independencia municipal desde el punto de vista que realmente
interesa al país, cual es el ejercicio de la función municipal. Destacó que, al
recurrir a las distintas Secretarías de Estado, dicha función aparece como
disminuida. Pero, ciertamente, entender que la función o la autonomía
municipal necesitan para su ejercicio de la aprobación de plantas,
remuneraciones, etcétera, me parece que es algo que no va en el sentido
correcto; aún más, estimo que escapa a las ideas matrices del proyecto.
En esa perspectiva, manifiesto mi desacuerdo con la norma que se
propone.
Aquí también se ha planteado que la modificación implica una
mayor flexibilidad. No es así. Significa mayor inflexibilidad municipal en otros
aspectos, por ejemplo, en lo referente a cómo debe manejarse una entidad
edilicia. Hoy, por primera vez, se consagra a nivel constitucional que la
creación de unidades en un municipio requiere autorización conforme a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pero la verdad es que actualmente
la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado establece que la creación de unidades y la forma como se maneja un
servicio es propia de sus jefes, y no tiene más limitantes que las que provienen
de la planta. Esto es, si hay un cargo de jefe de departamento, debería existir
la unidad correspondiente, de manera tal que esa persona desempeñe el
puesto de acuerdo con la jerarquía de su nombramiento y con la que reviste su
cargo. Nada más.
Se ha dicho, además, que resulta necesaria tal flexibilidad, porque
sería imposible el manejo sobre la base de la planta. Tampoco esto es verdad.
Las entidades edilicias cuentan con un personal de planta el que,
naturalmente, puede ser reducido; no tiene por qué ser numeroso y
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contemplar todos los cargos. Obviamente, ella puede ser pequeña. Por lo
demás, eso es lo que dice el Estatuto de los Empleados Municipales: la planta
debe estar constituida por las funciones propias y exactas del municipio. La
externalización que hizo presente el señor Ministro hoy día está consignada en
dicho Estatuto, al igual que en el Administrativo. Las funciones de planta son
esenciales; las restantes no tienen por qué figurar en la planta del servicio,
toda vez que ellas pueden ser desarrolladas por prestadores externos o por un
personal que no figure en la misma. Sobre el particular, cabe considerar
además que el personal a contrata es de libre remoción; no tiene más
inamovilidad que el ejercicio o el año presupuestario.
Incluso, atendido el problema que se generó, en la Comisión se
había presentado una indicación para establecer a nivel de norma
constitucional una especie de inamovilidad de las personas que actualmente
pertenecen a la planta. Eso resulta absolutamente imposible de comprender,
porque esta materia no es propia de una disposición constitucional; pero se
llega a eso debido a la natural preocupación que ha causado en los empleados
este proyecto de modificación.
Debo recordar que el señor Presidente del Senado manifestó con
mucha razón que, de aprobarse la norma en cuestión, deberán modificarse los
números 2º y 4º del artículo 62. Pero hay que tener en cuenta que en esto no
se ha considerado lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, el cual
reconoce que la ley orgánica tendrá que garantizar la carrera funcionaria y los
principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y deberá
asegurar la igualdad de oportunidades de ingreso, como también la
capacitación y el perfeccionamiento.
Finalmente, debo recordar que, en virtud de la ley orgánica
constitucional respectiva, los empleados que prestan servicios al Estado tienen
derecho a la inamovilidad en sus funciones y sólo pueden cesar en sus cargos
por causas relativas a su desempeño, y no por motivos de decisión
administrativa.
Por todas esas consideraciones, anuncio que votaré en contra del
artículo 110, y, al mismo tiempo, llamo la atención del Senado acerca de la
gravedad que encierra la reforma en discusión.
He dicho.
El señor HAMILTON.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, lamento estar en desacuerdo, en lo
esencial, con lo planteado por la señora Senadora. No creo que mediante esta
modificación constitucional se pretenda establecer la autarquía de las
municipalidades, ni que se esté pensando en volver a cincuenta años atrás.
Todo lo contrario, se trata de un avance en la descentralización, la
regionalización y la autonomía de los municipios. En el fondo, más allá de los
problemas puntuales que pueden discutirse y resolverse, lo que se procura a
través de la reforma es que el Presidente de la República se desprenda de
facultades privativas que hoy día le entrega la Carta Fundamental, para
traspasárselas a las entidades edilicias, naturalmente en conformidad a una ley
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orgánica constitucional que él mismo propondrá, la cual deberá ser aprobada
por ambas ramas del Congreso y en la que se considerarán muchas de las
proposiciones que se han formulado durante la tramitación de la iniciativa.
En esto no hay modificación alguna que afecte a la Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni tampoco
a la estabilidad en el empleo de los funcionarios municipales que actualmente
gozan de ella. Éste aspecto, como lo contempla la Carta Fundamental, será
una de las normas que deberán consignarse en la ley orgánica constitucional
referente a la materia. De manera que no tiene por qué suponerse
anticipadamente que el Presidente de la República y el Congreso Nacional
pretenden disminuir los derechos de que hoy día gozan los trabajadores del
sistema municipal.
Repito: en el fondo, se trata de que el Gobierno se desprenda, en
beneficio de las municipalidades, de atribuciones que actualmente la
Constitución entrega, en forma exclusiva y excluyente, al Primer mandatario.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Díez.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, daré una opinión respecto del artículo 110
que está en debate.
Concuerdo con la Senadora señora Feliú en el sentido de que no
puede usarse disposición alguna que rompa las normas del funcionamiento
económico de la Administración que dan autoridad exclusiva al Presidente de la
República, como su responsable, porque ello altera gravemente la economía
del país. En esta Corporación he escuchado varias quejas sobre el aumento del
gasto público y la anarquía del mismo.
Acá estamos creando una figura que debilita la autoridad del
Primer Mandatario, como también su responsabilidad en materia económica y
las atribuciones para ejercer esa responsabilidad. Han funcionado bien las
disposiciones constitucionales en el aspecto económico, y eso ha sucedido
porque el Presidente de la República posee iniciativa exclusiva en una serie de
asuntos, y la visión global sólo la puede tener él en cada momento
determinado.
Disponer que sólo por iniciativa exclusiva del Primer Mandatario se
determinarán los límites conforme a los cuales la entidades edilicias ejercerán
esta facultad, es muy distinto a que él se pronuncie sobre cada una de estas
materias en particular; porque una vez fijadas las reglas de los límites,
conforme a éstos, todas las municipalidades del país pueden fijar plantas, crear
empleos y aumentar remuneraciones, y producir, en consecuencia, una
verdadera anarquía.
Me parece que el inciso segundo del artículo 110 propuesto,
además, establece peligrosamente atribuciones de carácter general, que no
guardan relación con la actualidad económica en el momento en que se toman.
No olvidemos que estamos hablando de gastos públicos y que el Presidente
sabe en ese momento cuánto se puede gastar en determinada materia y a qué
carencia nacional se aplicarán los recursos respectivos. Cosa muy distinta es
que diga "parte de mis facultades podrán ser ejercidas por las municipalidades
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dentro de los límites que la ley les señale", aunque esa normativa sea de su
propia iniciativa, pues eso es lo que dice el artículo.
En mi opinión, resulta insuficiente lo señalado en el artículo 110.
Lo importante es que, cada vez que haya un mayor gasto público, exista la
expresión de la voluntad de quien es responsable de conducir la economía del
país.
Por esa razón, soy contrario a ese precepto, aún cuando pueda
aparecer simpático y generando la verdadera independencia de las
municipalidades, ya que después de esto vendrá la independencia económica
del Poder Judicial y de todos los organismos del Estado.
Nos deslizamos por una pendiente verdaderamente peligrosa y,
aunque le tengo mucha simpatía a la descentralización y he sido partidario de
ella desde el comienzo, no debe llevarnos a desorganizar lo que ha sido tan
importante para el progreso económico de Chile y para la mantención de la Ley
de Presupuestos.
Por esta razón, manifiesto mi oposición al artículo 110 propuesto
por las Comisiones unidas de Constitución y de Gobierno.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- A continuación, está inscrito el
Honorable señor Hormazábal, quien tiene la palabra.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, me llena de satisfacción escuchar
una vez más al Gobierno defender la tesis de avanzar en la descentralización.
A quienes representamos las regiones, nos parece estimulante que se reitere
en lo que ha insistido el Presidente Frei, es decir, que haya una mayor
capacidad de decisión en las regiones respecto a la inversión del dinero
generado por todos los chilenos.
El Presidente de la República manifestó a los consejeros
regionales, hace un tiempo, el deseo de que al término de su gestión la cifra
de 22 por ciento del gasto público que hoy se invierte en regiones, pueda
ascender a 40 por ciento, lo cual, en mi opinión, es una materia que debe ser
saludada con entusiasmo y respaldada por todos los chilenos.
En esa misma línea, sería menester conocer y tener presente
-desgraciadamente, no está ahora en discusión en el Senado-- la modificación
de la Ley Orgánica de Municipalidades, que es uno de los temas relevantes
para apreciar en qué forma la legislación dictada en su momento ha cumplido o
no su finalidad. Por unanimidad --si no me equivoco-- el Senado aprobó la idea
de volver a dar a los municipios el carácter de autónomos como una norma
constitucional, ya que durante el período dictatorial éstos pasaron a ser,
simplemente, órganos adicionales de manejo del poder. Por unanimidad,
insisto, se les otorgó el carácter de autónomos precisamente para reflejar el
respeto que le merece al proceso democrático la toma de decisiones en el
ámbito propiamente comunal. Pero esas autonomías se ubican dentro del
concepto de unidad nacional que tiene un país. Entonces, a mí por lo menos,
me merece serias dudas la propuesta que se nos hace, porque ¿cómo no voy a
estar a favor de dar más atribuciones a los municipios, si entre los asuntos de
que debe preocuparse un Senador de región está, por ejemplo, el verificar si el
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señor Ministro de Hacienda acepta que la Municipalidad de Vicuña adquiera vía
leasing un camión recolector de basura. Normas de ese tipo son las que, a mi
juicio, hacen daño al proceso de descentralización. Deben darse más
atribuciones al gobierno comunal, porque ¿cómo no entender que es
fundamental para la sanidad y la vida de los vecinos que su propio municipio
pueda establecer normas y utilizar las existentes para satisfacer esa clase de
necesidades? Sin embargo, todavía no modificamos las normas vigentes sobre
la materia.
Me gustaría ver de qué manera podremos, con la ley que el
Gobierno plantea al Congreso, entrar a resolver una serie de nudos gordianos
que no facilitan el desempeño adecuado en los municipios. Pero, a mi juicio,
aún carezco de información suficiente para resolver, por ejemplo, en el marco
de las atribuciones actuales de estos organismos, de qué manera ejerce su
autoridad el alcalde. Porque cuando uno ve y reconoce que hay alcaldes
notables --de distintos partidos, por suerte--, se encuentra también con una
crítica compartida por concejales que dicen no tener participación en el
gobierno comunal. ¿Por qué? Porque la única experiencia histórica que quedó
marcada fue la de las atribuciones de los alcaldes, pero no se contempló de
modo similar de qué forma el concejo municipal debía participar también en la
tarea de la administración comunal.
Hay una cuestión pendiente respecto a cómo se puede ejercer una
adecuada fiscalización, pues la experiencia nos señala que hoy, con el carácter
autónomo de los municipios, la Cámara de Diputados, por ejemplo, no puede
ejercer la fiscalización. Entonces, pueden darse situaciones en las cuales un
concejal, o el concejo comunal mismo, que tiene carácter de cuerpo colegiado,
no cumpla adecuadamente la función de fiscalización. Sin embargo, mientras
tanto estamos creando entes autónomos en el manejo de recursos del volumen
que el señor Ministro nos recordara, los cuales no tienen control de ninguna
naturaleza.
En consecuencia, hay aquí una cuestión previa, y no se trata de
una muestra de desconfianza, sino del aprendizaje requerido por la democracia
para saber qué funcionamiento han tenido las normas vigentes y qué
correcciones merecen.
He encontrado situaciones, en algunas partes del país, en donde
basta que se pongan de acuerdo el alcalde y los concejales, para que nadie, ni
siquiera los vecinos, pueda tener una actitud crítica respecto a ellos
--salvo
en una nueva elección--, aunque exista el peor manejo en la administración
comunal. Por lo tanto, estamos frente a una cuestión no resuelta: ¿De qué
forma se ejerce el control? Ya no puede hacerlo el Gobierno, porque los
municipios son autónomos; no lo puede hacer la Cámara de Diputados, por la
misma circunstancia; no lo pueden hacer los concejos comunales, porque
quedan con dificultades para ejercer su rol fiscalizador; no lo puede hacer la
comunidad, porque los consejos económicos y sociales casi no cumplen
ninguna función; no lo puede hacer la ciudadanía en su conjunto, porque la
oportunidad de los plebiscitos comunales son casi nulos. ¿Cuándo se puede
ejercer, entonces, el mecanismo de control? ¿Sólo una vez cada cuatro años?
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Existe la Contraloría General de la República, sin lugar a dudas, pero como el
alcalde es el único que tiene carácter de funcionario público, hay materias de
otro tipo que no pueden ser analizadas. Y hay asuntos relativos, por ejemplo, a
los montos de las horas extraordinarias o a otros aspectos acerca de los cuales
los alcaldes no pueden ser sumariados. A lo más, puede afectarlos el juicio de
cuentas, con el trámite consiguiente.
Cuando hablamos de todas estas carencias --o, mejor dicho, sólo
de la falta de información del Senador que habla--, se propone una idea que va
en una línea bien intencionada, pues el Gobierno ha acogido la petición de los
alcaldes. He conversado con alcaldes de la Región que represento y con la
asociación de alcaldes, en donde don Jaime Ravinet juega un papel muy
destacado. Pero ocurre que rige la misma norma, por lo que me surge una
contradicción respecto de lo que escucho a algunos de mis Honorables colegas.
Cuando algunos votamos a favor del Estatuto Docente, a favor del Estatuto de
Salud Primaria, hubo señores Senadores que dijeron estar en contra porque
eso significaba gravar la capacidad de administración de cada uno de los
municipios. En la misma medida en que estábamos estableciendo normas de
carácter general, impedíamos ejercer esa sabia facultad, al decir de algunos,
de que fuera el municipio respectivo el que determinara sus plantas, fijara las
remuneraciones, etcétera. Hoy escucho a algunos colegas criticar esa norma
precisamente por lo contrario. Pero, para no confundirme, digo que no estoy
en condiciones de dar hoy más facultades a los alcaldes cuando no tengo
todavía una valoración adecuada respecto del funcionamiento de las normas
vigentes aplicables a ellos.
Una distinguida colega hace referencia al artículo 38 de la
Constitución, y le digo que no se preocupe, porque el Gobierno no infringe la
Carta Fundamental; que no tenga cuidado, porque, desde el punto de vista
jurídico, ésta sería una reforma constitucional que tiene el mismo nivel que la
otra, pero aún así no está en el espíritu de la propuesta del Ejecutivo alterar
los legítimos derechos de los trabajadores. Eso no lo ha planteado el Ejecutivo.
Incluso más, estamos hablando de que existen otras normas vigentes que dan
resguardo adecuado a este derecho que a nosotros, sí, nos interesa defender
acertadamente, cual es el de los funcionarios municipales.
En consecuencia, quiero hacer presente que, al margen de la
época en que ingresaron esos funcionarios, en la que no había concurso
público, en que había persecución política y en que no podíamos todos los
ciudadanos hacer uso de iguales derechos, se trata de chilenos que se han
ganado su puesto de trabajo. Y les asiste el derecho a que su situación sea
respetada por quien administre el municipio, lo que constituye un deber.
Ese personal, además, puede ser juzgado. Porque la ley vigente
contempla para los alcaldes, por ejemplo, la obligación de calificarlo una vez al
año. Y existen, también, las pautas de la lista de eliminación, si no cumple
adecuadamente su labor. Entonces, si un jefe comunal estima que hay malos
funcionarios, pues bien, éstos son calificados como corresponde y pueden ser
eliminados a través del procedimiento establecido en la ley, con los debidos
resguardos de la dignidad del personal municipal.
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Pero, estimados colegas, no estoy dispuesto a aprobar la
modificación del artículo 110, porque prefiero, mientras se mantienen las
cuestiones que me he planteado, dejar pendiente para el futuro una norma de
esa naturaleza.
El señor Ministro me pide una interrupción, la que le concedo, con
la venia de la Mesa.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, la verdad, en el
ánimo de contribuir a esclarecer las inquietudes del Senador señor
Hormazábal, es que resulta difícil pronunciarse sobre esta materia si se
pretende conocer toda la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que en este momento se halla sometida a la consideración de
la Cámara de Diputados.
Pero quisiera disipar una duda. Si se afirma --como lo hago, al
igual que el señor Senador sostiene sus puntos de vista-- que el artículo 110
apunta en la dirección correcta, en el sentido de avanzar en el proceso de
descentralización del país entregando a los municipios la facultad de crear o
suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer los órganos o unidades
que la ley orgánica constitucional respectiva permite y de que estas facultades
se ejercerán dentro de los límites que determine ese mismo cuerpo legal, el
Senado tiene la tranquilidad de que lo que hace en este momento es abrir una
puerta para un proyecto de ley de rango orgánico constitucional que pasará
por esta misma Corporación. O sea, el cierre del tema y su discusión correcta
tendrán lugar a propósito de la discusión de la iniciativa de carácter orgánico
constitucional que se estudie a partir del precepto en análisis. Porque éste no
produce ningún efecto si una ley posterior de esa naturaleza no lo pone en
aplicación, a la cual le corresponde fijar los límites de los requisitos, así como
los órganos o unidades, y determinar la vigencia de la normativa, teórica, diría,
contenida en el artículo 110.
No sé, señor Senador, si esta aclaración puede ser útil para los
efectos de formar su criterio.
Muchas gracias.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Recupera el uso de la palabra el
Senador señor Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Agradezco al señor Ministro. Creo que su intervención
ha sido provechosa, porque nunca he dudado de que el Gobierno que integra
va a respetar los derechos de los trabajadores. Pero la cuestión básica dice
relación a aprobar una reforma de la Carta ahora, sobre la base de un proyecto
de ley de rango orgánico constitucional cuya tramitación en el Senado o en la
Cámara de Diputados puede seguir demorando, lo que no me parece que
redunde en la simultaneidad que, al menos por mi parte, requiero.
En seguida, si la reforma entrara en vigencia antes de ser
modificada la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los alcaldes
podrían actuar con las facultades de que disponen en virtud de la normativa
actual. Y, entonces, desde ese punto de vista, cabe la posibilidad, a mi juicio,
de un exceso de poder que, al margen de la buena fe con que actúa la mayoría
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de los jefes comunales, favorezca situaciones de abuso. En efecto, mi
experiencia personal indica que todas las personas, hasta las mejores, tienden
a abusar cuando cuentan con una oportunidad para ejercer, sin control, mayor
poder. Y eso es algo que conviene prevenir.
Adicionalmente, no me parece, tocante a lo expresado por el
señor Ministro, que, de repente, la entrega de la facultad para crear o suprimir
empleos y fijar remuneraciones pueda configurar una medida positiva.
Recuerdo que en 1968 ó 1969 se criticaba el hecho de que algunos municipios,
en la sola contratación de personal, gastaban más de 92 por ciento de sus
ingresos. Entonces, me preocupa el que por esta vía pudiera generarse de
nuevo un tema de conflicto. Los municipios ya registran déficit notables por
concepto de la administración del sistema educacional y se encuentran ante
problemas graves por lo que implica la administración del sistema de salud
municipalizada, y, en consecuencia, no me gustaría enfrentar, sin los
antecedentes del caso, una situación como ésa.
El señor HAMILTON.- ¿Me concede una interrupción, Su Señoría, con la venia
de la Mesa?
El señor HORMAZÁBAL.- Con todo agrado.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Hamilton.
El señor HAMILTON.- Deseo hacer presente al Senador señor Hormazábal que,
entre los criterios que el señor Ministro, por vía de ejemplo, puntualizó que iba
a contemplar el proyecto de carácter orgánico constitucional que el Gobierno
auspicia, se incluye el de que ninguna municipalidad puede exceder más allá
de cierto rango su nivel de gasto en remuneraciones. En la actualidad, ese
límite se halla fijado en 35 por ciento de los ingresos propios, y para el futuro -o sea, de acuerdo con la ley que se dicte-- se busca una diferenciación según
la fortaleza financiera de cada municipalidad, a fin de que no suceda,
precisamente, lo que Su Señoría expone que se produjo en el pasado y cuya
repetición teme.
Gracias por la interrupción.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Puede proseguir el Honorable señor
Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Quisiera terminar, señor Presidente. Pero, antes,
requeriré la ayuda del Senador señor Andrés Zaldívar, quien me ha pedido una
interrupción, la que le concedo.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Agradezco al Senador señor Hormazábal,
quien no necesita ayuda, a mi juicio, porque sus planteamientos son bastante
certeros.
En lo personal, abrigo la misma duda sobre la forma en que se
encuentra redactado el artículo 110 propuesto, que, por lo demás, puede ser
modificado en el transcurso de la tramitación del proyecto de reforma
constitucional. Y, recogiendo lo que decía el señor Ministro y las observaciones
expresadas aquí, me surge una gran duda, también, acerca de la conveniencia
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de que las municipalidades, a pesar de que vaya a mediar la regulación de una
ley orgánica constitucional, queden con una facultad abierta para crear o
suprimir empleos y fijar remuneraciones.
Pienso que la redacción del artículo 110 debería consignar que una
ley orgánica constitucional señalará la forma como las municipalidades
determinarán empleos, fijarán remuneraciones, etcétera. O sea, debe tratarse
de una ley de esa índole, sin perjuicio de la facultad del Presidente de la
República.
El señor LARRAÍN.- Así se dice.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- No. Se emplean las palabras "podrán crear".
Es decir, primero se abre la posibilidad, y después, en el inciso segundo, se
pretende limitarla.
El Senador que habla partiría, más bien, de la base de que es una
ley orgánica constitucional la que determinará los procedimientos, los límites,
la regulación. Y se podrá disponer, incluso, que se requerirá el visto bueno de
un decreto supremo, si acaso ello se estima necesario o conveniente cuando
ese proyecto sea discutido. Pero sería un error el despachar una disposición
absolutamente abierta o con una limitación que juzgo insuficiente --la del
inciso segundo del artículo 110-- y hasta confusa.
Por eso, propongo que de la norma de ese artículo se saque una
conclusión más positiva que negativa, en el sentido de consagrar una cierta
autonomía respecto de las municipalidades, en su conjunto; pero que sea en la
ley orgánica constitucional donde se establezcan el procedimiento y la forma
como se crearán empleos, se fijarán remuneraciones, etcétera.
Gracias por la interrupción, Senador señor Hormazábal.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, realmente representa una gran
ayuda el aporte del Senador señor Andrés Zaldívar, ya que se trata de
formular proposiciones tendientes a recoger la intención que se sustenta.
Deseo cerrar mi intervención diciendo que, francamente, no me
gusta incluso la idea de facultar a cada municipalidad para crear o suprimir
empleos y fijar sus propias remuneraciones. Porque, así como existe una gran
diversidad de ingresos, desde un número reducido de chilenos que ganan
mucha plata hasta la gran mayoría de nuestros compatriotas, que ganan muy
poco, es dable constatar que nuevamente se empieza a producir en nuestra
sociedad el fenómeno de que hay municipalidades de primera clase, de
segunda, de tercera o de cuarta. Y, entonces, dado que se proporciona salud y
educación de primera para los que viven en comunas ricas, y educación y salud
pésimas para los que viven en comunidades pobres, no me gustaría que la
gente que se desenvuelve en los lugares más apartados y lejanos de Chile
siempre tuviera que estar sometida a remuneraciones correspondientes a la
pobreza endémica de su zona.
Si es preciso asignar una remuneración digna al funcionario
público municipal que presta un servicio indispensable y no se le puede pagar
lo mismo que en el sector privado --porque nunca será igual--, por lo menos
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cabe darle estabilidad en el empleo, posibilidad de jubilación, otro tipo de
ventajas, pues la merece por su contribución al bien del país.
En consecuencia, valorando y respaldando la intención global del
Gobierno del Presidente Frei en estas materias, no puedo estar de acuerdo
respecto de la modalidad que presenta el artículo 110.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Se encuentra inscrito a continuación
el Senador...
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Sólo deseo dar una excusa a la
Sala. Quería participar en este debate, tal como lo hice en la discusión general
y en las Comisiones unidas, pero en la Cámara de Diputados se inicia hoy el
funcionamiento de la Comisión especial que conocerá del proyecto sobre la
denominada Ley Austral, que otorga beneficios a las provincias más extremas,
y tengo la obligación de presentarlo. Por lo tanto, ruego a Sus Señorías que me
excusen por tener que retirarme.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Muchas gracias, señor Ministro.
Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, en verdad, estamos ante una reforma
constitucional de mucha importancia.
En el municipio se halla, sin duda alguna --como lo señalamos en
la discusión general--, parte del destino de Chile. Cuando hablamos de
descentralización, de regionalización y de un desarrollo armónico y equilibrado
del país, pensamos, desde el punto de vista del rol del sector público, que la
municipalidad está llamada a ejercer un papel insustituible en ese proceso.
A mi juicio, la reforma constitucional en análisis, en lo
fundamental, apunta en la dirección correcta, y por eso manifestamos nuestra
opinión favorable a ella cuando aprobamos la idea de legislar. Sin embargo, al
analizar algunas de sus disposiciones, no estamos enteramente de acuerdo con
todas, porque sus alcances nos presentan serias dudas.
Desde luego, considero que el artículo 110 propuesto, presentado
en nombre de la descentralización, no tiene que ver con el sentido de ésta, o,
al menos, el riesgo que abre mediante la fórmula planteada es demasiado
grande como para pensar que estamos descentralizando.
La descentralización que esperamos de los municipios es aquella
encaminada a dar atribuciones y recursos a la administración comunal, con el
fin de que puedan desenvolverse correctamente en la gestión municipal, esto
es, de que cuenten con fondos efectivos. El Presidente de la República, en el
Mensaje a la Nación, señaló su esperanza de que, en el año 2000, el 42 por
ciento del total de la inversión pública sea decidido y asignado en las instancias
regionales y locales. De eso estamos hablando. Y compartimos tal inquietud,
aun cuando advertimos que recién vamos en 22 por ciento y que después de
transcurrido un tercio del período del actual Gobierno no hemos logrado
avanzar demasiado. Y si el Primer Mandatario quiere dejar al país en el
porcentaje anunciado --ojalá fuere así; estaremos dispuestos a apoyarlo--, ello
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debe realizarse a través de pasos mucho más sustantivos de los hasta ahora
dados, porque de lo contrario tal objetivo no se alcanzará.
En cuanto a las atribuciones para resolver, muchas de ellas
continúan centralizadas, lo cual debemos tratar de eliminar. Ésa es la
verdadera descentralización. Lo que se nos propone, en cambio, apunta en
otra dirección: generar un ámbito de discreción al interior de la municipalidad,
lo cual, en mi opinión, no garantiza suficientemente su funcionamiento interno
y la situación de quienes allí trabajan.
Por eso, me asisten inquietudes y reservas. Me pregunto: ¿cómo
se va a organizar, en definitiva, el municipio? ¿Quién definirá la forma en que
se regula esa situación? Hoy, esta materia se halla entregada en parte a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, con lo cual estamos rebajando el
quórum de exigencias para ello, toda vez que se deja a esa normativa la
determinación al respecto.
Sin embargo, el inciso segundo del artículo 110 propuesto se halla
redactado en los siguientes términos: "Estas facultades se ejercerán dentro de
los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la
República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". Esta
norma, de alguna manera, deja un margen muy amplio a través del cual tales
atribuciones se pueden ejercer. Y, en verdad, no está generando seguridad o
estabilidad para el funcionamiento interno de las municipalidades.
¿En qué se puede traducir lo anterior? Hay que ser muy claro al
respecto. Es posible que se traduzca, en definitiva, en un grado de
discrecionalidad demasiado elevado, lo que, tratándose del sector público en el
ámbito municipal, no resulta recomendable. Se pueden presentar distintos
tipos de problemas; desde luego, la forma como se generan las plantas.
Actualmente, cuando se producen pequeños espacios para que
funcionen las municipalidades, nos hemos dado cuenta de que en ellas se han
creado plantas paralelas sólo a través del expediente de recurrir a los
honorarios, lo cual ha originado lo que señaló el Senador señor Hormazábal
respecto de otra situación. Pero, en la práctica, hoy, algunos funcionarios --los
de confianza del alcalde-- cuentan con un régimen económico determinado, y
otros tienen una situación distinta. Y, por cierto, los primeros se hallan en una
condición inmejorable, incomparablemente superior a la del resto de los
funcionarios municipales. Ésta es la discrecionalidad a la que me refiero, y a
ella le tengo temor.
Por eso no creo conveniente dejar abierta esa "válvula", como se
propone, porque con ello creamos una situación extremadamente delicada
desde el punto de vista del manejo de la gente. Y no estamos hablando de
poca gente, sino de 35 mil funcionarios municipales, o algo más, que
obviamente deben enfrentar cierta incertidumbre, dada la forma como se ha
ido planteando esta discusión.
Adicionalmente, existe el problema de costos, del control del
gasto, de determinar cómo finalmente se hace. Porque no basta con acotarlo
dentro del presupuesto municipal, sino que existe la posibilidad de que un
municipio, por la presión interna, genere tal descompensación en su
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presupuesto que, en definitiva, no logre cumplir los objetivos para los cuales se
dieron los recursos, y permita así un funcionamiento desigual en el
cumplimiento de las labores que le son propias.
Además, los planteamientos hechos por la Senadora señora Feliú
son bastante elocuentes. El Honorable señor Díez ya los ha apoyado, y no
quiero reiterarlos. Pero deseo hacerlos míos, por cuanto por esta vía estamos
abriendo una puerta que ignoramos cómo se cerrará.
Participé en el debate del proyecto en la Comisión, e incluso
formulé indicación para dejar a los municipios cierta flexibilidad en cuanto a lo
que no constituye su gestión habitual, a lo que no es su funcionamiento
ordinario, para lo cual existe la planta, sino en aspectos adicionales,
extraordinarios, a fin de generar allí un espacio de desarrollo. Porque es
posible que las municipalidades enfrenten realidades distintas, a las cuales
deben responder, y para ello requieren de alguna flexibilidad.
Lo anterior no fue aceptado en la Comisión. Por el contrario, se
llegó a la fórmula aquí propuesta, la cual, por lo que he señalado, estimo que
no avanza en la línea de la descentralización, sino en la de la discrecionalidad
en cuestiones delicadas, desde el punto de vista de los costos, lo que, a mi
juicio, no puede aceptarse.
Por las consideraciones expuestas, anuncio desde ya mi rechazo a
la disposición en comento, dados los términos en que se halla concebida, las
incertidumbres que crea, la discrecionalidad con que se maneja y por no
constituir un paso hacia la descentralización, que todos anhelamos.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, me referiré sólo a un aspecto bastante
específico, pero que, a mi juicio, tiene una significación nuclear --diría--, en el
problema que debatimos; se halla en el núcleo, en la médula de lo que nos
preocupa.
Más de alguna vez he molestado al Senado manifestando mi
inquietud por ciertas normativas vigentes en el país, de distinto rango --incluso
de orden constitucional--, que se hacen fuego entre sí.
Aún no hemos conseguido, como país --no quiero formular un
cargo específico en la línea Gobierno-Oposición; deseo hablar, como Senador,
desde el punto de vista de un gran problema del Estado--, armonizar
adecuadamente la autonomía que buscamos para los municipios, como
unidades básicas a partir de las cuales se va organizando la comunidad
nacional, con otras normativas que establecen, al mismo tiempo, el control de
la constitución del poder público en esos entes edilicios desde organismos
centrales, como son los partidos políticos, cuya organización y estructura,
conforme a su propia ley orgánica, son necesariamente centralizadas y
nacionales.
Lo anterior nos crea en este momento una aporía, una dificultad
de argumentación, una contradicción de normas entre el anhelo, que todos
compartimos, de descentralizar el país, de otorgar autonomía a los municipios,
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y un miedo cerval de parte del personal de todos los municipios, por cuanto
sus cargos corren el riesgo de ser alterados o suprimidos, por objetivos,
razones o circunstancias ajenas al buen gobierno comunal; o sea, propias de
decisiones o acuerdos de orden nacional que, en definitiva, se gestionan,
definen y aplican a través del mecanismo de partidos políticos. Porque éste es
un régimen donde existe un Gobierno de partidos, lo que considero muy
respetable y está muy bien, siempre que opere en su marco propio. Sin
embargo, ello no es así, pues no hemos sabido armonizar la autonomía
comunal con la sumisión del sistema de construcción del poder público
municipal a una ley que entrega el control de ese poder a los partidos políticos.
Lo anterior, por consiguiente, crea en los trabajadores municipales
el temor de ser políticamente amenazados por la mayoría de turno, que en el
ámbito local no es, por fortuna, la mayoría nacional. Depende de cada
municipio. Por eso, en este debate, no vamos a encontrar, felizmente, una
cuestión de Gobierno-Oposición. En cada municipalidad hay una realidad
distinta, y, dependiendo de ello, un sector se va a sentir más o menos
amenazado que otro.
Señor Presidente, paso a mencionar tres disposiciones que están
en juego aquí.
Primero, el artículo 38 de la Constitución, recordado por la
Honorable señora Feliú, y tan pocas veces citado, dispone: "Una ley orgánica
constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública,
garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y
profesional en que deba fundarse,".
Segundo, el artículo 87 del Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales dice: "Todo funcionario tendrá derecho a gozar de
estabilidad en el empleo y a ascender en el respectivo escalafón; participar en
los concursos; hacer uso de feriado;" etcétera. Es decir, se completa toda la
normativa.
Por último, el artículo 97, letra g), del mismo Estatuto, letra que
es clave para entender la idea que estoy explicando, establece que, entre otros
beneficios, los empleados municipales gozarán de: "Asignación de antigüedad,
que se concederá a los trabajadores de planta y a contrata por cada dos años
de servicios efectivos en un mismo grado, será imponible y se devengará
automáticamente desde el 1º del mes siguiente a aquel en que se hubiere
cumplido el bienio respectivo.". Después se detalla el monto del beneficio.
¿Qué acontece, señor Presidente? Lo he planteado en más de una
oportunidad. De hecho, la carrera funcionaria está reglada en función de un
elemento clave llamado asignación de antigüedad; siempre ha sido así en la
Administración Pública. Y tal elemento puede a veces entrar en contradicción
con otros valores de capacitación o de demérito. Pero ocurre que el común del
trabajador público o municipal ha contado con el hecho de que la permanencia
en el cargo --en el cual goza de estabilidad-- le permite un incremento en su
remuneración por la llamada asignación de antigüedad. Sin embargo, esto lo
hace ser más caro, porque un trabajador municipal antiguo es más costoso que
uno nuevo, aunque el primero no siempre es más eficiente que el segundo.
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Cuando se establece la autonomía municipal, dentro de cada
entidad comunal se trazan las líneas para decidir con mayor libertad quién se
queda o quién se va y para suprimir cargos o crear otros nuevos que admitan
la incorporación de otras personas a la planta municipal. Y acontece que todo
municipio financieramente autónomo tratará de contar con el personal menos
caro, sustituyendo al más antiguo. Esto es contradictorio con la carrera
funcionaria.
El proyecto no exonera a ninguna persona y, en tal sentido, lo
que expresó el señor Ministro del Interior --siento que, por razones que
respeto y naturalmente acepto, haya debido retirarse de la Sala-- es
perfectamente cierto: se está discutiendo en qué medida una futura ley
orgánica constitucional fijará determinadas limitaciones al uso del poder
municipal, el cual podría ser utilizado en forma abusiva en cuanto pusiera en
riesgo la estabilidad del cargo comunal. Sin embargo, a las disposiciones
vigentes que garantizan dicha estabilidad se suma la actual autonomía
financiera relativa de los municipios. Y ello induce a dicho poder, cada vez que
puede hacerlo o cuando debe reducir gastos en un área, a que tienda a
reemplazar al trabajador que resulta más caro, por uno más barato.
En este momento estamos discutiendo una reforma constitucional
que autoriza al poder municipal --autónomo en cierto sentido, pero sometido al
control de mayorías políticas-- para suprimir cargos. ¿Con qué limitaciones?
Con aquellas que una futura ley detallará. Éstas pueden ser buenas, regulares,
malas, suficientes o insuficientes. Y eso es lo que crea, entre tanto, una
incertidumbre, que tantas veces he calificado, en forma quizá excesiva pero
gráfica, como una especie de temor cerval: ese temblar del ciervo que aprecia
un riesgo a su alrededor. Dicho temor lo sienten todos los sectores en este
momento.
Por tal razón, juzgo que estamos debatiendo un proyecto bastante
delicado. Y, por si no fuera suficiente lo que ya he mencionado, nos
encontramos en un período de previa constitución del nuevo poder municipal, y
todo el país se encuentra agitado por pactos que se mantienen, rompen o
alteran.
En definitiva, existe una situación municipal tensa, y, en medio de
este cuadro, aparece cierto compromiso de dos normas que se conjugan: la
estabilidad en el empleo y la carrera funcionaria, las que serán afectadas por la
autonomía municipal. ¡Bendita sea tal autonomía, si es real, si no va unida a
su sumisión a mayorías políticas que suponen, por la propia ley, dependencia
de poderes centrales! Porque todos los partidos políticos se encuentran
organizados sobre la base de una jerarquía manejada desde una directiva
central, llámese consejo general o comisión política.
Eso es lo que denominaba, con un término que puede parecer un
poco pedante, la aporía, la dificultad de argumentación que se nos está
presentando, y cuya resolución requiere de mucha serenidad de parte de
todos.
He dicho.
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El señor DÍEZ (Presidente).- Solicito el asentimiento unánime de la Sala para
que ingrese a ella el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo,
señor Marcelo Schilling.
Acordado.
Tiene la palabra el Senador señor Otero.
El señor OTERO.- Señor Presidente, la discusión se ha centrado en un tema
extraordinariamente importante: la autonomía de las municipalidades. Cuando
en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia recibimos el proyecto
proveniente de la de Gobierno, nos impusimos de que en ésta, por unanimidad
y con el respaldo del Ejecutivo --esto ha sido ratificado aquí por el señor
Ministro--, se estimó conveniente flexibilizar la administración municipal. Para
ello, se proponía que la municipalidad determinara la creación de cargos, la
supresión de los mismos y lo relativo a las remuneraciones, y si era necesario
o no lo era crear organismos para el desarrollo de sus funciones.
En esa oportunidad, se nos señaló claramente que dicha
flexibilización era imprescindible para completar el trámite de descentralización
y desconcentración en que estaba empeñado no sólo el Supremo Gobierno,
sino también la propia Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización. Se agregó que todas esas medidas contemplarían el debido
resguardo para los funcionarios municipales.
Antes de continuar con el tema, debo señalar que, cada vez que
he intervenido sobre el mismo, siempre he dejado expresa constancia de que
no puede considerarse a todos los municipios en un plano de igualdad. En
Chile, como expresó uno de los señores Senadores que me antecedieron, las
realidades de los municipios son distintas. A cada uno de ellos les afectan
problemas que les son comunes, pero tienen una realidad social, económica y
cultural que sólo por excepción puede asimilarse a la de otras comunas.
Ese argumento era muy determinante para nosotros. ¿Por qué?
Porque cuando se analiza una iniciativa sobre plantas municipales --lo
advertimos en su momento--, las normas son absolutamente genéricas. El
desconocimiento de la realidad de las distintas comunas ha generado serias y
graves injusticias para el personal. Por ejemplo, en el proyecto de ley de
plantas, despachado hace algún tiempo, se establecían límites y topes que, si
bien para los funcionarios de la Municipalidad de Santiago eran muy
convenientes y beneficiosos, para los de municipios pequeños eran lesivos.
Ésa es una realidad y, frente a ella, me convencí de que era bueno
flexibilizar. Por eso, cuando la iniciativa en debate se trató en las Comisiones
unidas, ¿qué se planteó? Se dijo: "Señores, esta flexibilización no puede
significar, en modo alguno, que el alcalde, por sí mismo, ante sí o con acuerdo
del concejo, pueda cambiar las plantas, suprimir empleos o afectar la
estabilidad del personal. Debe contemplarse algún resguardo en favor de los
trabajadores".
Fuimos muy claros y categóricos en el sentido de que no
estábamos dispuestos a votar favorablemente la reforma, sin establecer a la
vez
ciertos resguardos básicos y elementales. Planteamos la imperiosa
necesidad de que toda esta reglamentación se incorporara en el proyecto de
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enmienda de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en trámite en
la Cámara de Diputados y que no teníamos a la vista. Por lo tanto, hicimos fe
de algo que nos dijo el propio señor Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo --hace algunos momentos se incorporó a la Sala--, quien nos
leyó diversas indicaciones tendientes a cautelar la seriedad y la forma en que
se habría de ejercer este tipo de facultad y, al mismo tiempo, de qué manera
quedaban resguardados los funcionarios municipales para evitar que fueran
víctimas de alguna arbitrariedad o de una maniobra política, si en algunas
partes no se respetaba la pluralidad y la diversidad que hoy existe tanto en la
Administración Pública como en la municipal.
En consecuencia, durante la discusión de esta reforma en las
Comisiones unidas dejamos meridianamente claro, en primer término, que
había de fijarse un límite al gasto por concepto de remuneraciones; y, en
segundo lugar, que las plantas deberían encuadrarse estrictamente dentro del
ámbito y de los requisitos que estableciera la ley orgánica. Así se estableció en
el inciso segundo del artículo 110, nuevo. Y así, también, lo señalé yo, como
consta en el informe, que en la parte pertinente expresa: "Agregó, finalmente,
que el ejercicio de estas facultades, así entendidas, debe regularse en la ley
orgánica constitucional sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor
Hamilton en que debe radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de
ley para satisfacer tales propósitos.".
El punto nos preocupaba a tal extremo que, previendo que una
mayoría ocasional en el Parlamento pudiera modificar las condiciones o
requisitos establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,
preceptuamos que los cambios solamente podrían hacerse mediante iniciativa
presidencial.
Hicimos presente la conveniencia de que los acuerdos del concejo
se adoptaran con quórum calificado, como asimismo, que debía terminarse con
la actual profusión de cargos a contrata y a honorarios, por cuanto perjudican
la carrera funcionaria. En algunas municipalidades, por cada cargo de planta,
existe uno a contrata, y otros a honorarios, con la salvedad de que, en este
último caso, por ejercer las mismas funciones, perciben una remuneración
muchísimo mayor que la del empleado de planta. Por consiguiente, al
flexibilizarse el sistema y fijar una planta con todos los requisitos a que se ha
aludido, el alcalde no podrá efectuar contrataciones no contempladas en
aquélla.
También planteamos la posibilidad de que en los concursos
públicos para llenar cargos se abriera una instancia de reclamo ante la
Contraloría General de la República; la aplicación de un sistema de
calificaciones adecuado e idóneo, y el estudio de una modalidad de control de
la gestión municipal que habrá de establecerse en la ley orgánica.
Se nos garantizó que todo lo anterior se incluiría en la
modificación de ese cuerpo legal. Incluso, recuerdo que hablamos de un plazo
de 60 días --contado desde la eventual aprobación de la iniciativa que nos
ocupa-- para ver materializadas tales modificaciones, y que, de lo contrario, en
el Congreso Pleno votaríamos en contra de la reforma constitucional.
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Es decir, se combinaron las dos cosas: el derecho que tenemos de
cambiar nuestra postura en relación con esta enmienda de la Carta
Fundamental, en caso de no contemplarse en la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades los aspectos acordados en la Comisión; y, de concretarse
éstos, la aprobación de la reforma constitucional, que es muy adecuada, pues
junto con flexibilizar, resguarda la idoneidad de la gestión municipal, asegura
la estabilidad de los funcionarios, permite que éstos sean premiados en razón
de sus méritos, de su esfuerzo y de su trabajo, y que no sean afectados por
motivos de carácter político.
Las
consideraciones
expuestas
me
llevaron
a
votar
favorablemente el proyecto en las Comisiones unidas. Lo mismo haré aquí en
la Sala. Dejo, sí, expreso testimonio de que, si él se aprueba, tanto por la
Cámara de Diputados como por el Senado, y en el curso de los 60 días que
median para su ratificación por el Congreso Pleno no se han contemplado en la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades todas las materias a que me he
referido, allí cambiaré mi voto y me pronunciaré en contra de la reforma
constitucional.
Reitero: acogimos el proyecto en las Comisiones unidas y lo
aprobaremos ahora, sobre la base de la garantía y seguridad que nos dio el
Ejecutivo en el sentido indicado. Pensamos que el Gobierno de la República
también mira el futuro del país, como lo hacemos nosotros. Y es preciso
observar la ley en proyecto con sentido de política de Estado y no con criterio
político contingente, ni de sectores ideológicos, porque dice relación al órgano
de administración local más importante, la municipalidad, que es la encargada
de velar por la calidad de vida de los habitantes de la comuna. Y los pobladores
de ésta dependen del alcalde y del concejo; vale decir, de la administración
comunal. La descentralización llevada adelante y el hecho de asignar recursos
a las comunas y permitirles intervenir en todo cuanto se dirija al bienestar de
las personas, nos obligan a ser extremadamente responsables con lo que
ocurra en ese tipo de administración.
Ésas fueron las razones que me llevaron a votar favorablemente el
proyecto en la Comisión. Comprendo y acepto las dudas e inquietudes de los
señores Senadores que están dispuestos a rechazarlo. Pero yo lo voy a
aprobar, porque la Constitución establece una salvaguardia: que el proyecto,
de ser aprobado por cada Cámara, debe ratificarse en sesión de Congreso
Pleno. Y es allí donde podremos votar en contra si no se cumplen los requisitos
o supuestos bajo los cuales ahora nos pronunciamos favorablemente por esta
reforma constitucional.
Termino dejando constancia en la Sala de un problema que queda
pendiente --hoy día lo conversamos con el señor Ministro de Transportes--: la
gravísima situación producida en los grandes centros urbanos por la absoluta
autonomía municipal.
En la Región Metropolitana, donde existen más de 60
municipalidades, los problemas de transportes e incluso de urbanismo se
encuentran ligados de tal manera que es indispensable buscar un mecanismo a
través del cual pueda crearse un consejo ejecutivo que coordine a las
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municipalidades en esta materia, con poder suficiente para establecer normas
que rijan para todas las comunas pertenecientes a aquélla. De lo contrario,
como veíamos hoy en la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones, las
mejores iniciativas para solucionar el problema de la Región Metropolitana no
serán posibles de materializar. ¿Por qué razón? Por esa autonomía conforme a
la cual 60 administraciones comunales distintas tengan criterios diferentes, no
obstante encontrarse ubicadas en la misma ciudad.
Por eso, mantengo el voto que emití en las Comisiones unidas.
donde la modificación propuesta al artículo 62 de la Constitución fue aprobada
por unanimidad.
Por lo tanto, reitero que reservo mi derecho a cambiar de opinión
en la sesión de Congreso Pleno --si ella se realiza--, si no se da cumplimiento a
todos los requisitos enumerados durante mi intervención.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, antes de introducirme en el fondo del tema,
quiero recordar al Senador señor Otero que, a raíz del problema que se
presentó en la Comisión de Transportes, el artículo 17 del decreto supremo Nº
291, sobre las funciones del gobierno regional, en su letra d) establece que
una de ellas será: "Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la
prestación de los servicios en materia de transporte intercomunal,
interprovincial e internacional fronterizo en la región, cumpliendo las normas
de los convenios internacionales respectivos".
En la historia de la ley, se dejó establecida esa responsabilidad,
precisamente, a la luz de las informaciones entregadas por Su Señoría.
El señor OTERO.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor RÍOS.- Con todo gusto.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Otero.
El señor OTERO.- Señor Senador, lo único que se posibilitó en la Carta
Fundamental fue la creación de un consejo coordinador voluntario. Y no hay
ninguna norma jurídica que obligue a las municipalidades a aceptar lo
impuesto por la intendencia o el gobierno regional en materia de transportes,
de vivienda, de salud o de educación.
El señor DÍEZ (Presidente).- Continúa con la palabra se Senador señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, cuando establecimos en el Senado lo que
algunos denominamos “la creación de los poderes verticales”, lo hicimos
pensando en la necesidad de lograr dos objetivos muy importantes para el
desarrollo y crecimiento armónico del país: el primero --y los voy a separar, a
pesar de que son iguales en trascendencia--, la descentralización de aquellas
materias propias del gobierno nacional o de la administración central --como
muchas personas la llaman--; y, el segundo (elemento indispensable en la
creación y funcionamiento de un estado moderno), la participación. Sin
participación --y aquí se encuentran los ejemplos de países que se han
desarrollado mejor--, no existe alternativa alguna de un progreso efectivo y
eficiente. Porque las inteligencias, las capacidades, no se hallan radicadas
todas en el Estado chileno, sino que corresponden a la acción conjunta de una
sociedad. Y, en ésta, obviamente, aparte los sectores público y privado, están
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todos los chilenos que forman parte de la nacionalidad y que viven en el
territorio.
Por eso, cuando se establecieron las funciones y atribuciones de
las municipalidades, en la letra f) del artículo 3º de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, quedó consignada como responsabilidad
privativa elaborar los planes de desarrollo comunal conforme a las normativas
regionales y nacionales existentes sobre la materia.
Eso significaba que una municipalidad que planificara todo su
sistema de vivienda o de transporte, o cualquier otra acción, debía tener en
consideración los aspectos generales dispuestos en los planes regionales y
nacionales.
En materia de vivienda, por ejemplo, el objetivo del Estado
chileno apunta a que haya cuatro habitantes por casa el año 2002. Otro
objetivo consiste en tener el año 2000 un porcentaje determinado en materia
de salud, de mortalidad infantil, etcétera.
¿Qué hacen los municipios en virtud de sus planes de desarrollo?
Los elaboran para cumplir con los objetivos nacionales; y de esa forma, se les
entregan las herramientas --y se les darán más todavía--para que dichos
objetivos nacional y regional conformen una acción común armónica, que
permita también un crecimiento del país con igual característica..
Por eso, cuando se sostiene que la autonomía municipal destruye
el desarrollo armónico del territorio llamado "región", significa que el legislador
no ha tenido a la vista la concepción de crecimiento y administración armónica
que se ha ido concibiendo en las normas constitucionales y en las Leyes
Orgánicas Constitucionales sobre Gobierno Regional y de Municipalidades.
Un municipio que dentro de su plan de desarrollo establezca, por
ejemplo, que el número de personas por viviendas en su comuna será el
mismo que existe en Francia, esto es, de 2,5 personas por casa, quiere decir
que está absolutamente marginado del sentido de proyección nacional, de un
crecimiento armónico y con objetivos igualmente nacionales.
Ése es el sentido que tiene todo este proceso.
Por tal motivo, una autonomía nunca podrá sobrepasar la norma
nacional. Porque si eso ocurre, sin duda alguna, que estaríamos estableciendo
acciones que van a dividir a los chilenos y a nuestro país, y no a unirlos, como
es el objetivo de la descentralización.
El Presidente del Senado, el Honorable señor Díez, recordó
algunos aspectos referidos a que el Primer Mandatario tiene responsabilidades
que está ejerciendo bien, y que, por lo tanto, no deben modificarse. Dentro
del ámbito actual de la Administración, sin duda alguna que el Primer
Mandatario puede estar ejerciendo bien sus funciones.
Pero lo actual es lo que ha producido un centralismo agobiante en
el país, donde 5 millones de chilenos viven en un estado calamitoso --desde el
punto de vista del medio ambiente-- y en que toda la estructura económica,
social, política, cultural y de todo orden, se ha ido instalando en la Región
Metropolitana, y concretamente en Santiago.
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El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) señala en un informe
que, en los pasados diez años, Santiago está creciendo a un promedio de 3,6
por ciento anual, lo que significa que en el último lustro lo hizo en l8 por
ciento.
Entonces, ¿qué desarrollo existe en un país donde la
concentración es tal, que ha terminado en largas colas de niños en los
hospitales que van en busca de oxígeno envasado, porque el aire de su ciudad
no es el adecuado para que puedan vivir y desarrollarse como seres humanos,
libres de contaminación?
Esta concentración absurda, odiosa, no ha traído sólo un
desarrollo equivocado. En 1991, la Universidad Católica de Valparaíso nos
entregó un informe brutal, que he dado a conocer muchas veces aquí, acerca
del costo de cada uno de los habitantes de Chile para el Estado. Naturalmente,
el estudio puede ser objeto de discusiones y debates, porque, de pronto,
existen criterios muy distintos para medir el gasto. Pero sostiene que, en 1990,
cada habitante le costó al Estado --por concepto de gasto, no de inversión-- 6
pesos diarios en la Quinta Región, 8 pesos diarios en la Octava Región, 11
pesos diarios en la Novena Región, 22 pesos diarios en la Segunda Región y
116 pesos diarios en la Región Metropolitana.
Estos informes, elaborados por una Universidad importante, sin
duda alguna, nos llevan a meditar. Y, por ese motivo, no puedo estar de
acuerdo con la afirmación de que todo se ha estado llevando bien respecto del
desarrollo económico del país. Por lo demás, el desarrollo económico es una
materia distinta de la administración. El proceso de concentración que hemos
vivido en los últimos años --y aquí incluyo los últimos 50 años a lo menos-indudablemente ha ido produciendo un desastre, cuyo costo es cada día más
alto para el país. A una persona que vive en Santiago y que gana 200 mil
pesos mensuales se le va un porcentaje elevadísimo en movilización, en
calefacción, y en muchas otras cosas. En cambio, quien vive en Regiones
puede sobrevivir perfectamente con una remuneración de ese tipo.
Es verdad. Un estudio de la Facultad de Economía de la
Universidad de Chile concluyó que el santiaguino estaba gastando, en
promedio, una hora y 20 minutos para trasladarse cada día hacia su trabajo.
¿Qué desarrollo económico es ése? ¡Es una cosa absurda! Y en la Región
Metropolitana, hay del orden de los 2 millones 400 mil trabajadores, y
también, del orden de 1 millón
y tantos mil estudiantes. Pues bien,
multipliquemos todo eso por 1,2. Una hora 20 minutos es una pérdida
impresionante para el país.
Por eso, no debemos engañarnos y pensar que existen
alternativas claras y definitivas, porque hoy el país se encuentra en una
condición realmente desastrosa; no podemos seguir viviendo así.
¿Cuándo tuvo Chile un crecimiento muy grande? Cuando surgió la
comuna autónoma. Ahí conocimos un desarrollo armónico. Surgieron los
canales de regadío; se construyeron decenas, centenares, de colegios,
escuelas, en fin. La sociedad comenzó a tener identidad y el país experimentó
un crecimiento armónico brutal, admirable.
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Señores Senadores, piensen en sus Regiones y vean en qué año
se construyeron las estructuras más importantes. En un gran porcentaje se
materializaron a principios de siglo, entre 1900 y 1927. Es ahí cuando se arma
y se forma Chile. Y entonces existía la comuna autónoma, donde había un
respeto, una dignidad que se cuidaba, y que hoy no se cuida.
El Senador señor Hormazábal planteó un punto --no lo iba a
mencionar porque Su Señoría no estaba presente, pero ahora puedo hacerlo-que vale la pena analizar más a fondo. El señor Senador manifestó su
preocupación por la inexistencia de control sobre las municipalidades, lo cual
puede producir una situación grave en materia de recursos. Ello, en
circunstancias de que, como señalaba el señor Ministro del Interior, las
municipalidades administran ya alrededor de mil 500 millones de pesos, por lo
que podría producirse un desorden muy grande.
El tema radica en quién elige: el pueblo. Las municipalidades no
son designadas ni nombradas; forman parte esencial de lo que constituye el
concepto puro de la democracia: todos son elegidos. Y ahora el alcalde va a ser
objeto de una elección directa, conforme a una serie de normas. Y, claro está,
muchas de ellas han merecido críticas. Pero, poner en duda, con tanta fuerza,
la acción de la municipalidad y recordar que la Cámara de Diputados no tiene
tuición sobre ella, es otra cosa. ¡Si la Cámara de Diputados no puede tener
tuición sobre personas elegidas por el pueblo! ¡No puede! Y las funciones que
son propias del desarrollo administrativo, evidentemente, están en manos de
la normativa que regula la Contraloría General de la República, y que debe
cumplirse con bastante rigor.
Ahora, el Honorable señor Hormazábal señalaba otro concepto
que también conviene analizar a fondo: cómo participa el concejo comunal en
la administración. ¡Si el consejo no participa en la administración! Y el objetivo
es que no participe, ni ahora ni en lo futuro. Quien participa es el alcalde, y
nada más que el alcalde, quien tiene una función de jefe de servicio, como
recordaba el propio Ministro.
Hay, entonces, una realidad que debe ser analizada en un
contexto...
El señor HORMAZÁBAL.- ¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
El señor RÍOS.- Con mucho gusto, con la venia de la Mesa.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Sin ánimo de interrumpir la exposición del señor
Senador, deseo recordar que en mi intervención señalé, entre otras cosas, que
la fiscalización sobre el municipio, auténtico representante del pueblo, la hace
el pueblo mismo en las elecciones; eso fue lo que dije. Ahora, Su Señoría
señala que la carencia de fiscalización se justificaría por el hecho de que son
los ciudadanos los que eligen a los integrantes del concejo. Me permito
recordar a mi estimado colega el texto del artículo 48 de la Constitución que
establece como atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, entre
otras, "Fiscalizar los actos del Gobierno" y "Declarar si han o no lugar las
acusaciones que" se presenten en contra del Presidente de la República. O sea,
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a pesar de ser éste elegido por el pueblo, existe el papel de fiscalización de la
Cámara de Diputados.
Por consiguiente, siendo tan plenamente democráticos tanto el
Presidente de la República como el concejo municipal, el rol fiscalizador que
otorga la Constitución a la Cámara no es tan nítido en el caso del segundo
como en el del primero.
Agradezco la deferencia de mi estimado colega.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede continuar el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, es cierto y razonable lo que señala el
Senador señor Hormazábal. Lo que pasa --y hay que entenderlo de esa forma- es que respecto de lo que se denomina el Poder Nacional --donde están
radicados los tres poderes horizontales: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-, la Cámara de Diputados tiene función fiscalizadora. Lo que hicimos en la
reforma constitucional de 1991 fue crear otro cuerpo fiscalizador, y en este
punto estoy absolutamente de acuerdo con el señor Senador cuando señala
que en la norma legal no han existido la claridad y la transparencia suficientes
para que esa fiscalización se cumpla. Pero, hemos dicho: a los Poderes
Nacionales corresponde la fiscalización de la Cámara de Diputados; al Gobierno
Regional, la del Consejo Regional, y al gobierno comunal, la de los concejales.
O sea, son tres áreas distintas.
Entonces, si establecemos que la fiscalización de la acción propia
de la comuna corresponderá también a la Cámara de Diputados, vamos a
debilitar y destruir esta concepción de poderes verticales, que ha surgido y se
ha desarrollado en plenitud en los países europeos, de donde hemos recogido
muchas experiencias para establecerlas aquí.
Por otro lado, es muy importante y razonable señalar --comparto
en este sentido lo manifestado por muchos señores Senadores-- la inquietud
de qué ocurre con las plantas.
Si aprobamos el artículo 110, ¿va a llegar un alcalde y va a
aprobar una planta; después llegará otro y aprobará otra? Al fallecer un
alcalde, ¿establecerá el subrogante otra planta? Bueno, naturalmente, si ésa es
la realidad, no tendríamos derecho ni siquiera a estar conversando el tema.
Pero ése no es el objetivo; de ninguna manera.
Ahora, quizá los funcionarios tienen razón cuando piensan que la
estabilidad de su empleo va a depender del presidente del partido político
respectivo. Si las propias listas de concejales --así lo establece la propia ley-se inscriben en Santiago, y si el presidente y el secretario general del partido
correspondiente van al Registro Electoral a inscribir sus candidatos por
comunas que, en muchos casos, no tienen siquiera idea dónde están ubicadas,
obviamente se produce un centralismo en la concepción política que tampoco
permite avanzar en esta materia. Sobre el particular, recojo lo señalado por el
Honorable señor Thayer.
¿Qué es lo que se ha tenido en vista al debatir este tema? Dos
objetivos básicos. Primero, avanzar en el proceso de descentralización y,
segundo, cuidar la estabilidad y las formas de empleo que tienen los
funcionarios municipales actuales. Porque, efectivamente la normativa, si se
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toma políticamente, podría repercutir en la situación laboral de los 30 mil
funcionarios municipales que trabajan en Chile, los cuales podrían quedar en el
aire. Naturalmente --así ocurrió durante la discusión-- ningún señor Senador
está de acuerdo en que ello suceda. Desde mi punto de vista, ésa es la virtud
más importante de este debate.
Tampoco se puede concebir una planta que sea modificada cada
uno, tres o cuatro años. Si vamos a poner en marcha un Plan de Desarrollo
Comunal, éste debe durar a lo menos una década, porque no hay planes de
desarrollo que tomen un tiempo menor. Por tal motivo, cuando un determinado
concejo cree una planta, ésta no variará al año siguiente, ni a los dos años,
sino que al menos --así lo podría establecer la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades-- después de 10 años, de modo que aquellas personas que
ingresen en el futuro-futuro al régimen de funcionarios municipales, tengan
presente que ésas son las reglas del juego, es decir, si realizan bien su trabajo,
tendrán alternativas para desarrollarlo en plenitud durante 10 años; más
tarde, pueden postular a cargos superiores, etcétera. Es una concepción muy
distinta.
Por estas razones, algunos Senadores hicimos llegar a la Mesa una
indicación para hacer ver la necesidad de que los actuales funcionarios
mantengan en plenitud sus cargos para que se produzca un adecuado
transbordo en el tiempo. Sostener que la municipalidad tenga autorización
para modificar su planta, lo cual puede realizar en 24 horas, es una
irresponsabilidad tremendamente grande. Entonces, tiene que haber una
combinación: ¿Estamos por la descentralización? Sí. ¿Pero a costa de todos los
funcionarios municipales? No.
Dicha indicación permitirá al funcionario poseer las herramientas
necesarias para conversar con el alcalde o el concejo --siendo en ésta primera
etapa el dueño de su cargo-- y no quedar al arbitrio del municipio. Es
importante sostenerlo así.
Finalmente, dicho sea de paso, me alegro de que la cuestión
municipal se discuta de una vez por todas, porque esta reforma constitucional
hace ya bastante tiempo que está en el Senado, y su debate de algunas
semanas atrás fue bastante débil. Ahora veo pocos Senadores en la Sala, e
incluso algunos de los presentes demuestran escaso interés por lo que estamos
planteando.
Sin embargo, lo importante es que se inició un debate profundo
acerca de nuestra nación, de su el crecimiento armónico y del respeto por las
personas. Los Senadores de todos los partidos políticos que participan en este
debate han manifestado profundas inquietudes, las cuales permitirán llegar a
buen puerto con este proyecto que ya fue aprobado en general.
Propongo que se apruebe el artículo 110º conjuntamente con la
indicación presentada. Con ello, se avanza en la descentralización y, a la vez
se determina que el propietario del cargo es el actual funcionario. De esta
manera, bajo la tuición municipal y de sus funcionarios, se irán produciendo las
modificaciones a la estructura administrativa municipal. De este modo,
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conforme a la visión social, geográfica, espacial, de objetivos, etcétera, del
municipio, se puede establecer en el futuro-futuro, el desarrollo de la comuna.
El señor DÍEZ (Presidente).- Atendiendo a las consultas de varios señores
Senadores, deseo proponer a la Sala que continúe el debate de esta iniciativa
hasta las 20:00 --hora en que el Honorable señor Calderón rendirá un
homenaje-- para luego seguir con la hora de Incidentes.
Si le parece a la Sala, así se procederá.
--Se aprueba.
El señor RÍOS.- ¿Se votaría mañana el proyecto, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Se votará cuando haya concluido el debate, señor
Senador.
Tiene la palabra el Senador señor José Ruiz.
El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, en la discusión de esta reforma
constitucional, han surgido --a mi juicio-- dos materias.
Una es la que causó la reforma constitucional y que fue
enriquecida en el debate de la iniciativa, y apunta a la intención del Gobierno
de avanzar en el proceso de descentralización del país; y la segunda --no
menos importante y que ha concitado especialmente la atención de los
trabajadores municipales-- dice relación al problema de la estabilidad en los
puestos de trabajo de los funcionarios que hoy se desempeñan en las
municipalidades del país.
Pienso que hay que separar estos aspectos, por una razón muy
simple. Más allá de la preocupación de algunos Parlamentarios por las
reacciones positivas o negativas que se puedan generar, existen elementos
claramente establecidos en la legislación vigente.
En primer lugar, no se está modificando el artículo 38 de la
Constitución Política, ni la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado, ni tampoco la ley Nº 18.883, estatuto
administrativo para funcionarios municipales. Estas normas rigen --mientras no
sean alteradas lo seguirán haciendo-- las relaciones de tales funcionarios al
interior de las municipalidades.
Las únicas causales que, dentro del estatuto administrativo, hacen
cesar en sus puestos de trabajo a dichos trabajadores son las relativas a
determinadas infracciones, como por ejemplo, una calificación deficiente, de
acuerdo con el artículo 48 de dicho cuerpo legal, o las que prescribe su artículo
120, sobre medidas disciplinarias aplicables como producto de acciones o
actitudes en que los funcionarios incurran en el desempeño de sus funciones.
Es decir, aun cuando la preocupación de los empleados municipales es
absolutamente legítima, no se está alterando ninguno de estos cuerpos
legales.
¿Qué se está reformando con este proyecto? Una facultad
exclusiva del Presidente de la República, establecida en el número 2º del
artículo 62 de la Carta Fundamental y que atañe a las municipalidades, se
transfiere a éstas. En la actualidad el Primer Mandatario puede enviar un
mensaje al Parlamento para suprimir cargos en los municipios. Ello hoy es
posible.
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La diferencia radica --y uno lo entiende-- en que los funcionarios
municipales pueden creer, con justa razón, que resulta más difícil atentar
contra su estabilidad laboral a través de una ley debatida en el Parlamento,
que sobre la base de decisiones adoptadas por el propio Concejo Municipal,
tendientes a la eliminación de cargos.
Acepto el hecho de que haya dudas razonables en cuanto a que
los trabajadores municipales puedan quedar en mayor indefensión. Sin
embargo, pienso --por lo expresado en la Sala, por la responsabilidad de
quienes hoy legislamos y por la clara voluntad manifestada por la mayoría de
los señores Senadores que han intervenido en el debate-- que las
modificaciones planteadas en esta reforma constitucional tendrán que
resguardar debidamente la estabilidad de sus puestos de trabajo.
En tal sentido, yo les diría a esos funcionarios que guarden
absoluta serenidad frente a esta reforma, porque lo que queremos es avanzar
en la descentralización del país. No se trata solamente de elaborar discursos,
pues ya hemos oído muchos a través de nuestra historia política, sino de
progresar con acciones concretas. Actualmente, las municipalidades
constituyen la estructura política más cercana a la gente: es allí donde
efectivamente la democracia está al alcance de las personas y, por lo tanto, es
la institucionalidad chilena la que debemos fortalecer, y no sólo entregándoles
algunas atribuciones.
Coincido con algunos Honorables colegas en cuanto a que esto
constituye sólo un paso. Pero no cabe duda de que existen muchos otros que
podríamos dar a fin de que los municipios cuenten con los recursos suficientes
para responder a las demandas diarias y permanentes de los vecinos, que hoy,
dada la escasez de fondos y de medios necesarios, no se pueden cumplir.
También deben establecerse normas en la Ley Orgánica de
Municipalidades para que los ingresos de su personal a lo largo de todo el país
respondan al principio de a igual cargo igual remuneración.
Asimismo, es necesario respetar el mecanismo de la zona para las
regiones más apartadas. No se puede permitir que en la ley que se dicte
posteriormente se deje en libertad absoluta a los municipios para que fijen las
rentas a su arbitrio. Tal como planteó aquí el Senador señor Hormazábal, no
cabe seguir insistiendo en la iniquidad existente hoy: los profesores de
establecimientos pertenecientes a las municipalidades ricas reciben
remuneraciones justas --no digamos altas; justas--, mientras que en los de
municipios pobres son muy mal pagados, cuestión que también es válida para
los servicios de salud. No deseamos que mañana esta situación, por la vía de
esta modificación, también termine por afectar a los funcionarios municipales.
Estaremos atentos en el Senado para defender sus derechos. Pero esa defensa
no pasa por mantener la centralización hoy existente en la Administración del
país, sino que deben darse los pasos suficientes para que los municipios se
fortalezcan, pasos que en el futuro también tendremos que dar respecto de los
gobiernos regionales.
Por lo tanto, creo que la norma propuesta es perfectible, pero,
dado que estamos en el segundo informe y que no se han formulado
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indicaciones renovadas, no hay posibilidad de modificarla, salvo por
unanimidad en la Sala. Sin embargo, como el proyecto se encuentra en primer
trámite, es posible enmendarlo en la Cámara de Diputados. Podemos realizar
las gestiones del caso --incluso pedir al Gobierno que las haga-- para que
durante su tramitación en la otra rama del Parlamento se mejore la redacción
del artículo 110, de manera de resguardar en mejor forma, no sólo los
derechos de los trabajadores municipales, sino también de dejar más abierta la
posibilidad para que en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
puedan establecerse debidamente las normas que regulen esta nueva
atribución.
Concurriré a la aprobación de este artículo, sobre la base de las
observaciones que he formulado. Y si no llegamos a acuerdo en el tercer
trámite aquí, en el Senado, espero que se logre en la Comisión Mixta
aprobando una redacción que resguarde todas las inquietudes planteadas hoy,
se avance en el proceso de descentralización y se protejan los derechos de los
trabajadores municipales.
El señor DÍEZ (Presidente).- Están inscritos a continuación los Honorables
señores Cantuarias, Bitar, Gazmuri, Errázuriz, Adolfo Zaldívar y Urenda.
Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.
El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente, debo comenzar por expresar que
hay ciertas materias cuya incorporación en la legislación es de la mayor
importancia y urgencia y siempre me van a contar como uno de sus más
resueltos y entusiastas partidarios.
La descentralización es una aspiración que comparto plenamente
y ha sido un objetivo al cual he dedicado una buena parte de mi trabajo
parlamentario, especialmente en las labores que me corresponde realizar como
integrante de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
Respecto de la regionalización, que la entiendo como parte del proceso de
descentralización, he presentado iniciativas. Pero una cosa es caminar por la
senda de la descentralización y la regionalización y, otra, es entregar a los
municipios la posibilidad de estructurarse en forma absolutamente autónoma.
No me gustaría que hiciéramos sinónimas estas dos cosas.
Porque, aparentemente, llevaríamos la votación --en este afán de etiquetar o
de dejar las cosas simplificadas al extremo-- por la vía de que, si se es
partidario de la descentralización y de la regionalización, valores y principios
del funcionamiento del Estado que comparto, se debe estar por una cosa o por
otra. No se juegan en este artículo, entonces, esos valores y principios, artículo
que por lo demás tiene algunas otras características que trataré de señalar
más adelante.
Como se recordaba aquí, cuando asumió el Presidente de la
República se propuso como meta llevar la inversión pública de decisión
regional de 21 por ciento, en que se encontraba al inicio de su mandato, a 42
por ciento para cuando concluyera. Aplaudimos, sin ambages, una decisión de
esa naturaleza. Con la misma franqueza con que reconocimos que esa meta
era ambiciosa y que nos agradaba profundamente a quienes no sólo
representamos a una Región, sino que vivimos y educamos a nuestros hijos en
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ella --y compartimos las aspiraciones de la gente de provincia, como suele
decirse en algunos lugares (de regiones, como decimos nosotros)--, ahora
debemos lamentar que, transcurridos dos años y fracción del Gobierno que se
propuso elevar al doble la inversión de decisión regional, y de acuerdo con las
cifras de inversión oficial, hayamos avanzado apenas en 1,6 por ciento. Por lo
tanto, es difícil pensar que al término del mandato del Presidente Frei la
inversión pública de decisión regional llegue al nivel que se planteó.
Debo recordar que el origen de este proyecto era menos
ambicioso y más bien modesto: tenía casi por único objetivo --y es bueno
tenerlo presente-- eliminar de la Constitución la mención al período de
concejales en actual ejercicio. En 1992, se estableció en la Carta Fundamental
que el período de las autoridades municipales sería de cuatro años. Pero, por
diversas razones, más del 10 por ciento de los municipios --34-- no se instaló
el 26 de septiembre de 1992, sino posteriormente. Entonces, si se mantenía el
período de cuatro años en la Constitución, las fechas en que iban a efectuarse
los traspasos a las nuevas autoridades municipales que corresponde elegir este
año tendría que ser escalonado a lo largo de todo el país, aspecto enteramente
distinto de las proposiciones que hemos escuchado y que valdría la pena
analizar en el futuro.
Dejo consignado, entonces, que tal vez sería interesante pensar
en un sistema municipal que no consultara elecciones en un único día para
todo Chile, porque ésa es una de las razones por las cuales se los vincula
políticamente y se les da otras características y atributos.
Como decía, el proyecto original tenía por objeto eliminar la
mención a los cuatro años y agregar algunas facultades o transformaciones al
consejo económico y social comunal. No era mucho más que eso. En
consecuencia, el trabajo en las Comisiones fue el que nos llevó -fundamentalmente en la de Gobierno, Descentralización y Regionalización, que
integro-- a proponer una normativa diferente.
En cuanto a la autonomía de las municipalidades y el respeto a su
funcionamiento, ha habido, a mi juicio, manifestaciones y episodios en leyes
que hemos aprobado y que las han afectado gravemente. Les hemos impuesto
obligaciones y, en algunos casos, cargas, costos, que no nos hemos
preocupado de financiar adecuadamente. Y porque no tenemos tiempo, no
deseo abrir debate en este sentido, pero quiero recordar que la Comisión de
Educación aprobó esta mañana un proyecto que, en el fondo, introduce
algunas enmiendas a la ley que modificó el Estatuto Docente para permitir que
los municipios puedan tomar "prestadas" subvenciones adelantadas --que
posteriormente deben devolver-- para pagar las indemnizaciones excepcionales
que la ley estableció para los profesores que, por reunir los requisitos del caso,
se encontraban en situación de acogerse a jubilación.
Por medio de ésas, y de muchas otras normas --el propio Estatuto
Docente fue una de ellas en su oportunidad--, traspasamos a las
municipalidades responsabilidades y costos que no fueron debidamente
financiados, como en múltiples ocasiones demostramos en esta Corporación,
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sin que nadie mencionara --o escuchara a los que sí lo hicimos-- la autonomía
de los municipios y su funcionamiento y estabilidad financiera.
Todavía más: hemos creado municipalidades en el último tiempo,
y lo hemos hecho sin hacernos cargo de su costo de instalación y existiendo en
algunas de ellas problemas respecto de la situación de sus funcionarios.
Intervendré en la hora de Incidentes de esta sesión para referirme al
problema que en este sentido que se presenta en la Región que represento, en
la comuna de Chiguayante, provincia de Concepción. Al crearlas, las hemos
dejado en difícil situación en lo relativo a la condición contractual de los
funcionarios que fueron traspasados de las áreas educacional y de atención
primaria a la administración municipal. ¿Por qué? Porque esos municipios
cuentan con un sistema de término de la relación laboral con sus trabajadores
que establece indemnizaciones. Cuando se crea una nueva municipalidad, ese
vínculo laboral debe finiquitarse con la municipalidad madre y procederse a un
nuevo contrato con la recién instalada. Y en ese finiquito no está financiada la
indemnización correspondiente.
Por
tanto,
cuando
hablamos
de
descentralización,
de
regionalización y de autonomía del régimen municipal, no se es concordante
con otras normas tratadas en esta Corporación y que, en esos ámbitos, no han
contado con el respaldo suficiente.
Un señor Senador se refería a las condiciones en que se
fiscalizaría la actividad municipal, que, por ser autónoma, no está sujeta a la
fiscalización de la Cámara de Diputados y que, en lo que atañe a las normas de
la Contraloría, se estrella con el funcionamiento del propio concejo municipal.
Ésta es otra materia que no es objeto de esta iniciativa, y ya veremos la forma
de tratar de introducirla, si es que hay voluntad política, en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, la que, hasta dónde sé, está terminando su
tramitación en la Cámara de Diputados.
Ésas son las normas de gestión del concejo, y soy de aquellos que
estiman que, para que se fiscalice bien, y en el origen, es necesario dar
facultades al concejo municipal para que se constituya en el cuerpo normativo
y fiscalizador de la municipalidad.
En consecuencia, este artículo 110 nada tiene que ver con la
descentralización y regionalización. ¿Cómo encajar esta norma, con su sentido,
en las aspiraciones de regionalización que comparto con tantos miles de
chilenos? He sido partidario de dotar a los municipios de autonomía y
facultades, y de permitirles que puedan estructurarse, pero siempre
considerando los derechos de las personas que serán sujetos de las decisiones
administrativas que adopten los municipios a través de su máxima autoridad -el alcalde-- o de organismos colegiados como el concejo.
Me causa gran preocupación el nivel de las remuneraciones de los
funcionarios municipales, y lo traigo a colación por estimar que los ingresos
excesivamente bajos constituyen una invitación a ciertas prácticas de
influencias que terminen por perturbar y corromper definitivamente el régimen
municipal chileno. No podemos exigir a los funcionarios municipales, con los
niveles de rentas actuales, ni siquiera competencia técnica para sus labores ni
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mucho menos dejarlos a buen recaudo o protegidos de la tentación corruptora,
que es muy generalizada. La única forma de contrarrestarla eficazmente es
determinando adecuados montos de remuneraciones. Por eso, el artículo 110
me agradó inicialmente porque posibilitaba a los municipios, de acuerdo con su
propia realidad, la estructuración de sistemas de remuneraciones que
premiaran debidamente a sus funcionarios.
Cabe recordar al respecto una experiencia reciente: el
mejoramiento de las plantas del sistema municipal. ¿En qué se tradujo? En
miles de apelaciones ante la Contraloría respecto de la forma como se llevaron
a cabo los encasillamientos por parte de los alcaldes, y en no pocos --sé de
decenas-- juicios y recursos de protección ante los tribunales por esas mismas
decisiones. No nos resultó la vez anterior, y una de las razones fue que los
municipios, sus alcaldes y equipos directivos, no fueron capaces de explicar
adecuada y transparentemente los encasillamientos que estaban generando,
orientados y guiados por la ley. Y eso dio lugar a las apelaciones a que me
referí.
Tales experiencias me llevaron, una vez que me impuse de las
comunicaciones de la Asociación de Funcionarios Municipales de Chile --todos
los señores Senadores probablemente también las recibieron--, a reunirme con
su directiva e incluso, hace algunos días, con la representación provincial de
Concepción, en la ciudad de Penco, a fin de hablar sobre estos proyectos. En
esa ocasión estudiamos las medidas necesarias conciliar la mantención de los
derechos que a los funcionarios municipales corresponden en virtud de la
respectiva ley orgánica con la forma más flexible de proceder por parte de los
municipios, a fin de que, atendida su propia realidad, puedan mejorar esta
situación; y con las consecuencias que se producirían, en términos de
flexibilidades abiertas, como la que está permitida en el artículo 110, ante la
experiencia reciente de los encasillamientos producidos por la ley de plantas
aprobada por esta Corporación.
Esas cosas resultaron inconciliables, y pienso que se aleja mi
aspiración --compartida por los dirigentes de los funcionarios municipales-- de
mejorar sus remuneraciones. Pero el hecho de sentirse dueños de sus cargos -como ocurre en el caso de todos los funcionarios públicos del país-- marca
una preferencia respecto de la posibilidad de que, eventualmente, puedan ser
discriminados en un proceso en el cual autoridades, que a veces son
transitorias, que a veces vienen llegando, que a veces "le trabajan al
equipismo" en términos de ciertas posiciones de poder, pueden afectar su
estabilidad de trabajo e incluso sus remuneraciones.
Por esas razones, creo que deberemos invertir el orden en que
estamos trabajando en esta materia. Yo no renuncio a la posibilidad de lograr
cierta flexibilización, pero tendremos que trabajar en el estatuto de los
funcionarios municipales, luego en la ley orgánica constitucional de
municipalidades y después en la reforma constitucional, con el propósito de
regular esta situación. En caso contrario, lo que haremos será abrir una
posibilidad que nadie sabe dónde termina ni cómo se aplica.
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Y en estas materias, y para esas cosas, estaré siempre disponible,
porque tengo por el régimen municipal chileno, con todas las críticas que se le
hacen --a veces con razón, y muchas otras, injustamente--, el mayor de los
respetos y la mayor consideración.
Y quiero recordar al Senado que el régimen municipal chileno no
es otra cosa que la suma de los funcionarios, que hacen del servicio comunal la
expresión de su trabajo y el aporte a su sustento.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.
El señor BITAR.- Señor Presidente, la reforma que nos ocupa realiza un aporte
importante: apunta a la organización de una sociedad más moderna y más
flexible. Para ir en esa dirección, se requieren tres condiciones, que --a mi
juicio-- se cumplen en el proyecto en estudio. Ellas son: primero,
afianzamiento del poder local; segundo, flexibilidad para la toma de decisiones,
y tercero, estímulo al mejoramiento en la calidad del personal.
Es efectivo lo que acaba de precisar el señor Senador que me
antecedió en el uso de la palabra, en cuanto a que existe una falla importante
en las remuneraciones del sector municipal, como la hay en todo el aparato
estatal. Lo hemos pensado; sabemos que debemos mejorarlas. Pero, desde mi
punto de vista, no lograremos incrementar esas rentas si ello no va aparejado
con una flexibilización del sistema de contrataciones en el sector público.
Ambas cosas van de la mano. No podremos avanzar en dicho incremento
mediante rigideces en este aspecto. Una cosa debe ir unida a la otra: más
flexibilidad, con mejores remuneraciones.
Y quiero destacar que esta iniciativa avanza, en materia de
flexibilidad, en dos aspectos que respaldo plenamente y que votaré a favor.
Primero, el inciso final del artículo 107 permite trasladar a las
municipalidades, en la forma y modo que determine la ley, acciones de
competencias de ministerios y otros órganos centrales del Estado. ¿Qué
significa esto? Que a medida que el país se va descentralizando --hoy día, creo
que todos coincidimos en que muchas decisiones del aparato central no tendría
por qué tomarlas éste, o las toma mal por hallarse muy lejos--, podemos
trasladar tales competencias; pero no con quórum tan altos, que rigidizan el
proceso, sino con otros más razonables (se hará mediante una ley) que lo
flexibilicen. En ese sentido, entonces, creo que el mencionado inciso es
favorable para el traslado de competencias, e introduce una flexibilidad que
moderniza y ayuda a perfeccionar las disposiciones vigentes.
Y, el segundo aspecto que considero positivo en materia de
flexibilización se halla en el Nº 2 propuesto para el inciso cuarto del artículo 62,
que, con las limitaciones y requisitos consignados en el artículo 110, otorga
autonomía al municipio para las contrataciones, cambios de organización,
personal, etcétera, en lugar de que ello lo realice el Presidente de la República.
Y esta enmienda parece obvia, porque es mejor que esas medidas sean
adoptadas en cada municipalidad.
Quiero destacar que coincido con lo planteado por el Senador
señor Ruiz en cuanto a que en el decreto supremo Nº 662 --Ley Orgánica
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Constitucional de Municipalidades--, Título I, párrafo 6º (artículos 34 en
adelante), nada se modifica en materia de personal, salvo en el artículo 40. Es
decir, no hay cambios ni alteraciones en el funcionamiento del personal ni en
las medidas que operan a su respecto; excepto en el artículo 40, donde se
agrega que los cargos directivos deben ser concursados públicamente, lo cual
me parece conveniente. Resulta muy sano que se incorpore el concurso público
para postular a los cargos directivos, a fin de que ingrese la gente más
eficiente.
Por las razones antedichas: la mayor flexibilidad, condición para la
modernización del sistema, y la gran relevancia que reviste el fortalecimiento
del poder local, estimo positivas las medidas contempladas en el proyecto de
reforma constitucional --no es todo lo que debemos hacer-- y, por ello, lo
votaré a favor. Pero advierto acerca del hecho de que la tentación (habremos
de discutirlo más adelante) es siempre subir las rentas y mantener la
inamovilidad. Y creo, francamente, que eso es la cuadratura del círculo.
No podremos avanzar en lo que se nos presenta en el futuro en
cuanto a cambio en la estructura del sector público --donde es urgente subir
las remuneraciones, capacitar y mejorar la actual forma de proceder al
respecto--, si no pensamos en nuevos procesos de flexibilización. De lo
contrario, el Estado se debilitará para la ejecución de las importantes tareas
que tenemos por delante en lo referente a distribución del ingreso,
infraestructura, tecnología, etcétera. Seguramente, aquí aprobaremos normas
que permiten, por ejemplo, al Ministerio de Obras Públicas contar con una
planta paralela, a honorarios, por tres años, con mejores rentas, pero sin
inamovilidad. Entonces, no hay otro camino que el señalado, y quiero dejar
constancia de ello.
No podemos ser populistas en el sentido de estar impulsando
mejoramientos en remuneraciones --lo cual es indispensable--, sin considerar
a la vez la entrega de incentivos con el propósito de que los trabajadores se
eduquen, se formen, se perfeccionen y rindan adecuadamente, y, de ese
modo, haya servicios más competentes que los que existen en la actualidad.
Hay que decir las cosas con claridad. A veces, se cree que es
mejor callar y pensar que puede lograrse la inamovilidad con mejoramientos
de remuneraciones o sistemas inadecuados de calificaciones. Y eso no es
posible; no rendirá frutos. No se entregarán los recursos si ello no va
acompañado de un cambio en la organización del sector público --incluyendo el
sector municipal--, a fin de darle más flexibilidad en las funciones que
desempeña.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Adolfo Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).- Señor Presidente, no cabe duda de que
existe un temor fundado por parte de varios señores Senadores --por qué no
decirlo--, y, en general, de llevar a cabo un cambio de esta naturaleza. Porque
el precedente observado muchas veces en el pasado, en diversas
municipalidades, en cuanto a contratación de personal, no fue algo que hoy día
incite a introducir cambios en la materia.
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Sin embargo, no cabe duda, asimismo, de que el actual sistema
municipal debe ser revisado, a fin de dejarlo en condiciones de enfrentar el
desafío, cada vez más creciente, que implica la satisfacción de las necesidades
de la comunidad, que abarcan lo educacional, la salud y otros aspectos que
hoy día competen a los municipios. En general, los pasos dados al respecto
han sido positivos y han redundado en beneficio de la gente.
Creo que, en definitiva, la aplicación y seguridad de la reforma
que hoy nos ocupa quedará sujeta a la aprobación de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, con el objeto de establecer el marco dentro
del cual el municipio, a través de su alcalde o de su concejo, podrán operar.
Dicha ley orgánica constitucional reviste una importancia decisiva
en el establecimiento de los mecanismos, las exigencias y los resguardos
necesarios para que no se cometan excesos en las nuevas contrataciones o en
los nuevos empleos que se generen. Por eso, los criterios que se nos han
entregado, que quedarán reflejados en la ley orgánica mencionada, de alguna
manera nos tranquilizan Pero será necesario que ella contenga los resguardos
debidos para evitar la repetición en el futuro de los excesos cometidos en un
pasado no muy reciente.
Por otra parte, nadie se puede negar a realizar un cambio en
materia municipal, cuando observamos la diversidad de municipios con que
cuenta el país. La geografía de Chile es bastante particular, y algunas
municipalidades deben cumplir las mismas funciones que todas, aunque los
recursos que perciban sean mínimos, y a pesar de que, a veces, en el entorno
regional donde se encuentran se hallen bastante disminuidas para poder
satisfacer sus necesidades.
Al afirmar esto, pienso, por ejemplo, en una municipalidad como
la de Cochrane, capital de una provincia importante de la Undécima Región,
que apenas cuenta con los mínimos recursos para enfrentar decisiones que la
gente reclama --y con razón-- al municipio. Y cuando debe recurrir al Gobierno
regional, distante 200 ó 300 kilómetros de esa localidad, y cuyos caminos en
determinadas épocas del año prácticamente no existen, no tiene cómo
solucionar ciertas urgencias o problemas. Dramáticos son los casos en el
campo educacional o en el de la salud.
Por eso, creo que los criterios que el día de mañana consagren y
reconozcan la diversidad y la diferenciación existente entre un municipio y otro
van a dar la posibilidad de que, en definitiva, los alcaldes y concejos
municipales, si obran con prudencia, tranquilidad y mirando el bien común,
encuentren en esta nueva legislación el mecanismo necesario para enfrentar
los desafíos que tienen por delante.
Por todo esto, y esperando que la futura ley orgánica
constitucional establezca el marco necesario para ello, apostando a que el
proceso de regionalización sea ejercido por los alcaldes y concejales con la
prudencia necesaria, y entendiendo que el país se construye con la prudencia y
ponderación de todos quienes tienen en sus manos el ejercicio de la autoridad,
me manifiesto partidario de respaldar el cambio que hoy día se nos propone.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Horvath.
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El señor HORVATH.- Señor Presidente, en verdad, el artículo 110, discutido
latamente, es fruto de una indicación, modificada por las Comisiones de
Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento, unidas.
La indicación que presentamos con el Senador señor Sule
consignaba un artículo 110 del siguiente tenor: "Para el cumplimiento de sus
funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva prevea.". Hasta ahí quisimos llegar,
justamente por todos los antecedentes aquí señalados. Sin embargo, la
modificación que se nos propone, si bien se basa en nuestra propuesta, agrega
esto de que podrán crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones, etcétera.
Por lo anterior, creemos que se ha desnaturalizado el contenido de
la indicación. Y la única manera de volver a ajustarla es a través del artículo
transitorio sugerido, tendiente a mantener objetivamente las condiciones de
estabilidad, trabajo y dignidad para los funcionarios de la administración
municipal.
Obviamente, estamos por aumentar la descentralización y
autonomía de los municipios, con la precaución de que no se incrementen sus
funciones y facultades privativas a riesgo, incluso, de ir en contra del interés
nacional, como ha sucedido en casos prácticos que conocemos. A vía de
ejemplo, se da la paradoja de que, mientras el Presidente de la República
llama a aumentar la actividad en los establecimientos educacionales, a crear
nuevos planteles y mejorar la educación en nuestro país, en forma paralela
hay municipios que están reduciendo las escuelas fronterizas, particularmente
en áreas que todavía deben recibir más población. Como puede apreciarse,
entre los discursos y la realidad del actuar de los alcaldes y los concejos, a
veces, hay elementos que carecen por completo de sincronía.
La autonomía debe ser sin discrecionalidad. No podemos avanzar
dando más facultades, descentralizando y generando autonomía a nivel local,
sin que los procedimientos sean muy transparentes, particularmente en lo
referido a la creación de cargos, aumento de remuneraciones, etcétera.
En ese sentido, estamos estudiando una reforma constitucional;
pero no debemos perder de vista la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, pues ahí es justamente donde se está abriendo una puerta
para avanzar en cuanto a que haya criterios absolutamente objetivos y
transparentes para proceder en la forma indicada y hacer más funcional el
famoso Estatuto Administrativo. Durante su vigencia se ha desvirtuado todo el
sistema de calificaciones en el sector público y municipal de Chile, estando
prácticamente todos los funcionarios en las listas máximas y sin que se pueda
operar objetivamente en esta materia.
Por lo tanto, sin añadir más antecedentes al cúmulo
de los ya entregados en el curso del debate, creemos que el artículo 110 que
se somete a nuestra consideración por parte de las Comisiones unidas,
solamente lo podríamos aprobar si junto con él se acoge el artículo transitorio
en el que gran número de Senadores hemos insistido, a fin de asegurar la
dignidad, la capacitación y la posibilidad real de que los funcionarios
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municipales desarrollen su acción independientemente del partido o de la
mayoría política de turno existente en el municipio.
El señor DÍEZ (Presidente).- Dado lo avanzado de la hora y estando inscritos
algunos señores Senadores que han manifestado su deseo de intervenir el día
de mañana, propongo a la Sala poner término al Orden del Día y dar paso al
homenaje previsto.
Acordado.
--Queda
proyecto.
pendiente
la
discusión
particular
del
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1.8. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333, Sesión 21. Fecha 18 de julio, 1996. Discusión
particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- Corresponde ocuparse en el proyecto de reforma
constitucional, en primer trámite, sobre Administración Comunal, con segundo
informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y
de Constitución Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, cuya discusión
particular quedó pendiente.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de
julio de 1996.
Discusión:
Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la
discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general);
20a., en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular).
El señor DÍEZ (Presidente).- Continúa la discusión particular.
El primer inscrito para intervenir es el Senador señor
Urenda, quien tiene la palabra.
El señor HAMILTON.- ¿Me permite una interrupción, Honorable colega?
El señor URENDA.- Con la venia de la Mesa, por supuesto, señor Senador.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, deseo solicitar segunda discusión para
este proyecto.
El señor DÍEZ (Presidente).- Debe pedirla un Comité, señor Senador.
El señor DÍAZ.- Señor Presidente, a Su Señoría le consta que los Honorables
señores Andrés Zaldívar y Carmen Frei nombraron al Senador que habla
Comité, en ausencia de los representantes del Demócrata Cristiano. Por lo
tanto, pido formalmente segunda discusión del asunto.
El señor DÍEZ (Presidente).- En la primera discusión se hallan inscritos para
usar de la palabra los Honorables señores Urenda y Gazmuri. ¿El Senado desea
dejar pendientes estas intervenciones para la segunda discusión?
El señor OTERO.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
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El señor OTERO.- Señor Presidente, deberíamos terminar ahora la primera
discusión, porque la segunda es distinta.
Ruego a la Mesa que aplique el Reglamento a fin de
agotar la primera discusión.
El señor DÍEZ (Presidente).- Así es, y se procederá en consecuencia.
Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.
El señor URENDA.- Señor Presidente, espero que cuando se lleve a cabo la
segunda discusión algo se recuerde de lo que señalaré ahora.
Estamos tratando específicamente en este proyecto,
que comprende una sola norma sobre diversas materias, el artículo 110,
nuevo, que viene a llenar un vacío en la Constitución, porque el antiguo
precepto con ese número fue suprimido.
Nos encontramos ante una materia importante, difícil,
que ha dado lugar a un debate interesantísimo y donde no es fácil tomar una
opción. Sin embargo, como hay buenos motivos que justifican la aprobación de
la citada norma, me referiré a ellos.
El objetivo general del proyecto, en líneas gruesas, es
ir avanzando en el proceso de regionalización y descentralización. Para ello, se
otorgan mayores facultades a los municipios -- concepto que comparto
absoluta y plenamente--, porque el único modo de que el país pueda llegar a
una descentralización efectiva es mediante el reforzamiento de las
municipalidades, que abarca no sólo su estructura constitucional y legal, sino
que, de alguna manera, la calidad personal de sus integrantes. Es una
responsabilidad indirecta de todos los partidos políticos, de quienes formamos
parte de ellos y de toda la ciudadanía, tratar de llevar a la dirección de los
municipios a la gente más capacitada.
Escuché con mucho detenimiento las intervenciones
en la Sala, y podría decirse que el debate está radicado en dos aspectos: en el
propósito evidente de avanzar en la línea antes descrita (que parece
plenamente compartida), y en el temor de que al otorgar mayores facultades a
los municipios --en especial las señaladas en el inciso primero del artículo 110-, se pueda afectar el equilibrio macroeconómico o debilitar las atribuciones
que el Presidente de la República posee en materia de administración del país
y su calidad de gobernante.
Tal como se ha manifestado, las diversas
modificaciones que a través de la historia se introdujeron a las Constituciones
pasadas, y las incorporadas en la Carta de 1980, se hicieron con el ánimo de
limitar las facultades del Parlamento en cuanto a iniciativa en gastos o a
materias propiamente administrativas. Es evidente que así ha ocurrido. Y creo
que, en general, las disposiciones en tal sentido han resultado útiles.
Me voy a referir a dos aspectos.
En primer lugar, el Parlamento no administra el
Estado. En consecuencia, no podemos comparar el Parlamento, cuyas
funciones son amplias, cubren el país entero y pueden comprometer la
economía nacional, con los municipios, que sí están encargados de administrar.
No parece que la comparación sea absolutamente exacta, aunque en el fondo
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exista un concepto de prudencia en cuanto a evitar que municipios mal
administrados puedan, indirectamente, llegar a afectar la macroeconomía del
país.
Sin embargo, esta consideración es extrema, porque,
con el mismo criterio, tendríamos que establecer muchísimas limitaciones al
sector privado, que maneja el 75 por ciento de la economía chilena, el cual,
con su conducta, también podría afectar la macroeconomía del país, como bien
lo sabemos.
El problema apunta a lo siguiente. Si efectivamente
queremos avanzar en el proceso de descentralización, si efectivamente
queremos contar con municipios eficientes y adecuados, si todos estamos
conscientes de que es precisamente en las ciudades, grandes y pequeñas --en
especial en estas últimas--, donde puede darse esta rica relación entre quienes
administran y quienes son administrados, entre quienes son elegidos para
manejar una ciudad y quienes son objeto de ese manejo, no debemos dar
pasos atrás o detenernos, sino que debemos seguir avanzando.
No podemos exigir a los municipios eficiencia, si no
les otorgamos facultades adecuadas que de alguna manera les permitan tener
un sistema administrativo, un sistema de empleados, una organización,
idóneos para los fines que persiguen y que nosotros deseamos que cumplan
con buenos resultados.
En buenas cuentas, es necesario dar pasos que
signifiquen creer en la gente y en las posibilidades, y aceptar que no todo debe
ser manejado centralmente. No es posible pensar que sólo quienes se hallan
en la dirección superior del Estado poseen capacidad para hacer cosas. Es
imprescindible empezar a creer en la gente. Tenemos que seguir avanzando en
este proceso. Lo hemos hecho en otros aspectos, al reducir la edad para
alcanzar la plena capacidad de actuar. Es cierto que hemos dado pasos en ese
ámbito, pero no debemos detenernos, sino seguir adelante.
Por lo demás, la norma contiene resguardos en sí
misma, fuera de aquellos que emanan de las actuales disposiciones de la
Constitución, como su artículo 38, ya citado, y del propio Estatuto de los
Funcionarios Municipales. En efecto, las facultades que en su inciso primero
otorga el artículo 110 propuesto aparecen severamente limitadas en su inciso
segundo, que señala: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.". Se trata de limitaciones
severas que impiden la adopción de normas que afecten la economía general
del país, y que constituyen marcos incluso más fuertes que los que puede
disponer hoy el Parlamento para restringir gastos o decisiones del Ejecutivo.
En consecuencia, no puede pensarse que se está
entregando carta blanca para que cualquier municipio haga lo que le dé la
gana en esta materia, sino facultades a los gobiernos comunales para que, con
pleno conocimiento de los problemas específicos de cada uno --que son
absolutamente distintos, muchas veces, en un caso y en otro--, adopten las
medidas más adecuadas a través de quienes, precisamente, han sido elegidos
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por el pueblo para hacerlo, el cual controla su desempeño inmediato a través
del arma que consiste en no reelegirlos si no actúan en forma apropiada.
Por lo tanto, creo que se trata de facultades
razonables que constituyen un paso hacia adelante y que, quienes tenemos
confianza en que el país debe continuar su proceso de descentralización, no
podemos frenar. No podemos detenernos por temores excesivos, porque, si
vamos a estar guiados por el temor, nunca podremos acercarnos a nuestro
ideal de país, donde existan comunas debidamente administradas por
autoridades elegidas por quienes viven en ellas.
Por último, señor Presidente, la norma no debe ser
empleada --así está pensado-- con el propósito de afectar los derechos de
quienes actualmente trabajan en los municipios. Parto del supuesto de que se
cumplirá el compromiso contraído por el señor Ministro del Interior en las
Comisiones unidas --aparece en las páginas 7 y 8 del informe-- y reiterado en
la Sala (lamento que hoy no esté presente el señor Subsecretario para
ratificarlo), en cuanto a que estas mayores facultades que se entregan a los
municipios no afectarán los derechos de los actuales trabajadores municipales.
De cualquier modo, suscribí una indicación para que ello no ocurra.
Por todo lo anterior, estimo que la disposición, que es
equilibrada, merece nuestra aprobación. Por lo demás, ella, como aquí ya se
ha indicado, no podrá ser utilizada mientras no se dicten las modificaciones
pertinentes a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, al tenor de su
inciso segundo, que dispone: "Estas facultades se ejercerán dentro de los
límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". De tal manera
que, en tanto no se establezcan estos límites y requisitos, tales facultades no
podrán aplicarse.
En suma, señor Presidente, discrepando incluso de
mis colegas de Partido, considero que esta disposición, que aborda una materia
muy controvertida, debe ser aprobada.
El señor DÍEZ (Presidente).- Se encuentra inscrito a continuación el Senador
señor Gazmuri.
El señor GAZMURI.- No haré uso de la palabra todavía, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Entonces, corresponde intervenir al Honorable
señor Valdés.
El señor VALDÉS.- Señor Presidente, sobre este tema, sumamente relevante y
cuyo debate ha sido bastante extenso, voy a hacer algunas observaciones.
No cabe duda de que la democracia se construye a
partir de la comuna, que es, política y humanamente, el lugar más cercano
para tomar decisiones. La participación, esencia de aquélla, se da allí más que
en cualquier otra institución. Además, es el lugar donde hoy el ciudadano
recibe más servicios directos.
Estamos insertos en un proceso que implica bajar la
autoridad hasta la comunidad misma. No olvidemos que trasladar el poder
hacia las personas corresponde a una tendencia universal.
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DISCUSIÓN SALA
Personalmente soy partidario de entregar a los
municipios las mayores atribuciones posibles, compatibles con el régimen
administrativo y político de la Nación, porque se trata de reforzar justamente
la participación de los ciudadanos. No me convencen los argumentos relativos
a que la gente no es capaz de administrar los municipios, porque tampoco lo
sería a nivel parlamentario o incluso al del Ejecutivo. Son los mismos
ciudadanos y si no pueden hacerlo, deben crearse los instrumentos y la forma
de estructurar los municipios para que éstos sean eficientes.
También las corporaciones edilicias deben tener
capacidad para desarrollar distintas iniciativas. Lamento que algunas
indicaciones presentadas al respecto hayan sido rechazadas por la Comisión.
Los municipios solamente poseen capacidad para constituirse en corporaciones
para actividades culturales; pero me parece que, bajo ciertas condiciones,
podría dotárselas de mayor capacidad de iniciativa para desarrollar otras
actividades, como por ejemplo, las constructoras o las correspondientes a
otros servicios básicos, todas las cuales hoy no están claramente reguladas
En este cuadro, existe una confusión que daña las
ciudades, en las cuales la legislación y la Administración Pública se enfrentan
en contradicciones surgidas entre el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio
de Transportes, el SERVIU y los municipios, sobre todo cuando se trata de
obras de pavimentación o entrega de servicios.
Estimo que deben normarse esos vacíos. Espero que
en la enmienda a la Ley Orgánica de Municipalidades podamos avanzar en ese
campo, porque es muy confuso.
Por último, deseo señalar que este debate --a mi
juicio-- es bastante teórico, porque en la iniciativa --específicamente en su
artículo 110 que ha sido objeto de tanta discusión-- se habla expresamente de
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que todavía no hemos
tratado. Si estamos en el estudio de normas que van a ser regladas por una
ley orgánica, entonces lo estaríamos haciendo anticipadamente.
A mi entender, la secuencia está alterada. En este
proyecto, estamos fijando normas generales que correspondan a una ley
orgánica, lo cual debería ser establecido en forma mucho más específica dentro
de un proyecto de ley de plantas y en otro contexto.
Por eso, voto a favor del artículo 110, pero con un
gran signo de interrogación.
El señor DÍEZ (Presidente).- ¿Me permite, señor Senador?
Antes de que Su Señoría continúe, deseo solicitar el
asentimiento de la Sala para que pueda incorporase a la sesión el señor
Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.
Acordado.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede continuar, Su Señoría.
El señor VALDÉS.- Termino, señor Presidente, diciendo que me preocupa el
orden lógico del proyecto. El artículo 110 establece que las municipalidades
"podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones", etcétera. Sin
embargo, estas facultades se ejercerán dentro de ciertos límites. Me gustaría
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conocer cuáles son éstos y cuál es la ley orgánica, para que en esas
condiciones podamos decir: "La municipalidad que cuenta con tantos recursos
y tantos habitantes, tendrá tales plantas". Ésos son criterios prácticos. A mi
entender, no todas las municipalidades son iguales, pero afirmar eso implica
avanzar en un tema que va a ser objeto de discusión.
Por lo tanto, votaré favorablemente el artículo 110,
dejando constancia de que estamos aprobando una iniciativa que no me parece
lógicamente organizada.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, sobre el tema hemos
tenido un debate --como bien lo señalaba el Senador señor Valdés-- basado
más bien en principios y, tal vez, estamos prejuzgando lo que pueda significar
posteriormente una iniciativa para reglamentar la reforma constitucional que
aprobemos.
Indiscutiblemente,
el
artículo
110
contiene
argumentos que crean dudas acerca de su conveniencia. Escuché el debate de
ayer y, después de revisar las normas constitucionales, he llegado a la
conclusión de que el proyecto no va en la vía incorrecta. ¿En qué sentido? Que
si modificamos el número 2 del artículo 62 de la Constitución y dentro de las
facultades exclusivas del Presidente de la República para crear cargos públicos,
eliminamos a las municipalidades, y luego decimos que la materia ha de ser
reglamentada en una ley orgánica para determinar sus límites y requisitos, es
perfectamente factible compatibilizar ambos intereses, los cuales podrían estar
en colusión; es decir, podrían armonizarse la necesidad de un ordenamiento
más o menos orgánico en el sistema de plantas y remuneraciones del sector
municipal y la protección al principio de la autonomía municipal.
Anoche hablé con algunos alcaldes; me llamaron,
porque están preocupados por el debate que estaba teniendo lugar en el
Senado. Al discutir el problema, llegamos a la conclusión de que en la ley
orgánica se deberían disipar las dudas manifestadas en torno de cómo opera la
aplicación del artículo 110 cuando sea aprobado, tomándose precauciones a fin
de evitar los riesgos señalados. Incluso en dicha ley se puede buscar la manera
de proteger los derechos de los funcionarios, quienes tienen dudas respecto de
la disposición que entrega a las municipalidades la facultad de crear o suprimir
empleos y fijar remuneraciones. En la norma también se puede perfectamente
proteger la carrera funcionaria municipal, los derechos previsionales, los
derechos laborales y la forma en que se desarrolla la relación laboral entre el
personal y la autoridad municipal.
En cuanto a la posibilidad de que una municipalidad
se exceda en el monto destinado a remuneraciones, obligando al Fisco a
suplementar el ítem correspondiente, tal materia puede regularse si en la ley
orgánica se detallan con precisión los límites o porcentajes de los recursos
municipales que se destinen para ese efecto.
Por lo tanto, con estas precauciones y sobre la base
de esos elementos de juicio, estimo perfectamente compatible aprobar la
reforma constitucional y, al mismo tiempo, en la ley orgánica respectiva, tomar
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todas las precauciones y resguardos necesarios que eviten los efectos
negativos o perversos que deriven de la aplicación del artículo 110, el cual no
puede aplicarse --así lo manifestó el señor Subsecretario de Desarrollo
Regional, don Marcelo Shilling-- sino hasta después de que se modifique la ley
orgánica respectiva. Tal artículo no es sino una declaración de principios, que
consiste en decretar la autonomía municipal en esta materia. Sin embargo,
una ley orgánica reglamentará cómo se ejerce la facultad o autonomía de las
municipalidades. Indiscutiblemente, otorgar a las municipalidades esta facultad
es una novedad y un avance dentro del Derecho Constitucional.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Gazmuri.
El señor GAZMURI.- Señor Presidente, el sentido fundamental de esta reforma
es avanzar de manera real en el proceso de descentralización, de autonomía y
de mayor democracia en el orden municipal. Por tanto, confirma la línea que se
viene desarrollando en el país y que significa efectivamente un esfuerzo por
una desconcentración sustantiva del Poder. Ello debería afirmar la
autodeterminación de la sociedad y de los organismos descentralizados. Por
esa razón, anuncio mi voto favorable al proyecto.
Se generó una inquietud en los trabajadores
municipales, en el sentido de que las reformas al número 2º del artículo 62 de
la Constitución y la incorporación de un artículo 110, afectarían la estabilidad
laboral y la carrera funcionaria. Pero esta reforma no afecta esencialmente a
los empleados municipales, en la medida en que tanto la estabilidad como la
carrera están garantizadas en la ley orgánica respectiva, particularmente en
los artículos 34 al 42, los cuales no se modifican en el proyecto en debate.
La señora FELIÚ.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor GAZMURI.- Con la venia de la Mesa, con todo gusto.
La señora FELIÚ.- Hay estabilidad, pero ella se pierde justamente cuando se
dispone la supresión del cargo. Ése es el tema.
El señor THAYER.- Señor Senador, ¿me permite una interrupción, con la venia
de la Mesa?
El señor GAZMURI.- ¡Por supuesto!
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor THAYER.- Señor Presidente, lo que plantea el señor Senador --y lo ha
explicado hace un momento el Honorable señor Andrés Zaldívar-- implica, en
mi opinión, conducir el debate hacia un camino que pudiera ser muy útil. Si
aprovechamos el tiempo entre la separación de la primera discusión, que
estamos terminando, y la segunda, podríamos elaborar un texto para
determinar cuáles serían las facultades o normas que fijaría la ley orgánica
constitucional para los efectos de la reglamentación a que se refiere el artículo
110 que debatimos.
Si el Senado tiene claridad sobre cuáles van a ser las
normas limitantes de la ley orgánica constitucional respecto de las facultades
de la municipalidad, no habría ningún inconveniente --pienso yo-- en la
aprobación de ese artículo. A mi juicio, una gran mayoría --y quizás la
unanimidad de la Corporación-- está dispuesta a aprobar la norma, pero con
esa garantía.
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Despejemos la incógnita, y conozcamos el texto de
las normas que se han de incluir en la ley orgánica constitucional.
Conociéndolo y sobre la base de un acuerdo de caballeros suficientemente
claro, en mi concepto, no habría dificultad para despachar la reforma. Pero la
reforma constitucional debe aprobarse previamente, antes de conocer la ley
orgánica que está en la Cámara de Diputados.
El señor GAZMURI.- En el mismo sentido de lo señalado por el Honorable señor
Thayer, debo decir que en las conversaciones entre el Gobierno y la Asociación
de Empleados Municipales de Chile, aquél ha planteado que efectivamente
debe primero efectuarse la discusión de la reforma, aun cuando no es su
propósito hacerlo aceleradamente.
Pero, sin duda, si hay acuerdo sobre los contenidos,
en el sentido anotado por el Honorable señor Thayer, me parece que ésa sería
una vía de conversación, lo cual supone, como se ha dicho, la aprobación
previa de la reforma, incluido el artículo 110, para ver después cuál va a ser la
reglamentación más precisa en la ley orgánica.
Por lo tanto, creo que el camino queda perfectamente
abierto, siendo absolutamente compatible con la aprobación del proyecto en
este momento.
El señor LARRAÍN.- ¿Me concede una interrupción, señor Senador, con la venia
de la Mesa?
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede hacer uso de ella Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, en verdad creo que el tema está aquí, en
lo planteado por el Senador señor Gazmuri y por los otros Senadores que han
intervenido.
Quienes nos oponemos a la norma como viene
propuesta por las Comisiones unidas de Gobierno y Constitución, podríamos
revisar nuestra posición, bajo las siguientes condiciones. Uno, paralizar, en
cierto modo, la tramitación de la iniciativa en debate hasta convenir en la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades una norma que fije la forma de
operar de la disposición. Complementariamente debiera aprobarse un precepto
transitorio que asegure la inamovilidad de los actuales funcionarios y éstos no
teman perder su empleo por esta situación.
Si concurrieran
esas
circunstancias,
nosotros
podríamos estudiar alguna norma como marco general en la Constitución. Pero
--repito-- acompañada de las otras dos decisiones en forma simultánea. Habría
que ver cómo opera en el tiempo desde el punto de vista de la técnica
legislativa. Pero allí está el problema. Por así decir, no queremos dar un
cheque en blanco, hasta no estar ciertos de cómo va a quedar la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. Reitero que si se asegura la inamovilidad de
los actuales funcionarios, nosotros no tenemos inconveniente en buscar un
camino de solución.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- ¿Me permite una interrupción?
El señor LARRAÍN.- No tengo inconveniente, con la venia de la Mesa.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Andrés
Zaldívar.
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DISCUSIÓN SALA
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, sobre la base de lo
planteado por el Senador señor Larraín, podríamos avanzar en la búsqueda de
una solución.
Denantes hablaba con el señor Subsecretario sobre la
posibilidad de que la reforma constitucional pudiera estudiarse juntamente con
la ley orgánica. Pero no debiéramos apresurar el despacho de una ni de otra,
sino hacerlo en forma más o menos coetánea, para evitar suspicacias o dudas
sobre la materia, las cuales, en mi opinión, tienen mucho fundamento en
algunos casos.
Y desde ya, lo relativo a la autonomía municipal
habría que dejarlo claramente precisado; por ejemplo, determinar cuáles van a
ser los límites y la forma como se va a ejercer; cómo reglamentar los derechos
y las relaciones laborales con las municipalidades; de qué manera garantizar la
estabilidad del empleo, etcétera.
Entonces, a través de un acuerdo entre el Senado y
el Gobierno, podríamos dar un trámite coetáneo a ambas materias.
El señor LARRAÍN.- Si eso es así, señor Presidente, yo sugiero que sobre el
punto haya una reunión de Comités, a fin de establecer un camino que permita
solucionar la “impasse”, la cual tendría visos de acuerdo, por lo aquí planteado.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Romero.
El señor ROMERO.- Señor Presidente, me alegro del giro del debate, porque no
me cabe la menor duda de que sobre este particular había un resquemor, una
resistencia un poco a lo desconocido, pues se tramita, por una parte, la
reforma constitucional y, por la otra, hay una iniciativa en la Cámara de
Diputados para modificar la ley orgánica.
Francamente, creo razonable y prudente esperar que
la ley orgánica sea tramitada en la Cámara de Diputados y empalmar su
despacho en el Senado con esta reforma constitucional. Entonces, con tal
procedimiento, podríamos hacer compatibles los conceptos de autonomía e
independencia de las municipalidades, con lo que debe ser la estabilidad en los
cargos de los funcionarios municipales. Éste, a mi juicio, es el mejor camino.
Pero yo también estimo que no es indispensable un
acuerdo de Comités al respecto. Bastaría simplemente que nosotros
adoptemos la resolución de enviar nuevamente a Comisión el proyecto de
reforma constitucional, con el expreso encargo de empalmar su tramitación
con el proyecto para modificar la ley orgánica constitucional que viene de la
Cámara de Diputados.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Frei.
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, el Comité Demócrata
Cristiano había pedido segunda discusión, por estimar que se estaba
procediendo en forma muy apresurada. Y, como se han producido otras
opiniones, en verdad queremos darnos más tiempo para compatibilizar las dos
iniciativas; la que discutimos ahora y la que se encuentra en la Cámara de
Diputados. Por eso, solicitamos segunda discusión y darnos un tiempo
prudente.
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DISCUSIÓN SALA
No creemos necesaria la reunión de Comités. Si
hubiera acuerdo de mayoría, podríamos buscar el procedimiento adecuado
para empalmar los dos proyectos. No sé cuál será el trámite reglamentario;
pero, de no haber solución, insistiríamos en la segunda discusión.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señora Senadora, nos encontramos al término de
la primera discusión, lo cual significa que no podemos poner en votación el
proyecto antes de haberse agotado la segunda.
Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, si la Mesa dispone que el debate continúa,
lo lógico sería discutir los méritos de los artículos y no la parte procesal.
Porque, de ser esto último, podríamos ponernos de acuerdo para suspender la
discusión, independientemente de que ello sea o no sea reglamentario. Pero, si
vamos a analizar los contenidos, está absolutamente claro que el inciso
segundo del artículo 110 establece que será la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades la que debe determinar cómo va a operar la autonomía de
ellas en materia de gestión administrativa. Por lo tanto, no se está dando a los
municipios --como lo he escuchado en el debate-- una autonomía en grado tal
que a los alcaldes los transforme prácticamente en una suerte de zares. Eso no
es así. Eso se discutió.
Entiendo que el tema radica básicamente en la
confianza que tengamos. Y, al parecer, ella es muy poca --demasiado poca-para los efectos de legislar seriamente. Porque a nadie se le ocurriría gestar un
mecanismo de mayor autonomía para los municipios generando inestabilidad
en el personal que actualmente labora en ellos. Eso jamás ha estado en el
debate. Ni siquiera lo estuvo cuando en las Comisiones unidas recibimos a los
representantes de las municipalidades. Todos concordamos absolutamente en
que debíamos velar, tanto en la reforma de la Constitución como en la de la
Ley Orgánica, por la existencia de un grado de estabilidad a ese respecto, pero
sobre la base de un concepto superior: la autonomía. Y ésta dice relación a la
facultad de los alcaldes para ajustar efectivamente su planta administrativa a
fin de hacer más eficiente la labor de los municipios.
Ningún alcalde, sobre todo si cuenta con legitimidad y
respaldo ciudadano, va a incurrir en tonteras. Los jefes comunales del país han
demostrado que poseen la madurez y responsabilidad suficientes como para
ajustar sus plantas administrativas a la mejor gestión que el pueblo, por
medio del voto popular, les ha exigido.
Por lo tanto, si vamos a discutir el tema
estrictamente desde el punto de vista procesal, debemos ponernos de acuerdo
en suspender la discusión, no referirnos al mérito de los dos artículos en
cuestión y estudiar los mecanismos de procedimiento más convenientes. Pero
(insisto) no debatamos el contenido, porque a su respecto el informe es claro,
como lo fue también la discusión habida en las Comisiones unidas.
El señor DÍEZ (Presidente).- Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Terminada la primera discusión.
--El proyecto queda para segunda discusión.
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DISCUSIÓN SALA
1.9. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333, Sesión 22. Fecha 31 de julio, 1996. Discusión
particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- Proyecto de reforma constitucional, en primer
trámite, sobre administración comunal, con segundo informe de las Comisiones
de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, con discusión particular pendiente.
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los
Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de
1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión
19ª, en 16 de julio de 1996.
Discusión:
Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda
pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba
en general); 20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión
particular); 21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda
discusión).
El señor DÍEZ (Presidente).- Ofrezco la palabra en la segunda discusión.
Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, nosotros sostuvimos una reunión de Comités
con el objeto de estudiar en forma profunda los aspectos reglamentarios
relativos a este proyecto de reforma constitucional. La idea es analizar, en
algunos días más, ciertos acuerdos que permitan dar tranquilidad básicamente
a los trabajadores municipales del país...
El señor DÍEZ (Presidente).- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor RÍOS.- Por supuesto, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Honorable señora Carmen Frei ha solicitado a
la Mesa que, por motivo de duelo familiar del señor Ministro del Interior, la
iniciativa sea tratada el martes próximo.
--(Manifestaciones en tribunas).
El señor DÍEZ (Presidente).- Hago presente que están prohibidas las
manifestaciones y que el Reglamento obliga al Presidente a desalojar de las
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DISCUSIÓN SALA
tribunas a quienes insistan en esa conducta. La Mesa es muy celosa en el
cumplimiento del Reglamento.
El señor DÍAZ.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor DÍAZ.- La única explicación que se puede dar a quienes nos
acompañan desde las tribunas en respuesta a su actitud es que no saben la
situación que afecta al señor Ministro del Interior. Estoy absolutamente seguro
de que, si la conocieran, entenderían la razón de su ausencia hoy en esta Sala.
Creo que, dada la sensibilidad del público asistente, y sabiendo lo que ocurrió,
indiscutiblemente que aceptarán la explicación.
El señor HORMAZÁBAL.- ¡Los que deciden somos nosotros, señor Presidente!
El señor DÍEZ (Presidente).- Ciertamente, el que resuelve es el Senado. Y
nosotros conocemos la razón por la cual el señor Ministro no se encuentra
presente aquí.
Si le parece a la Sala, el proyecto será tratado en el
primer lugar de la tabla de la sesión del próximo martes.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, ¿sería posible discutirlo mañana? Lo digo
porque entiendo la explicación para el día de hoy, pero no para mañana. No
veo cuál es la razón.
Además, me sorprende que, no obstante haberse
celebrado una reunión de Comités durante una hora en la que se trató de
postergar esta decisión --no se acordó, ya que no hubo unanimidad--, no se
mencionó este hecho, a sabiendas de que el problema que afecta al señor
Ministro era anterior a esa reunión. De manera que no me deja de sorprender
que se venga con una explicación de esta naturaleza y un poco tardía.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, la Presidencia está obligada a dar
a conocer a la Sala las peticiones que recibe de los señores Senadores. Y ésa
fue precisamente la solicitud que la Mesa recibió.
Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, pido al Senado que
comprenda la situación de duelo que aqueja al señor Ministro: una hermana
suya ha muerto en un accidente dramático. Y no podemos decirle que acuda a
este Hemiciclo en veinticuatro horas más. Creo que es razonable esperar cinco
o seis días. Pero no por esto vamos dejar de legislar sobre la materia en la
forma en que debemos hacerlo, ni estamos tratando de buscar conciliábulos
para modificar posiciones. Lo único que solicitamos es una prórroga razonable.
Si esta situación afectara a cualquier otra persona, nosotros estaríamos
dispuestos a acceder a una petición similar.
Me parece perfectamente lógico y entendible
postergar el estudio del proyecto. Quienes hoy han concurrido a las tribunas
entenderán este planteamiento y seguramente lo aceptarán.
Muchas gracias.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.
El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente, sólo deseo exponer mi punto de
vista. Aclaro que no hubo unanimidad en la reunión de Comités porque fui yo
quien se opuso a postergar la tramitación de la iniciativa, por cuanto las
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DISCUSIÓN SALA
razones que se dieron fueron de otra naturaleza. Por eso, no concurrí a dar la
unanimidad y anuncié que haría lo propio en la Sala. Es un derecho que
tenemos los Senadores.
Pero cuando la Honorable señora Frei, con
posterioridad, comunica que el motivo de su petición -- que ciertamente
hubiese preferido conocer en la reunión de Comités-- es el que señaló, yo, por
lo menos, no me siento capacitado para ejercer el derecho de oponerme.
Habiendo sido contrario a las razones que se expusieron en dicha reunión, he
accedido --en razón del duelo que afecta al señor Ministro del Interior a raíz de
un accidente lamentable de su hermana--, a dar mi conformidad para que se
postergue el estudio del proyecto, sin que cambie en nada mi visión respecto
de la iniciativa, ni las determinaciones sobre las cuales, por lo demás, ya
realicé una intervención manifestando mi invariable posición.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Si le parece a la Sala, el proyecto será tratado en
primer lugar en la sesión del martes próximo.
El señor HORVATH.- Antes de declarar la unanimidad, ¿me permite la palabra,
señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.- Señor Presidente, en la reunión de Comités no se nos
informó esta lamentable noticia.
En un momento dado, nosotros también quisimos
postergar la discusión del proyecto para buscar una relación entre la
aprobación y la no aprobación del artículo 110, supeditando esto a una
redacción acordada por nosotros respecto de la Ley Orgánica de
Municipalidades, y también respecto de un artículo transitorio que garantice la
estabilidad de los funcionarios y trabajadores de los cuerpos edilicios.
--(Manifestaciones en tribunas).
El señor DÍEZ (Presidente).- Segunda advertencia a las tribunas.
Si le parece a la Sala, esta materia se discutiría el
martes próximo en primer lugar.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, ¿es posible tratarla antes del próximo
martes; por ejemplo, este miércoles o jueves?
El señor DÍEZ (Presidente).- Es difícil, Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Entiendo que una razón como la dada, la cual es nueva y
no nos fue comunicada en la reunión de Comités, pueda hacernos modificar la
fecha de discusión de la iniciativa. Sin embargo, considero que postergar su
despacho hasta el próximo martes significa mucha dilación.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, la Mesa estima prudente sugerir a
la Sala el día martes, pues no tenemos conocimiento de la forma cómo habrá
de desarrollarse el duelo, y creemos posible que el señor Ministro del Interior
no esté presente en la sesión del jueves, fecha en la cual podría tratarse la
iniciativa.
La señora FREI (doña Carmen).- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor NÚÑEZ.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Frei.
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DISCUSIÓN SALA
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, deseo intervenir, ya que he
sido aludida en varias oportunidades.
La noticia de la muerte de la hermana del señor
Ministro del Interior, la cual aconteció en circunstancias muy trágicas, a
consecuencia de un atropello, fue dada a conocer tanto por televisión como por
los diarios, por lo cual no se me ocurrió que algunos señores Senadores no
estuvieran al tanto de ella. Estimé como algo tan obvio el hecho de que el
señor Ministro no viniera, que, por eso, no lo manifesté en la reunión de
Comités. Se trató de un olvido totalmente involuntario.
El señor DÍEZ (Presidente).- Creo que hay acuerdo en la Sala para que el
proyecto sea tratado el martes próximo.
Así se acuerda.
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DISCUSIÓN SALA
1.10. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333, Sesión 25. Fecha 06 de agosto, 1996. Discusión
Particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- En primer lugar del Orden del Día figura el
proyecto de reforma constitucional, en primer trámite, sobre Administración
Comunal, que cuenta con segundo informe de las Comisiones de Gobierno,
Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento, unidas. Discusión particular pendiente. Segunda discusión.
Cuenta con urgencia calificada de "Suma".
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de
julio de 1996.
Discusión:
Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la
discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general);
20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular);
21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en
30 de julio de 1996 (se posterga su discusión).
El señor DÍEZ (Presidente).- En la segunda discusión, ofrezco la palabra.
Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, entiendo que durante estos últimos días se
han hecho diversos esfuerzos para llegar a algún entendimiento respecto de
las materias más controversiales que tiene este proyecto de reforma
constitucional.
Por otro lado, según se nos ha comunicado a través
de la Cuenta, el Gobierno le ha quitado el carácter de "Suma Urgencia".
Luego, como no hemos tenido la posibilidad de
reunirnos en Comités antes de la sesión, quisiera solicitar a los demás Comités
y a la Sala su consentimiento para los efectos de postergar una vez más la
discusión de esta materia, a fin de hacer los esfuerzos necesarios para arribar
al acuerdo que se ha ido trabajando en los días recientes.
Tal es la petición formal que quiero hacer, en nombre
del Comité Socialista.
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DISCUSIÓN SALA
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.
El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente, respeto el derecho reglamentario
que tienen el Comité Socialista y, en su representación, el Senador señor
Núñez, para solicitar un aplazamiento de la discusión, pero no me gustaría que
por ese solo hecho, a priori, se entendiera ya postergado el análisis y trámite
del proyecto. En lugar de ello, sugiero al señor Presidente que convoque a una
reunión de Comités de inmediato, a fin de ver allí qué nuevos antecedentes
hay que justifiquen postergar su despacho.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Presidencia ha oído las peticiones de los
Senadores señores Núñez y Cantuarias.
Se suspende la sesión por 20 minutos, a fin de dar
lugar a una reunión de Comités.
)---------------------(
--Se suspendió a las 16:28.
--Se reanudó a las 17:00.
---------------------(
El señor DÍEZ (Presidente).- Continúa la sesión.
Se va a dar lectura a los acuerdos de Comités.
ACUERDOS DE COMITES
El señor EYZAGUIRRE (Secretario).- Los Comités acordaron lo siguiente:
1) Aplazar, en virtud del artículo 131, número 1, del
Reglamento del Senado, el tratamiento del proyecto de reforma constitucional,
con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas,
hasta una sesión especial que se celebrará el 14 del presente, de 11 a 14;
2) Rendir el homenaje de conmemoración por los 150
años del Liceo Oscar Castro de la ciudad de Rancagua a las 18:30 horas;
3) Prorrogar el Orden del Día hasta las 20 horas, a fin
de tratar el proyecto de ley que moderniza el Servicio Nacional de Aduanas y
4) Suprimir Incidentes de hoy.
El señor DÍEZ (Presidente).- Si le parece a la Sala, se darían por aprobados los
acuerdos de Comités.
Acordado.
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DISCUSIÓN SALA
1.11. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 333, Sesión 30. Fecha 14 de agosto, 1996. Discusión
particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor DÍEZ (Presidente).- Corresponde ocuparse en el proyecto de reforma
constitucional, en primer trámite e iniciado en mensaje, sobre Administración
Comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno,
Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento, unidas.
Esta iniciativa tiene la discusión particular pendiente
y se halla en segunda discusión.
1608-06
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de
julio de 1996.
Discusión:
Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la
discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general);
20ª, en 17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular);
21ª, en 18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en
30 de julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de
1996 (se aplaza su discusión).
El señor EYZAGUIRRE (Secretario).- El proyecto tiene por finalidad, según lo
determinan las Comisión unidas en su informe:
“Profundizar
el
proceso
de
descentralización
administrativa del país, entregando a los municipios la facultad para crear y
suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y
requisitos que determine la ley orgánica de Municipalidades.
“Establecer el mecanismo de la consulta no
vinculante --además del plebiscito-- para conocer la opinión de la comunidad
local sobre materias de competencia municipal.
“Consignar la posibilidad de que los servicios públicos
y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a las
Municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquéllos, ya sea
de manera temporal o permanente.”.
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DISCUSIÓN SALA
El proyecto contiene en su totalidad normas que para
su aprobación requieren el quórum fijado en el artículo 116 de la Constitución
Política de la República, o sea, la votación favorable de 28 señores Senadores.
Existe un boletín comparado donde figuran las
disposiciones de la Carta Fundamental que se reforman, el texto aprobado en
el primer informe, las modificaciones introducidas en el segundo informe y el
articulado definitivo.
Las Comisiones unidas proponen, en primer lugar,
reemplazar el número 1 del artículo único por el siguiente:
"1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del
artículo 62, por el siguiente:
"2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que
establece el artículo 110.".".
Esta modificación fue aprobada por la unanimidad de
los miembros de las Comisiones unidas.
El señor RÍOS.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, este proyecto de reforma constitucional fue
aprobado en general y hoy día nos abocamos a su discusión particular.
Solicito a la Mesa que recabe el asentimiento de la
Sala para iniciar el debate con la proposición relativa al artículo 107, porque
estimo indispensable conocer a fondo qué es el organismo que vamos a
recrear: el municipio, la comuna. De esa forma entenderemos mejor los
preceptos que resuelven inquietudes laborales --como el artículo 110-- y las
normas referidas a la creación de nuevos municipios.
Como el número 2 del proyecto, vinculado al artículo
107, es el corazón de toda la reforma constitucional, me parece importante
que lo analicemos primero, para comprender mejor el resto del articulado.
Ésa es mi proposición, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Sala debe pronunciarse sobre la sugerencia del
Honorable señor Ríos.
Si no hay oposición, comenzaremos la discusión con
el artículo 107.
El señor LARRAÍN.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, nosotros queremos que el debate se
efectúe según el orden del articulado.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Pida el acuerdo de la Sala, señor Presidente,
porque la mayoría manda.
El señor DÍEZ.- La Mesa estima que para alterar el orden de tratamiento del
articulado se requiere acuerdo unánime de la Sala.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- ¿Y dónde figura eso, señor Presidente?
En conformidad a lo dispuesto en el Reglamento y en
la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, los acuerdos del Senado
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DISCUSIÓN SALA
deben adoptarse por mayoría y no por unanimidad, salvo en lo relacionado con
acuerdos unánimes de Comités, a los que no podemos oponernos en la Sala, a
menos que esos órganos se hayan extralimitado en sus funciones.
El señor RÍOS.- Pido la palabra.
El señor DÍEZ (Presidente).- La tiene, señor Senador.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, con mi petición no estoy marginando la
resolución sobre el artículo 110. Y tenemos tiempo para despachar todo el
proyecto.
Lo importante es entender bien cuál es el concepto
de corporación, de municipalidad y de organismo público, para votar
posteriormente los otros preceptos, que complementan lo esencial del
proyecto, que está en el artículo 110.
Ése es el sentido de mi proposición y no otro.
El señor HAMILTON.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor PRAT.- Pido la palabra.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, me parece muy pertinente lo
propuesto por el Senador señor Ríos, porque, efectivamente, la parte más
relevante de la reforma constitucional es la que transforma el municipio; y a
ella se refiere el artículo 107.
Ahora, el orden de los factores no altera el producto.
Y el Senado es perfectamente soberano para tratar en cualquier orden las
distintas materias del proyecto, si la mayoría está de acuerdo con ello.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, el artículo 123 del Reglamento
establece textualmente: "La discusión particular tiene por objeto examinar el
proyecto en sus detalles y pronunciarse sobre el segundo informe de la
Comisión, en su caso.
"La discusión se hará por artículos sucesivos. Sin
embargo, la discusión particular de los códigos o de los proyectos de
considerable extensión podrá hacerse por títulos o en otra forma, si la Sala así
lo acuerda.".
Creo que no es éste el caso.
En consecuencia, la discusión procede por artículos
sucesivos.
El señor HAMILTON.- Claro, pero hay una propuesta concreta del Senador
señor Ríos de tratar primero el artículo 107 y después los restantes.
El señor DÍEZ (Presidente).- Ni la unanimidad de la Sala puede modificar el
Reglamento sin los trámites de una ley, señor Senador.
El señor HAMILTON.- Lo dice.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Prat.
El señor PRAT.- Señor Presidente, la reforma en estudio contiene materias de
distinta índole, algunas de las cuales generan un grado de acuerdo muy
distinto del de otras.
A mi juicio, podría discutirse por ideas, puesto que lo
que se resuelva, por ejemplo, respecto del artículo 110 determinará lo que
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DISCUSIÓN SALA
deba decidirse en relación con otros preceptos que deberían haberse votado
previamente. Por eso, creo que puede ser una fórmula eficaz.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, la Mesa siente tener que aplicar el
Reglamento.
El artículo 130, relativo a la discusión por ideas,
procede nada más que en el debate general; en la discusión particular no es
posible aplicarlo.
El señor RUIZ (don José).- ¿Me permite, señor Presidente?
Deseo hacer notar a la Sala que en la sesión en que
se realizó la primera discusión del proyecto --ésta es la segunda--, se partió
analizando el artículo 110.
El señor DÍEZ (Presidente).- Porque en esa oportunidad hubo acuerdo unánime
de la Sala, que ahora no se logró. La Mesa lo solicitó, pero el Senado no
accedió a darlo.
El señor HAMILTON.- ¿Y por qué tiene que ser unánime, si la expresión del
Senado es por mayoría, salvo que la ley o el Reglamento digan expresamente
lo contrario?
La señora FELIÚ.- Pido la palabra.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, el Reglamento del Senado se tramita con
las mismas formalidades que una ley; tiene carácter general; es obligatorio
tanto para los Senadores como para todas las actuaciones del Senado, y debe
modificarse en iguales condiciones. Algo similar sucede con los reglamentos del
Presidente de la República, que tiene facultad para dictarlos. Por ejemplo,
concede indultos sobre la base de un reglamento --norma de carácter general-, al cual debe ajustar su decisión.
Si se trata de normas generales, las resoluciones
particulares deben someterse a ellas, o modificarse de manera también
general. En este momento, no están todos los señores Senadores presentes,
desde luego, ni se han aprobado modificaciones reglamentarias como
corresponde hacerlo. Días atrás discutíamos cómo enmendar el Reglamento en
lo relativo a las sesiones secretas. ¿Cómo estábamos procediendo? ¿Para una
sesión secreta? No, en forma general. En este caso, es exactamente lo mismo.
Por tal razón, no es posible modificar el Reglamento
del Senado para una situación particular.
El señor HAMILTON.- No es necesario tampoco.
El señor DÍEZ (Presidente).- La señora Senadora señala exactamente lo que
consigna el artículo 217 del Reglamento del Senado: "Este Reglamento sólo
podrá modificarse con las formalidades necesarias para la tramitación de un
proyecto de ley en el Senado.".
El señor LARRAÍN.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, en verdad, el Honorable señor Ruiz De
Giorgio tiene razón al decir que ya iniciamos el debate y que lo hicimos con el
artículo 110. El primer precepto que propone este proyecto de reforma
constitucional se refiere al artículo 62, que en su inciso cuarto, número 2º,
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hace alusión expresa a aquél. Luego, la discusión de ambos necesariamente
debe ser simultánea.
Siendo así --habiéndose pedido segunda discusión y
acordando unánimemente los Comités resolver hoy día el asunto--, pido que
entremos derechamente en materia.
El señor DÍEZ (Presidente).- Puede continuar el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Intervendré más adelante, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, creo que todos estamos interesados en
dar una solución lo más clara y pronta posible al asunto.
Tengo en mis manos el Reglamento del Senado, cuyo
artículo 123, inciso segundo, consigna lo siguiente: "La discusión se hará por
artículos sucesivos. Sin embargo, la discusión particular de los códigos o de los
proyectos de considerable extensión podrá hacerse por títulos o en otra
forma," --¡o en otra forma!-- "si la Sala así lo acuerda.".
Es cuestión de ver si acaso al proyecto en análisis le
es aplicable esa disposición; pero eso depende de si la Sala otorga o no su
acuerdo.
Ahora bien, me parece que, indiscutiblemente, el
ordenamiento de esta reforma amarra la aprobación de un artículo a la de otro.
Por ejemplo, la inclusión o exclusión de la referencia a empresas municipales
va a depender de que estemos de acuerdo en la esencia misma del proyecto.
Tengo la impresión --y no nos echemos tierra a los
ojos-- de que este proyecto (ésta es una simple opinión) se va a aprobar
fácilmente si, en definitiva, una de sus normas garantiza la estabilidad del
personal actual. Nadie discute el otorgamiento de facultades permanentes y
amplias a los alcaldes...
La señora FELIÚ.- ¡Se discute, señor Senador!
El señor THAYER.- Por eso, pienso que es posible lo planteado por el Senador
señor Ríos, quien conoce muy bien el proyecto, pues está sugiriendo, a mi
juicio, un curso de acción para alcanzar una solución armónica. Y si así lo
acuerda la Sala, podemos partir por el artículo 107.
El señor DÍEZ (Presidente).- Señor Senador, estimo que de la sola lectura del
inciso segundo del artículo 123 del Reglamento del Senado se desprende que
se aplica a los códigos o a los proyectos de considerable extensión. No hay
duda de que en ninguno de esos casos, de acuerdo con la práctica del Senado,
se encuentra el que conocemos en esta oportunidad. Y no me gusta "torcerle la
nariz" al Reglamento.
El señor RÍOS.- Pido la palabra.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, al no existir en la Sala la aceptación
unánime para comenzar a discutir el proyecto con el artículo 107, creo
oportuno entonces, proceder a hacerlo tal como se había previsto.
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El Senador señor Thayer parte de una base cierta:
todos buscamos una fórmula que nos permita avanzar en un proceso de
descentralización adecuado, prudente, armónico, profundo y sin detenerse.
El desarrollo de las más grandes y modernas
sociedades lleva a sostener que uno de los elementos más importantes para
alcanzar el éxito en materia de progreso económico, social y cultural es,
precisamente, la participación. Y en una concepción de administración tan
centralizada como la existente en Chile, dicho elemento queda en gran medida
marginado, porque las decisiones se adoptan lejos de las personas que desean
participar en el proceso de desarrollo de las propias comunidades donde
habitan.
Por lo tanto, se trata de buscar las fórmulas que nos
permitan avanzar en este proceso que la totalidad del mundo moderno ha ido
logrando en forma exitosa. Y no existe sociedad culta alguna que, luego de
desarrollar estas iniciativas a fondo y con perspectivas de futuro, haya
fracasado en el proceso de descentralización y, por cierto, de participación.
Entonces,
avanzando
en
una
materia
tan
indispensable, esta reforma constitucional pretende alcanzar dos objetivos
básicos en el tiempo: primero, restar al Presidente de la República la
responsabilidad de resolver en cuanto a plantas en los 340 y tantos futuros
municipios de Chile; segundo, permitir que el concejo comunal asuma la
obligación de desarrollar progresivamente una acción que cumpla, a su vez,
dos metas fundamentales: la elaboración de un plan de desarrollo, cuya
primera finalidad sea extender el éxito del país al territorio comunal-- existen
múltiples comunas marginadas de él, en materia económica, social y cultural-; y estructurar las plantas adecuadas, con las remuneraciones también
adecuadas, para que juntos (concejo, profesionales, funcionarios y
trabajadores municipales) avancen en el cumplimiento de este objetivo y sean
cabeza visible de una sociedad que pretende alcanzar los propósitos de dicho
plan.
Tal es el esquema doctrinario, por así decirlo, de este
proyecto que el Senado aprobó en general, y que hoy día debe resolver en
particular.
Cabe recordar que el análisis del proyecto comenzó
en el Senado hace cuatro meses, a lo menos, y ha sido objeto de una suerte
de estudio bastante más extenso que las otras iniciativas legales y de reforma
constitucional que hemos abordado. De partida, fue examinado muy a fondo
por las Comisiones de Gobierno y de Constitución, y posteriormente por ambas
Comisiones, unidas. Reconozco que, en el primer caso, no tuvimos oportunidad
de oír el planteamiento de los funcionarios municipales; pero sí en el segundo,
oportunidad en que manifestaron, en general, su acuerdo con el proceso de
descentralización del país, sin perjuicio de preocuparles un par de inquietudes.
Y todos los Senadores las acogimos, por ser reales y representar su alternativa
laboral, actual y futura, en los respectivos municipios. Además, en diversas
ocasiones han expresado muchas dudas surgidas acerca de un partidismo
excesivo que se da en los concejos comunales, lo que ha llevado a una
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mayoría a situarse como funcionarios sujetos, única y exclusivamente, al
Estatuto Administrativo Municipal, sin que puedan alcanzar una buena relación
laboral, porque el partidismo ha terminado siendo más fuerte que la
responsabilidad pública de muchos concejales y alcaldes, quienes, por ser tan
partidizados, se han preocupado más de su colectividad política que de los
funcionarios. Este excesivo partidismo, que afecta a jefes comunales de todas
las corrientes políticas, ha significado una contratación exagerada de personal
a contrata y a honorarios, lo cual se ha traducido en un debilitamiento de la
función de quienes están en las plantas cumpliendo sus responsabilidades.
También han observado --y esto lo recojo
absolutamente-- el desinterés de los concejos comunales por el
perfeccionamiento del personal, lo que se manifiesta en términos reales a lo
largo del país tal como lo estoy señalando. Y esta opinión la comparto porque
hace presente un hecho que también he apreciado. Creo que esto ha ido
debilitando la situación de los funcionarios municipales, en circunstancias de
que muchos de ellos --o todos-- son capaces de enfrentar las grandes
responsabilidades, propias de los gobiernos comunales. Lo anterior no margina
la necesidad de descentralizar el país, ni tampoco la enorme obligación de los
concejos comunales de elaborar planes de desarrollo comunal, que es una
tarea pendiente.
Para eso, entonces, se plantean dos proposiciones. La
primera, surgida en las Comisiones de Constitución y Reglamento y de
Gobierno, unidas, avanza en la reforma --vinculada al número 1 del artículo
único-- del artículo 62, número 2º, de la Constitución que, como se expresó,
se relaciona con el artículo 110 de la misma. La idea es resguardar
suficientemente a todos los funcionarios municipales.
Esta materia se halla comprendida en una indicación
que se encuentra en poder de la Mesa para ser votada en la sesión de hoy.
Dice:
"Artículo transitorio.- Los actuales funcionarios sujetos al
Estatuto Administrativo Municipal, mantendrán sus cargos. Los Concejos, para
los efectos de aplicar lo establecido en el artículo 110, deberán considerar la
propiedad de los cargos existentes a la publicación de la presente ley".
La expresión "propiedad de los cargos" origina
inquietudes a determinados Senadores, que consideran que ella no existe y
que lo que sí hay, obviamente, es el contrato, que regula la actividad del
trabajador a través del Estatuto Administrativo Municipal y que lo vinculan a
una serie de normas que le dan cierta estabilidad y, al mismo tiempo,
estructuran responsablemente su labor hacia adelante. Si aprobamos el
artículo 110 conforme a esta indicación, ciertamente se dará un paso muy
importante, porque permitiríamos que los municipios inicien su proceso y que
los funcionarios municipales sujetos al Estatuto Administrativo respectivo
tengan en sus manos una herramienta poderosa para evitar exageraciones o
un posible daño a su estabilidad laboral.
La segunda proposición analizada, surgida de muchas
conversaciones en las que han participado diversos señores Senadores, apunta
a lo siguiente:
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"Comprendiendo la trascendencia que implica para la
Comuna la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Comunal, la
autonomía que adquiere a su vez el Concejo para elaborar sus propias plantas
de personal y a su vez, el necesario cuidado que se ha de tener presente con
los actuales funcionarios, muchos de los cuales han trabajado prácticamente
toda su vida laboral en el ámbito municipal, se dispone que la aplicación del
art. 110 de la Constitución, sólo se hará efectiva siguiendo la pauta que a
continuación se expresa:
"a.- Elaboración y aprobación del Plan de Desarrollo
Comunal, el cual, para los efectos de coordinación y armonización con los
planes regionales, deberá ser conocido previamente por el respectivo Gobierno
Regional, certificando que tal plan se ajusta plenamente a los planes
Regionales y Nacionales.".
Esto responde a algo fundamental: toda la acción
conforme a la cual fue concebido el municipio moderno estuvo dirigida,
principalmente, a la existencia, en la base social chilena, de la alternativa de
elaborar planes de desarrollo; es decir, relativos a construir el país a partir de
la base social. Por ese motivo, en el artículo 3º, letra f), de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, entre las responsabilidades privativas, se
contempló la de elaborar un plan de desarrollo comunal de acuerdo con planes
regionales y nacionales. Y ningún concejo comunal del país lo ha hecho. Puede
haber dos o tres excepciones, pero el resto no ha procedido en esa forma,
porque la ley, desgraciadamente, no estableció la obligación, y al no hacerlo,
muchos alcaldes y concejos han estado actuando, básica y exclusivamente, en
aspectos coyunturales, sin demostrar voluntad para ir avanzando sobre
proyectos y programas futuros. Diversos ediles y concejales han encontrado la
solución a sus problemas en la oficina de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional, pero no en la acción de los planes que ellos mismos deberían
elaborar. Por eso, en esta segunda proposición se deja claramente estipulado
que la primera acción debe estar dirigida, primordialmente, al plan de
desarrollo comunal.
Agrega la proposición: "b.- El Concejo que aprobó el
Plan de Desarrollo Comunal," --o sea, el próximo, el que se elegirá el 27 de
octubre y que asumirá el día 6 de diciembre-- "con la concurrencia de a lo
menos dos tercios de sus componentes, elaborará a su vez, la planta de
personal respectiva para el cumplimiento de las metas propuestas, la que
también deberá ser aprobada por los dos tercios.
"c.- El Concejo que le siga," --es decir, el que se
elegirá el año 2000-- "deberá ratificar lo obrado por el Concejo anterior,
también por los dos tercios de sus integrantes y en cuanto al personal, poner
en marcha lo dispuesto incluida las eventuales modificaciones que se
propongan.".
De esa forma se regulan dos elementos muy
importantes: primero, como el plan y su estructuración son muy
trascendentes, deben participar dos concejos comunales...
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El señor DÍEZ (Presidente).- ¿Me permite, señor Senador? Ha terminado el
tiempo de su primer discurso, pero dispone de los cinco minutos
correspondientes a su segunda intervención. Además, recuerdo a Su Señoría
que nos encontramos en la discusión particular del proyecto.
El señor RÍOS.- Bien, señor Presidente.
Como decía, primero debe producirse la participación
de dos concejos comunales, y segundo, la resolución respecto de quienes se
encuentran trabajando actualmente debe adoptarse sobre la base de que sus
cargos se mantendrán inalterables por los próximos cinco o seis años.
"d.- La conformación de la planta propuesta deberá
llenarse por concurso público garantizando plenamente la idoneidad de quienes
resulten contratados.". Como puede observarse, ya estamos hablando de los
próximos cinco o seis años.
"e.- Teniendo el Concejo la facultad amplia de
establecer su propia planta, no corresponderá la contratación de personal a
honorarios o a contrata, salvo en dos excepciones: 1.- Cuando en el concurso
no existan oponentes para pertenecer a la planta respectiva o 2.- Para trabajos
determinados y tiempos definidos, y
"f.- Posterior al inicio de este proceso, el Concejo
adquiere la plena autonomía para, conforme al cumplimiento de sus objetivos
y la elaboración de otros, pueda desarrollar una política de personal adecuada
para su funcionamiento.". Esta última, desde mi punto de vista,
necesariamente debe hallarse vinculada al actual Estatuto Administrativo
Municipal.
De esa forma, señor Presidente y señores Senadores,
existen, para resolver acerca de este tema, dos proposiciones, que vuelvo a
resumir. La primera de ellas --en realidad, una u otra puede serlo-- es la
atinente al artículo 110, en el sentido de votarlo tal como está, incluyéndose
en ese acto el artículo transitorio, que leo de nuevo:
"Los actuales funcionarios sujetos al Estatuto
Administrativo Municipal, mantendrán sus cargos. Los Concejos, para los
efectos de aplicar lo establecido en el artículo 110, deberán considerar la
propiedad de los cargos existentes a la publicación de la presente ley.".
Y la segunda es la que ya di a conocer, que dice
relación a una fórmula que haga posible determinar, a través de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades y en virtud de un acuerdo político
previo, las alternativas claras y transparentes para avanzar en todo el proceso
de administración, y permita la descentralización del país, el resguardo de los
funcionarios y la tranquilidad de sus hogares, a fin de ir progresando con la
confianza que corresponde a un Estado moderno, con responsabilidad y
confianza mutuas.
Nada más, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, sólo expresaré muy breves palabras para
fijar mi posición sobre el proyecto en debate.
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Primero, estamos discutiendo, en mi concepto --y
respeto el punto de vista diferente de la Mesa, como ya lo manifesté--, un
Código. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, "código" es un
"Cuerpo de leyes dispuestas según un plan metódico y sistemático.". Y "código
fundamental" es la Constitución.
Por eso, pensé que teníamos libertad para fijar una
forma de abordar el estudio de esta iniciativa, pero me basta con lo que acabo
de puntualizar. Como se trata de un cuerpo de normas sistemáticamente
concebidas y, por consiguiente, no siempre cada idea va ordenada en forma
numérica, con relación a otra --por ejemplo, la modificación del artículo 62 de
la Carta, en cuanto altera una de las facultades del Presidente de la República
en materias de ley que son de su iniciativa, como la de crear nuevos servicios
públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las
empresas del Estado "o municipales", expresión que se suprimiría como
consecuencia de la aprobación de la reforma respectiva--, me parece
absolutamente claro que tenemos libertad para abordar el proyecto según nos
parezca más consecuente, en el caso de una disposición con la siguiente.
Ahora, ¿qué se halla en juego aquí, en lo
fundamental? Algo que ya expuso, con palabras muy fundadas, el Honorable
señor Ríos, pero que sustancialmente se refiere a un asunto que ya más de
una vez hemos destacado varios Senadores, de todos los sectores. Es
necesario buscar la manera de armonizar el proceso de descentralización del
Poder, sin perder la unidad del Estado, o la condición de Estado unitario, como
lo es la República de Chile, que es otra forma de decirlo.
Ello implica el delicado problema, que ha sido objeto
de discusión, de qué se entiende por "administración", por "Gobierno", por
"Gobierno Interior". No dispondré de tiempo --que, tal vez, sería indispensable
en este momento-- para adentrarme en los conceptos que los autores han
dado sobre "Gobierno" o "administración". Enrique Silva Cimma, por ejemplo,
termina por aseverar que el primero es una forma de administración, si se
entiende por ésta lo mismo que la Carta, cuando asigna al Presidente de la
República el "gobierno y la administración del Estado".
Pero ocurre que el concepto de Gobierno, unido a la
especificación "Interior", toma un alcance diferente. Y es algo que trasciende la
responsabilidad de una conducción puramente política general y alcanza a
cualquier otra subdivisión del Estado. Esto, dentro de un régimen unitario, en
que el Presidente de la República, por intermedio de sus agentes, ejerce el
Gobierno Interior incluso dentro de la comuna, lo que no obsta a que ella
cuente con un gobierno propio, para fines comunales, que se suele llamar
"administración". Y no voy a detenerme más en este tema.
Dentro del marco referido, mi impresión es que
respecto de esta iniciativa se ha llegado, después de un largo análisis, a una
conclusión bastante consensuada y aceptable en sus términos generales y con
relación a las normas que constan en el texto comparado que tenemos en
nuestro poder.
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Sin embargo, subsiste para mí --y excúsenme Sus
Señorías esta preocupación particular--, el problema muy oportunamente
planteado, reitero, por el Honorable señor Ríos. Debemos distinguir lo relativo
a la aplicación o ejercicio de facultades nuevas que se entreguen a la autoridad
municipal --el alcalde o el concejo--, en lo atinente al personal actualmente en
servicio y a lo que vaya a ser la acción futura de los municipios. En las leyes
que cambian poderes de autoridades, lo anterior va siempre considerado en
una norma transitoria.
Estoy convencido, señor Presidente, de que si aquí se
adopta, por ejemplo, el criterio de votar el artículo 110 juntamente con el
transitorio que establece dicho distingo, otorgándose la garantía de que éste es
indispensable con relación al personal actualmente en servicio, no va a haber
problema en la aprobación del proyecto. A la inversa, si se quiere que estas
normas se voten en forma separada, aplicándose la disposición que otorga
nuevas facultades, indistintamente, respecto del personal actual o del nuevo
que se incorpore a los municipios, temo que el proyecto se empantane o no
cuente con el quórum necesario para ser aprobado.
Por eso, respaldo la sugerencia del Senador señor
Ríos en cuanto a tratar el artículo 110...
El señor NÚÑEZ.- No se entendió la última parte, señor Senador.
El señor THAYER.- Digo que apoyo el planteamiento del Honorable señor Ríos
en el sentido de votar conjuntamente el artículo 110 --que otorga nuevas y, en
mi opinión, convenientes facultades a los municipios-- y un transitorio que
garantice la estabilidad del personal actualmente en servicio, en la forma
consignada por ese señor Senador.
Éste es mi punto de vista, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- La Mesa desea aclarar lo expuesto, pues el
proyecto de reforma constitucional no incluye ningún artículo transitorio.
El señor RÍOS.- Se trata de una indicación renovada, señor Presidente, que se
encuentra en poder de la Secretaría.
El señor DÍEZ (Presidente).- Será sometida a la consideración de la Sala
cuando corresponda.
Se halla inscrita a continuación la Honorable señora
Feliú.
Tiene la palabra, Su Señoría.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, el Honorable señor Ríos expresó que este
proyecto de reforma constitucional apunta a un tema central, que es la
descentralización de los municipios y la participación de la comunidad en ellos.
Creo que todos estamos de acuerdo sobre el
particular. Todos coincidimos en que en Chile es necesaria la descentralización,
real y verdadera.
¿Cómo
se
lleva
a
cabo
la
verdadera
descentralización? A través de la entrega a los municipios de facultades
radicadas hoy en el poder central.
Al respecto, tengo en mi poder una minuta en la cual
se analiza en detalle todo lo relativo a los planos reguladores comunales, a la
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Ley de Tránsito, materias que actualmente la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades reconoce como funciones privativas de los municipios. Sin
embargo, respecto de ellas se impone la voluntad del poder central, incluso
tratándose de normas de construcción, a través de la dictación de
disposiciones de carácter "técnico" por parte del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo.
Eso es lo que debemos corregir. El proyecto de
reforma constitucional en análisis no afecta esa materia, que es previa y
primaria, porque, si bien podemos modificar cualquier norma en cuanto a los
recursos humanos, ello no alterará en absoluto cuestión alguna si las funciones
no cambian. Lo que procede es modificar estas últimas, para lo cual tampoco
se requiere de una reforma constitucional, sino que debe efectuarse un
examen exhaustivo de las normas municipales que hoy tienen mayor
aplicación, esto es, las de mayor interés --diría-- desde el punto de vista
comunal, como son las relativas al tránsito, a la construcción, que son típicas
de los municipios, las cuales debemos modificar a fin de que éstos realmente
dispongan de autonomía en esas materias y no queden subordinados al poder
central.
Por otra parte, se argumenta que el proyecto en
debate privaría de una facultad al Presidente de la República, lo cual sería muy
conveniente desde el punto de vista de la descentralización. Ello no es efectivo.
No quitamos una facultad al Primer Mandatario, sino a la ley. Hoy, la materia
relativa a plantas y remuneraciones municipales es propia de la ley. A través
del proyecto decimos "esto no será más propio de la ley, sino de la autonomía
de 340 municipios". Luego, cada uno de ellos hará lo que considere más
conveniente al respecto.
Para fundamentar la conveniencia de "quitar esa
facultad al Presidente de la República" --que, reitero, no es a él, sino a la ley--,
se afirma que actualmente no existe una buena relación laboral a nivel
municipal, porque esto se ha “partidizado”. En verdad, no veo cómo mejorará
la relación "partidizada", tal como aquí se planteó, si se entregará el manejo
autárquico al municipio. En efecto, si hoy está partidizado, mañana lo estará
muchísimo más al contar con facultades para modificar las plantas,
competencia de la cual hoy carece, porque es propia de una ley y no de las
municipalidades. Luego, si no existe una buena relación laboral, por hallarse
"partidizada", con esta reforma --diría-- será mucho peor, lo cual repercutirá
naturalmente en algo que todos deseamos --como dijimos al inicio del debate-: que mejoren la descentralización y la función municipal. Y lo anterior se
pretende llevar a cabo --reitero-- mediante amplia libertad.
Al respecto, quiero recordar que existen dos
limitaciones de carácter constitucional. En primer lugar, en cuanto a la
admisión de los empleos públicos, hay una garantía constitucional que asegura
a todas las personas el derecho a ingresar a todo cargo público, y la provisión
de éste debe hacerse previo concurso.
En segundo término, tocante a la carrera funcionaria,
el artículo 38 de la Constitución Política establece que una ley orgánica
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constitucional --la que resuelva sobre la materia-- "garantizará la carrera
funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba
fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella
como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.".
La enmienda consignada en la iniciativa que nos
ocupa, que entregará a 340 municipios la facultad para fijar plantas, modificar
remuneraciones y establecer sistemas de promociones, a mi juicio, afecta el
artículo 38 recién citado, o lo contraría absolutamente. Y en esta materia no
hay reforma constitucional, sino que se quita tal facultad a la ley; pero con ello
se vulnera la referida disposición, que reconoce el derecho a la carrera
funcionaria de los servidores públicos.
Por otro lado, se insiste en un concepto que, en mi
opinión, es errado, esto es, en que para que haya verdadera autonomía en los
municipios se requiere que exista flexibilidad en el manejo de los recursos
humanos. Lo anterior es incorrecto. Este problema no es nuevo en Chile. En
efecto, todas las soluciones se buscan sobre la base de dar flexibilidad respecto
de los funcionarios, lo cual no genera mejora alguna, sino una verdadera
anarquía interna en de los establecimientos.
Desde 1981 existe un manejo flexible para las
universidades en cuanto a las fijaciones de plantas y de remuneraciones. Todos
los señores Senadores habrán podido apreciar, conforme a lo manifestado por
los rectores de las universidades chilenas, que éstos tienen graves problemas
en el manejo de personal, el que --repito-- hoy es flexible, de acuerdo con la
ley vigente. ¡Sin embargo, la culpa no es de ellos --que lo manejan mal--, sino
de la Contraloría, porque los fiscaliza!
Por lo tanto, la experiencia habida sobre la materia
no es buena. Por ejemplo --brevemente--, la dotación del Hospital José
Joaquín Aguirre es de 2 mil quinientas personas, en circunstancias de que la
del Hospital San José --que es contiguo a él--, que atiende a los enfermos,
corresponde a la mitad de la de aquél. En consecuencia, la autonomía
completa no constituye un buen ejemplo.
El señor DÍAZ.- ¿Me permite una interrupción, señora Senadora?
La señora FELIÚ.- Prefiero concedérsela a final de mi intervención, Su Señoría.
El señor DÍAZ.- Muy bien, señora Senadora.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, por lo demás, la ley Nº 18.883, sobre
Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, a mi juicio, contiene
normas flexibles en cuanto a manejo. Su artículo 2º señala: "Los cargos de
planta son aquellos que conforman la organización estable de la municipalidad
y sólo podrán corresponder a las funciones que se cumplen en conformidad a
la ley Nº 18.695. Respecto de las demás actividades, se deberá procurar que
su prestación se efectúe por el sector privado.
"Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, la
dotación de las municipalidades podrá comprender cargos a contrata, los que
tendrán el carácter de transitorios.".
Los cargos a contrata corresponden al 20 por ciento
del gasto en remuneraciones de la planta municipal. Aparte de esto último, las
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municipalidades contratan a personas sobre la base de honorarios. Por lo
tanto, ¿podemos decir que es un sistema rígido que impide actuar al
municipio? No. No es un sistema rígido, sino uno medianamente flexible.
¿Qué ocurre hoy? Que las remuneraciones realmente
son bajas, por lo que procede dictar una ley que establezca tramos, según
ingresos municipales, sin modificar la Constitución, a fin de dar la opción de
percibir mayores remuneraciones.
Días atrás, el señor Ministro hizo presente la gran
desigualdad que existe entre el tamaño de los municipios, la cual debe llevar,
necesariamente, a que haya también mayor diferencia entre las
remuneraciones de unos y otros.
En cuanto a la proposición de una norma
constitucional de inamovilidad --como se plantea--, debo expresar, en primer
lugar, que si no se señala en ella que rige para los empleados de planta, la
disposición consagraría una inamovilidad para los contratados, que son
transitorios --conforme a la ley que los establece-- y que no pueden durar en
sus cargos más allá del 31 de diciembre, o sea, del ejercicio presupuestario
respectivo, en todo caso. Por lo tanto, la norma no podría ser genérica.
En segundo término, y como razón básica, ¿cómo
vamos a
consignar en la Constitución Política de la República una norma de
garantía de inamovilidad respecto de un precepto constitucional que no
estatuye materia alguna al respecto? En efecto, no vulnera, en principio,
nada, porque establece una facultad a los municipios.
Por otra parte, el hecho de tener personal municipal
de un nivel y no de otro, esto es, funcionarios garantizados por la Constitución
y otros designados en cargos de planta, cargos que pueden desaparecer al día
siguiente, también resulta algo absurdo.
Por último, las plantas deben ser pequeñas, técnicas,
y no tienen por qué ser cambiadas periódicamente y a cada momento. Las
necesidades transitorias que se generan deben cubrirse sobre la base de los
funcionarios contratados, tal como lo establece el artículo 2º de la ley Nº
18.883, actualmente en vigor.
Por todas esas consideraciones, votaré en contra de
la reforma constitucional; la encuentro sumamente grave y delicada. Y,
además, contrariamente a lo que aquí se dijo, esto es, que la materia había
sido muy bien estudiada, la verdad es que, según consta en los informes, no
se escuchó a ninguno de los profesores de Derecho Administrativo, que
conocen de la materia; ni a la Asociación de Municipalidades; ni a los
empleados municipales, ni a la Contraloría, lo cual he planteado desde el
primer día que nos referimos a la enmienda que nos ocupa. Una reforma de
esta envergadura y trascendencia, que afecta a 340 municipios, merecía que
se hubiera escuchado la opinión de personas ilustradas sobre la materia.
Le concedo una interrupción al Honorable señor Díaz,
quien me la había solicitado con anterioridad.
El señor DÍAZ.- Señor Presidente, sólo deseo hacer una observación a lo
planteado por la Senadora señora Feliú acerca de los hospitales.
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Estimo que la comparación que hizo no corresponde,
por cuanto todos sabemos que el Hospital José Joaquín Aguirre es un
establecimiento docente, y necesita mucho más personal, debido a la
contratación de profesores ordinarios, extraordinarios, ayudantes, etcétera.
El señor CANTUARIAS.- Deseo referirme brevemente a tres o cuatro
elementos.
En primer término, se está discutiendo en particular
el proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal. Vale la
pena recordar esto, porque tiene efectos sobre su tramitación. El inciso
segundo del artículo 123 del Reglamento señala: "La discusión se hará por
artículos sucesivos"; y hace una excepción en el caso de los códigos o de las
iniciativas de considerable extensión, los cuales pueden debatirse de otra
manera. Como no es éste el caso, el proyecto debe debatirse por artículos
sucesivos.
Digo lo anterior, porque tengo la impresión de que
estamos en una especie de "segunda vuelta" de la discusión general, en la cual
se hace la semblanza del municipio que queremos. Todo ello es sumamente
interesante; pero nos coloca en la perspectiva de hablar en términos
generales, sin referirnos a los cuatro puntos que apenas contiene la iniciativa.
En consecuencia, mi primera recomendación es que
nos dediquemos a discutir en particular el proyecto de reforma constitucional,
y específicamente su número 1, el cual propone una nueva redacción para el
número 2º del artículo 62 de la Constitución Política.
Su objetivo es reducir las materias sobre las cuales el
Presidente de la República tiene iniciativa exclusiva, entre las que se encuentra
la referente a los servicios públicos municipales. No estoy de acuerdo con ello,
por los efectos que producirá la nueva redacción del artículo 110, sin
considerar si se aprueba o no se aprueba el artículo transitorio propuesto. Por
lo demás, la Senadora señora Feliú ha recordado que la Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado --que rige,
por cierto, para los funcionarios municipales, además de su estatuto propio-establece, en su artículo 45, normas sobre la carrera funcionaria, que
naturalmente afectará la iniciativa.
Por lo tanto, estimo que en esta parte el proyecto es
absolutamente inconveniente, aparte que sobre la materia, pese a haberse
recabado la opinión de algunos sectores, no se escuchó la de muchas
personas.
Por esas razones, señor Presidente, me permito
sugerir que se someta a votación el texto del número 1 de la reforma
constitucional, que proponen las Comisiones unidas, y posteriormente los
demás numerales.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Otero.
El señor OTERO.- En verdad, deberíamos tratar la primera modificación
propuesta, que consiste en restar atribuciones al Presidente de la República, lo
cual está íntimamente ligado con el artículo 110. Porque, ¿qué ocurriría si se
aprueba el número 1 y se rechaza la modificación del artículo 110? Que nadie
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estaría facultado para solucionar el problema de las plantas municipales. O
sea, quedaríamos en la peor de las situaciones, lo cual constituye un elemento
muy importante que debe tenerse presente. De manera que en la Comisión de
Constitución, primero, y en las Comisiones unidas, después, los dos artículos
se debatieron siempre conjuntamente, porque ambos están relacionados, sin
que pueda aprobarse o rechazarse uno sin el otro.
Por consiguiente, obviamente los dos preceptos
deberían ponerse en discusión simultáneamente, pues, de otra forma, al
tratarse el artículo 110 habría que volver sobre la misma materia. En efecto, si
aprobamos la primera modificación, el Presidente de la República solamente
podrá crear nuevos servicio públicos o empleos rentados, sean fiscales,
semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y
determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción del artículo 110. De
tal modo que, si se rechazará el artículo 110 sin la excepción, aprobaríamos
una norma que quedaría absolutamente en el aire, porque --reitero-- una está
íntimamente ligada a la otra.
¿De qué se trata, señor Presidente? Cuando
estudiamos el proyecto en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento, el Presidente de la de Gobierno expuso la necesidad de flexibilizar
la administración comunal. Y escuchamos a los distintos tratadistas y
autoridades, pese a ser sólo una comisión revisora constitucional. El organismo
especializado es el que debía oír a todas las personas y reunir los
antecedentes. En todo caso, acogimos el planteamiento de la Comisión de
Gobierno, que también estaba patrocinado por el Ejecutivo.
¿Qué ocurre en la realidad? Tenemos que ser muy
francos en estos temas. Hoy día la legislación vigente sobre administración
comunal permite atropellar en forma absoluta la carrera funcionaria, como lo
manifestaron varios funcionarios municipales en mi oficina. Prueba de ello es
que los empleados a contrata o a honorarios cumplen funciones de carácter
permanente, sin tener los requisitos que para ello se requiere; prolongan su
quehacer en el tiempo e, incluso, ganan más y tienen más atribuciones que los
funcionarios de planta. De manera que, si se dice que aquí estamos
garantizando la carrera funcionaria con el rechazo de la modificación, no
arreglaríamos nada, ya que, según la legislación actual, se puede eliminar a
cualquier empleado como ha ocurrido en la práctica.
Seamos claros y precisos: debemos modificar la ley
orgánica constitucional, para establecer un sistema que impida abusos por
parte del alcalde y para que la municipalidad sea bien administrada.
El segundo punto que debemos considerar es la clara
diversidad de la realidad económica, social, cultural y poblacional de las
comunas. No hay dos de ellas iguales. No podemos comparar las de Santiago,
Las Condes o La Reina con las de Huechuraba, Lo prado, Quilicura, Colina o
Alhué. Son totalmente distintas. Sin embargo, el Senado adoptó respecto de
las plantas reglas generales, considerando a las municipalidades en conjunto.
Así, ponemos límites remuneracionales que para Santiago, por ejemplo,
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constituyen un excedente extraordinario; pero para una municipalidad pobre
significan no cubrir el total de los sueldos del personal.
Seguir manteniendo una situación de inflexibilidad
que no contemple las realidades de las comunas, implica ir contra el avance
del tiempo.
Pero ése es una parte del problema de los
funcionarios. No confundamos cosas distintas, porque no vamos a poder
resolverlas. Una es la flexibilización de la administración comunal y la otra, las
normas que deben existir para garantizar trasparencia en la administración
comunal; para asegurar a los funcionarios idóneos que no van a ser cambiados
permanentemente; para testimoniar que tienen derecho a optar a nuevos
cargos; para decirles que van a tener sistemas de calificaciones objetivas,
etcétera. Son materias distintas.
¿De qué estamos hablando ahora? De una reforma
constitucional que tiene por único objeto permitir la flexibilización. Pero, como
lo dijimos muy claramente al analizar la materia, queremos una garantía de
estabilidad --el señor Ministro del Interior lo acaba de conversar en la reunión
de Comités-- para el personal de las municipalidades. ¿Dónde está el
problema? Fundamentalmente en quién hace la planta, cuándo se aprueba y
cómo. Obviamente si quien estructura la planta municipal lo realiza cuando
recién se incorpora al municipio, concejo o alcaldía, no tendrá ni la experiencia
ni los conocimientos necesarios para ello. ¿Quién tiene esos conocimientos y
experiencia? El concejo que termina. Es lógico. Ese concejo o ese alcalde ha
visto lo que ha ocurrido y tendrá que enfrentar un proceso eleccionario para
continuar como autoridad municipal. ¿Y quiénes lo juzgarán? No lo haremos
nosotros. Su propio electorado determinará si debe o no debe seguir en la
municipalidad. Pero es indudable que ellos tienen la experiencia necesaria para
efectuar estos cambios.
Para nosotros es inaceptable que tales cambios
pudiera hacerlos un concejo recién elegido. ¿Dónde está la discusión? Ella
radica en si han de hacerse al término del período de los concejales, o en el
último año de él, para ponerlo en práctica en el período siguiente, con lo cual
se solucionarían muchos problemas. Además, algunos proponen que en el
período siguiente vuelva a aprobarse. Esto plantea una situación bastante
difícil, porque si el concejo saliente aprobó algo, el nuevo querrá otra cosa
totalmente distinta, y tendría un efecto bumerán para la argumentación que
estoy entregando.
.
Ése es el problema. Ahora, no estamos proponiendo
una solución para los funcionarios municipales actuales, sino en presencia de
una reforma constitucional. Tengo el más profundo respeto por el personal de
la administración comunal del país, y en la modificación de su ley orgánica me
jugaré por defender todos sus derechos y cumplir sus legítimas aspiraciones.
Pero no confundamos esto con lo que implica una norma constitucional.
La norma constitucional no reglamenta para hoy; lo
hace para el futuro de la República, para adelante. Es una norma
programática. Y la pregunta que cabe formularse es: ¿posibilita o no posibilita
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esa norma un modernismo de la administración municipal? Si no lo posibilita,
rechacémosla, porque no conviene al país. Si lo hace, démosle nuestra
aprobación, porque le conviene a la República, no hoy, sino en su trayectoria y
en su trascendencia futura.
No estoy dispuesto a aprobar una reforma
constitucional sobre la base de solucionar un problema presente. Las
constituciones no se hacen para hoy. Se hacen para el tiempo venidero. Y éste
es el dilema que enfrentamos.
Por eso, insisto en que la discusión de la primera
enmienda, recaída en el número 2° del inciso cuarto del artículo 62 de la Carta
Fundamental, está íntimamente ligada a la del artículo 110. No podremos
pronunciarnos sobre aquélla, sin tener una resolución acerca de la modificación
de este último. Porque si se rechaza la enmienda del artículo 62 y se aprueba
la del 110, la reforma no tiene razón de ser, sería contraproducente. Si, a la
inversa, se aprueba la modificación del artículo 62 y se rechaza la del artículo
110, nos encontraremos en una situación tal que el país tendría que colocarnos
"patente", pues indudablemente las disposiciones de la Constitución no pueden
despacharse en esa forma.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Piñera.
El señor PIÑERA.- Señor Presidente, antes que todo, deseo reafirmar lo dicho
en múltiples ocasiones: el municipio es la empresa más importante existente
en cada comuna. Es el responsable de la educación de nuestros hijos, la salud
de la familia, el orden, la seguridad, la ecología, el desarrollo. En consecuencia,
es fundamental que la corporación opere con instrumentos que realmente den
eficiencia a su acción. En este caso la eficiencia tiene un imperativo moral, por
estar directamente asociada al bienestar de la gente.
Al respecto, es preciso recordar que la Asociación
Chilena de Municipalidades, que reúne a todos los alcaldes y concejales del
país, ha estado sosteniendo, en forma unánime, sistemática y permanente,
que la actual estructura organizativa y de atribuciones de los municipios, no
permite a éstos cumplir a cabalidad y con eficiencia las importantes funciones
que les corresponden.
Y, cuando hoy invocamos la opinión de dicho
organismo, cabe recordar, también, que en otras materias, como en el
Estatuto de Salud Primaria y en el Estatuto Docente, lamentablemente ese
imperativo de proporcionar eficiencia a la gestión municipal no fue recogido, a
mi parecer, por el Gobierno, y aquéllos incorporaron elementos que afectaban
gravemente esa eficiencia y autonomía. Sin embargo, los errores cometidos en
el pasado no tienen por qué seguir repitiéndose en el futuro.
Desde ese punto de vista, en una carta de la
Asociación de Municipalidades se plantea la absoluta necesidad de modificar la
Constitución, a fin de dar a los municipios mayor autonomía y flexibilidad para
posibilitar una administración eficiente. Firman la carta diversos alcaldes: el
señor Ravinet (Presidente de la Asociación), el señor Lavín, la alcaldesa señora
Adriana Peñafiel. En fin, podría seguir citando nombres de alcaldes de
prácticamente todas las corrientes políticas, quienes, por la experiencia
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adquirida en el ejercicio de sus funciones, han llegado a una opinión unánime
en la materia.
Por esa razón, soy abierto y entusiasta partidario de
dar a las municipalidades mayor flexibilidad, autonomía y descentralización. Y
eso es, precisamente, lo establecido en el texto modificatorio del artículo 110.
Y concuerdo con el Senador señor Otero en que éste se halla íntimamente
ligado con la norma en debate.
¿Cuál es el problema, señor Presidente? Que con esta
mayor autonomía --según se consigna en el nuevo texto propuesto para el
artículo 110-- las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones,
podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también
establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva
permita. Con ello se podría vulnerar otro valor: la estabilidad y la no
discrecionalidad en la carrera funcionaria de los empleados municipales.
Aprovecho la ocasión para expresar al señor Ministro
del Interior lo siguiente. No basta con dar a los municipios autonomía para
crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones porque, sin duda, dicha
autonomía podría ser mal empleada. En consecuencia, se ha dicho que en la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se tomarán las salvaguardias.
En este momento, porque algunos acuerdos o
compromisos a que se llega con el Gobierno no son suficientemente claros, o
por otras razones, suscitan después arduas polémicas. Por eso trataré de ser
extraordinariamente específico. A mi juicio, esta reforma constitucional debe
ser aprobada en forma responsable. Para ello, debe ir aparejada a un cierto
acuerdo o consenso respecto de las salvaguardias que habrán de adoptarse
para que la mayor autonomía o independencia municipal no sea mal utilizada
y, en último término, redunde en perjuicio de los habitantes de las comunas
que tengan la mala suerte de que el alcalde o el concejo no la emplee
adecuadamente. En esta materia hay que tomar varios resguardos, relativos
no sólo al personal.
El primer resguardo por adoptar se refiere al límite de
gastos que los municipios, en el ejercicio de su autonomía, puedan ejercer en
materia laboral. Tengo en mis manos un documento titulado "Bases para una
flexibilidad regulada", emanado justamente del Ministerio del Interior. Es
importante ver lo que en él se dice, y analizar si significa un compromiso
formal y solemne por cumplirse en una futura reforma a la ley orgánica.
En primer lugar, plantea "Que ninguna municipalidad
pueda exceder su gasto total en remuneraciones más allá de cierto rango.". Es
decir, no quedarán libres para gastar el ciento por ciento del presupuesto en
pago de personal y dejar totalmente desfinanciado el resto de los
requerimientos.
En segundo término, establece: "Que la eventual
transgresión al límite del gasto en remuneraciones," --que estaría establecido
en la Ley Orgánica Constitucional-- "implique tanto para el alcalde como para
los concejales penas pecuniarias de carácter solidario.". Esto significa que, en
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el fondo, la responsabilidad en este aspecto estará asociada directamente a
una sanción, en caso de no ejercer la autonomía en la forma debida.
Asimismo, se refiere a la externalización de los
servicios y a la subcontratación con terceros, forma moderna y eficiente de
cumplir tareas.
Otro punto importante es el tema de la estructura
orgánica y de personal. Se señala que esta atribución para modificar la
estructura de personal pueda ser ejercida por una sola vez en el período. En
consecuencia, no podrá llevarse a efecto permanentemente, de acuerdo a las
circunstancias o los caprichos. Es una facultad absolutamente excepcional,
para usarse en una oportunidad en el período alcaldicio de cuatro años y en
función del plan de desarrollo comunal. Vale decir, primero habrá de
elaborarse el plan, considerando cómo satisfacer en la mejor forma posible las
necesidades y aspiraciones de la gente, y luego, sobre la base de dicho plan,
estructurar la planta de personal.
Adicionalmente, tanto el plan de desarrollo comunal,
como la reestructuración orgánica del municipio y, por ende, las plantas del
personal, deberán ser aprobadas, en conformidad a la ley orgánica, por los dos
tercios del concejo. Esto es de enorme trascendencia, porque no se aprobará
por simple mayoría.
Es importante que la creación y supresión de cargos,
como indica el documento, estén realmente sujetas a la fiscalización de la
Contraloría General de la República, a fin de velar por la correcta aplicación de
ambas facultades.
Repito: en lo tocante a la creación y supresión de
cargos, se asegurará que se haya actuado de acuerdo a Derecho, y no en
forma arbitraria.
Con miras a proteger la carrera funcionaria, el
documento establece también otros elementos. En primer término, el de
incentivos por desempeño en cada uno de los escalafones, de manera tal que
cada vez más la compensación y la remuneración estén ligadas al mérito, al
cumplimiento, al esfuerzo. En segundo lugar, que los cargos vacantes se llenen
siempre en base a concursos públicos que puedan ser analizados en forma
objetiva y no de acuerdo al criterio discrecional de una persona (sus bases
tienen que ser informadas en forma previa; deben ser de carácter general, y
tienen que ser auditados por la Contraloría, porque corresponde a un ejercicio
de contratación). Y, finalmente, que las personas que, por supresión de
empleos en función de las necesidades de un plan comunal o por cualquier otra
disposición que emane de la ley en proyecto, hagan abandono de sus cargos
tengan derecho a una indemnización asociada a la pérdida de éstos o a la
supresión del empleo.
Creo que estos elementos de salvaguardia, relativos
al límite del gasto; a la externalización de los servicios; a la estructura
orgánica y de personal y la forma en que se determina, y a la carrera
funcionaria, son adecuados. Porque, en último término, buscamos dar mayor
flexibilidad, autonomía y eficiencia al municipio, pensando en el bienestar y en
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la calidad de vida de los 14 millones de chilenos, para los cuales, y
especialmente para los más pobres, la eficiencia de aquél es un factor esencial.
Por esas razones, no podemos perder de vista que
aquí nos encontramos discutiendo cómo hacer más eficiente el municipio. Y,
además, estamos tomando salvaguardias, una de las cuales --muy importante,
pero no la única-- es proteger la carrera funcionaria y evitar la
discrecionalidad.
Creo que en el citado documento --a mi entender,
representa un compromiso que el Gobierno asume de manera formal y
solemne--, que inspirará el contenido de la Ley Orgánica de Municipalidades,
están debidamente a cubierto los problemas que pudiera generar la mayor
autonomía o flexibilidad.
Si ese acuerdo fuera ratificado en forma clara,
solemne y expresa --porque en estas materias, en otras ocasiones, ha habido
malentendidos--, yo consideraría necesaria, conveniente y oportuna la reforma
y, por tanto, la apoyaría de manera resuelta y entusiasta.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, me referiré a la
petición del Senador señor Piñera sobre el compromiso del Gobierno en su
propuesta denominada "Bases para una flexibilidad regulada".
En el debate realizado en el seno de las Comisiones
unidas de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución,
Legislación y Justicia se plantearon inquietudes --en nuestro concepto,
legítimas-- en cuanto a la forma de concretar en la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades la facultad otorgada en virtud de la modificación del artículo
110 de la Carta, que permite a los municipios crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, etcétera, en la línea de avanzar en el proceso de
descentralización del país --tal como aquí se señaló--, con el cual, por las
expresiones vertidas en la Sala, todos los señores Senadores están de acuerdo.
Quiero expresar a Sus Señorías que esta propuesta
del Ejecutivo es formal, solemne, y que estamos dispuestos a suscribirla. ¿En
qué sentido? En el sentido de que la proposición de Ley Orgánica
Constitucional que el Gobierno haga para llevar adelante la facultad establecida
en el artículo 110 de la Carta va a contemplar todos los resguardos que el
citado documento prevé en materia de límite de gastos, de externalización de
servicios, de estructura orgánica y de personal, y de protección funcionaria.
Al mismo tiempo, debo señalar que el Ejecutivo
comparte una propuesta del Senador señor Ríos que apunta en la misma
dirección de la llamada “Propuesta de Acuerdo Político”, propiciada por el
Gobierno y que, concretamente, dice relación a que, previo a la elaboración y
ejecución del Plan de Desarrollo Comunal, el concejo podrá llevar adelante la
modificación de la planta de personal, lo cual deberá hacerse a proposición del
alcalde y de los dos tercios de los concejales, y a que la planta sugerida tiene
que llenarse por concurso público, garantizando plenamente la idoneidad de
quienes resulten contratados.
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Señor Presidente, reitero nuestro acuerdo con el
planteamiento del Senador señor Ríos, que apunta en la misma dirección de la
referida Propuesta de Acuerdo Político, que, de aprobarse el nuevo artículo
110, formalmente comprometo, en nombre del Ejecutivo, como propuesta de
legislación en cuanto a la ya citada facultad.
Muchas gracias.
El señor DÍEZ (Presidente).- A continuación se encuentra inscrito el Honorable
señor Prat, quien tiene la palabra.
El señor PRAT.- Señor Presidente, lo que se está discutiendo, y que tiene
directa relación con el artículo 110, próximo a debatirse, constituye en
principio una buena idea. Y así lo estimó la mayoría del Senado, que aprobó en
general este proyecto de reforma constitucional en el entendido de que los
acuerdos para implementar esa buena idea se perfeccionarían durante el
trabajo de las Comisiones respectivas, previo a la discusión en particular que
ahora realizamos.
A través del diálogo y de la consulta hecha por el
Senador señor Piñera, que el señor Ministro del Interior respondió, vemos que
hay un avance sobre esa materia.
Quiero pensar que ello se encuentra absolutamente
afinado, pues, a raíz de las últimas conversaciones, han surgido dudas sobre
aspectos que, no siendo el total de las observaciones señaladas por el señor
Ministro, resultan determinantes, particularmente en lo relativo al momento en
que podría realizarse la remodelación de planta y a la oportunidad en que sería
dentro del mandato de un concejo comunal.
Creo que es un punto fundamental, que debe ser
resuelto.
Pero en todo caso, yendo a la disposición en general,
me parece bueno dar flexibilidad, pues ello permite adecuar en forma oportuna
la estructura de la administración a las circunstancias cuando éstas cambian.
La iniciativa busca de alguna forma atender esa
necesidad. Las contrataciones, los honorarios y la propia externalización de
funciones permiten hoy a los municipios tener un grado de flexibilidad en su
gestión.
¿Cuáles son las rigideces que se aprecian
fundamentalmente? Aquellas --diría yo-- relativas a las remuneraciones, las
que tienden a desfasarse respecto a la realidad, tanto a nivel nacional como
local. Y dicho desfase en el nivel de las remuneraciones, en cuanto a
profesionales con las mismas condiciones que laboran fuera del municipio y
dentro de él, tiende a crear situaciones absurdas que terminan afectando el
funcionamiento de la municipalidad.
Pero hay un elemento que, a mi juicio, pasa a ser
esencial en un esquema de desregulación como el que se propone y que no ha
sido debidamente atendido en las conversaciones que se están llevando a
cabo, cual es la necesidad de estructurar una suerte de fiscalía administrativa.
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Cuando damos a los municipios un grado de
autonomía como el que se busca, debiera haber un ente oficial, fiscal, que
velara por el adecuado funcionamiento y racionalidad en su administración.
En mi concepto, no es suficiente que haya una
mayoría de integrantes del concejo que deba aprobar los cambios, pues podría
generarse ahí un incentivo común que hasta lograra la unanimidad para una
solución incorrecta.
A mi entender, tal como existe una fiscalía económica
para las actividades privadas, debiera haber una fiscalía de gestión para estos
organismos autónomos, a fin de velar por que tanto las plantas como las
contrataciones y la resolución de propuestas que definen los servicios
externalizados se hagan de acuerdo a cierta racionalidad. Hoy día, de alguna
manera ello se encuentra entregado a la Contraloría. Empero, este organismo
no tiene atribuciones (salvo para controlar que las cosas se hayan realizado en
la forma como lo establecen las leyes), ni está organizado ni mandatado para
resolver acerca de la racionalidad; del nivel de valores o precios con que
actualmente se contratan los honorarios, o de la manera en que se resuelven
las propuestas públicas.
Me parece que, previo a avanzar en la flexibilización
que se procura, debieran afinarse más adecuadamente tanto los acuerdos que
ha señalado el señor Ministro como la configuración de un organismo que
cumpla el rol de fiscalía administrativa, que pasa a ser del todo necesario en
un esquema desregulado como el que se está proponiendo.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, en el debate general traté de dejar
en claro que la discusión de esta reforma tiene diversos componentes. El
primero, la visión de uno acerca de cómo se administra el Estado. El segundo,
de qué manera es posible ejercer control sobre quienes desempeñan funciones
fundamentales en la Administración. Y el tercero, cómo resguardar los
derechos de los funcionarios que dependen de las autoridades respectivas.
Hago esa mención porque varios señores Senadores
han expresado que, al parecer, todos estamos de acuerdo en dar más
facultades a los alcaldes y que la cuestión radica en si se garantizan o no los
derechos de los trabajadores.
Quiero despejar esa confusión.
No estoy de acuerdo con el enfoque de
administración del Estado que se propone en esta reforma, ni con el
otorgamiento de mayores facultades a los alcaldes, ni con la idea de que una
flexibilización de la administración puede partir precisamente con una
enmienda constitucional.
Comparto plenamente lo que juntos votamos en 1991
para modificar el artículo 3º de la Carta en el sentido de que "El Estado de
Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será
funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en
conformidad con la ley.".
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El Estado de Chile es unitario, pero se procura su
descentralización y desconcentración. Busquemos, entonces, cómo otorgar
más poder a las comunas para que puedan tomar en su ámbito propio
decisiones muy relevantes en la administración respectiva. Me parece bien.
Partir por la reforma de una normativa que permite hacerlo hoy, no me parece
pertinente.
Por otro lado, se ha sostenido aquí que quitar a la ley
la atribución de fijar plantas, remuneraciones y empleos sería una expresión de
modernidad, una idea nueva, de este siglo, para dar a las comunas y a los
alcaldes el derecho a generar ocupaciones.
Acepto, por supuesto, que yo podría estar
equivocado. Pero invitaría a mis Honorables colegas a revisar, por ejemplo, la
ley sobre municipalidades de 8 de noviembre de 1854. El artículo 28, número
6º, otorgaba a los municipios la atribución de "Atender con los fondos
municipales a las necesidades de salubridad, seguridad, orden público",
etcétera, "i la creación de los empleados i funcionarios que el lleno de ellos
exija".
Es decir, ya en 1854 las municipalidades tenían esas
atribuciones legales.
Pero el legislador siguió igualmente preocupado de la
materia en el siglo pasado. Y, al modificar la legislación sobre municipios el 12
de setiembre de 1887, dispuso en el artículo 26 del nuevo cuerpo legal el
otorgamiento de la misma facultad:
"Son también atribuciones de las municipalidades:
"1ª. Acordar la creación de los empleos necesarios
para los servicios de que está encargada, i fijar sus dotaciones o emolumentos
por dos tercios de los votantes;
"2ª Nombrar los empleados i destituirlos, en
conformidad a esta lei y sus reglamentos"...
O sea, en el siglo pasado, en 1854 y en 1887, el
legislador estaba confiriendo a los municipios, como novedad, la misma
atribución.
Pero hay perseverancia. En 1891 se dicta una nueva
ley municipal, que en su artículo 27, números 4º y 5º, reitera facultades para
que las municipalidades fijen plantas, supriman empleos, establezcan
remuneraciones, etcétera.
Ocurre que todo ello se hizo con el mismo espíritu
que aquí invocan algunos señores Senadores en cuanto a que hay que otorgar
mayores facultades a los municipios.
¿Por qué, entonces, a estas alturas del siglo XX,
tenemos que enfrentar de nuevo el problema? Porque una descentralización y
una desconcentración no adecuadamente reguladas, sin mecanismos de
fiscalización específicos, hicieron cometer abusos de tal naturaleza que la vieja,
romántica y compartida idea de la comuna autónoma que en 1891 planteó el
Senador Yrarrázaval se convirtió en una mera aspiración.
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¡Por favor, Honorables colegas! No estamos
introduciendo aquí un artículo novedoso. Ya en el siglo pasado se incorporó,
con las mismas buenas intenciones de hoy. ¿Y qué resultó? Una legislación
inadecuada para la experiencia histórica. Por eso, después caímos en un
extremo de concentración. Y ahora tenemos que buscar cómo salir de él, pero
razonablemente.
Señor Presidente, no considero apropiado establecer
en nuestro país 341 feudos --es factible que sean administrados con las
mejores intenciones-- y otorgar un poder excesivo a hombres o mujeres de
buena voluntad, eficientes y capaces en su mayoría, sin que existan
mecanismos de control apropiados, ya que pueden darse los abusos que
hemos constatado en muchos casos.
¿Qué tiene que ver eso con la desconcentración y con
la descentralización?
Si se me dice que hay que flexibilizar, yo pregunto:
¿Por qué no usamos la Ley Orgánica Constitucional para conseguirlo? ¿Por qué
no invitamos a alcaldes y concejales y a la comunidad entera para reflexionar
sobre cómo se ha ejercido el mando democrático que he respaldado desde que
en 1992 fueron elegidas las autoridades comunales por votación de los
ciudadanos? ¿Por qué no evaluamos la manera como se han ejercido aquellos
cargos? ¿Por qué no analizamos de qué modo cometen abusos (indebidos, de
buena fe o de otra naturaleza) quienes alcanzan de repente un poder muy
importante?
Respeto muchísimo a los alcaldes aquí mencionados.
Soy amigo de ellos, a pesar de nuestras diferencias políticas. Pero no es un
asunto personal, sino de concepción del funcionamiento de los órganos del
Estado.
En consecuencia, si aquí se me dice que son
necesarias la modernización y la flexibilización, invito a mis Honorables colegas
a que procuremos lograrlas modificando la Ley Orgánica Constitucional
respectiva. Porque si, hecho un raciocinio normal sobre cómo han funcionado
hasta hoy las atribuciones conferidas, concluimos que es competente,
enmendemos ese cuerpo normativo. ¿Por qué elevar la reforma al rango
constitucional?
Cito nuevamente un ejemplo histórico. La Carta de
1833 se refería al tema de las municipalidades en los artículos 122 y
siguientes. En ninguna parte se establecía su carácter de corporaciones
autónomas. Y esa Constitución estaba vigente cuando se dictaron las tres leyes
del siglo pasado que recién mencioné.
O sea, no es necesaria una reforma constitucional
para otorgar a los municipios la flexibilidad que a Sus Señorías parece
indispensable.
¡Ah! Pero si modificamos la Ley Orgánica
Constitucional, ocurre que de todas maneras hay que respetar el rango
fundamental de las disposiciones donde se establecen los Poderes del Estado y,
al mismo tiempo, derechos de los trabajadores. Porque, así como la Ley
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Orgánica Constitucional de Municipalidades y el Estatuto Administrativo
pertinente contemplan derechos de aquéllos, me interesa que la flexibilidad
que se pueda alcanzar a nivel de la ley sea compatible con los legítimos
derechos que tienen consagrados los trabajadores municipales en estatutos
que nosotros mismos hemos contribuido a reforzar.
Comparto, pues, la aspiración de dar mayor poder de
decisión en el ámbito municipal.
Yo citaba el hecho, que aún me abruma, de que
todavía no es posible que los municipios tomen resoluciones para comprar
camiones recolectores de basura y sobre otros asuntos tan prácticos y
contingentes como ése, relativos a la vida diaria.
¡Y se quiere introducir un cambio de rango
constitucional para un objetivo que, a mi juicio, todavía es controvertido!
Señor Presidente, respeto mucho las alegaciones de
mis Honorables colegas y entiendo la posición del Gobierno respecto a la forma
como quiere desprenderse de poder, lo que valoro y agradezco. Pero creo que,
para desprenderse de ese poder, es necesario saber qué uso se le va a dar y
en qué condiciones será entregado a otros órganos.
Hasta
el momento,
la
experiencia
histórica
demuestra, en mi opinión,
que muchas veces no bastan las buenas
intenciones al otorgar poder sin mecanismos adecuados de control y
fiscalización; por ejemplo, en el plano de los municipios.
Aquí se sostiene que la norma es pedida
unánimemente por concejales y alcaldes. Yo, cada vez que me reúno con
concejales, los escucho criticar que los alcaldes no los hacen participar. ¿Por
qué, entonces, no buscamos una manera de generar mayor equilibrio en la Ley
Orgánica Constitucional, antes que introducir un cambio de esta naturaleza?
Señor Presidente, compartiendo el espíritu del
Gobierno, que éste recogió de la Asociación de Municipalidades, y
compartiendo la intención de dar más poder a las regiones y comunas, no voy
a votar a favor ninguno de los artículos del proyecto, porque no estoy de
acuerdo con la formulación y el criterio que hay detrás de cómo se administra
un Estado unitario como el nuestro, al que aspiro desconcentrado y
descentralizado.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Está inscrito a continuación el
Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, me alegro de que finalmente hayamos
podido entrar a debatir esta materia. Los antecedentes y planteamientos que
todos hemos tenido sobre la misma ya los expusimos largamente, de manera
que espero que el interés por intervenir en esta oportunidad no impida tomar
una resolución en el día de hoy. Eso me parecería de mal gusto.
Sobre lo fundamental, considero que las disposiciones
de los artículos 62 y 110 están, en efecto, íntimamente ligadas, por lo que
deben ser analizadas en conjunto. La del artículo 110, específicamente, se
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plantea como una manera de introducir cierta flexibilidad --por tanto, una
modernización-- en el funcionamiento del Estado a nivel municipal.
En realidad, el tema de la flexibilidad debe estar
inserto dentro de uno aún mayor, que es el de la descentralización. Se trata de
lograr que los municipios cumplan sus funciones de la mejor manera posible y
en forma eficiente, y de que sus mayores atribuciones converjan al objetivo del
gobierno local, que todos compartimos cada día más.
Sin embargo, la verdadera clave para llevar a cabo
ese proceso se halla, en primer lugar, en el traspaso de mayores facultades,
que siguen radicadas en el país a nivel central, como la equidad a que se refirió
el Senador que me antecedió en el uso de la palabra, y otras que también
podríamos mencionar. Eso está aún pendiente y demuestra que los municipios
todavía no pueden adoptar, por su propia cuenta, decisiones en cuestiones
esenciales para la vida local.
Pero no sólo es un problema de atribuciones; es
también un problema de recursos. El propio Presidente de la República, en el
mensaje con que acompañó este proyecto de reforma constitucional, señala
que, para lograr el progreso que procura para las municipalidades, es
necesario dotarlas de mayores recursos.
Expresa textualmente:
"Dentro de este gran propósito se inserta el anuncio
que formulé ante el Honorable Congreso Nacional en mi Mensaje de mayo de
1994," --el primer Mensaje del actual Presidente-- "en el sentido de que para
el año 2000, se prevé que el 42% del total de la inversión pública nacional sea
decidido y asignado por las instancias descentralizadas regionales y locales.".
Compartimos esta inquietud, pero, al mismo tiempo,
advertimos que, acercándonos ya a la mitad del período del actual gobernante,
tal objetivo está lejos de ser cumplido, pues ese porcentaje no pasa hoy de 22
por ciento. Luego, estamos a mucha distancia de la meta, y mientras no la
logremos, no vamos a avanzar en la verdadera descentralización y en la
capacitación de los municipios para alcanzar sus fines.
En segundo lugar, no sólo hay que dotar de mayores
atribuciones y recursos a los municipios; también es necesario cambiar el
sistema de remuneraciones que hoy los rige. Aquí hay dos problemas. Uno es
el del nivel, que, como ya se ha dicho, es bajo e insuficiente, de manera que,
si queremos mayor eficiencia y satisfacción del personal, hay que trabajar en
ello; con un aditamento adicional, pues no se trata solamente de un problema
de nivel, sino que también lo es de estímulos, para que efectivamente haya
incentivos por rendimiento y ello, a su vez, sea una manera moderna de
originar una respuesta mayor a la demanda ciudadana por los servicios
requeridos de la municipalidad. Tampoco hemos podido constatar que eso esté
caminando en la dirección correcta.
A lo anterior podemos agregar el tema de la
flexibilidad. Si tenemos los otros dos elementos y le agregamos este último
podemos hablar de una verdadera modernización. Sin embargo, esta
flexibilidad debe estar, inevitablemente, acotada, pues no cabe la menor duda
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de que el bien que se busca a través de ella debe estar compatibilizado con el
de la estabilidad de quienes trabajan al interior de los municipios. Y esto,
señores Senadores, es lo que hemos tratado de discutir desde hace por lo
menos un mes, y al respecto quiero poner las cosas sobre la mesa. Hemos
buscado una fórmula que nos permita lograr compatibilizar esta flexibilidad que
se busca, pero acotada, razonable, para que efectivamente se pueda avanzar
hacia el objetivo propuesto sin pasar por encima de los funcionarios, de
quienes trabajan desde hace años en estas entidades, puesto que
legítimamente tienen derecho a saber en qué situación quedan de cara al
futuro.
Hemos negociado y conversado, pero ha pasado el
tiempo y lo señalado aquí, en el sentido de que se ha avanzado en lograr
acuerdos, lamentablemente no ha sido en plenitud ni en todos los objetivos
que hubiésemos querido. Así, el propio Ministro y varios señores Senadores no
han dado su conformidad a uno de los puntos que considerábamos importante
para lograr llegar a acuerdo en otros, cual era, por ejemplo, el hecho de que la
decisión del concejo municipal, adoptada por los dos tercios de sus miembros,
durante una vez en su período, siguiendo el plan de desarrollo comunal, fuese
ratificada por un nuevo concejo, a su vez, por los dos tercios. ¿Por qué
buscábamos iniciativas de esa naturaleza? Porque cuando tenemos inquietud
respecto de una materia como ésta, también la tenemos respecto del abuso
que se pueda cometer en algún municipio, sobre todo si se considera la
capacidad de poder y la forma de organizar su propia planta de una manera
autónoma y discrecional. Esto último, porque nos conocemos y sabemos a lo
que me refiero. Se trata de cuestiones que ni siquiera tienen que ver con el
color partidista, ya que la falta de criterio, desgraciadamente, no es patrimonio
de una colectividad en este país, sino que, a mi juicio, la podemos compartir
en mayor o menor grado, y eso genera una situación de incertidumbre a la
cual no podemos dar espacio simultáneamente con dotar de flexibilidad.
En consecuencia, somos partidarios de avanzar en la
flexibilidad en la medida que esté ligada con formas razonables de estabilidad,
para lograr y conjugar todos los objetivos de la modernización que requieren,
además, de los otros aspectos a los cuales me referí.
Hemos avanzado e intentado llegar a acuerdos, pero
no lo hemos logrado y, por tal razón, creo que las cosas no están maduras
como para dar el paso con el cual deseamos contribuir a dotar de una mayor
flexibilidad que la actual a los municipios. Y no habiéndose logrado ese
acuerdo, a pesar de la voluntad de los distintos sectores, lamentablemente no
nos queda otra opción que rechazar el proyecto de reforma constitucional en
sus artículos 62 y 110, porque están conexos, dado que, a nuestro juicio, no
satisface la necesidad de dar la estabilidad requerida a los funcionarios.
Este es un tema de mucha importancia y lo quiero
plantear con la mayor altura. Y, ojalá, en el futuro lo podamos abordar con la
prudencia y serenidad deseadas, pero ahora, a pesar de haberlo intentado, no
hemos logrado tener éxito en esos objetivos y, por lo tanto, las garantías
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dadas --las cuales reflejan un buen ánimo de la autoridad-- nos resultan
insuficientes para conjugar los objetivos mencionados.
Esperamos, no obstante ello, que la autoridad
continúe avanzando en otros objetivos, tales como la descentralización de las
atribuciones, la descentralización de los recursos y la mejoría de las
remuneraciones, tanto en el nivel de ellos como en los sistemas que permitan
entregarlos, generando incentivos para lograr la eficiencia que todos
anhelamos.
Por ello, en cuanto a flexibilidad, mientras no se
garantice la estabilidad funcionaria, seguiremos oponiéndonos como una
manera de dar tranquilidad a quienes trabajan en ese ámbito.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Horvath.
El señor HORVATH.- Señor Presidente, nadie duda de la necesidad de mejorar,
flexibilizar y modernizar los municipios en Chile. Pero las diferencias
geográficas, la cantidad de habitantes, la situación de aislamiento --incluso un
estudio reciente, que analiza todas las comunas del país según distintos
factores, concluye que el 50 por ciento del territorio nacional se encuentra en
condiciones de fronteras interiores--, nos hacen comprender que las realidades
municipales son muy diferentes a lo largo y ancho del país. Asimismo, las
actividades productivas actuales y potenciales, el presupuesto que manejan, el
grado de pobreza, las situaciones de medio ambiente y los megaproyectos que
se pretenden hacer o no hacer en cada una de las comunas nos muestran
realidades totalmente distintas que requieren de una adecuación de las leyes y
de la Constitución. Sin embargo, ello no puede ser excusa para poner en juego
un elemento clave, que es justamente el factor humano, para que los
municipios puedan salir adelante.
Aquí no sólo se está arriesgando la estabilidad de los
actuales funcionarios municipales, sino también la de los futuros. No se trata
de resolver el problema de aquéllos, olvidándose lo que va a pasar con las
generaciones venideras de empleados en diez, quince o veinte años. No
podemos lograr un acuerdo que los satisfaga solamente por cuatro años y, en
seis más, se tome el camino de la discrecionalidad y la arbitrariedad. En este
sentido, se hace necesario buscar un consenso profundo, respecto del cual
ahora no se han dado las condiciones de tiempo y objetividad necesarias.
Por eso, esto de los dos tercios del concejo, el plan
de desarrollo comunal y el concurso público --garantizado, por lo demás, en la
legislación vigente--, a pesar de constituir avances, resultan francamente
insuficientes. El funcionario municipal o el de la Administración del Estado -sea de Gobierno, de Oposición o Independiente-- no tiene ninguna relación con
las autoridades de turno que se hacen cargo del timón de las instituciones en
un momento determinado. Ellos saben que se rigen por ciertos estatutos y
leyes orgánicas de nuestro ordenamiento jurídico y que deben trabajar,
cualquiera sea su pensamiento político, a conciencia y en forma tranquila.
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Por esas razones, en este tipo de acuerdos debe
respetarse el párrafo 6º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y
el Estatuto Administrativo Municipal, ley Nº 18.883.
Como Parlamentarios, debemos realizar esfuerzos
para prestigiar la labor pública en nuestra sociedad. En los últimos años, ha
existido un sistemático desprestigio de la labor de los funcionarios del Estado y
de las municipalidades. Se ha dicho que son burocráticos, centralistas, que se
rigen por el principio de "quien nada hace, nada teme" y que se quedan
tranquilos "con un pan duro, pero seguro". A mi juicio, ésa no es la realidad. Si
se analiza el problema a la luz de la propia Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, uno se podrá dar cuenta de
que el mundo del funcionario público es totalmente distinto. No olvidemos que
se rigen por el Derecho Público, en el cual sólo puede hacerse lo que la ley
manda. No es así en el caso de quienes se desempeñan en el sector privado,
donde puede hacerse todo lo que se quiera, salvo lo que la ley prohíbe.
El artículo 7º de la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado fija ciertas pautas de
comportamiento de los funcionarios públicos y, además, establece la
preeminencia del interés público por sobre el privado. Entonces, resulta normal
que los empleados municipales vayan postergando sus propios anhelos
personales y su relación de familia, en aras de las exigencias que prescribe el
artículo 3º del citado cuerpo legal, referente a la preeminencia en la atención
de las necesidades de la comunidad.
Considero que, en ese sentido, todavía se deben
agotar bastantes alternativas para llegar a un acuerdo sano. Aumentar la
discrecionalidad y la arbitrariedad no es sinónimo de flexibilidad y, menos aún,
de modernidad. Es cierto que hemos avanzado en la aprobación de algunas
iniciativas legales --hace pocas horas conseguimos despachar el proyecto que
moderniza el Servicio Nacional de Aduanas--, que constituyen un estímulo para
la eficiencia, eficacia y oportunidad de la gestión de los empleados públicos. A
mi entender, ése es el camino --la capacitación y la educación-- para que el día
de mañana estos trabajadores, sobre la base de su propia voluntad, puedan
tomar la decisión de trasladarse al sector privado o público y, en ambos, les
ofrezcan atractivos similares.
En estos términos, Honorables colegas, resulta
imposible aprobar las enmiendas propuestas, en el segundo informe de las
Comisiones unidas, al artículo 62 de la Carta Fundamental, íntimamente ligado
al 110 de la misma, a menos que se logre un acuerdo como el que señalé. De
lo contrario, por cierto, votaré en contra de ellas.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor
Ruiz.
El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, repetiré parte del debate
sostenido cuando se discutió este tema en la sesión anterior.
En primer lugar, deseo dejar plena constancia de que
en esa oportunidad se planteó una fórmula de solución que me pareció la más
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razonable, cual era buscar los mecanismos jurídicos para que el debate de esta
reforma constitucional no se realice sin que previamente se llegue a un
acuerdo específico y concreto respecto de los artículos de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades relativos a las condiciones en que quedará el
personal municipal.
Desgraciadamente, por distintas razones, nos hemos
visto forzados a discutir ahora este tema. Aun cuando no hay acuerdo
concreto, han circulado algunos documentos donde el Gobierno expresa su
voluntad de establecer, entre otras bases, una garantía para los funcionarios
públicos que actualmente trabajan en los municipios.
Si se analiza el significado de esta reforma en
términos concretos, evidentemente aparecen contradicciones y algunas dudas.
Por un lado, lo que plantea la iniciativa, especialmente el número 2º del
artículo 62, es que la atribución del Presidente de la República para enviar un
proyecto de ley al Congreso Nacional a fin de crear o suprimir plantas, en este
caso municipales, se traspasará a las municipalidades. Como complemento, en
el artículo 110 --estrechamente ligado con el 62-- se señala que la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, a iniciativa de Presidente de la
República, establecerá los límites y las formas en que se hará efectiva esta
facultad. No se modifica el artículo 38 de la Constitución, referente a la
estabilidad de los funcionarios municipales en sus puestos de trabajo. Tampoco
se altera la estabilidad de los puestos de trabajo consagrada en la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, ni la ley Nº 18.883, Estatuto
Administrativo Municipal. Podría entenderse que, de modificarse alguno de
estos cuerpos legales, no habría problema con el tema de la estabilidad. Pero
existen dudas razonables de que efectivamente puedan suprimirse cargos y
que, por lo tanto, quienes los ocupan desaparezcan del sistema. ¿Cómo se
compatibilizan las normas vigentes con esta reforma constitucional. Hay una
duda razonable que amerita la existencia de un acuerdo.
Además, deseo referirme a algunos planteamientos.
Las cosas, como dicen varios de los señores Senadores que me han antecedido
en el uso de la palabra, hay que decirlas con mucha claridad. Veo una
preocupación importante por la estabilidad en los puestos de trabajo de los
funcionarios municipales. Yo, al igual que ellos, me preocupo por la estabilidad,
pero no solamente por la de los funcionarios municipales, sino también por los
puestos laborales de todos los trabajadores chilenos. ¡Qué importante habría
sido que en la discusión de otras leyes laborales los mismos señores Senadores
que ahora muestran tanta preocupación por la estabilidad de los puestos de
trabajo de los funcionarios municipales --presentes hoy en las tribunas-también la hubieran tenido por la de los trabajadores comunes y corrientes,
quienes son vilmente explotados por muchos empresarios de este país!
Me habría gustado que la inquietud que se manifiesta
hoy por los actuales funcionarios municipales --muy legítima-- también la
hubieran hecho presente respecto de otros que en épocas anteriores fueron
despedidos en forma arbitraria y abusivamente lanzados a la calle sin derecho
a nada. Sin embargo, en esa oportunidad, personas que sí tenían mucha
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tribuna en la época, no dijeron nada. Entonces, me preocupa que se esté
haciendo un aprovechamiento político de un tema importante.
Entiendo que quienes estuvieron ligados a ese tipo de
conductas se hallen hoy muy preocupados de que algunos alcaldes o concejos
municipales puedan abusar con los trabajadores. Y, si no tomamos los
resguardos del caso, vamos a estar expuestos a excesos. Por eso mismo, creo
que no podemos aprobar esta reforma constitucional mientras no tengamos
claro en qué forma se van a redactar tanto la ley orgánica constitucional
respectiva como el estatuto administrativo de los funcionarios municipales,
para ver cómo se preservan debidamente los derechos de los trabajadores.
También quiero decir con mucha claridad --sobre el
particular tengo una opinión muy precisa-- que debemos avanzar en el proceso
de descentralización. No obstante que el proyecto está bien inspirado,
lamentablemente la iniciativa no nació del Ejecutivo, sino que fue enviada por
éste por ser el único que tiene atribuciones para ello. Como se señaló muy bien
aquí, tuvo su origen en las asociaciones de municipalidades, que
evidentemente quieren tener esta atribución en sus manos. Ni siquiera los
Parlamentarios contamos con atribuciones para iniciar un proyecto de ley sobre
la materia. Por lo tanto, es obvio que debía ser de iniciativa del Gobierno.
Por eso, aplaudo al Ejecutivo por la voluntad que ha
tenido para enviar este proyecto y abrir un debate sobre el tema, y también
por la garantía que da, en cuanto a que se van a tomar los resguardos del caso
en las leyes que puedan implementar esta decisión.
Sin embargo, también debo reconocer el derecho y la
preocupación de los trabajadores por que hoy se dicte esta reforma
constitucional. Porque, mañana, una mayoría sobre la cual no tengamos
control, podría aprobar, en las leyes orgánicas que habrá que discutir, normas
que pusieran en riesgo la estabilidad en sus puestos de trabajo de los actuales
empleados municipales y de los que vengan después.
Por lo tanto, quiero plantear con mucha claridad que,
a mi juicio. es importante postergar la aprobación de este proyecto mientras
no se logre un acuerdo concreto sobre aquellas materias relacionadas con las
leyes orgánicas constitucionales que aprobemos o modifiquemos, a fin de
implementar esta reforma de la Carta. Si ello ocurre, estoy abierto a apoyar
una reforma de este tipo, porque estimo que va en el sentido correcto. Sin
embargo, mientras no se den esas garantías, no estoy dispuesto a aprobar una
enmienda como ésta.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Está inscrito a continuación el
Honorable señor Díaz.
El señor DÍAZ.- Señor Presidente, el diario del 12 de agosto informa que
aumentaron las horas de clases en la comuna de Las Condes. Probablemente,
Sus Señorías me van a decir que lo que estoy leyendo no tiene relación alguna
con el tema que estamos tratando; pero yo creo que sí. No sólo me llama la
atención, sino que aplaudo la idea del Alcalde don Joaquín Lavín, cuya comuna
posee capacidad económica para aumentar las horas de clases a mil 700
alumnos, para lo cual ha comprometido 40 millones de pesos de inmediato,
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DISCUSIÓN SALA
con el fin de incorporar a ese importante número de estudiantes a la doble
jornada. Esta noticia aparece en varios periódicos.
Planteo lo anterior, porque me preocupa que, con
esto de la flexibilización y de la posibilidad de que cada comuna y cada
municipalidad maneje un poco a su arbitrio los recursos de que dispone, cada
día va a ser mayor la brecha entre las comunas ricas y las que no tienen nada.
Nos estamos refiriendo a dos temas fundamentales.
Uno, el de la salud, que lo manejan las municipalidades, y otro, el de la
educación. Cuando preguntamos cuántos colegios públicos y privados hay en
una comuna como Las Condes, la respuesta es obvia. Pero si vamos a
cualquier comuna rural y pobre de su Región, señor Presidente, o de la mía,
veremos cuántas escuelas públicas y privadas hay. Y cuántas de las primeras
pueden efectuar un gasto importante para duplicar rápidamente el número de
horas de clases y permitir la jornada completa, según las posibilidades que
tengan y de acuerdo a la reforma educacional que --¡enhorabuena!-- desea
realizar el Presidente Frei. Y lo mismo vale para la salud. Si observamos la
comuna de Las Condes, comprobaremos que la mayoría de los consultorios y
de las clínicas son privadas; que hay una cantidad ínfima de consultorios y
hospitales públicos, y que, al mismo tiempo, los últimos atienden un universo
mucho menor, en comparación con los de cualquiera de las demás comunas.
A raíz de la desigualdad descrita, no alcanzo a
entender la flexibilización que se propone. ¿Qué podría hacerse para encontrar
una fórmula que permitiera que los municipios más pobres contaran con más
recursos? Porque, de lo contrario, la brecha entre los educandos y la atención
de salud en estas comunas --especialmente en las del sector alto de la Capital,
con relación a las más modestas y rurales-- va a seguir creciendo
indefinidamente.
Si bien tengo mis reservas sobre el proyecto en
análisis, confío en que el Gobierno va a buscar la fórmula adecuada para ir
compensando estas dificultades, con el objeto de que exista un régimen no
sólo de descentralización, de flexibilización, sino también de igualdad. Ello, con
la finalidad de que quienes viven más lejos de los sectores pudientes no se
sientan chilenos de segunda clase, y de que, a través de los mecanismos de la
salud y de la educación, vayan mejorando sus condiciones de vida, que es el
propósito del Gobierno.
En la confianza casi irrestricta que tengo en que el
Gobierno así lo va a hacer, porque dentro de sus planes consulta medidas para
ir incrementando el aporte a las regiones hasta alcanzar un 40 por ciento,
según tengo entendido, votaré en favor del proyecto de reforma constitucional.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Está inscrito a continuación el
Honorable señor Alessandri.
El señor ALESSANDRI.- Señor Presidente, sólo quiero destacar las posiciones
bastante diferentes que se han notado con motivo de este debate. Me
congratulo de que exista un cuerpo como el Senado, en el cual estas materias
pueden discutirse con altura de miras, lo que demuestra lo indispensables que
son estas instituciones, pese a todos los ataques que diariamente recibe, desde
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distintos puntos, sobre el comportamiento de los Senadores y de la
Corporación.
Debo reconocer que me han hecho mucha fuerza los
argumentos del Senador señor Hormazábal y de la Honorable señora Feliú
respecto de si conviene o no modificar la Constitución para lograr una mayor
eficiencia de los municipios. Porque hemos visto que hay algunos eficientes y
otros que no lo son. Pero ello, más que de la Carta Fundamental y de la ley,
depende de los hombres que manejan los municipios y de la forma como lo
hacen. Por lo tanto, me nace una duda básica --repito-- en cuanto a si es
necesario o no modificar la Constitución.
Indudablemente, en muchas materias, los alcaldes se
sienten un poco constreñidos por no poder actuar con mayor flexibilidad. Pero
también es cierto que dentro de esa flexibilidad hay que contemplar una serie
de normas, con el objeto de no provocar, como aquí se ha destacado,
inquietud entre todo el personal municipal acerca de cuál será su destino.
Por lo tanto, en cuanto a la votación, me reservo mi
opinión respecto de si conviene o no aprobar este proyecto. En caso de ser
conveniente aprobar una modificación a la Constitución, que --repito-aparentemente no resultaría del todo necesaria para flexibilizar la operación,
en todo caso, sería indispensable que hubiera normas que aseguraran la
situación que hoy tienen los trabajadores municipales, que, con razón, se
hallan inquietos. Porque de otra manera no se entiende la dictación de una
normativa que puede infringir derechos adquiridos a través de mucho tiempo.
Ésa es mi opinión, señor Presidente.
Seguramente, durante el curso del debate veremos
cómo prosigue esta discusión y cuál es la conclusión a que se arriba, o si se
logra un acuerdo generalizado. Pero --reitero-- lo dicho por el Honorable señor
Hormazábal es muy cierto: la comuna autónoma absoluta no resultó en Chile.
A lo mejor, podría fructificar hoy día, pues han cambiado los tiempos, hay
mayor conciencia de las cosas que se deben hacer. Pero, sí, por medio de la
ley. Creo que, sin cambiar la Constitución, es posible lograr una mayor
eficiencia municipal, entregar a los municipios más responsabilidades y
mantener un régimen de garantías para el personal que en la actualidad ha
funcionado con eficacia. Para ello --repito-- no es preciso modificar la Carta
Fundamental.
Tal es mi opinión.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Gazmuri.
El señor GAZMURI.- Señor Presidente, quiero decir primero que estamos
constreñidos a tener que votar hoy día, por la negativa del Comité UDI a
postergar esta decisión. Tal es exactamente la situación, y no creo estar
diciendo algo que no sea enteramente transparente.
El señor LARRAÍN.- Votemos.
El señor GAZMURI.- En verdad, yo era de los que opinaban --y mantengo mi
criterio-- que estamos entrando en una discusión de ribetes un tanto absurdos,
porque, por una parte, existe un acuerdo bastante general en el Senado
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respecto de la necesidad de avanzar en el proceso de descentralización, de
aumentar determinadas atribuciones de los municipios --lo otro es
completamente contrario a lo que hemos creado como estructura jurídica
municipal durante los últimos años--, y, por otra, es indispensable al mismo
tiempo dar garantías de estabilidad razonables a los actuales servidores
municipales.
Desde el punto de vista jurídico, ello significa que
debemos efectuar una discusión conjunta sobre las reformas a la Constitución
y a la ley orgánica municipal. El Gobierno ha señalado en forma reiterada, por
intermedio del señor Ministro, que está totalmente dispuesto a que discutamos
el asunto, manteniendo estos principios: el de avanzar en la regionalización, de
mejorar la administración municipal, y también el de considerar debidamente
los derechos de los actuales trabajadores municipales.
Creo que sobre la base de un debate a fondo de esas
cuestiones, podríamos evidentemente llegar a resolver estos puntos de la
mejor manera, sin perjuicio de que ello significaría el darnos un tiempo más.
Por lo demás, nadie nos está urgiendo a que nos aboquemos a una discusión
apresurada sobre asuntos muy importantes por todas las ideas que aquí se han
expuesto. Incluso el argumento de que ésta es una discusión que se arrastra
por más de cien años, como afirmó el Honorable señor Hormazábal, hace más
razonable pensar que debemos tomarnos el tiempo suficiente para resolver
bien los dos temas. Y considero que el hacerlo es posible y compatible, porque,
sin duda, nadie podría negar que es preciso modernizar el sistema de la
Administración Pública, tanto de la centralizada como de la descentralizada.
A mi juicio, ésa es una cuestión evidente, y lo que
más me preocupa --quiero decirlo con suma claridad-- es que, en general,
estamos asistiendo a una tendencia por completo incoherente consistente en
que aquellos que más desean minimizar la función pública en el país; aquellos
que creen que todo lo resuelve el mercado; aquellos que, en general,
mantienen, respecto de todos los temas, actitudes completamente
neoliberales, y supuestamente modernizadoras, son precisamente los que más
se oponen a cualquier medida destinada a modernizar y hacer más eficiente la
gestión pública. Porque lo peor que podemos hacer los partidarios de que el
Estado tiene importantes funciones que llevar a cabo en nuestra sociedad, es
mantener una Administración Pública, centralizada y descentralizada, que no
cumpla sus objetivos.
Por lo menos yo --que como Senador socialista, y lo
quiero decir de manera muy clara, estimo que el Estado descentralizado tiene
funciones fundamentales--, considero que tenemos también la obligación de
tratar que esa Administración estatal y pública sea lo más eficiente y moderna
posible. De lo contrario, se desnaturaliza la función pública y se llega
finalmente a que el Estado invada campos que no debe invadir. Y no caeré en
el garlito --a mi juicio, populista y demagógico-- de que, por la supuesta
defensa de los trabajadores de la Administración, no voy a apoyar, respetando
los derechos e intereses de los servidores públicos en el largo plazo, la
indispensable modernización del sector público. Quiero dejar sentado esto
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porque, desde el punto de vista de cómo vamos a opinar en todo este proceso
de discusión, creemos que hay aquí algunas cuestiones de principio que es
necesario afirmar. Y, al mismo tiempo, deseo recalcar la importancia del
servicio público y la necesidad de defenderlo, y que en la actualidad se
encuentra amenazado principalmente por esta "borrachera" neoliberal que
considera que todos los problemas los resuelve el mercado. Éste soluciona
muchos y la asignación de recursos en el corto plazo lo demuestra, pero no es
muy eficaz frente a problemas sociales fundamentales como los relacionados
con la salud, la educación, con cierta orientación del crecimiento en el mediano
y largo plazo, con la cultura y la imagen del país. El país no es una feria
solamente, no es un bazar. El país es más que eso, y el Estado tiene una
misión fundamental a través de la Administración Pública, central y
descentralizada: la de ser un factor de articulación, de identidad, de
crecimiento y, básicamente hoy día, de equidad. Porque el tema central es que
el mercado no resuelve de manera radical y definitiva el problema de la
equidad entre los chilenos. Y eso creo que está demostrado, pues con los
niveles de crecimiento que estamos teniendo disminuimos la pobreza --y nos
alegramos de ello--; pero esta sociedad sigue siendo, en términos de
distribución de la riqueza y del esfuerzo general, la misma que teníamos hace
ocho o nueve años. Y en tal sentido no hemos avanzado un metro. Para eso se
requiere acción pública, y acción pública eficaz.
Dicho esto, y traducido a la materia que nos
preocupa, las reformas constitucionales que están planteadas, puestas en sí
mismas, discutidas en su propio mérito, las considero enteramente razonables.
Se afirma que no sólo es el Presidente de la República quien tiene facultades
para crear cargos públicos en la Administración descentralizada, cuestión que
me parece elemental si pretendemos ir a un sistema descentralizado. O sea, el
que la estructura municipal no tenga ninguna capacidad de autonomía en el
tema de la Administración del servicio público municipal, lo estimo un
contrasentido, con todo el esfuerzo descentralizador que el país está llevando a
cabo. Como también es absurdo, en un país que quiere mantener criterios de
unidad, el que se entregue toda la discrecionalidad del mundo ya sea al
alcalde, ya sea a los concejos municipales. Por lo tanto, debe existir una norma
general para el país, que garantice los derechos de los trabajadores actuales,
que establezca criterios homogéneos de remuneraciones, que consagre
disposiciones de respeto a la carrera funcionaria y a los méritos. Es evidente
que debe existir también una preceptiva de carácter general dentro de la cual
haya flexibilidad --que habrá que definir-- para la Administración
descentralizada. Y esa norma general es la reforma a la ley orgánica
constitucional municipal.
En consecuencia, creo que ésta es una discusión que
recién comenzamos, que es indispensable llegar a un acuerdo político para
profundizarla en proposiciones de reformas a la ley orgánica constitucional
municipal, y que obligados, contra nuestra voluntad, a tener que votar hoy día
--si así ocurriera --, yo anuncio mi voto favorable, con esta condición: de que
entiendo que es un proceso que se inicia, porque hay el compromiso de la
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mayoría de las bancadas y del Gobierno de compatibilizar los criterios que aquí
hemos expuesto en el debate posterior de la ley orgánica municipal.
He dicho.
El señor PRAT.- Señor Presidente, ¿podemos votar?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Vamos a tomar la votación, si es que
alcanzamos, una vez que concluya la lista de señores Senadores inscritos para
intervenir en el debate.
Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, en realidad, estoy
bastante extrañado respecto del posible desenlace en lo concerniente a este
proyecto. Porque después de escuchar a los representantes de los diversos
sectores, comprobamos que coinciden, salvo una excepción muy clara, la del
Senador señor Hormazábal, quien se ha manifestado derechamente en contra
de la reforma, porque no es partidario de modificar el actual sistema
municipal. Pero, por lo que he escuchado tanto en la Comisión, como a los
representantes de la Asociación Chilena de Municipalidades, a los funcionarios
municipales y en la discusión en la Sala, conviene avanzar en un proceso de
modernización del sistema municipal chileno.
Se dice --yo estoy de acuerdo con eso-- que un
proceso de este tipo debe estar inmerso en lo que pudiera ser la reforma de la
Constitución Política y de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,
pues son dos elementos que no pueden discutirse separadamente.
En mi opinión la reforma constitucional debe
compatibilizar lo señalado en la Sala --en lo cual todos estamos de acuerdo--,
a fin de asegurar que las posibles facultades de los municipios que debería
consignar su ley orgánica --que todavía no se discuten ni aprueban--,
garanticen a los funcionarios municipales sus legítimos derechos. Y en eso no
hay discusión.
Hemos hecho un esfuerzo, hemos suspendido
reuniones y hemos evitado votaciones para compatibilizar dos cosas: la
necesidad de la reforma y la garantía de la carrera de los funcionarios
municipales.
Hemos avanzado bastante. Por lo menos, en la última
reunión de la Comisión de Gobierno con los representantes de las
municipalidades, me dio la impresión de que había consenso tanto en la
reforma constitucional como en las enmiendas a la ley orgánica constitucional
pertinente.
El Honorable señor Piñera ha leído un documento en
el cual se especifica todo el contenido que podría contener la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, que es la pieza clave. Lo único que hace la
reforma constitucional es posibilitar la dictación de una nueva orgánica
municipal. El señor Senador preguntó incluso al señor Ministro del Interior -porque al parecer tiene poca confianza, y con razón, ya que está en la
Oposición-- la opinión de las autoridades de Gobierno. Dicho Secretario de
Estado respondió de que hay voluntad en que haya una ley orgánica seria que,
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incrementando la autonomía municipal y yendo a la descentralización,
garantice los derechos de los trabajadores.
Sin embargo, hoy día me ha llamado la atención --no
porque no crea que lo piensen así-- las expresiones de algunos representantes
de la Oposición que hablan y levantan espadas para defender los derechos de
los trabajadores, la estabilidad en sus cargos y la aplicación de un estatuto
orgánico. Pero hace poco tiempo --tres o cuatro semanas atrás--, cuando
discutimos el tema del personal paradocente municipal, ellos defendieron la
tesis totalmente contraria: había que aplicar las normas del Código del
Trabajo, y en la Cámara de Diputados hubo oposición a la existencia de un
estatuto para los paradocentes. En razón de ello, el Gobierno tuvo que transar
para promulgar una ley que diera beneficios económicos a ese personal.
Los mismos señores Senadores, el año pasado,
cuando discutimos el Estatuto de la Salud Primaria --podemos consultar la
versión-- sostuvieron la tesis de que a los funcionarios municipales de la salud
primaria había que aplicarles el Código del Trabajo y no las normativas de una
ley que les diera estabilidad, porque esto último iba en contra de la flexibilidad
de los contratos, de la eficiencia en la municipalidad y de los servicios que
debieran prestarse.
En consecuencia, pido que, por lo menos, haya
coherencia en las posiciones. Nosotros --en eso creo que puede tenerse
confianza-- hemos sostenido siempre la necesidad de resguardar los derechos
de los trabajadores, no en forma arbitraria, pero sí cuando se cumplen
determinadas condiciones. Por ningún motivo la seguridad en el trabajo puede
ser puesta en juego. Y no queremos sino eso.
Hemos dicho que estamos de acuerdo con la reforma
constitucional, porque, a su vez, concordamos con la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. ¿Por qué creo importante discutirla y
aprobarla? Yo he sido funcionario municipal. Comencé mis labores públicas en
una corporación edilicia. Trabajé por más de 6 años en una y conozco y he
seguido muy de cerca el tema municipal.
Cada vez que ha sido necesario modificar la
normativa tocante a la relación laboral de los funcionarios municipales, ha
tenido que dictarse una ley. La última experiencia la tuvimos precisamente en
1990, durante el primer Gobierno democrático, cuando aprobamos un cuerpo
legal relativo a los escalafones de los funcionarios municipales. Y éstos son
testigos del calvario que hubo que sufrir para lograr, primero, la aprobación del
proyecto de ley, y luego, la dictación de cada decreto. En el Ministerio de
Hacienda tuvieron que discutirse todos los detalles e, incluso, fue menester
determinar si debían quedar cuatro funcionarios en el grado 4º ó 5º, o en la
función directiva o administrativa.
El trámite total demoró un tiempo inimaginable.
Después de 10 años se logró modificar leyes atinentes a los funcionarios
municipales.
Con la reforma se pretende compatibilizar la Carta
Fundamental con una buena ley orgánica. En ello estamos todos contestes. Por
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eso hemos pedido a los señores Senadores que se oponen a un mayor plazo -que ahora no están en la Sala--, no votar hoy la reforma. Pensamos que de
esa manera podemos llegar a un entendimiento, a fin de que resguardemos lo
que siempre hemos defendido: la estabilidad de los funcionarios en sus cargos.
Por suerte hoy día otros señores Senadores se han sumado a esta posición, de
lo cual me alegro.
El señor Ministro del Interior ha expresado incluso,
que, en su opinión, en el punto en el cual tenemos diferencias, es posible
hallar una solución.
Según lo planteado en esta ocasión, no estoy de
acuerdo en la posibilidad de fijar una planta por cada municipalidad. Comparto
que se apruebe por los dos tercios del concejo comunal y que en la ley deben
tomarse todas las garantías para la estabilidad de los funcionarios; para que
los cargos sean concursables; para que la gente no pueda ser despedida en
forma arbitraria, sino por causas absolutamente justificadas; para que se creen
incentivos para premiar a los más eficientes; etcétera.
El tema en el que hay y que había diferencias --el
Senador señor Ríos, autor de esa proposición y que podemos estudiar, estaba
de acuerdo en postergar el debate para llegar a una solución-- se refiere a que
el concejo comunal elabore y apruebe, por los dos tercios, la planta de
personal respectiva, por una vez en el período del mandato municipal.
Compartimos tal opinión. Sin embargo, dicho acuerdo no podría operar, sino
hasta que lo apruebe el concejo municipal siguiente. Esta situación es más o
menos parecida a lo dispuesto en la Constitución de 1980. Tuvimos que hacer
las enmiendas correspondientes, porque las reformas a la Carta eran
prácticamente imposibles. En mi concepto, esto es más o menos similar. Por
eso no comparto, en principio, esa solución. Podemos buscar otra para evitar
que se politice el tema de la relación laboral entre las municipalidades y sus
funcionarios.
Pero nuestra solicitud no ha sido aceptada. Nos
quieren llevar a la votación. ¿Qué se persigue con eso? ¿No será acaso un
objetivo político? Porque si estamos de acuerdo en el fondo y podemos avanzar
en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, ¿qué importa postergar
la aprobación de esta reforma constitucional condicionada a lo otro? A lo mejor
nos toma un mes, 60 ó 90 días. No importa el tiempo si con ello logramos una
buena solución para las municipalidades y sus funcionarios. Estoy cierto de que
éstos saldrían favorecidos si se establece un buen estatuto en una ley orgánica
que les dé garantías.
El señor DÍEZ (Presidente).- Discúlpeme, señor Senador. Ha terminado su
tiempo.
Puede continuar en el de su segundo discurso.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Gracias, señor Presidente. Necesito cinco
minutos más y, a lo mejor, menos que eso.
¿Qué he solicitado a los señores Senadores que se
oponen? Que nos den un poco más de plazo. ¿Qué nos dijo el señor Ministro
del Interior? Que, por favor, tratemos el asunto en una o dos sesiones más.
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Todos hemos estado de acuerdo, salvo el Comité Unión Demócrata
Independiente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- ¡A mucha honra!
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- A honra lo tendrá, Su Señoría; no me
extraña, por la posición en que está.
Lo que sí me sorprende y preocupa es que debamos
votar hoy día --si acaso es necesario hacerlo-- y se rechace la reforma
constitucional, porque en ese momento habremos cerrado la posibilidad de
solucionar realmente un problema importante para el país. En mi opinión, los
funcionarios municipales no estarán de acuerdo con eso.
Indiscutiblemente,
tenemos
la
posibilidad
de
despachar una muy buena Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con
una garantía. Y los señores Senadores de la UDI --hoy día grandes defensores
de la estabilidad de los funcionarios públicos y de los municipales, lo que ayer
no fueron-- saben que no tenemos mayoría suficiente en el Senado para
completar los tres quintos de los votos necesarios para aprobar la reforma. Por
lo tanto, los suyos son determinantes para cualquier solución. Por lo tanto, no
carecen de garantía para los compromisos que ofrecemos contraer a fin de
lograr una buena legislación.
Por todas esas razones, señor Presidente, reitero mi
solicitud a la Unión Demócrata Independiente de ampliar el plazo y no cerrar
este episodio con una votación que, a lo mejor, no refleje lo que deseamos.
Démonos 7, 8, 10 ó 20 días más para alcanzar una solución adecuada para los
funcionarios, las municipalidades y el país.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, también me sumo a las palabras
expresadas por algunos Honorables colegas respecto de la sorpresa que nos
está deparando esta sesión. Porque, en verdad, si recorriéramos el calendario
hacia atrás, nos encontraríamos con que, hace un par de años, los mismos
señores Senadores que hoy se oponen a esta reforma plantearon que era
necesario avanzar mucho más en la descentralización, en la generación de
grados crecientes de autonomía de organismos como los municipios, y hacer
posible la flexibilización de estas entidades para los efectos de que pudieran
cumplir mejor su cometido. Y hoy día, por razones que, obviamente, todos
entendemos --porque no somos recién nacidos en este oficio--, se oponen a lo
mismo cuya ausencia en alguna oportunidad criticaron en el sentido de que no
se impulsaba con suficiente fuerza y dedicación.
Efectivamente, la reforma constitucional en análisis,
por primera vez, abre ciertamente un creciente grado de flexibilidad,
autonomía y descentralización. Eso lo deben reconocer todos quienes han
participado en el debate que durante largo tiempo realizáramos tanto en la
Comisión de Gobierno cuanto en las Comisiones unidas.
De rechazarse el proyecto --seguramente, por la
negativa no sólo de la Unión Demócrata Independiente, sino también de
algunos otros señores Senadores--, lo que vamos a impedir será exactamente
lo que alguna vez propiciaron con tanta energía y fuerza. A consecuencia de
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ello, por largo tiempo careceremos de un municipio efectivamente moderno,
eficaz y en condiciones de responder adecuadamente a las demandas de la
gran mayoría de los chilenos.
Lo anterior no es un capricho. La modificación
propuesta no es producto del azar, sino de la experiencia durante estos cuatro
años de gestión de los municipios democráticos. Todos tenemos conciencia de
que, no obstante las nuevas facultades de que están dotados, distan mucho de
cumplir con cada uno de los mandatos que tienen encomendados, porque
todavía falta mayor experiencia para alcanzar lo que el país demanda de ellos.
Estoy absolutamente convencido de que las condiciones existentes en la
actualidad son, sin duda, muy distintas de las de hace 150 años, cuando las
municipalidades poseían las atribuciones que hoy se les pretende dar. Estamos
hablando de dos Estados distintos, de dos estructuras político-administrativas
diferentes, que nada tienen que ver con el Chile del siglo pasado, sino más
bien con el tipo de país, de Estado y de administración que deseamos impulsar
en el territorio. Y todos tenemos la experiencia de que los municipios capaces
de responder a las demandas ciudadanas son los que poseen mayor autonomía
y flexibilidad, y que están apuntando a la idea creciente de la
descentralización.
En nuestro partido no militan --y mucho menos
estamos dispuestos a aceptarlos-- quienes algunas veces defienden a los
trabajadores y otras, los atacan. Desde estas bancadas, durante mucho
tiempo, hemos dado testimonio de nuestra decisión de defender los intereses
de aquéllos. Y no hay quienes estén en condiciones de enrostrarnos el crear
inestabilidad o arbitrariedad en el sistema municipal chileno. De lo que hemos
conversado --digámoslo francamente-- es de generar los mecanismos que nos
permitan alcanzar mayor flexibilidad y crecientes grados de estabilidad para los
funcionarios municipales. Sobre la base de los acuerdos dados a conocer, no
sólo por el señor Ministro del Interior, sino también en el debate que hemos
tenido respecto de esta materia, en el cual ha participado, entre otros, el
Senador señor Ríos, hemos concordado en la necesidad de crear otras vías,
que vayan más allá de lo propuesto por el propio Gobierno.
Asimismo, hemos hablado con los funcionarios
municipales, a quienes hemos señalado que estamos dispuestos a elaborar
junto con ellos un texto que garantice efectivamente --en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades y en el propio estatuto de los trabajadores
municipales-- la posibilidad de que, por ningún motivo, se apliquen criterios
arbitrarios por parte de los alcaldes y sus cuerpos de concejales.
Es más: concordamos en la idea propuesta por el
propio Gobierno, en el sentido de que estas reformas se apliquen sobre la base
del plan de desarrollo comunal --estamos todos interesados en ello--, porque
existe la experiencia de que en la actualidad, salvo contadas excepciones, los
municipios trabajan fundamentalmente con criterios de ensayo y de error.
De lo que se trata, básicamente, es de generar
mecanismos para que los referidos planes se adecuen a las exigencias de las
comunidades donde deben servir.
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Además, hemos señalado que concordamos con el
Ejecutivo en la necesidad de que las modificaciones a la planta municipal se
realicen durante un solo período alcaldicio, y que para esos efectos debe
contarse con los dos tercios del concejo municipal.
Un señor Senador sostuvo que estos criterios, si bien
constituyen un avance, no son suficientes. Se han explorado otros en el
sentido de que los trabajadores municipales, en su respectivo ámbito, tengan
la posibilidad de expresar su opinión frente a futuros cambios en la planta a
que pertenecen. Actualmente, carecen de todo recurso para impedir la
aplicación arbitraria por parte del alcalde de determinadas disposiciones en
virtud de las cuales se los puede despedir sin mayor trámite. Seamos claros:
hoy día, basta que un trabajador municipal sea calificado en lista 4 para que
prácticamente se le despida de inmediato. Tal grado de arbitrariedad es el que,
en nuestra opinión, debe evitarse. Y la manera de hacerlo es modificar
adecuadamente la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y el propio
estatuto administrativo de los funcionarios municipales. Eso no va a ser
posible, lo cual resulta absurdo, pues en la actualidad existen grados
crecientes de inestabilidad en el sistema municipal. Y lo que deseamos es
buscar mecanismos para evitar la arbitrariedad, sobre la base de entender que
la flexibilidad de aquél es fundamental para nuestro país.
Por eso, vuelvo a insistir: estoy en verdad
sorprendido del debate que hemos tenido en esta oportunidad. Porque si nos
pusiéramos a discutir el tema racional y francamente, debería existir
unanimidad en esta reforma constitucional, pues todos estamos de acuerdo,
incluso acerca del actual texto del artículo 110. Si vemos las actas, podremos
darnos cuenta de que el precepto se aprobó con la abstención del Senador
señor Larraín y el voto en contra de la Honorable señora Feliú; de modo que
uno tiene que entender que la mayoría del Senado está de acuerdo con esa
disposición.
El problema, entonces, no radica tanto en el texto
mismo de la enmienda constitucional, sino más bien en cómo resguardamos
mejor los intereses de los trabajadores municipales. Y se han dado todas las
garantías al respecto.
En tal sentido, estoy dispuesto a debatir incluso el
planteamiento del Honorable señor Larraín en cuanto a trabajar la idea de los
dos concejos municipales. Sin embargo, no será factible materializar siquiera
dicha norma, pues el rechazo a esta reforma constitucional no sólo cerrará la
posibilidad de que haya municipios modernos en el país, sino que, además, no
permitirá que en el Estatuto Administrativo Municipal y en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades incorporemos mecanismos que den mayor
seguridad a los trabajadores.
Es más, habíamos avanzado conversaciones con el
propio Gobierno en el sentido de buscar soluciones para que, al igual que en
otras entidades públicas, los funcionarios municipales que deseen retirarse lo
hagan sobre la base de mejores indemnizaciones. No llegamos a acuerdo sobre
el particular, pero estábamos absolutamente abiertos a procurar una salida.
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Porque, ¿qué pasa hoy cuando un trabajador municipal se va del servicio?
Recibe una indemnización muy limitada: sólo la permitida por los actuales
preceptos legales. Nos encontrábamos dispuestos (repito) a abrir posibilidades
para otorgar una indemnización mayor.
Termino, señor Presidente, reiterando mi sorpresa
por esta discusión. Si la hiciéramos en un clima distinto del que hemos vivido
en estos últimos días a propósito de la reforma en análisis, seguramente todos
estaríamos contestes en la necesidad de llegar a un acuerdo político
sustantivo, serio, responsable, para los efectos de facilitarla y, al mismo
tiempo, lograr la estabilidad y seguridad de los trabajadores municipales.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Bitar.
El señor BITAR.- Señor Presidente, en mi Región he sostenido conversaciones
con funcionarios municipales tanto de Arica como de Iquique, y su
preocupación es doble. Primero, la de que, si se modifican las disposiciones en
estudio, quizá ellos queden a merced de decisiones más bien arbitrarias de un
alcalde y vean peligrar la permanencia en sus cargos. La segunda inquietud es
más general y se refiere a las condiciones remuneracionales a que se
encuentran sometidos esos trabajadores y a las dificultades vinculadas a su
capacitación y al pago de los estudios de sus hijos, situaciones que hemos
analizado en varias oportunidades.
Me parece que deberíamos considerar atentamente
tales preocupaciones y procurar que no se verificaran. Y con ese criterio he
razonado para los efectos del tratamiento dado al problema.
Como ya lo hice en sesiones anteriores, pregunto a la
Sala si, en materia de descentralización, dejamos las cosas tal cual están o
damos un paso adicional.
Pienso que la gran mayoría de los señores Senadores
se inclina por avanzar en la descentralización. En tal sentido, me parece útil el
paso que se está dando acá. Y la preocupación principal radica en determinar
cómo damos ese paso resguardando los derechos de los trabajadores.
Sobre el particular, considero que hay seis materias
adicionales que pueden ser objeto de un acuerdo con el Gobierno --éste ha
manifestado su voluntad al respecto-- y que recojo como mecanismos
adecuados para garantizar un equilibrio entre la descentralización y el
resguardo de los intereses de los trabajadores.
Primera: las decisiones sobre reorganización, plantas,
cargos, remuneraciones, etcétera, deben tomarse dentro de un plan de
desarrollo comunal. Segunda: ello tiene que ser aprobado por los dos tercios
de los miembros del concejo. Tercera: dichas modificaciones sólo pueden
realizarse una vez durante el mandato. Cuarta: la creación de cargos debe
requerir una fiscalización “ex post” de la Contraloría. Quinta: puede haber
indemnizaciones para mejores retiros. Y sexta: es necesario un cambio en la
Ley Orgánica Constitucional pertinente de manera que sólo por iniciativa
presidencial se pueda impulsar una enmienda a la referida normativa.
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Creo que las seis materias que he mencionado
constituyen un cuerpo de resguardo adecuado para los intereses de los
trabajadores municipales y concilian estos intereses con la necesidad de dar un
paso en la descentralización. Y cometeríamos un serio error como Senado si no
diéramos ese paso.
También podemos acordar con el Gobierno una
modalidad de protección en la línea que hemos señalado, lo cual, por lo demás,
figura en documentos que el propio Ejecutivo ha precisado.
La idea de que para ciertos efectos se requiera la
confirmación del concejo elegido en un nuevo período --me parece que es el
último punto por resolver para lograr un entendimiento--, a mi juicio, es
inapropiada e inaceptable, porque envuelve la imposibilidad de adoptar una
decisión importante en un plazo inferior a cuatro años, el que podría
extenderse a entre cuatro y ocho años.
¿Se dan cuenta, Honorables colegas, de lo que
significaría que en un período de entre cuatro y ocho años hubiera que
esperar, en caso favorable, que un segundo concejo ratificara una decisión de
tal naturaleza?
En mi concepto, se trata de una rigidez incompatible
con la flexibilidad y --llamo a reflexión sobre el particular-- con el
planteamiento de los señores Senadores que sugieren dicha modalidad. Porque
no puedo dejar de mencionar que, curiosamente, algunos de los señores
Senadores más reticentes a una medida de descentralización o que
argumentan en favor de una presunta protección a los trabajadores son los
mismos que en el pasado empujaron fuertemente para que la atención
primaria quedara sujeta al Código del Trabajo; son los mismos que han
sostenido que la educación y los profesores municipalizados deben sujetarse a
dicho cuerpo normativo; son los mismos que han estado en contra de todos los
planes laborales.
Entendámonos bien. ¡Aquí no está en cuestión quién
defiende los intereses de los trabajadores y quién no los defiende! ¡No
miremos el mundo al revés! Lo que está en cuestión es la capacidad de dar un
paso en la descentralización con el debido resguardo de los derechos de
aquéllos. Y, en mi opinión, con las seis acciones que he delineado --reitero que
existe voluntad del Ejecutivo al respecto-- podemos lograr eficiencia y mayor
desarrollo en la descentralización de la comuna y en el manejo del municipio,
y, simultáneamente, el resguardo de los derechos de los trabajadores, un
estímulo a su capacitación y una mejor remuneración por desempeño, todo lo
cual debe traducirse en una convergencia adecuada entre descentralización y
derechos de los mismos.
En esa óptica, y entendiendo que podemos articular
un conjunto de mecanismos de protección, como los que he mencionado, me
parece que es necesario dar este paso. Me inclino en tal sentido, y llamo a los
señores Senadores a que procedamos en esa forma y a no quedar congelados
en la situación que tenemos hoy día.
He dicho.
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El señor DÍEZ (Presidente).- Ha pedido la palabra la Honorable señora Carmen
Frei.
La señora FREI (doña Carmen).- Con la venia de la Mesa, cedo mi lugar al
Senador señor Adolfo Zaldívar.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).- Señor Presidente, es muy comprensible y
lógica la preocupación de cualquier trabajador por la estabilidad en su empleo.
Y hay ejemplos que indican que sus aprensiones tienen bastante base y
sentido. Pero, en el caso que nos ocupa, pienso que los funcionarios
municipales, si bien están inquietos --no me cabe duda de que es así--,
deberían mirar esta reforma con menos temor y, quizás --por qué no decirlo,
también--, con la esperanza de que su propia situación funcionaria sea mañana
mejor.
Antes de entrar al fondo del problema, quisiera
ocuparme en algunas precisiones históricas hechas por mi querido amigo el
Senador señor Hormazábal con la brillantez que acostumbra.
Su Señoría puso un ejemplo del siglo pasado, desde
el punto de vista, tal vez, de formular una crítica a una forma de modernizar
en que, a veces, se pone sólo el acento en la privatización y en una eficiencia
mal entendida. Pero creo que, en el caso que citó, relativo a un gran político
conservador de la época, don Manuel José Yrarrázaval, la explicación es
distinta. Este último --curiosamente, Senador por la misma circunscripción de
mi Honorable colega-- luchó por la comuna autónoma por otra clase de
razones. Se trataba, más bien, de un modo de oponerse al poder omnímodo
del Ejecutivo. Y veía la posibilidad de construir, a partir del municipio, una
instancia de control, de separación, de división del poder, al mismo tiempo que
de compensar este último, el cual de alguna manera también llevó --por qué
no decirlo--, a raíz de la intervención electoral indebida, a la crisis de 1891. No
existió el motivo que el Senador señor Hormazábal ha creído percibir, sino,
más bien, el que he señalado.
Lo que sí comparto con Su Señoría es que la
apreciación del Senador Yrarrázaval, así como la de un gran tribuno --quizás
más antigua-- que planteó el federalismo como forma de gobierno en Chile,
representaron una vía equivocada de resolver los problemas de nuestra
organización como país. Constituían, en realidad, teorías políticas que se
buscaba aplicar a un Estado que estaba recién naciendo y no registraban
correspondencia en los hechos.
Distinto es lo que sucede actualmente, cuando en la
institucionalidad de 1980, en la que el país se viene desenvolviendo, se
observan contrasentidos, cosas que no andan bien, al revés de lo que
estimaban quienes redactaron la Carta vigente.
Y ello lo ha representado acertadamente el señor
Ministro del Interior al expresar, en las Comisiones y en la Sala, que resulta
paradójico, por ejemplo, que las municipalidades dispongan del control desde
el punto de vista funcional, pero no desde el punto de vista de las
remuneraciones, de la designación de los cargos.
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El señor Ministro hizo presente una dicotomía real,
cierta y que atenta contra la buena marcha del servicio municipal. ¡Por Dios! Es
una realidad que él ha consignado porque existe, no por antecedentes del siglo
pasado, como los referidos por el Senador señor Hormazábal.
Además, ocurre que estamos empeñados en un
proceso de descentralización. Y se advierte que Senadores de Derecha
exhiben, en algunos casos, un lenguaje y una manera de pensar distintos de
los que deberían manifestar igualmente en otros. Hoy se oponen a esta
reforma, que busca la descentralización manteniendo, sí, un Estado unitario,
coherente. Chile es un Estado unitario, en efecto, pero requiere estas
enmiendas en los municipios, así como otras en diversas áreas, para que se
pueda lograr un mayor grado de participación.
Entonces, el contrasentido es doble. ¿Cómo
resolverlo? Ello se puede conseguir, de verdad y en serio, por el camino de
avanzar en lo que propone el señor Ministro del Interior, el gobierno. Es
necesario modificar el artículo 62, Nº 2º, de la Carta, para que, con la
excepción que queda establecida, del artículo 110, las municipalidades cuenten
con una autonomía que les permita materializar una buena administración.
Los municipios no podrán actuar de cualquier
manera, sin embargo. Será preciso que procedan conforme a cuatro o cinco
principios rectores que han sido planteados con toda claridad, habiéndose
comprometido el señor Ministro del Interior y el Gobierno a que quedarán
plenamente establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
No podrán éstas hacer lo que quieran: las designaciones deberán ser
efectuadas con acuerdo del concejo; los gastos tendrán que ceñirse a lo
dispuesto por el cuerpo legal citado; los decretos deberán pasar por la
Contraloría, a diferencia de lo que sucede hoy, y mediarán responsabilidades
pecuniarias en caso de incumplimiento. Las municipalidades deberán
someterse, en definitiva, a normas que quedarán incluidas en su Ley Orgánica
Constitucional. Y existe un compromiso al respecto.
No obstante, lo anterior no se puede concretar sin la
reforma previa de la Constitución. Y, en este mismo momento, nos
encontramos con que la Cámara de Diputados, por unanimidad, ha aprobado
en general el proyecto de ley de reforma orgánica de las municipalidades, que
hoy está siendo aprobado en particular en Comisiones, también por
unanimidad.
¡Pero no se puede avanzar! Porque no es posible
introducir estas disposiciones si no se reforma la Constitución, a fin de hacerla
plenamente coherente. Y, para facilitarlo, el titular del Interior, es decir, el Jefe
del Gabinete, ha asumido un compromiso ante el Senado y la opinión pública.
¿Qué dice sobre el tema el documento titulado "Bases
para una flexibilidad regulada", que nos entregó el señor Ministro? Tres cosas
fundamentales. En cuanto a la estructura orgánica y del personal, expresa:
Primero, "Que la atribución del municipio de modificar
la estructura orgánica como asimismo la estructura de personal, pueda ser
ejercida sólo por una vez en el período alcaldicio y en función del plan de
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desarrollo comunal. En suma, se trata que la reestructuración orgánica y/o
funcional sea el medio necesario para el cumplimiento de los objetivos
contenidos en el plan.".
Segundo, "Que la creación o supresión de cargos
municipales, como asimismo las modificaciones a la estructura orgánica del
municipio, sean materias de iniciativa del alcalde pero que requerirán el
acuerdo de los dos tercios del concejo.".
Y, tercero, "Que la creación y supresión de cargos
municipales sea una materia sujeta a fiscalización ex post de la Contraloría
General de la República.".
Esto es lo planteado por el señor Ministro del Interior.
No sé si es insuficiente.
Quisiera preguntar al señor Ministro formalmente,
aquí, en el Senado, sobre la base del compromiso a que he hecho referencia, si
tales aspectos serán incluidos en el proyecto de modificación de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, para que los trabajadores del
sector queden tranquilos en el sentido de que se actúa con toda seriedad.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Con su venia, señor Presidente,
¿puedo hacerme cargo de la pregunta?
El señor DÍEZ (Presidente).- Su Señoría puede contestar después de que
termine el Senador señor Adolfo Zaldívar.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Muy bien.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).- Señor Presidente, creo que el temor de la
parte laboral puede ser justificado, pero en el tema en estudio existe un
interés nacional. Aquí se trata de un interés, no del Gobierno, sino del país. Se
desea, realmente, que la institución que nos ocupa, que es fundamental para
que la gente participe y constituye el primer entorno de un ciudadano, pueda
funcionar debidamente.
Se han tomado todos los resguardos en relación con
la Ley Orgánica Constitucional y los principios que debe contener, para que no
tenga lugar arbitrariedad alguna. Pero, como en todo cambio, se avanzará
corriendo riesgos. Si bien también los hay ahora, en la situación actual, me
parece que ésta no puede continuar.
Por eso, declaro ser partidario de la fórmula que ha
propuesto el Gobierno. Tengo plena confianza en sus autoridades, y en
especial en el señor Ministro del Interior.
Gracias, señor Presidente.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, con su venia,
quisiera reiterar ante los señores Senadores, muy formal y solemnemente, el
compromiso del Gobierno en cuanto a proponer una reforma a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades que, conforme a la facultad que otorga el
artículo 110 --en el evento de aprobarse--, contemple todos los resguardos en
materia de flexibilización orgánica y funcional del municipio, contenidos en el
documento a que se refirió el Honorable señor Adolfo Zaldívar.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Carmen Frei.
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La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, desde que se constituyó el
Senado en Valparaíso --hace varios años-- he pertenecido a la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización. Sin duda, el trabajo que ha
realizado ha sido de enorme importancia para el país y los Senadores, quienes
hemos ido aprendiendo junto con la gente la necesidad de llegar a una real
democratización de nuestros municipios, porque todos estamos contestes y
sabemos que la democracia empieza en ellos.
En las últimas encuestas hemos apreciado que, a lo
largo de todo el país, la autoridad que la gente siente más cercana es la del
municipio, por cuanto la perciben como la más próxima a sus problemas
cotidianos. Y cada día más espera ver resultados concretos en cuanto a una
mejor calidad de vida en el barrio o comuna donde vive.
Cuando empezamos a trabajar las leyes referidas a
estas materias, estábamos conscientes de que iniciábamos una nueva etapa,
después de muchos años en que no hubo municipios elegidos
democráticamente. Y pese a todo nuestro afán por hacerlo de la mejor
manera posible, nos percatamos que sólo el tiempo nos daría la oportunidad de
modificar estas normativas e ir adecuándolas a la nueva época en que nos
hallamos, ayudados por la experiencia de quienes trabajan en los municipios,
de los Parlamentarios y de los interesados en estos temas.
En un Congreso Pleno, con motivo de una de las
primeras reformas municipales, dije que no tememos a los cambios y que
tampoco le tenemos miedo a que la gente, con la experiencia, vaya viendo la
necesidad de hacer nuevos cambios.
A nosotros no nos asustan, como a algunos sectores
de la Oposición, las reformas constitucionales, porque creemos que --reitero-hay que irse adecuando a las realidades.
Sin duda, el proyecto que hoy se nos plantea apunta
justamente en ese sentido, porque queremos un municipio que funcione, para
lo cual --se entiende-- debe estar siempre descentralizado. No es posible que
cada vez que se desee fijar sus plantas o crear nuevas unidades de trabajo
para adecuarse a la realidad, se tenga que depender de leyes que sólo las
puede tramitar el Congreso por iniciativa del Ejecutivo.
En definitiva, queremos dar atribuciones a las
municipalidades, pero no generar nuevamente “alcaldes dioses”, autoritarios,
que hagan lo que deseen. Por ello, hemos tenido tanto cuidado en trabajar el
proyecto en debate. Hay quienes pueden decir que nos hemos demorado; pero
si ello ha sido por lograr un bien común, no me asusta esa tardanza. También
se hace necesario despachar la iniciativa que nos ocupa, a fin de seguir
trabajando en la que modifica la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que se halla en la Cámara de Diputados, y que ayudará a
resolver muchas de las materias que hoy se han planteado y debatido.
Por eso, en estos días hemos buscado, una y otra
vez, la manera de llegar a un acuerdo mediante grandes consensos. En efecto,
hemos recibido en la Comisión de Gobierno a funcionarios municipales y hemos
hablado --cada Senador en su Región-- con los alcaldes y con los diferentes
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miembros de organizaciones comunitarias. En fin, hicimos un arduo trabajo. Y,
en verdad, por el apuro, a lo mejor de un día, por tener que votarlo hoy, como
nos exige un Comité, vamos a cometer un tremendo error que hará que todos
nos vayamos esta tarde frustrados y descontentos.
Desde hace muchos años he sido patrocinadora de
consensos y acuerdos, y creo que los chilenos tenemos el defecto, o tal vez la
virtud, de dejar las cosas para el final. Evidentemente, esta materia la hemos
ido tramitando y hoy estamos "con el agua hasta al cuello", pero si apuramos
su despacho para hoy, podemos incurrir en un error que después todos
lamentaremos.
Yo, más que nadie, quiero respetar la carrera
funcionaria en los municipios y, asimismo, que ningún empleado de alguna
municipalidad de nuestro país, sea grande o chica, se sienta perseguido o
piense que puede perder, por este proyecto, su trabajo. Formé parte del
municipio de Santiago, lo conocí como regidora desde 1970 --año en que fui
elegida--, y desde esa época vengo preocupándome acerca de estas materias,
con mayor razón ahora que soy miembro de la Comisión de Gobierno.
Por eso, hago especial confianza en lo que nos ha
planteado el Gobierno. Incluso hay aspectos del documento --que se nos dio a
conocer-- titulado "Bases para una flexibilidad regulada", que no comparto, y
así se lo manifesté al señor Ministro del Interior. Y ésa es la razón por la cual
hemos seguido conversando y buscando soluciones como las que nos fueron
presentadas ayer en la tarde por el Senador señor Ríos, con quien estamos
totalmente de acuerdo en cuanto a su petición de descentralización y de
apoyo, para que los trabajadores municipales sientan que nosotros no los
queremos perjudicar. Asimismo, ayer en la tarde, después que los Senadores
señores Núñez y Hamilton conversaron con los funcionarios municipales,
hemos analizado nuevos antecedentes con los cuales queremos seguir
trabajando juntos.
A mí me hace mucha fuerza lo que hoy nos dijo el
señor Ministro del Interior, quien es la máxima autoridad del Gobierno
encargada de estos temas. Y si él dio su palabra aquí, obviamente tenemos
que confiar. Aún más --digo "aún más" a los señores Senadores que tienen
temor, y en lo que se compromete el señor Ministro--: podemos (lo dijimos
hace un rato en la reunión de Comités) firmar un acuerdo. No sería necesario
escribir una minuta al respecto, sino, tal vez, sólo pasarla en limpio, porque
desde hoy la tienen en sus manos todos los señores Senadores. Podríamos
suscribir un acuerdo, y todos los compromisos contenidos en él se van a
respetar en la discusión que habrá en la Cámara de Diputados. ¡Hasta esa
confianza les damos! Por eso, nos extraña que no quieran acoger esta
solicitud.
Entendemos que ha pasado tiempo. Es más:
conforme a mi personalidad, me gustaría sacar las cosas de un día a otro, y a
lo mejor este proyecto lo habría votado hace dos meses o un año y no estaría
en este momento hablando para postergar su despacho. Sin embargo, también
entiendo, y de ello hoy me doy cuenta por la experiencia de años en la
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Comisión de Gobierno, que más vale demorarnos un poco y hacer las cosas
bien que después lamentarnos y tener que volver a discutir esta reforma
constitucional. Porque --reitero--, si no la aprobamos, no tendremos
posibilidad de estudiar el proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica
Constitucional de las Municipalidades, el cual no sólo contiene estas materias,
sino que introduce muchos más avances.
Todos los Senadores presentes, como también los
que nos leen y escuchan, estamos contestes en que el municipio es para servir
a la gente, y actuamos con ese espíritu. De lo contrario, no estaríamos aquí,
sino tranquilamente en nuestras casas o en otros quehaceres. Estamos aquí
porque tenemos la vocación pública de servir a la gente, y la mejor manera de
llevarlo a cabo es hacer hoy las cosas bien.
Señor Presidente, en verdad, no sé lo que se va a
resolver en definitiva; pero hago un ferviente llamado al Senado, porque la
gente que represento quiere que las cosas salgan bien, esto es, tener un
municipio fuerte, que responda a las necesidades y pueda adecuarse a las
mismas. En mi Región no es lo mismo la Municipalidad de Ollagüe que la de
Antofagasta, y obviamente que sus alcaldes y los concejos tienen que
readecuar las disposiciones legales a sus necesidades particulares. Entiendo
que aprobamos leyes para todo el país, pero debemos dar a las autoridades
edilicias la flexibilidad para que puedan actuar en consecuencia ante cada una
de sus realidades.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ominami.
El señor LARRAÍN.- Eso se llama hablar para postergar.
La señora FREI (doña Carmen).- Conteste con argumentos, señor Senador.
El señor OMINAMI.- Señor Presidente, estimo primordial tener conciencia del
cuadro general en el que se inserta esta discusión. Tengo la impresión de que
ella no se refiere simplemente a una parte de la administración pública, sino,
por el contrario, a un tema de gran envergadura y cuyo debate recién se inicia
en el Senado. Desde ese punto de vista, es importante que empiece bien.
Todo lo que tiene relación con la reforma del sector
público es de una enorme trascendencia; por ello, su tratamiento debe partir
de la siguiente constatación fundamental: hoy día existe una profunda
contradicción entre el esfuerzo de modernización del mundo privado --el de las
empresas-- y los rezagos que se mantienen en el sector público. Tal dicotomía
reviste gran alcance en un país donde hay tantas tareas pendientes. El sector
público se va quedando atrás; se anquilosa; no se moderniza, y termina siendo
un lastre que impide enfrentar las urgencias sociales planteadas.
En ese marco, hay que insertar el debate sobre
administración comunal.
En la actualidad, el sistema municipal es mucho más
importante que en el pasado. Si comparáramos los municipios con el
Parlamento, observaríamos que, así como este último ha ido perdiendo
facultades progresivamente, aquél las ha ido ganando. Todo lo que sucede hoy
en las municipalidades tiene mayor significación que hace 15 ó 20 años, pues
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hay tareas y responsabilidades que antes no existían; por lo tanto, todo lo
relativo a su buen funcionamiento adquiere una renovada importancia.
En este sentido, señor Presidente, lamento que
el Senador señor Larraín...
El señor LARRAÍN.- ¿Por qué se lamenta, señor Senador?
El señor OMINAMI.- Lamento que Su Señoría no sea consistente en sus
planteamientos. En mi opinión, nada podría ser más dañino que practicar el
doble discurso: ser liberal en ciertas cosas y extremadamente restrictivo en
otras. En esto debemos ser consecuentes. No podemos hacer la apología de un
liberalismo irrestricto y de una flexibilidad absoluta al discutir sobre el mundo
privado y cambiarnos totalmente de posición cuando analizamos materias del
sector público. Eso no parece consistente. Más aún, se inflige un tremendo
daño al ámbito estatal, porque en un país como el nuestro --reitero-- el Estado
está llamado a jugar un rol esencial. Pero, para eso, se requiere de un sector
público con capacidad de creación, flexible y no rígido, como algunos plantean
hoy.
El señor LARRAÍN.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador?
El señor OMINAMI.- Con la venia de la Mesa.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, no quiero extenderme en el uso de la
palabra, porque no quiero caer en la estrategia de hablar para que no se
efectúe la votación hoy día...
La señora FREI (doña Carmen).- Está prejuzgando, señor Senador.
El señor LARRAÍN.- No estoy prejuzgando, señor Presidente.
El señor OMINAMI.- Señor Senador,…
El señor LARRAÍN.- La señora Senadora dijo que estaba interviniendo para
postergar...
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).- Señor Senador, usted habló 17 años sin
interrupción. ¿Recuerda?
El señor LARRAÍN.- Estoy citando las palabras de la señora Senadora. Entendí
que ésa era la razón por la cual todos están haciendo uso de la palabra.
La señora FREI (dona Carmen).- Su Señoría, escuche lo que uno dice, no lo
que quiere entender cuando uno habla. Por favor no me cite, porque si no
tendré que intervenir durante media hora en castellano, inglés o francés, para
que me entienda.
El señor LARRAÍN.- Use todo el tiempo que quiera, señora Senadora. Tiene ese
derecho.
Lo que deseo señalar es que no tengo doble
estándar. Al contrario, digo las cosas tal como son. Y me parece que los
argumentos que se han estado dando y la forma como se ha reaccionado
demuestran cuáles eran los objetivos que se perseguían. En justicia, he estado
resuelto y llano a buscar un entendimiento; fui yo quien planteó en la Sala por
primera vez la idea de lograr un acuerdo y lamentablemente...
El señor LAVANDERO.- ¡Pero no tiene votos!
El señor LARRAÍN.- No importa, los que tengo a lo mejor son suficientes para
bloquear ése objetivo. Pero eso no es lo más relevante.
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He sugerido buscar una solución al problema; no se
ha llegado a acuerdo, y me parece irresponsable seguir dilatándolo. Si se
quiere recurrir a distintas argucias para hacerlo, que se haga; pero, por favor,
no se desconozca el espíritu de lo que he planteado para alcanzar el consenso.
Si luego de un mes no lo hemos conseguido, no se me diga que no tengo
flexibilidad o que soy inconsecuente.
El señor OMINAMI.- Recupero el uso de la palabra.
Señor Presidente, nunca es tarde para alcanzar un
acuerdo. Me parece que, tratándose de un tema de tanta significación que
tiene que ver con el sistema municipal, el cual desempeña tareas de gran
envergadura en nuestro país, no debe haber un plazo perentorio o fatal de
treinta días, luego del cual tenga que irse derechamente a la confrontación. Si
existe voluntad de llegar a consensos, si estamos todos conscientes de que es
fundamental avanzar en el sentido de la flexibilización y evitar la contradicción
--que algunos plantean, en el sentido de establecer una flexibilidad absoluta
para el sector privado y una rigidez total para el sector público--, estimo que
en buena hora deberíamos hacer el esfuerzo para alcanzar el acuerdo.
Por otra parte, debe ser posible conciliar la necesaria
flexibilidad de las plantas con el resguardo frente a las arbitrariedades. Son
dos conceptos distintos, y no porque durante diecisiete años de dictadura se
hayan podido cometer tantas arbitrariedades tenemos que legislar pensando
en ese período. Creo que en democracia es perfectamente factible ver las
cosas con una percepción diferente. Es razonable, justo y legítimo el alegato
de los funcionarios en apoyo de lograr garantías frente a tratamientos
discriminatorios o a la comisión de arbitrariedades. Tenemos que hacernos
cargo de esas inquietudes. Pero no me parece justo, ni buena solución,
responder a esas legítimas inquietudes con una rigidez absoluta. En nuestro
país existe hoy día una gran necesidad de avanzar en el campo de la
modernización, desconcentración y descentralización de responsabilidades, y
ésta es una buena ocasión para hacerlo.
Termino mi intervención, reiterando mi disposición a
trabajar en la dirección que ha planteado el Gobierno. A mi juicio, el Ministro
del Interior ha dado sólidas garantías respecto de la posibilidad de
compatibilizar la necesidad de flexibilización con la necesidad de proteger a los
funcionarios municipales de eventuales arbitrariedades que podrían cometerse.
Desde ese punto de vista, corresponde insistir en la
búsqueda de un acuerdo que dé a nuestro sistema municipal la elasticidad que
tanto requiere.
El señor HORMAZÁBAL.- ¿Me permite un interrupción, Su Señoría?
El señor OMINAMI.- Sí, señor Senador, con la venia de la Mesa.
El señor HORMAZÁBAL.- El estimado Senador señor Ominami sabe que mi
posición es distinta y que no comparto la necesidad de introducir el cambio en
estudio, menos a través de una reforma constitucional. Si se trata de ser
flexible, sugiero explorar la ley orgánica constitucional. Pero Su Señoría
también sabe claramente que discrepo en otro ámbito con los Honorables
colegas que hablaron sobre el punto.
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El señor OMINAMI.- No tengo la menor duda al respecto.
El señor HORMAZÁBAL.- Estoy disponible para buscar un consenso, pues creo
que el Senado es un lugar de acuerdos. Pero, desde mi punto de vista, la
posibilidad de alcanzarlos sólo se refiere a las normas señaladas por el señor
Ministro del Interior en el ámbito de una ley orgánica. Tengo plena confianza
en el señor Ministro y en el Gobierno --sin lugar a dudas--, pero no estoy de
acuerdo en establecer esta flexibilidad en una reforma constitucional. Si en el
ámbito de los acuerdos se explora la posibilidad de circunscribirla a una
modificación de la ley orgánica, estoy plenamente dispuesto a aprobarla.
Gracias por la interrupción, Honorable colega.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra la Senadora señora Carrera.
La señora CARRERA.- Señor Presidente, toda la vida he sentido gran respeto
por los trabajadores en general y por los de la Administración Pública y la
Municipal en particular. Yo misma he sido funcionaria del Estado y siempre he
estado orgullosa del trabajo que en tal calidad desempeñé.
Durante esta sesión ha quedado claro que los
municipios tienen grandes dificultades para el manejo de sus atribuciones y
responsabilidades. Además, en la práctica, en el trabajo que uno hace
continuamente en las comunas se puede dar cuenta de que hay serias
contradicciones y muchas veces no se conocen las causas que llevan a
situaciones de esa índole. Al parecer, esta reforma es inevitable. La propia
gente la reclama, porque los 13 millones de habitantes del país saben de la
existencia de esas contradicciones y problemas en el área municipal.
No soy entusiasta del neoliberalismo. De ninguna
manera. No creo que las personas puedan adscribirse solamente a ser
consumidoras. El ser humano tiene otras facetas mucho más ricas que ser
únicamente consumidor en una sociedad. Tampoco postulo que toda
privatización es buena. Nunca he pensado eso, ni lo pienso ahora.
Posiblemente, habrá algunas buenas y otras que no corresponden; pero hay
gente que es muy rígida frente a estas cosas: considera que todo el mundo
debe ser consumidor y que la totalidad de las privatizaciones son correctas.
Asimismo, cree en la flexibilidad como uno de los elementos para el desarrollo
o crecimiento. Sin embargo, esas mismas personas, ante los problemas
municipales, dicen todo lo contrario y se niegan a aprobar una reforma
constitucional indispensable para seguir después con la ley orgánica, a fin de
defender los legítimos derechos de los trabajadores. Senadores a quienes
respeto enormemente, hoy sustentan posiciones diferentes.
Por eso, me gustaría estudiar más a fondo el
proyecto, para saber a ciencia cierta qué es, a mi modo de ver y entender las
cosas, lo que corresponde hacer. De manera que, antes de votar favorable o
negativamente, debemos continuar analizando esta reforma constitucional, que
para algunos abre el camino hacia un trabajo más eficiente en las
municipalidades, con el propósito de dar satisfacción a las necesidades de la
población chilena. Hay quienes estiman innecesario aprobar la reforma antes
de modificar la ley orgánica constitucional. Me interesaría tener más claridad
acerca de este punto que la que tengo en este momento.
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En todo caso, respecto de la situación municipal,
todos los oradores se han quejado de la existencia de rigideces, de exceso de
centralismo, y manifiestan la necesidad de mejorar o cambiar en esos
aspectos. O sea, hay coincidencia en que la descentralización es un factor que
ayudaría a un manejo municipal más eficiente.
Cuando una cosa es buena y todos concuerdan en
ello, es imperativo hacerla, pero hacerla bien. Hay dos maneras de concretar
las cosas buenas: haciéndolas bien y haciéndolas mal. Soy partidaria de lo
primero a fin de que verdaderamente sean beneficiosas para la población. En
este sentido, es imprescindible una discusión más profunda y amplia respecto
al tema.
La presente reforma, que aparece absolutamente
necesaria a la luz de los discursos que aquí hemos escuchado, tendrá que
llevarse a cabo de una manera o de otra. En cuanto a la flexibilidad, si se
requiere con tanta urgencia como se desprende de las distintas intervenciones,
de los diferentes documentos que recibimos, de las demandas de los
trabajadores en su conjunto (no sólo de los que laboran en los municipios más
grandes y poderosos) y de toda la sociedad chilena, se logrará, también, de un
modo u otro.
Reitero que la flexibilidad llegará de una u otra
manera. Sería lamentable que se alcanzara por la vía más directa y, tal vez,
menos justa, menos equitativa: a través de aquella disposición que permite
calificar en lista 4 a los funcionarios, con el objeto de deshacerse de ellos sin
respetar los legítimos derechos que les otorgan sus contratos, ni la forma de
desarrollar su vida de trabajo, ni los beneficios laborales obtenidos durante el
tiempo de su desempeño.
Cuando un sistema no funciona bien, lo racional es
buscar una solución. Y a esa solución estamos tratando de llegar, aunque cada
uno con un pensamiento congruente con la visión que tenemos de la vida y de
los acontecimientos que tienen lugar en el país.
A mi modo de ver, Chile, donde --como decía el
Senador señor Ominami-- se ha llevado a extremos el neoliberalismo, no
puede mantener rígidas las instituciones del Estado. Es preciso ponerlas a tono
con el mundo que las circunscribe. Esto hay que hacerlo, guste o no guste.
Pero, igualmente, es muy justo que los trabajadores sepan cuál será su futuro;
qué pasará con ellos más adelante; en qué condiciones quedarán con la
modernización.
Tales aspectos tendrán que discutirse con los
interesados, pero también con las municipalidades y con la sociedad toda, que
desde luego espera que sus municipios, que tantas atribuciones poseen
actualmente, cuenten con las herramientas que les permitan efectuar un
trabajo adecuado a los requerimientos de la comunidad.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Ruiz-Esquide.
El señor RUIZ-ESQUIDE.- El Honorable señor Arturo Frei me ha solicitado
intervenir previamente.
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Con mucho agrado accedo a esa petición, si la Mesa
lo autoriza.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el señor Arturo Frei.
El señor FREI (don Arturo).- Señor Presidente, en el largo debate que hemos
tenido acerca de esta reforma, que busca modernizar los municipios del país,
hay un tema de fondo que ha estado presente en todo momento: el resguardo
de los derechos de los trabajadores municipales.
Ayer recibí un fax, fechado el l3 de agosto y firmado
por don Eduardo Pastene Azola, Presidente Nacional de la Asociación Nacional
de Empleados Municipales de Chile, en el cual se señala textualmente:
"En opinión de la Asociación Nacional de Funcionarios
Municipales de Chile, ASEMUCH, el acuerdo que se suscriba entre los H.
Senadores para aprobar la reforma constitucional, deberá contener realmente
normas que protejan los derechos de los actuales funcionarios que cumplen
funciones en el servicio, en el sentido que las disposiciones del artículo 110° de
la Constitución no deben afectar a los funcionarios en actual servicio; que la
concursabilidad de los cargos sólo se haga operativa cuando el actual
funcionario deje el servicio por las causales establecidas en el Estatuto
Administrativo; que se establezcan mecanismos o incentivos al egreso
voluntario del servicio con indemnización adecuada". Y se hacen diversas
afirmaciones respecto de la flexibilización con protección de los derechos
laborales.
Durante la discusión de la iniciativa no he escuchado
a ningún señor Senador que no haya expresado estar de acuerdo con esa tesis.
Además, el señor Ministro ha manifestado que el Gobierno compromete las
bases para una flexibilidad regulada, que, por supuesto, no contempla todo lo
que pretende la Asociación Nacional de Empleados Municipales.
Tengo en mi poder otro documento sobre la misma
materia, en el cual han trabajado los Senadores señores Ríos y Núñez. En el
fondo, ¿qué se persigue? Buscar un acuerdo en base a ambos documentos.
¿Por qué? ¿Qué le interesa al país? A la ciudadanía le interesan dos cosas, y
creo que todos los señores Senadores concordarán en ello. Primero, hacer un
gran esfuerzo por resolver los problemas que vivimos día a día en cada
comuna y que los funcionarios también pueden apreciar. Es necesario
modernizar, cambiar el actual sistema municipal chileno. Y, segundo, también
queremos hacer respetar y resguardar los derechos de los trabajadores
municipales, que son derechos adquiridos y que, evidentemente, deben quedar
contemplados en una ley orgánica constitucional.
No entiendo cómo el Senado, tras un debate de
cuatro o cinco horas, no haya sido capaz de ponerse de acuerdo en algo tan
simple, y no cumpla con su objetivo, cual es despachar una iniciativa que dé
real respuesta a los problemas de las comunas y de los empleados
municipales, del país, para así mirar hacia el siglo XXI con municipalidades que
respondan a los desafíos que se presentan.
Señor Presidente, a pesar de que restan pocos
minutos para el término de esta sesión, debiéramos hacer un esfuerzo por
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llegar a acuerdo en esta materia de manera de fundir el documento de la
Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile, firmado por su
Presidente don Eduardo Pastene Azola, con lo planteado por el Ministro del
Interior, en cuanto a las bases para una flexibilidad regulada, y con la
proposición del Senador señor Ríos. De esa manera podríamos lograr
incorporar en el Texto Constitucional una normativa que salvaguarde los
derechos de los trabajadores y, al mismo tiempo, dé la posibilidad para que los
municipios chilenos se modernicen.
Formulo un llamado a los señores Senadores que se
oponen a lo propuesto --por razones legítimas, porque piensan de modo
distinto--, para que concordemos en una iniciativa que resulte beneficiosa para
todos los sectores involucrados.
He dicho.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz-Esquide.
El señor RUIZ-ESQUIDE.- Señor Presidente, trataré de ser lo más breve
posible, para que ningún señor Senador crea que aquí hacemos uso de la
palabra con el objeto de prolongar la sesión innecesariamente. Porque eso,
además, involucra un agravio muy personal a quienes no habíamos
intervenido, puesto que, en una suerte de adivinanza, se han señalado cuáles
serían nuestras intenciones, lo que, obviamente, no corresponde a la realidad.
Se lo representé al señor Senador que hizo esa observación, quien me dijo que
de manera alguna ella obedecía a "animus injuriandi" en mi contra, por lo que
en ese sentido voy a poder hablar tranquilo.
En primer lugar, cuando se tocan temas que dicen
relación con instituciones surgidas después del Gobierno que terminó el año
1990, se genera una situación donde es difícil armonizar ciertos mecanismos
de funcionamiento con las conductas personales de la gente.
Los países no sólo están hechos de leyes, de normas,
de estructuras, sino, también, de personas, que de algún modo van siendo
penetradas por determinadas formas de conductas. Y, entonces, se produce el
hecho de que a veces la ley pretende una cosa, y la forma de actuar de las
personas lleva a otra, y se genera el temor --legítimo, por cierto--de que se
siga manteniendo una conducta --en este caso, para con los trabajadores-- de
cierta arbitrariedad.
Cuando existen dificultades para entender cómo
mejorar la administración comunal, a lo menos hay tres reflexiones que uno
tiene derecho a hacerse, para ver cómo compatibilizar las distintas opiniones
que se tienen al respecto. Y ello debe lograrse respecto de este proyecto de
reforma constitucional. Porque hemos discutido, entre otros, el Estatuto
Docente, el Estatuto de Atención Primaria de Salud Muncipal, y tantas otras
iniciativas cuyas materias son las mismas.
Primero, cómo lograr una armonía razonable respecto
de la necesaria flexibilidad que debe existir en un sistema moderno de
funcionamiento de los servicios públicos. Porque es eso lo que discutimos. Y no
lo relativo a la flexibilización, aun cuando el Senador señor Ominami lo planteó
con mucha claridad respecto del sector privado, donde sí --lo digo con mucha
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franqueza-- permanentemente la flexibilidad y la eficiencia terminan siendo
una clara arbitrariedad.
Ayer vi un programa de televisión donde con mucha
crudeza se señaló que ciertas arbitrariedades, que evidentemente agravian los
derechos de las personas, puesto que en esas condiciones no pueden entrar a
la empresa privada, se explican perfectamente bien por la llamada "eficiencia"
de la necesaria flexibilidad que debe existir en sus mecanismos de
funcionamiento, porque, en definitiva, están en permanente competitividad.
Desde estas bancas, por lo menos el Senador que
habla se ha referido hasta la saciedad al hecho de que la competitividad,
cuando es malsana y llevada al extremo, terminará destruyendo las conductas
de las personas y la armonía necesaria en el cuerpo social. Básteme para eso
decir que los últimos estudios en materia psiquiátrica acerca de cómo se
genera la angustia existencial --que, incluso, lleva al consumo de drogas--,
afirman que ello ocurre cuando no existe la necesaria serenidad y tranquilidad.
Ése es un tema que está pendiente en toda la
discusión: cómo lograr que la flexibilidad y la eficiencia no se transformen en
arbitrariedad. Y quiero ser consecuente con lo que acabo de expresar. Resulta
evidente que el temor a la arbitrariedad existe en los trabajadores y en todo
orden de materias cuando estamos en presencia de un cambio importante y se
entregan mayores atribuciones a las personas para que puedan ejercer dicha
flexibilidad. Porque se halla presente el concepto malsano del poder, en el
sentido de que la persona con poder tiene por sí la razón, en el sentido de que
quien posee poder lo puede usar libremente, en cuanto a que éste no se sujeta
a normas mínimas de respeto a los demás.
Respeto mucho la opinión de mis Honorables colegas,
pero quiero ser extremadamente claro en señalar lo que pienso. A mi juicio, el
problema se generó en Chile durante 17 años. En ese período se produjo el
gran cambio psicológico en mucha gente. Por eso es que aún hoy, en
democracia, podemos observar a personas con una clara noción democrática
antes de 1973, y en 1990 ó 1991 con una concepción del uso del poder
realmente increíble, debido al gran cambio ocurrido.
El segundo tema presente en todas las discusiones
sobre esta materia, relacionado especialmente con el problema municipal,
radica en que Chile es un país unitario, y tiene, por tanto, la obligación de
generar leyes que abarquen al país en su conjunto, de que no haya diversidad
en cuanto a su aplicación, de que no se produzcan situaciones distintas en un
punto y en otro, en presencia, por otro lado, de la diversidad real y objetiva de
las municipalidades, con su propia realidad, con su capacidad de ejercer sus
atribuciones, con la forma en que deben tratar a sus empleados.
No deseo extenderme en esta materia. Pero el punto
es claro. Uno ve en la prensa, en la publicidad y en el debate nacional ciertas
cosas que parecen ser tan obvias de realizar en determinadas comunas, y se
pregunta por qué no se pueden hacer en otras. De allí se deduce una tremenda
eficiencia de determinada municipalidad. Pero es evidente que lo que se lleva a
cabo en una comuna no se puede poner en práctica en otras. Lo estamos
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viendo en materia de salud, de educación. Lo que haga una municipalidad rica
no puede ser realizado por una municipalidad pobre. Y eso obliga a un manejo
distinto en un caso y en otro, pero sin perder el sentido de unidad nacional,
donde, en definitiva, deben darse ciertas normas.
El señor RUIZ (don José).- ¿Me permite una interrupción muy breve, señor
Senador, con la venia de la Mesa?
El señor RUIZ-ESQUIDE.- Con mucho gusto.
El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz.
El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, sólo quiero clarificar que en el
mensaje enviado por el Presidente de la República al Congreso --sobre el cual
se hizo alusión-- no se incluía la enmienda del artículo 62, en su número 2º, de
la Constitución Política, sino que se iniciaba con la modificación del artículo 107
de la Carta, que sí entregaba una serie de nuevas atribuciones al consejo
económico y social comunal.
Por lo tanto, la sustitución del número 2º del artículo
62 fue producto del debate en la propia Comisión de Gobierno del Senado. No
de iniciativa del Ejecutivo, aun cuando consulté al señor Ministro, quien me
respondió que la habían compartido.
Pero, reitero, esto no figuraba en el mensaje. Por
ello, creo que cada día es más necesario buscar un acuerdo. Porque hay
muchas materias que se han tratado en forma muy rápida. No hemos contado
con la posibilidad de profundizarlas, en circunstancias de que ellas revisten
gran importancia.
El señor DÍEZ (Presidente).- Ha llegado la hora de término del Orden del Día.
Restan dos minutos del tiempo del Honorable señor
Ruiz-Esquide, para cuando se reanude la discusión del proyecto.
Se levanta la sesión.
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DISCUSIÓN SALA
1.12. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 335, Sesión 02. Fecha 04 de junio, 1997. Discusión
particular. Queda pendiente.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor ROMERO (Presidente).- Proyecto de reforma constitucional, iniciado en
mensaje, sobre administración comunal, con segundos informes de las
Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución,
Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, con urgencia calificada de “Suma”.
1608-06
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio
de 1996.
Discusión:
Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión
general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en
17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en
18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de
julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996
(se aplaza su discusión); 30ª, en 14 de agosto de 1996 (queda
pendiente la discusión).
El señor ROMERO (Presidente).- Solicito el asentimiento del Senado para que
pueda ingresar a la Sala el Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, señor Marcelo Schilling.
Si le parece a la Sala, así se acordará.
Acordado.
El señor Ministro del Interior -según entiendo- se
encuentra reunido en estos momentos con los miembros de la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización.
El señor ALESSANDRI.- Señor Presidente, podríamos tratar otros proyectos de
la tabla.
El señor ROMERO (Presidente).- Existe un acuerdo de Comités para tratar el
asunto de la referencia, señor Senador.
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DISCUSIÓN SALA
El señor SIEBERT.- Señor Presidente, la conversación que sostienen algunos
señores Senadores con el señor Ministro del Interior, ¿no podría continuar en
una reunión de Comités?
El señor ROMERO (Presidente).- No, señor Senador, porque ya hubo una
reunión de ellos.
Si le parece a la Sala, se suspenderá la sesión en
espera del señor Ministro del Interior.
Se suspende la sesión por cinco minutos.
_______________________
--Se suspendió a las 16:39.
--Se reanudó a las l6:42.
_______________________
El señor ROMERO (Presidente).- Continúa la sesión.
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LAGOS (Secretario).- Está pendiente la proposición de las Comisiones
unidas, aprobada por mayoría de votos, respecto del Nº 4 del artículo único,
consistente en incorporar el siguiente artículo 110, nuevo, a la Constitución
Política de la República:
“Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
“Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.
El señor ROMERO (Presidente).- En discusión.
Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, en realidad, ha
transcurrido bastante tiempo desde que comenzó el debate de esta iniciativa
de reforma constitucional, por lo cual considero conveniente recordar algunos
conceptos que tuve oportunidad de expresar en el curso del mismo, y atendido
el hecho de que el Senado dejó pendiente un pronunciamiento respecto del
nuevo artículo 110 que se propone incorporar a la Carta.
Era importante precisar los términos en que se iban a
enmarcar las nuevas atribuciones municipales, al consagrarse en la ley
orgánica respectiva los principios reguladores de la referida enmienda
constitucional. Al respecto, deseo reiterar ante esta Corporación los resguardos
legales con que el Ejecutivo se comprometió a enviar la reforma de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, tendiente a desarrollar el referido
artículo 110 de la Carta.
En primer lugar, que ninguna municipalidad pueda
exceder su gasto en remuneraciones más allá de cierto rango, que
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DISCUSIÓN SALA
actualmente está fijado en 35 por ciento de sus ingresos propios, y que para el
futuro propusimos diferenciarlo según la fortaleza financiera de los municipios.
Una segunda exigencia es que la creación o supresión
de cargos municipales sea materia de iniciativa del alcalde, pero con acuerdo
del concejo.
Tercero, que frente al eventual incumplimiento de los
límites en el gasto, tanto el alcalde como los concejales puedan ser objeto de
penas pecuniarias solidarias.
En cuarto término, que la creación de cargos
municipales sea un asunto condicionado a la toma de razón por la Contraloría
General de la República, innovándose en lo que constituye la norma de control
existente respecto de los actos municipales relativos a personal, que es el
mero registro.
En quinto lugar, que las municipalidades puedan
externalizar servicios y subcontratar con terceros la provisión de los mismos en
todos aquellos casos en que las leyes lo permitan, significando
consecuentemente la supresión de los cargos municipales que atiendan dichos
servicios, externalización que debiera fundarse en estudios técnicos y
económicos que avalen tal decisión.
Por último, que se establezcan resguardos en la ley
orgánica para la supresión de empleos municipales, por ser la implicancia más
sensible a esta atribución global que se reconoce a los municipios en materia
de estructura de personal.
Sabedores de que la normativa en estudio,
importantísima en el proceso de descentralización del país -se trata, nada
menos, que de entregar a los municipios el manejo de sus recursos humanos,
específicamente, su personal, organización, creación y supresión de cargos y
fijación de remuneraciones-, provocaba una justificada inquietud en los
servidores municipales, sin desmedro alguno de las facultades que sobre la
materia tiene el Senado para pronunciarse respecto de la reforma
constitucional propuesta, llevamos adelante una negociación con la Asociación
Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios
Municipales de Chile, que culminó en lo que se ha denominado Acuerdo para la
Modernización Municipal, que me preocupé de hacer llegar a cada uno de los
señores Senadores.
Deseo señalar que, en esta materia, el Ejecutivo ha
ratificado el compromiso adoptado con el Senado en cuanto al contenido de la
legislación que dé vida al artículo 110 de la Carta en materia de empleos
municipales. Las ideas básicas que regulan las nuevas facultades de los
municipios están expuestas en el punto 3 del referido acuerdo, a saber: la
existencia de un plan de desarrollo comunal; la vigencia de una política de
recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal; una consulta
reglada y formal al estamento funcionario organizado; la aprobación del
concejo por los dos tercios de sus miembros; un sistema de prelación para la
decisión concreta del personal comprendido en el plan de modernización de
planta, pudiendo considerarse, entre otros, criterios de calificación,
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DISCUSIÓN SALA
perfeccionamiento y antigüedad. Es decir, al compromiso respecto de los
límites de la responsabilidad municipal hemos agregado normativas específicas
en relación con el plan de desarrollo comunal, políticas de recursos humanos,
consulta al estamento funcionario organizado y la aprobación del concejo por
los dos tercios de sus miembros.
Como puede apreciarse, las nuevas facultades
municipales, que sólo podrán ser ejercidas a partir de la vigencia de la ley
regulatoria, estarán debidamente encuadradas en el proyecto que debe
presentar el Ejecutivo para que tenga validez legal la reforma del artículo 110
de la Constitución.
Por otra parte, y si bien puede no interesar a Sus
Señorías, deseo manifestar que el Gobierno también se ha comprometido a
ingresar a tramitación legal modificaciones al Estatuto Administrativo de los
Funcionarios Municipales en lo que dice relación a materias ya acordadas entre
la Asociación Chilena de Municipalidades, la ASEMUCH y el Ministerio del
Interior.
Por último, y como parte de este acuerdo para la
modernización del sector municipal, deseo señalar algo muy importante: en el
acuerdo Gobierno-Asociación Chilena de Municipalidades y Confederación
Nacional de Empleados Municipales de Chile, hemos considerado beneficios
transitorios y permanentes, los cuales, en síntesis, permiten que los
funcionarios municipales puedan entrar en este sistema de mayor flexibilidad
que se entrega directamente a los municipios, en un nivel de remuneraciones y
beneficios superiores a los que tienen hoy día.
Por eso, quiero manifestar a los señores Senadores,
primero, que reitero el compromiso adoptado por el Ejecutivo cuando, a
propósito del artículo 110, se trató el tema en las sesiones celebradas para ello
en su oportunidad; y segundo, que esto se halla contenido en el "Acuerdo para
la Modernización Municipal" estructurado por nosotros con la Asociación
Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios
Municipales de Chile. Además, cabe señalar que se han resuelto las inquietudes
existentes sobre la materia, tanto en la referida Asociación como en los
empleados municipales, y que el Gobierno ha aportado lo necesario para que el
piso conforme al cual dichos funcionarios ingresen al nuevo Estatuto contenga
un nivel de beneficios mayor al que actualmente tienen en materia de
remuneraciones.
Deseo recordar a Sus Señorías que estamos tratando
-reitero- el proyecto más importante que haya conocido el Parlamento en lo
relativo a la descentralización del país. Se habla mucho de esto; pero ahora
nos encontramos en presencia de una iniciativa que es la más relevante, la
más contundente e histórica -yo diría-, porque el centralismo es un tema de la
historia. Antes, el Presidente de la República tenía que manejar todo el sistema
de empleo, de remuneraciones, de supresiones de cargos y creación de los
mismos. Sin embargo, hoy día ello se entrega autónomamente a la dirección
de los municipios.
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DISCUSIÓN SALA
Señores Senadores, díganme si esto no es
descentralización; si no es descentralización la enmienda al artículo 107 de la
Constitución, que faculta a las entidades edilicias para hacerse cargo de
facultades que actualmente corresponden al Gobierno central y a los servicios
centralizados; y si no es descentralización permitir que cada municipalidad
flexibilice su organización a partir de la reforma del referido artículo 107.
En consecuencia, señor Presidente, destaco la
importancia que tiene, en el proceso de descentralización, de autonomía de los
municipios, de modernización del trabajo de los funcionarios municipales y de
mejores perspectivas para éstos, la enmienda que estamos planteando, no
sólo respecto del artículo 110, sino de modo general en la reforma
constitucional que debería ser votada hoy día.
Muchas gracias.
El señor ROMERO (Presidente).- Ofrezco la palabra al Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, quiero formular una pregunta al señor
Ministro en relación con la reforma propuesta, particularmente la vinculada al
artículo 110. Me gustaría saber con bastante precisión lo que ella implica,
porque dicho precepto abre una posibilidad para llevar adelante los cambios a
los cuales él se refirió. En la reforma constitucional no aparece la modalidad
específica a la que ella apuntaría. Y deseo saber con claridad cuáles son los
compromisos adoptados -si los hay-, o si no, cuál es la voluntad del Ejecutivo
en orden a definir en qué condiciones se llevaría adelante este planteamiento.
Entiendo que el acuerdo logrado, en cuya virtud se
llevó adelante la propuesta que ahora estamos analizando -siempre referida al
artículo 110-, tiene que ver también con la situación económica de los
funcionarios municipales. Me gustaría conocer los términos de aquél, su
factibilidad, los plazos en que se aplicará; en fin, los detalles correspondientes,
para entender debidamente en qué marco está operando el acuerdo y saber
cuál es la naturaleza de los compromisos y cuándo ellos se cumplirán.
Además, quiero informarme sobre el efecto que
puede producir la votación del Congreso con respecto a la implementación de
los acuerdos económicos; vale decir, si existe alguna correlación en este
sentido. En lo concreto, si se rechaza la reforma, ¿ello implicaría que no habrá
acuerdos económicos en cuanto a los beneficios que se han convenido con los
funcionarios municipales?
El señor ROMERO (Presidente).- Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, la intervención
del Honorable señor Larraín me obliga a reiterar algo que acabo de leer.
Excúsenme, pero quiero dar una respuesta completa a Su Señoría.
El número 3 del acuerdo -hice llegar su texto a cada
uno de los señores Senadores- consigna lo que a continuación se indica:
"Las ideas básicas que regularán las nuevas
facultades municipales considerarán los siguientes criterios:
"-existencia de un plan de desarrollo comunal.
"-vigencia de una política de recursos humanos en el
contexto del plan de desarrollo comunal.
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"-consulta reglada y formal al estamento funcionario
organizado.
"-aprobación del consejo por los dos tercios.
"-sistema de prelación para la decisión concreta del
personal comprendido en el plan de modernización de planta, pudiendo
considerarse, entre otros, criterios de calificación, perfeccionamiento y
antigüedad.”.
Más adelante agrega:
"La consulta al estamento funcionario constituirá un
procedimiento formal, en el cual la asociación o asociaciones de funcionarios
del municipio conocerán el proyecto de modernización de planta, debatirán sus
contenidos y alcances, y emitirán una opinión fundada al concejo sobre dicho
proyecto en un plazo razonable. La opinión del estamento funcionario
constituirá un antecedente necesario para la validez del acuerdo del concejo,
salvo mora del propio estamento. La autoridad municipal deberá facilitar la
información técnica necesaria para evacuar esta consulta. Las municipalidades
deberán reglamentar el procedimiento de consulta que se desarrollará al
interior del municipio.".
¿Y qué hemos agregado? La responsabilidad
municipal a que me referí en el debate anterior y que he reiterado ahora, esto
es, establecer un límite legal en el gasto en remuneraciones, que hoy
corresponde al 35 por ciento de los ingresos municipales. Pero, sin perjuicio de
ello, debemos estudiar un criterio diferenciado según la fortaleza financiera de
los municipios.
También se contempla la responsabilidad solidaria del
alcalde y los concejales por transgresión al límite legal en el gasto, y el trámite
de registro, por parte de la Contraloría General de la República, de los decretos
de modernización de planta.
Todas estas nuevas facultades municipales sólo
pueden ser ejercidas por una vez en el período alcaldicio, a partir de la
vigencia de la ley regulatoria.
En cuanto a la última pregunta formulada por el
Senador señor Larraín, debo decir que éste es un acuerdo integral y
vinculante; o sea, en la medida en que llevemos adelante el orden integral de
modernización municipal, deberán cumplirse todos los términos del acuerdo.
A propósito de la consulta de Su Señoría, estoy en
condiciones de ilustrar al Senado -creo que esto es importante- en qué
consiste el acuerdo de beneficios para el personal municipal en relación con el
incremento de remuneraciones que se contempla en el acuerdo
complementario que hemos suscrito en esta materia. Al respecto, se convino
en la siguiente fórmula:
"-Incremento de $ 19.000 (diecinueve mil pesos)
para los funcionarios comprendidos entre los grados 20º y 12º (ambos
inclusive); de $ 11.500 (once mil quinientos pesos) para los comprendidos
entre los grados 11º y 6º(ambos inclusive); y de $ 10.000 (diez mil pesos)
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DISCUSIÓN SALA
para los funcionarios entre los grados 5º y 3º (ambos inclusive) de las plantas
municipales.
"Esta asignación será incompatible con cualquier otra
que se establezca en el proyecto de modificación a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, en actual trámite en el Congreso Nacional.”.
Hago presente que este aumento se financiará con el
Presupuesto de la Nación, es decir, es un aporte del Gobierno. Se trata de 7
mil 500 millones de pesos en el primer año, y de 6 mil 200 millones de pesos
en el segundo.
Finalmente, el acuerdo dice:
"Las Municipalidades financiarán, por una sola vez, el
otorgamiento para cada funcionario municipal de un "Bono de Estímulo a la
Modernización", imponible y tributable, por una suma de $ 20.000 (veinte mil
pesos) líquidos.".
Señores Senadores, ciertamente, este acuerdo
complementario nada tiene que ver con la modificación del artículo 110 que
trata la Cámara Alta, sino que está vinculado con el acuerdo que el Ejecutivo,
la Asociación de Municipalidades y la ASEMUCH han convenido en lo que se ha
llamado "la modernización municipal".
Con ello, espero haber resuelto las dudas de Su
Señoría.
El señor THAYER.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor ROMERO (Presidente).- Puede hacer uso de la palabra, señor Senador.
El señor THAYER.- Solamente deseo formular una pregunta. El señor Ministro
dio lectura a un documento de mucho interés, y dijo que fue distribuido a
todos los señores Senadores. Por mi parte, no lo he recibido, como tampoco el
Senador señor Alessandri ni la Mesa. ¿Es posible contar con ese documento,
que reviste importancia?
El señor HAMILTON.- No existe ningún problema para ello.
El señor ROMERO (Presidente).- La Mesa lo acaba de conseguir, así que se
dará una copia al Honorable señor Thayer.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, ¿me permite una interrupción?
El señor ROMERO (Presidente).- Le corresponde intervenir al Senador señor
Ríos. Si éste no tiene inconveniente, puede usar de la palabra Su Señoría.
El señor HAMILTON.- Simplemente, en relación con las dudas que el Honorable
colega que me antecedió en el uso de la palabra planteó en cuanto a la
aplicación del artículo 110, cabe recordar que esta materia debe volver a pasar
por el Congreso Nacional, ya que se encuentra sujeta al ejercicio de la
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, con relación a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades. O sea, será conocida de nuevo
aquí en la Sala. No media dificultad alguna para aprobar, en consecuencia, la
disposición.
El señor ROMERO (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Ríos; luego,
la Senadora señora Feliú.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, en realidad, nos hallamos discutiendo un
tema demasiado trascendental para la implementación de todo el proceso de
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DISCUSIÓN SALA
administración interior del Estado y los aspectos propios del funcionamiento de
servicios municipales.
Hoy existen 342 municipalidades, que cuentan con
funcionarios, con concejos comunales, y que sin duda alguna representan la
enorme variedad geográfica, social, étnica del país. Y el objetivo fundamental
de la creación y formulación de los concejos, en el ámbito que espero que se
denomine siempre como “gobierno comunal”, precisamente apunta, tal como
lo dice el artículo 107 de la Carta, a que sean interpretativos de la participación
de los habitantes en el desarrollo económico, social y cultural de su comuna.
La no concreción de acciones participativas de la comunidad implica malos
concejos, malos concejales, malos alcaldes.
Dentro de la actual Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades -no de la Carta-, la unanimidad del Senado y de la Cámara de
Diputados dejó establecida, cuando se discutió el tema en 1992, la función
privativa del municipio de elaborar el plan de desarrollo comunal. Se sostuvo
que a partir de ello se instauraba una responsabilidad en todo lo que conforma
el progreso armónico, comenzándose por la base social, geográfica,
institucional. Estos elementos, entonces, resultaban ser las herramientas
indispensables para alcanzar esa meta que tanto se desea.
Sin duda alguna, uno de los problemas que se
suscitan, en servicios tan distintos, en geografías tan diversas, es el que se ha
recordado en el sentido de cómo enfrentar el crecimiento fortaleciendo los
aspectos sociales y otros de responsabilidad municipal, si se considera que las
plantas son, en general, bastante estáticas -porque la ley presentada por el
Ejecutivo fue, también, muy estática- y se deja poca libertad a los municipios,
teóricamente, para ir adecuando los planes y programas.
Sin embargo, en forma previa se analizó particularmente, el Senador que habla se abocó a esa tarea- lo relativo a las
acciones políticas o de partidos políticos, las que han influido mucho en la
base. Los conflictos, la vinculación difícil entre alcalde y concejales, entre
concejales y alcalde, de los concejales entre sí, en fin, la separación entre los
poderes ejecutivo y normativo dentro de la municipalidad, configuran un
conjunto de situaciones que han ido complicando el debate y nos han abierto
los ojos frente a la realidad de que aparentemente muchos municipios, con
salvedades, aún no conocen en forma profunda su enorme responsabilidad en
relación con el desarrollo armónico del país.
En verdad, señor Presidente y señores Senadores, la
responsabilidad privativa de elaborar el plan de desarrollo comunal no ha sido
cumplida por los municipios, en general. Hay, sí, algunas excepciones. El hecho
expuesto ha significado, además -y cabe puntualizar que muchas
municipalidades luchan para que en el Ministerio del Interior se declare pobres
a sus comunas, siendo éstas ricas; es decir, se trata del típico caso de las
exportadoras de riqueza y administradoras de pobreza-, que tampoco se pueda
aplicar el Nº 20 del artículo 19 de la Constitución. En efecto, mientras no exista
un fundamento claro y definido acerca de la manera de utilizar el recurso
tributario originado dentro de la misma comuna y no se conozcan los
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DISCUSIÓN SALA
programas y planes de desarrollo, los objetivos perseguidos, la posibilidad
aludida no puede siquiera enunciarse, por faltar un elemento básico.
Estos dos aspectos llevaron, a la postre, a estudiar la
alternativa de contar con una fórmula que permitiera a las municipalidades una
mayor libertad para estructurar sus plantas. Pero en ello mediaban varios
elementos que es muy importante dejar señalados. El primero de ellos dice
relación al respeto por el personal en funciones, lo que resulta indispensable, a
fin de no transformar la responsabilidad de que se trata en un hecho que
pudiera perjudicar la vida laboral y familiar de miles de trabajadores
municipales.
Al respecto, conviene consignar que distintos
alcaldes, de corrientes políticas diversas -no menciono a partidos
determinados-, actuarían por motivos personales, básicamente, en contra de
funcionarios, como lo demuestran en este momento muchos ejemplos, lo que
ha sido tratado en los tribunales. Algunos casos han llegado a la Corte
Suprema (se ha visto que muchos trabajadores han debido enfrentar
prácticamente al Estado, porque los propios abogados de las municipalidades
son los que defienden la actuación del jefe comunal, en lo atinente a una
situación determinada, y el funcionario se halla en la más absoluta orfandad),
lográndose que se haga justicia respecto de una resolución municipal.
Es indiscutible que la circunstancia descrita podía
acrecentarse con la aplicación del artículo 110. Y ello significa, en la
administración interior del Estado, en la base social, en las municipalidades, un
problema tremendamente grave, muy delicado, que se debía evitar de todas
maneras. Para este efecto, presentamos una indicación y una idea que se
debía ir conformando en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La
primera apuntaba a señalar, en un artículo transitorio, que correspondía aplicar
el artículo 110 en la medida en que se fueran incorporando nuevos
funcionarios, pero fue rechazada por las Comisiones de Gobierno y de
Constitución, unidas.
En seguida, de igual modo debería quedar muy
claramente establecido que cualquier acción en la organización y estructura de
la planta se encuentra por sobre las determinaciones puntuales de grupos de
personas también puntuales. El alcalde y los concejales son muy importantes,
los respetamos y apoyamos mucho, pero en el proceso de administración de la
comuna van pasando y sí quedan los funcionarios, la municipalidad, la
estructura, la institucionalidad.
Por esa razón, parecía indispensable exponer, como
elemento esencial -y lo seguimos sosteniendo-, que cualquier estructura de la
planta, cualquier análisis sobre ella, debía ceñirse a una base clara y definida.
Y ésta se hallaba, fundamentalmente, en la elaboración del plan de desarrollo
comunal, instrumento rector del progreso de la comuna, el que fija metas por
lograr; establece períodos, plazos, acciones; define lo atinente a la
administración; determina, en fin, todo lo que corresponde hacer para alcanzar
un objetivo.
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Como esos planes, consagrados en la ley,
prácticamente no han sido cumplidos en el país por ningún alcalde, salvo
excepciones, ni han insistido sobre el particular los concejales, también con
excepciones, surgía la necesidad de fortalecer la institución de plan de
desarrollo como instrumento rector.
Incluso, el documento que firma el Gobierno con los
trabajadores municipales se refiere, como segundo criterio contemplado en el
acuerdo Nº 3, a la “vigencia de una política de recursos humanos en el
contexto del plan de desarrollo comunal.”.
Por su parte, el artículo 5º B, nuevo, que agrega a la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades el proyecto relativo a la gestión
municipal, ya tratado en la Cámara de Diputados y hoy en estudio en esta
Corporación, expresa que “El plan comunal de desarrollo es el instrumento
rector del desarrollo comunal y está destinado a ordenar las acciones
orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local en una
proyección plurianual.”. Ello reviste mucha importancia. Se sobrepasa, en
efecto, el período propiamente tal del alcalde y los concejales, y no tienen
lugar modificaciones en la estructura de las plantas por la llegada de un jefe
comunal o un concejo distintos. Los cambios deberían obedecer, única y
exclusivamente, a una razón lógica y natural: los objetivos del plan.
Esa disposición fue rechazada por la Comisión de
Gobierno, lo que nos provocó una enorme desorientación y, sin duda, una
tremenda inquietud. Porque uno de los fundamentos esenciales, que incluso
correspondía al documento firmado por los trabajadores con el Gobierno -cabe
recordar que concurrieron a la firma del acuerdo el Ministro del Interior, el
Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, el Presidente de la
Asociación Chilena de Municipalidades (en ese entonces, don Jaime Ravinet) y
el Presidente de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de
Chile, don Eduardo Pastene-, no se materializaba con la plenitud que
estimábamos indispensable.
A ese elemento se une otro muy importante y que
nos trajo al recuerdo lo que analizábamos anteriormente: la indicación en
virtud de la cual el plan y la acción se iniciaban respetando a los funcionarios
actuales y entregando al Ejecutivo -naturalmente, si así lo aceptaba el
Parlamento- la iniciativa para crear fórmulas que permitieran desarrollar
esquemas que incentivaran el retiro de funcionarios, pero en buenas
condiciones: con jubilaciones e indemnizaciones adecuadas y, en fin, con todo
lo que corresponde a la dignidad de las personas. Porque, señor Presidente,
hemos visto que en Chile muchos trabajadores -por ejemplo, los del carbónhan logrado -con gran justicia, por lo demás- elementos de apoyo muy
importantes y trascendentes, que obligan a pensar en la existencia de una
política -la respetamos y aceptamos- que tiene como objetivo fundamental
cuidar la dignidad de las personas.
Desde ese punto de vista, ha surgido en nosotros una
enorme inquietud en cuanto a la aplicación del artículo 110. Y observamos a
este respecto la falta de una acción profunda.
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DISCUSIÓN SALA
El acuerdo logrado por el Gobierno y los trabajadores,
sin duda alguna, contiene elementos relevantes, que nos gustaría mucho
conocer. Por ejemplo, qué se entiende por “plan de desarrollo”.
Aparentemente, estamos hablando de temas distintos con el mismo nombre.
Por otro lado, en los “Acuerdos institucionales”, el
último párrafo del número 3 dice: “Finalmente, cabe señalar que la
implementación legislativa de los criterios enunciados precedentemente,
deberá precisarse durante la discusión parlamentaria del proyecto de ley que
regule las nuevas facultades municipales.”. Entiendo que el proyecto de ley
que regula las nuevas facultades municipales es el que estamos debatiendo.
Vendrán otros cuyo envío se está anunciando.
En suma, existe un conjunto de criterios donde
surgen dudas muy grandes. Y por ese motivo esperábamos tener con el señor
Ministro una reunión más completa y con más tiempo para el análisis, por
cuanto el documento firmado por el Gobierno y los trabajadores -lo conocimos
posteriormente- representa el criterio de dos entidades, respecto del cual el
Parlamento aún no ha intervenido.
Entonces, queremos consultar al señor Ministro del
Interior qué entiende por “plan de desarrollo”; cuáles son los efectos más
importantes que han de tenerse presentes; quiénes participan en él; tiempo de
formulación, trabajo y análisis para la aprobación final; qué organismo lo
aprueba; cuáles son los fundamentos que deben considerarse para su
existencia; conocimiento por todas las instituciones municipales del país, a fin
de concretar una acción que nos permita definir cómo votaremos el artículo
110.
He dicho.
El señor ROMERO (Presidente).- Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, deseo aclarar
definitivamente al Senador señor Ríos la duda referente al contenido del
proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que
desarrollará la enmienda mediante la cual se introduce un artículo 110 a la
Constitución.
Reitero una vez más que los contenidos insertos en el
Acuerdo para la Modernización Municipal serán los de la propuesta que el
Gobierno enviará para desarrollar la reforma que incorpora a la Carta un
artículo 110. Y el control de que el compromiso del Ejecutivo se cumpla está
precisamente en manos del Senado, pues la iniciativa pertinente deberá pasar
por esta Alta Cámara.
Ahora, en el proyecto en trámite sobre reforma de la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades no podemos avanzar, porque
sólo en virtud de la aprobación del ya citado artículo 110 será factible
desarrollar en ella los preceptos de la reforma que hoy analiza el Senado.
Deseo tranquilizar una vez más al Honorable señor
Ríos reiterando el compromiso del Gobierno sobre el particular.
Muchas gracias.
El señor ROMERO (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Cantuarias.
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DISCUSIÓN SALA
El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente, estamos tratando de nuevo el
proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal, que había
quedado para segunda discusión. En esta ocasión se agrega un elemento
adicional (estoy plenamente consciente de su importancia): el Acuerdo para la
Modernización Municipal, del que dio cuenta hoy el Ejecutivo en esta Sala y
cuyo texto me fue remitido por el señor Ministro del Interior el 26 de marzo de
1997, junto con el Acuerdo Complementario, que contiene una fórmula para el
incremento de las remuneraciones del personal municipal.
En segundo lugar, debo dejar constancia de que
estamos en vísperas de introducir a la Constitución una enmienda que se va a
traducir en normas, o del proyecto en actual tramitación que modifica la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, o de la iniciativa que se enviará
próximamente al Senado como fruto del Acuerdo y del texto sugerido para el
nuevo artículo 110.
Sin embargo, estimo que ésta es una reforma
constitucional inconveniente en su mérito, no obstante los atributos que pueda
tener respecto de la manera como se gestó o de las organizaciones que
participaron en su redacción, lo que me parece un esfuerzo legítimo y
encomiable. Se reunieron las municipalidades, los funcionarios y el Gobierno
para ponerse de acuerdo sobre las reglas del juego. Hay una opinión y, tal vez,
el compromiso de los interesados. Pero ello no impide que yo considere que
ésta es una reforma constitucional inconveniente.
Como antecedente, deseo señalar que la iniciativa
informada a la Sala, cuyo texto es distinto y tiene los componentes que hemos
indicado, ingresó al Senado a través del mensaje 66-331, de 23 de mayo de
1995. Y este proyecto, que voté favorablemente en general en la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización -que integro-, se refería a cuatro
materias.
La primera tenía que ver con el carácter consultivo
del Consejo Económico y Social Comunal. El mensaje proponía eliminar dicho
carácter, pues se pensaba que, quizás, ese Consejo podría ser el organismo a
través del cual se crease un sistema de representación del desacuerdo
ciudadano en cuanto a la actuación de las autoridades municipales. No me
atrevo a decir revocación de mandato, pero, en definitiva, se habló de que, por
la razón antes explicitada, el Consejo Económico y Social Comunal dejaría de
tener carácter consultivo.
En segundo término, la reforma constitucional
contemplaba un traspaso de competencias desde los ministerios, servicios
públicos y gobiernos regionales a las municipalidades, lo cual me parece de
suyo conveniente.
En tercer lugar, se nos ofrecía para el artículo 110,
nuevo, una redacción muy distinta de la que estamos conociendo hoy. El
mensaje decía: “Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades
podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional
respectiva prevea.”. Como se ve, el alcance de esa redacción es enteramente
diferente del de la que se nos sugiere ahora: “Las municipalidades, para el
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cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.”. La función es más amplía en la
nueva redacción.
Finalmente, el texto del mensaje fijaba un plazo para
la instalación de las nuevas autoridades municipales, estableciendo que el
mandato de las vigentes -cuando fue presentado el proyecto- duraría hasta
noventa días después de la elección municipal prevista para 1996.
Por tales razones, y por tratarse de un proyecto
distinto, en su contenido y alcance, del que se nos plantea hoy, voté
favorablemente la idea de legislar. Y, porque ha cambiado, hoy no soy
partidario de que esta nueva reforma, incluido el artículo 110, sea aprobada.
Ha cambiado, y, a mi juicio, lo ha hecho en términos inconvenientes para el
régimen municipal.
Desgraciadamente, aunque soy muy partidario de la
modernidad, de crear un régimen municipal fuerte, nuevo, que esté a la altura
de los desafíos del gobierno local frente a la comunidad, no diviso en esta
reforma constitucional el contenido que permita lograr ese objetivo.
Simplemente, veo una facultad que no está al alcance de ningún servicio
público y que afectará en gran medida -y en algunos casos, irreversiblementeel funcionamiento del régimen municipal, por la inestabilidad que producirá en
el personal.
El conocimiento que en la Comisión de Gobierno
tenemos acerca del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que está para segundo informe, nos permite concluir que,
analizada la norma pertinente en la perspectiva de los artículos 16 bis y 40,
nuevos, de la iniciativa mencionada, se está interviniendo en el régimen
municipal en forma de crear una situación funcionaria absolutamente
incomprensible y, en muchos casos, insostenible.
Desde luego, el artículo 16 bis faculta al alcalde para,
con el acuerdo de los dos tercios de los miembros del Concejo, fijar y modificar
la organización interna de la municipalidad. Y el artículo 40 crea tres tipos de
funcionarios: los adscritos a una planta y a un grado; los de confianza
exclusiva, y los de cargos concursables, correspondientes a cinco Direcciones.
A estos últimos -sólo para ejemplificar- se les fija, incluso, una asignación
especial de 20 por ciento. De manera que habrá distintas situaciones para
iguales grados, dependiendo del origen de la nominación correspondiente.
Por esas razones, señor Presidente, teniendo en
cuenta que, de acuerdo a lo que nos ha informado el señor Ministro, se enviará
otro proyecto modificatorio de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, a fin de hacerse cargo de lo anunciado expresamente en el
inciso segundo del artículo 110 que la iniciativa hoy en debate propone para la
Carta Fundamental, me parece que estamos elaborando una legislación que
sólo puede provocar confusión.
Por último, si esta reforma es tan buena en términos
de modernidad y para adecuar y flexibilizar la organización de los municipios
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frente a su comunidad, no visualizo la razón para que este mismo sistema no
se ponga en funcionamiento en otros órganos de la Administración del Estado.
Llama la atención que sólo en el municipio -esto no ocurre en ningún
Ministerio, servicio o repartición pública- se autorice al titular para, con
acuerdo del Concejo, fijar una estructura que permita subir o bajar sueldos,
crear o suprimir cargos.
La realidad de los funcionarios municipales es que se
trata de empleados públicos que están, a la postre, mal pagados, con niveles
remuneracionales que han quedado atrás respecto de los de sus equivalentes
en la Administración Pública, en circunstancias de que en otros tiempos
tuvieron un trato similar o compatible. Los aumentos de remuneraciones del
sector público -respecto de algunos Ministerios, ya hemos despachado dos o
tres proyectos de reajuste- han significado que el personal de las
municipalidades haya quedado completamente atrás en este aspecto.
Esta reforma constitucional genera mayores cuotas
de inseguridad para los funcionarios municipales. No se está hablando ni de
perfeccionamiento ni de incentivos para un mejor desempeño. Simplemente,
se introduce un factor de incertidumbre que, en mi concepto, redundará en
que la campaña municipal se realice casi al mismo tiempo que la
determinación de los cargos que compondrán la estructura de los municipios.
Yo proponía -a estas alturas- que las referidas
normas se aplicaran a los nuevos empleados, no a aquellos que hoy son
dueños de sus cargos y están amparados por el Estatuto Administrativo para
los Funcionarios Municipales; que quienes se incorporaran en lo futuro a los
municipios fueran adscritos a un sistema de las características del planteado,
y, sobre todo, que estudiáramos un mecanismo remuneracional que significara
mejoramientos y bonos, tal vez -si se quiere, modernamente- vinculados al
desempeño.
La verdad es que, del contenido del Acuerdo
Complementario, no conseguí entender si el estímulo económico seguirá
vigente en caso de no aprobarse el artículo 110, nuevo, propuesto por la
Comisión. Para mi gusto, a los funcionarios municipales se les debe -y es pocoese mejoramiento. Y de ninguna manera soy partidario de relacionarlo con una
reforma constitucional que me merece las objeciones que he expuesto en esta
breve intervención.
Confío en que se les pague. Y espero que los
servidores municipales, después de esta discusión y de lo que resolvamos para
ellos, tengan motivaciones para desempeñar sus tareas con patriotismo,
dedicación, entusiasmo y mucho cariño. Conozco a innumerables funcionarios
que ya lo hacen con gran esfuerzo, y no advierto razones para que sostengan
otro tipo de actitud frente a las crecientes responsabilidades que les hemos ido
entregando.
He dicho.
La señora FELIÚ.- Pido la palabra.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, quiero plantear una moción de orden.
El señor ROMERO (Presidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
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El señor NÚÑEZ.- Se está volviendo a la discusión general del proyecto.
El señor ROMERO (Presidente).- Efectivamente, señor Senador.
El señor NÚÑEZ.- Entiendo que nos hallamos en la discusión particular.
El señor ROMERO (Presidente).- Así es.
El señor NÚÑEZ.- Es más: entiendo que hay un acuerdo de Comités en el
sentido de comenzar a votarlo a esta hora.
Naturalmente, no tengo inconveniente en que se
fundamente el voto. Lo que deseo proponer es que vayamos artículo por
artículo, como corresponde a la votación particular, y que cada cual
fundamente su pronunciamiento con respecto a la disposición pertinente.
El señor ROMERO (Presidente).- Agradezco la intervención de Su Señoría. Pero
he entendido que los comentarios efectuados se originaron en las explicaciones
del señor Ministro acerca del Acuerdo.
En todo caso, me parece que es hora de entrar a la
discusión particular, que es lo que nos convoca hoy.
En consecuencia, dado que la Senadora señora Feliú
había solicitado la palabra para referirse en términos generales -por así
decirlo- al Acuerdo, se la concederé, e inmediatamente después
comenzaremos la votación particular.
El señor PRAT.- ¿Me permite, señor Presidente?
No sé si estoy en la línea de lo que señala la Mesa.
Pero, mientras no tengamos a la vista el Acuerdo, no debiéramos profundizar
en la discusión del artículo tantas veces mencionado. Parece esencial conocer
el documento a que se ha hecho referencia. Incluso, yo plantearía suspender el
debate al menos de ese precepto hasta que aquél nos sea entregado.
El señor HAMILTON.- El Acuerdo fue distribuido hace rato por la Secretaría, así
que debe estar en manos de todos los Senadores.
El señor ROMERO (Presidente).- Sí. Pero algunos dicen no tenerlo.
El señor HAMILTON.- No habrán estado en la Sala cuando lo repartieron.
El señor NÚÑEZ.- Además, este documento fue enviado a todos los Senadores
el 21 de marzo.
El señor CANTUARIAS.- El 26 de marzo, Honorable colega.
El señor ROMERO (Presidente).- De cualquier modo, están en su derecho al
solicitar tenerlo a la vista.
El señor NÚÑEZ.- Es absolutamente legítimo.
El señor HAMILTON.- Para que no quede la impresión de que no se mandó,
reitero que se envió copia a cada Senador.
El señor ROMERO (Presidente).- En efecto. Y yo tengo una. Entonces, me
extraña la situación producida.
La Secretaría proporcionará otro ejemplar a los
señores Senadores que dicen no haberlo recibido.
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, me referiré al tema esencial de esta
reforma constitucional: lo que podríamos llamar “flexibilidad en el manejo de la
administración municipal”, la que se espera conseguir introduciendo en la
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Carta un artículo 110, nuevo, y, consecuencialmente, modificando el artículo
62 de la misma.
El tema es tremendamente complejo. Y considero que
lo planteado sobre la materia resulta bastante simplista como mecanismo de
solución para alcanzar una mayor flexibilidad municipal.
Al respecto, es preciso distinguir, por una parte,
entre las funciones propias de cada municipio y aquellas que se pueden llevar
a cabo junto con otro, que podríamos denominar “funciones de las
municipalidades propiamente tales”, y, por otro, las funciones de educación y
salud, que son importantísimas, traspasadas a la administración municipal.
Lo anterior, porque la reforma propuesta sólo se
refiere a las funciones municipales propiamente tales. Porque las funciones de
educación y salud son flexibles por su naturaleza y se han rigidizado a través
de diversas leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo y aprobadas en el
Parlamento; la verdad es que ellas no se rigen ni por las normas generales ni
por disposiciones como las de la reforma en proyecto.
Por otro lado, el financiamiento es completamente
diferente. Y este punto tiene enorme relevancia cuando hablamos de dar a los
municipios mayor autonomía para el manejo de las plantas y las
remuneraciones.
El financiamiento de la educación y la salud
municipalizadas se efectúa sobre la base de un subsidio o subvención fiscal por
las correspondientes prestaciones en cada una de estas dos áreas. En cambio,
las funciones municipales propiamente tales se financian con todos los ingresos
del municipio sin distinción; o sea, los que se generan en cada municipalidad y
los que provienen del Fondo Común Municipal.
Luego, la primera observación que cabe hacer es que
esta reforma y la flexibilidad de que se habla se refieren a funciones
municipales propiamente tales, pero no a las de salud y educación.
Hasta aquí la primera distinción.
La segunda tiene que ver con tres aspectos distintos:
la estructura -quién debe cumplir las funciones de que se trata-, el régimen
estatutario de las personas que prestan servicios en un municipio y las
remuneraciones del personal.
En cuanto a la estructura, podemos mencionar cuatro
niveles: el personal de planta, el personal a contrata, el personal a honorarios
y la contratación de servicios externos.
El señor Ministro del Interior hizo presente que la
última materia se verá en el proyecto que se envíe, quedando sometida a la
decisión de un estudio que determine la conveniencia de la contratación de
servicios externos. Tal planteamiento importa una rigidización en el sistema,
porque hoy día las municipalidades pueden actuar, como estructura de trabajo,
a través de estos cuatro rubros (planta, contrata, honorarios y contratación de
servicios externos), sin la limitación señalada por el señor Ministro. Lo anterior
está establecido en la legislación vigente: artículo 2º de la ley Nº 18.883,
Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
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Deseo recordar a los señores Senadores que
actualmente el personal de aseo, de vigilancia externa, de mantención de
jardines, de recolección de basura -función importantísima-, etcétera, se
contrata con servicios de terceros. No son empleados municipales y, por tanto,
no se regirán por lo dispuesto en esta reforma.
Lo que anuncia el señor Ministro como nueva
flexibilización de la ley, significará, en definitiva, una restricción a la autonomía
municipal vigente.
El señor FIGUEROA (Ministro el Interior).- ¿Me permite una interrupción,
señora Senadora?
La señora FELIÚ.- Sí, con la venia de la Mesa.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor FIGUEROA (Ministro el Interior).- Señor Presidente, lo que expuso la
Honorable señora Feliú es cierto.
Señalé la necesidad de consignar que la contratación
de servicios de terceros, en los casos que lo permita la ley, significará la
supresión de los cargos municipales que los atendían, pues en las
municipalidades con servicios de aseo externalizados el personal municipal
respectivo continuaba en sus puestos.
Gracias, señora Senadora.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Recupera el uso de la palabra la
señora Senadora.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, sobre lo mismo, reitero que una limitación
a futuro incidirá en las condiciones relativas a cuándo los servicios pueden
externalizarse. Respecto a la supresión de los cargos, me parece una solución
natural, pero para lo cual no hay que modificar la Constitución Política, ya que
bastaría una norma de carácter genérico. Habría que ver cómo se configura
esa ley. Sin embargo, no se requiere una reforma constitucional para
establecer que, al contratar servicios de terceros, deban suprimirse los
empleos que correspondan a las funciones externalizadas.
Me estaba refiriendo a que en la estructura de
funcionamiento cabe distinguir entre personal de planta, a contrata y a
honorarios.
La planta, señor Presidente, se aprueba por ley. El
señor Ministro ha hecho presente que la muy buena descentralización que se
propone importa desplazar actividades, funciones que hoy día son propias del
ámbito del Presidente de la República en lo municipal. La verdad es que ello no
es así. Esto no corresponde a una facultad del Ejecutivo. La aprobación de
plantas municipales es propia de ley. ¿Y cómo debe ser ésta? Ello es parte de
otro tema muy importante a considerar precisamente como forma de obtener
una mayor flexibilidad. Pero -insisto- esa materia es propia de ley, no de
decisión del Primer Mandatario.
La contrata es libre y también sólo compete a la ley,
que deberá determinar parámetros. Y como se paga con cargo a ítem
variables, el concejo aprobará el monto de los recursos disponibles para este
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rubro, y cuando apruebe el presupuesto, podrá establecer algunas limitaciones
o condiciones respecto de la manera de operar en esta materia.
La calidad del personal y la inflexibilidad de su
manejo dice relación al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
¿Cómo se vincula esto con las distintas opciones hoy vigentes que permiten a
los municipios desarrollar sus funciones?
En cuanto a la planta de personal, el Estatuto recién
aludido establece un sistema bastante rígido. Naturalmente tampoco se
requiere una reforma constitucional para modificarlo. Se puede disponer una
gestión más flexible sobre la base de parámetros que garanticen a los
funcionarios que no haya un manejo discrecional fundado en razones
diferentes del buen funcionamiento de los servicios.
Las contratas son por esencia flexibles y el empleado
bajo esta calidad es removible, porque dura en funciones mientras sean
necesarios sus servicios. En todo caso, nunca pueden exceder del 31 de
diciembre, porque sus remuneraciones se pagan con cargo a ítem variables.
El personal a honorarios tienen un sistema aún más
flexible, pues depende de su contrato, que debe incluir una causal de cese.
La contratación de servicios externos dependerá del
correspondiente convenio suscrito por la municipalidad.
En suma, en esta materia, si se apunta a una mayor
flexibilidad por la vía de la modificación constitucional -quiero volver un poco
atrás-, no debe olvidarse que existen distintas funciones municipales y que
unas se verían afectadas por la reforma, y otras no, como educación y salud,
áreas muy importantes.
En cuanto a estructura y a funcionarios, la reforma
alude sólo a la dotación del personal de planta. Y, al respecto, se entregan
facultades a los municipios para suprimir empleos.
En verdad, señor Presidente, estimo realmente
incongruente lo que se propone. Debemos hacer un análisis de qué queremos
como flexibilidad y para qué lo queremos.
Esta reforma constitucional, que permite a las
municipalidades suprimir empleos, se tramita paralelamente con un proyecto
que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, actualmente
en estudio en la Comisión de Gobierno, a la cual he procurado asistir
regularmente. En dicho organismo ha prevalecido un criterio inflexible, que por
lo demás es el que inspira el mensaje, salvo en el caso muy digno de destacar
relativo a los cargos temporales cuya duración es de seis años. Por ejemplo, se
establece que en la provisión de esos cargos concursables, de jefaturas dentro
de las municipalidades -los de más alta jerarquía dentro de los municipios-, la
comisión calificadora de concursos estará formada por empleados que no
tengan cargos de confianza -o sea, por funcionarios de carrera- y su decisión
es obligatoria para el alcalde. En otras palabras, aquí estamos señalando que
debemos modificar las facultades municipales, a través de una reforma de la
Constitución, para que los municipios puedan suprimir empleos, pero cuando
llega el momento de establecer las reglas por las cuales se regirán los
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funcionarios, entonces decimos que no confiamos en el alcalde para nada,
porque ni siquiera puede resolver un concurso.
Me parece que son criterios antinómicos. Y, en esa
perspectiva, creo que la modificación de plantas no es el camino adecuado ni
es congruente con lo que está estudiando la Comisión de Gobierno.
Recuerdo, en todo caso, que en lo relativo a las
estructuras municipales -que no es el manejo de personal, el cual está regido
por el citado Estatuto Administrativo, que es sólo para los empleados de
planta-, los cargos municipales son específicos o genéricos. Tengo en mis
manos una planta de personal, y quiero demostrar lo que estoy planteando.
Los cargos específicos corresponden normalmente a
los de mayor jerarquía, están definidos en la respectiva ley que los crea y, a su
vez, son recogidos por otros cuerpos legales. Por ejemplo, el cargo de Director
de Obras Municipales nace en la Ley General de Construcciones y Urbanización
(DFL Nº 224, de 1953), y ya figura en el Decreto Nº 880, de 1963. El cargo de
Director del Departamento de Tránsito se menciona en la Ley del Tránsito. O
sea, se trata de cargos que van más allá del respectivo cuerpo legal que los
define -se denominan específicos-, y en las plantas de personal se expresan,
por ejemplo, como Director de Obras, Secretario Municipal, etcétera. Si se
suprimen algunos de esos empleos en virtud de esta reforma constitucional,
cesan en funciones las personas que los desempeñan. Pero, ¿podrá eliminarse
el cargo de Secretario Municipal o de Director de Obras? ¡Sin duda que no!
Respecto de los cargos genéricos, como los Oficiales
Administrativos, que en la planta que tengo en mi poder corresponden a los
grados 12º, 13º, 14º y 15º, hay más de 7 cupos. Cuando se supriman algunos
de ellos a raíz de la facultad otorgada por la reforma constitucional en estudio,
el alcalde deberá tomar la decisión administrativa correspondiente y comunicar
al funcionario que cesa en el cargo.
En suma, señor Presidente,…
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señora Senadora, ¿desea utilizar los
cinco minutos correspondientes al segundo discurso para que pueda terminar
su intervención?
La señora FELIÚ.- Ya estoy por terminar, señor Presidente.
La verdad es que un sistema de manejo más flexible
por parte de los municipios, a mi juicio, requiere el análisis de las normas que
los rigen en todos los aspectos que acabo de recordar, como la distinta
naturaleza de los servicios que prestan las municipalidades y, sobre esa base,
hacer leyes más flexibles.
Sin embargo, en lo que concierne a la modificación de
plantas, el texto propuesto no conduce a la finalidad perseguida, toda vez que
paralelamente en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades estamos
creando una estructura absolutamente rígida y un manejo inflexible, que parte
del supuesto de que los alcaldes no administran bien. Naturalmente, ello
genera también incertidumbre a nivel del funcionamiento de los municipios,
que es del todo inconveniente para su buena marcha.
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El tema relativo a las remuneraciones es, a mi juicio,
bastante grave. A diferencia de lo que ocurre con los servicios traspasados de
educación y salud, respecto de los cuales a los municipios se les entrega una
cantidad, con cargo al Fisco, sobre la base del número de alumnos que
estudian y de las prestaciones de salud que otorgan, dichas entidades cuentan
con recursos provenientes del Fondo Común Municipal o de ingresos propios. Al
respecto, estimo inconveniente hacer una reforma constitucional que faculta a
las municipalidades para fijar remuneraciones con los parámetros que
establezca una ley. La experiencia en Chile -me parece que todos los señores
Senadores la conocen- en cuanto a organismos del Estado que fijan
remuneraciones de manera autónoma no es buena. Quiero recordar lo que
ocurre en empresas y sociedades del Estado, y la situación de las
universidades. En organismos de esa naturaleza, no es conveniente aplicar
este criterio.
En esa materia, coincido plenamente con lo recién
planteado por el señor Presidente: las remuneraciones se hallan actualmente como lo señala un informe- en límites de pobreza. Desde ese punto de vista,
sin duda alguna, deben incrementarse los ingresos. Es preciso establecer leyes
más flexibles en cuanto a permitir un mejor manejo de los recursos humanos y
también en lo que dice relación a las estructuras municipales. En esa
perspectiva, opino que un esquema similar al decreto ley Nº 3.551, una ley
marco que contenga las bases fundamentales, es adecuado.
Finalmente, respecto de la bonificación que se
promete dar en el acuerdo suscrito por el señor Ministro, en verdad, no puede
admitirse que ella se concretará en un proyecto de ley sólo si se aprueba una
reforma constitucional. A mi juicio, ello constituye algo realmente imposible de
ser planteado.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La Mesa da por completados los cinco
minutos correspondientes a su segundo discurso, Su Señoría.
El señor MUÑOZ BARRA.- ¿Cuántos señores Senadores quedan inscritos, señor
Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Dos.
Insto a los señores Senadores a que intentemos
cerrar el debate lo antes posible, a fin de pronunciarnos respecto de la
iniciativa.
Tiene la palabra el Honorable señor Piñera.
El señor PIÑERA.- Señor Presidente, en forma muy breve quiero referirme a la
reforma constitucional, especialmente en lo que dice relación a la flexibilidad
en el manejo y gestión de los municipios.
De más está recordar al Senado que es una especie
de voluntad nacional el hecho de ir descentralizando las atribuciones y los
recursos públicos, lo cual significa ir transfiriéndolos desde el gobierno central
hacia los gobiernos regionales y comunales. No conozco a persona alguna que
se oponga a ese proceso y a esa tendencia. Sin embargo, para llevar a cabo lo
anterior, es fundamental que los municipios cuenten con las facultades para
desarrollar una gestión flexible y eficiente.
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Por esa razón, me alegro enormemente que hoy
analicemos el artículo 110 de la Constitución.
Asimismo, aprovecho esta oportunidad para recordar
que en el pasado el Congreso ha adoptado decisiones que apuntan en dirección
contraria, como, por ejemplo, todas las rigideces que incorporó el Estatuto
Docente y el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. Ello no es sólo
el parecer de estas bancadas, sino también la opinión unánime de todos los
concejales y alcaldes que les ha tocado vivir en carne propia la doble gestión
de ser responsables frente a la comunidad en materia educacional y de salud
y, al mismo tiempo, carecer de las facultades para cambiar un director de
escuela o de un policlínico, o de trasladar un profesor de una escuela a otra.
Por eso, en esta materia, quiero pedir al Gobierno un
poco más de consistencia y consecuencia, porque realmente introducir
flexibilidad, como lo estamos haciendo hoy respecto de los funcionarios
municipales, y olvidarse de la salud primaria y de la educación subvencionada
–ambas responsabilidades de los municipios-, es avanzar en direcciones
contrarias.
Deseo recordar que el objetivo de la educación a
cargo de las municipalidades es dar una buena enseñanza a cinco millones de
niños; el de la salud primaria municipal, otorgar una buena calidad de salud a
millones de chilenos; y el de los municipios, satisfacer las necesidades, muchas
veces apremiantes, de los vecinos, y no el de atender los requerimientos
internos de las municipalidades o de sus trabajadores. Éste es un complemento
necesario; pero no hay que confundir: el municipio funciona para la
comunidad, no es una empresa destinada a satisfacer sus necesidades
internas.
Desde ese punto de vista, me parece muy importante
avanzar hacia una mayor flexibilidad. Ciertamente, existen muchas formas de
hacerlo. En este instante tenemos frente a nosotros un proyecto de reforma
constitucional que estatuye lo siguiente:
"Las municipalidades, para el cumplimiento de sus
funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como
también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional
respectiva permita.
"Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.".
Sin embargo, no sabemos cuáles son esos requisitos
que, en forma exclusiva, va a fijar el Primer Mandatario. Sí conocemos un
documento denominado "Acuerdo para la Modernización Municipal", al cual
concurren el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la
Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile.
En mi opinión, ese acuerdo establece algunos
elementos que permiten subsanar algunas de las deficiencias u observaciones
que ha generado la flexibilidad consagrada en el artículo 110 propuesto. En
primer lugar, se propone que dicha flexibilidad sólo se podrá ejercer cuando
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exista un plan de desarrollo comunal -o sea, que se inserte dentro de un
objetivo- y en su contexto haya una política de recursos humanos. Es decir, no
puede tratarse de algo hecho en el aire o en forma caprichosa, sin mediar
discusión alguna.
En seguida, se alude a la existencia de una consulta
reglada y formal al estamento funcionario organizado, lo cual significa obtener
opiniones. Pero, cuando van quedando en acuerdos, vamos avanzando hacia
un sistema de cogobierno. Al respecto, reitero: el municipio se halla
establecido para ayudar a la comunidad y, por lo tanto, para mí habría sido
mucho más importante una consulta reglada a la comunidad. Es decir, hay
obligatoriedad de consultar a los funcionarios, pero echo de menos alguna
alusión a pedir el parecer de la comunidad en cuanto a cómo desea que se
estructure la planta municipal, cuáles son las orientaciones en esta materia,
etcétera.
Asimismo, el acuerdo se propone la aprobación del
concejo por los dos tercios. A mi juicio, ello constituye una buena garantía de
que una persona -el alcalde- no podrá usar este instrumento con
discrecionalidad política arbitraria. Me han dado muchos ejemplos de jefes
edilicios que habrían despedido a funcionarios municipales en forma totalmente
arbitraria. En este caso, la responsabilidad recae en el concejo, cuyos acuerdos
deberán ser adoptados por dos tercios de sus miembros. Por lo tanto, si con
ese quórum desea modificar la planta -podrá hacerlo sólo una vez cada cuatro
años, esto es, por una vez en cada período alcaldicio-, ¿por qué razón
nosotros, sentados aquí, vamos a decir que no? Desde ese punto de vista, creo
que están bien cautelados los intereses y las posibles prevenciones que
podrían generarse.
Sí me preocupa este documento, porque si bien
contiene aspectos rescatables, otros pueden llevar a caminos equivocados en
la administración del municipio.
Me parece muy adecuado establecer un límite legal
en el gasto de remuneraciones -estará contemplado en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades-, a fin de impedir que, en su pago, los
municipios puedan invertir todo su presupuesto. Asimismo, estimo conveniente
estatuir la responsabilidad solidaria de alcalde y concejales por la transgresión
de dicho límite, lo cual constituye una muy buena forma de que se sientan
personalmente comprometidos en el cumplimiento de ese límite.
Sin embargo, el punto 4 del acuerdo entre el
Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional
de Funcionarios Municipales de Chile dice textualmente: "El Ejecutivo ingresará
a trámite legislativo una iniciativa legal que modifique el Estatuto
Administrativo de los Funcionarios Municipales, en las materias ya acordadas o
que se acuerden entre la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
del Ministerio del Interior, la Asociación Chilena de Municipalidades y la
Asemuch.”.
Pienso que hay que tener cuidado con este tipo de
acuerdos que, en el fondo, terminan estableciendo una forma de cogobierno.
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Pero no sólo eso, sino que además, muchas veces, provocan que los Ministros
llegan al Senado con un proyecto, uno les hace observaciones, le encuentran
toda la razón, pero después dicen: “No puedo cambiarlo, porque tengo un
acuerdo previo”.
En consecuencia, sucede que a veces el Gobierno
viene atado con acuerdos previos. Ello ocurrió, por ejemplo, en materia de las
remuneraciones de los profesores. El último proyecto de reajuste a las rentas
de éstos, que ascendía a 60 mil millones de pesos y era el más importante que
se ha entregado -10 por ciento de su remuneración real-, no incorporó nada en
cuanto a mérito o desempeño, sino que todo su texto se basaba en años de
servicio y antigüedad. Cuando se discutió este criterio, se contrastó con las
recomendaciones unánimes del informe Brunner y se concluyó en que menos
del uno por ciento de la plantilla de los docentes tenía que ver con mérito y
más del 99 por ciento con antigüedad, obviamente los argumentos resultaron
imposibles de rebatir. La única razón para mantenerlo radicaba en un acuerdo
previo firmado entre el Gobierno y los profesores. Ahora es posible que el
Ejecutivo también llegue al Congreso con sus manos atadas.
Considero poco sano que el Gobierno venga al
Parlamento con un acuerdo que no puede modificar, aun cuando aquí le
demuestren que éste puede ser perfeccionado, o que incluye elementos
erróneos. Y se está transformando en una práctica habitual que el Gobierno,
antes de enviar las iniciativas al Congreso, firme acuerdos previos con otros
organismos acerca de la forma en que se va a legislar, lo cual le quita el rol
libre y la flexibilidad que debe tener la discusión parlamentaria.
Señor Presidente, deseo manifestar al Gobierno que
la flexibilidad que se entrega a los municipios a través de la reforma
constitucional en comento, debe tener -a mi juicio- por lo menos las mismas
condiciones que planteamos cuando se discutió esta materia hace un tiempo y
el señor Ministro del Interior se hallaba presente en la Sala.
En primer lugar, que las nuevas facultades
municipales se ejerzan una vez cada cuatro años, de forma tal que no se
puedan aplicar permanentemente; segundo, que se requiera de la aprobación
de los dos tercios del Concejo para que esa decisión refleje un consenso dentro
del mismo, y, tercero, que ellas se ejerzan dentro del contexto de una
planificación comunal y regional, es decir, que no sean simplemente fruto de
una arbitrariedad o improvisación.
Pienso que tanto o más importante que consultar a
los funcionarios municipales, es establecer un mecanismo de consulta a otros
organismos representativos de la comunidad, que son los que realmente
experimentarán las bondades o defectos de dicho plan comunal o de la
estructura de planta del municipio.
Señor Presidente, quiero encarecer al Gobierno que,
por los mismos argumentos dados por él para flexibilizar la gestión municipal
en el término laboral, revise de una vez por todas las rigideces excesivas que
se producen en el Estatuto Docente y en el de Atención Primaria de Salud
Municipal.
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DISCUSIÓN SALA
Me tocó la coincidencia de participar en un foro de
televisión y en uno académico con el señor Ministro de Educación que presentó
al Congreso el proyecto de Estatuto Docente, y cuando le planteamos las
críticas señaló: “Esto no es responsabilidad mía. Fue iniciativa parlamentaria.”
Y era cierto. Ésa fue una iniciativa parlamentaria presentada en la Cámara de
Diputados y patrocinada por el Ejecutivo. Pero me pregunto: si aparentemente
nadie defiende la excesiva rigidez de dichos estatutos -incluso he escuchado
muchas críticas públicas de funcionarios de Gobierno-, ¿por qué el Ejecutivo no
adopta una decisión de fondo en materia de modernización educacional y de la
salud consistente con esta flexibilización laboral? Por eso traigo estos
comentarios al tapete ahora.
El Gobierno está pidiendo flexibilidad respecto de este
proyecto. En otros dos aspectos relativos a los municipios, de igual o mayor
importancia, en su oportunidad pidió rigidez. Realmente es difícil compatibilizar
el hecho de que en una línea vamos hacia el Norte y en otra equivalente, hacia
el Sur.
Señor Presidente, espero que esta iniciativa del
Ejecutivo tendiente a flexibilizar la gestión municipal sea una línea consistente
y que abarque todos los ámbitos de la acción municipal.
Por ello, anuncio mi voto favorable al artículo 110
propuesto, en el entendido y contexto que he explicado en mi intervención.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señor Senador, le informo que
también hizo uso de su segundo tiempo de intervención.
Tiene la palabra el Honorable señor Díez.
El señor DÍEZ.- Señor Presidente, ocuparé pocos minutos para expresar mi
desacuerdo con la disposición del artículo 110 en debate.
No hay duda de que el Senador señor Piñera tuvo
razón al decir que la gran mayoría del país quiere flexibilidad. Yo comparto la
flexibilidad, pero lo que no me gusta es su sistema, por los riesgos que
entraña. En mi opinión, la disposición constitucional que responsabiliza al
Presidente de la República del manejo de las finanzas públicas guarda absoluta
concordancia con la iniciativa del Ejecutivo en materia de creación de cargos
públicos, de su organización y de su remuneración.
Si queremos dar flexibilidad a las entidades edilicias,
ésta debe concederse a través de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, la cual puede contener diversas categorías, plantas y formas
de contratación, de acuerdo con la naturaleza de cada municipio, con la
población, el lugar donde se halla y, al respecto, no cabe duda de que
nosotros, como representantes de la soberanía, tenemos también una
obligación y algo fecundo que aportar.
Además de lo anterior, que constituye una razón
constitucional de peso en nuestro sistema presidencial, estimo que empieza a
debilitarse el ámbito económico, que es importante, y todos sabemos que ello
generalmente va por un plano inclinado, pues lo que hoy se hace aquí, ¿por
qué no hacerlo mañana allá?
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DISCUSIÓN SALA
A mi juicio, la forma como estamos disponiendo esta
flexibilidad resulta poco práctica, porque de ese modo tendremos trescientos
centros de decisión con absoluta libertad para fijar plantas, remuneraciones,
etcétera, dentro de los parámetros. ¿Qué pasa si los empleados de una
municipalidad gozan de un sueldo superior a los de otra que funciona al lado?
Se produce un efecto perverso, y tenemos experiencia respecto de
remuneraciones de instituciones análogas o vecinas. En mi opinión, eso es
generar anarquía en la municipalidad.
Lo que debemos crear son las
categorías, con las formas objetivas en que se fijen las plantas, las
remuneraciones, etcétera; pero no de esta manera, en que hay absoluta
libertad.
Por tales razones, siendo gran partidario de la
regionalización, la cual solicité en la primera sesión de la Comisión
Constituyente en cuanto a que fuera una de las características del Chile que en
ese entonces queríamos construir, y del cual estamos gozando hoy, debo
señalar que la regionalización no puede pagarse con precios que la vida política
nacional nos enseña que pueden ser muy altos por la debilidad que tienen, en
general, las instituciones que deben adoptar resoluciones frente a las presiones
económicas.
Por esa razón, anuncio mi voto en contra.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Está inscrito a continuación el
Honorable señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, me encuentro en una condición tal vez
compartida por algunos otros señores Senadores en cuanto a que no hemos
sido parte de la Comisión de Gobierno. Sin embargo, tenemos mucho interés
en la correcta solución del asunto y conocemos ciertos aspectos del problema.
Si aquí se tratara de votar a favor o en contra el
artículo 110, con sus dos incisos, que aparece en la página 3 del texto
comparado, no tendría inconveniente en votarlo favorablemente. Lo que me
inhibe y dificulta mi votación es que todo esto aparece vinculado, no a una
iniciativa de ley orgánica constitucional que posteriormente vaya a ser
discutida y sobre la cual tengamos determinada participación, sino que a una
que se encuentra en algún estado de tramitación y que ha sido objeto, a su
vez, de compromisos y discusiones que no sé hasta dónde amarran la futura
dirección de la aplicación de esta norma.
Al respecto, quiero explicarme. El asunto no es
sencillo. La Constitución establece en principio la exigencia de que los empleos
públicos se creen y supriman por ley de iniciativa del Presidente de la
República. El hecho de que esta facultad se traslade a las municipalidades no
significa la transferencia de una atribución presidencial a los municipios. Lo que
sucede es que se traslada una responsabilidad legal, una función de ley, a una
de decisión municipal. El contenido y estructura de tal función van a reglarse
según las facultades que se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. Mucho agradeceré que se me corrija si estoy
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DISCUSIÓN SALA
interpretando mal cuando intento expresar públicamente hasta dónde he
entendido el problema.
Estamos aquí casi ante la aprobación de una idea de
legislar. Y no puedo sino estar de acuerdo con aprobarla si ella otorga a las
municipalidades una facultad que hoy día es responsabilidad legal. Acepto el
riesgo de ese traslado, no obstante toda la difícil experiencia, y a pesar de que
ello podría implicar más de algún trastorno. Pero me parece que deberíamos
caminar en la línea de perfeccionar la autonomía municipal, a mi entender
muy, pero muy aportillada por el sistema de elección o génesis del poder
municipal. Por mi parte, jamás me voy a convencer de que vayamos a contar
con municipios autónomos mientras las autoridades se generen en virtud de un
procedimiento que se regla centralizadamente a través de organismos de tipo
nacional, como son las elecciones políticas, manejadas por partidos políticos,
cuya función es política y no municipal.
Pero, cuestión aparte, esto avanza en el sentido
correcto.
En seguida, la idea de operar por ley es muy
respetable. Tal vez estaría inclinado a participar de ella, pero a través de un
cuerpo legal que dé flexibilidades. Sin embargo, pienso que de alguna manera
acá se llega al mismo resultado. Lo que nos están diciendo es que esta
atribución municipal va a ser reglada en una ley orgánica constitucional, la que
conservará una atribución en cuanto iniciativa del Presidente de la República,
lo que también me parece prudente porque éste es un proceso en que la
génesis de la autonomía del sistema municipal debe ser también paulatina.
Apruebo que el cambio se proyecte hacia una ley.
Ahora bien, lo que yo quiero es sentirme libre de toda
amarra que no sea lo que estamos aquí votando. Comprendo que es posible
que otros señores Senadores, o quizá el Supremo Gobierno, no puedan hacer
otra cosa que proponernos un texto que atiende a específicos acuerdos a que
han llegado con determinadas instituciones.
Sobre el particular, quiero sentar un criterio que por
lo menos defenderé mientras todavía permanezca aquí (no sé, parece que, si
Dios no dispone otra cosa, por lo menos será hasta el 11 de marzo del próximo
año).
A mi juicio, es legítimo que el Gobierno intente llegar
a acuerdos con organismos representativos de sectores municipales o
gremiales, e incluso que los adopte. Pero si ellos suponen una ratificación
legal, no obligan al legislador, al Congreso, y tienen carácter de acuerdos ad
referéndum. El Ejecutivo no puede adoptarlos, o comprometerse a ello, sino en
la medida en que encuentren aceptación en el Parlamento.
Por consiguiente, me baso en que los incisos primero
y segundo del texto constituyen un todo, y en que la facultad que se entrega al
Poder Legislativo (de acuerdo con la Constitución) en virtud de ley de iniciativa
del Presidente de la República, va a pasar a las municipalidades, aunque de
manera que una ley orgánica constitucional fijará la forma de ejercer tal
atribución; y en que ésta va a suponer una iniciativa del Presidente de la
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DISCUSIÓN SALA
República en cuanto a determinados límites y requisitos. Francamente, en esa
condición -ocurre por la inversa-, no me siento en disposición de votar en
contra el artículo.
No puedo votarlo a favor si lo relaciono con un
conjunto de compromisos cuya dimensión y proyecciones me preocupan y en
los que, en alguna medida, no participo. Como un texto limpio que se nos
presenta, que establece que se cambia una facultad legal por una municipal,
pero regida por una ley orgánica constitucional en la forma que señala el
segundo inciso, no podría oponerme a tal disposición porque, como lo dijo el
Senador señor Hamilton, tendremos la oportunidad de regular la ley acá. No
obstante, por favor, yo no estoy comprometido por nada, absolutamente nada,
de lo que hasta este momento se haya convenido, conversado o avanzado en
ese proyecto de ley orgánica constitucional.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, seré tan breve como sea posible. En
realidad, quiero invitar al Senado a una reflexión.
Lo que estamos discutiendo es, en el fondo, la
flexibilidad en el ámbito municipal. Me parece que eso es lo que está en juego:
una forma de flexibilidad. No necesariamente la mejor ni la única posible, pero
una que realmente produzca un avance en la idea de que la modernización a
que hemos hecho referencia consiste en cierta medida en dar a las entidades
del ámbito público atribuciones, capacidad de autonormarse, dentro del
sistema de la Administración Pública.
Este concepto, con todas las dificultades que el
asunto presenta, es el que me incentiva para pensar positivamente acerca del
asunto en debate.
Por cierto que el proyecto en análisis encierra
riesgos; los hay de carácter político, como ya se observó. Lo hago presente
porque es bueno decir las cosas: el temor que asalta a muchos es el del mal
uso que puedan hacer las autoridades municipales. Y -quiero ser franco y
preciso- no sólo de parte de determinado sector político. Los abusos son
atribuibles más bien a las debilidades de la condición humana, antes que a una
tendencia política específica. Entonces, las aprensiones giran en torno de la
posibilidad de que unos u otros, hoy o mañana, planteen que, por dar esta
atribución a grupos muy pequeños, se derivó en mal uso de los atributos
persiguiendo lograr hegemonía política, o persecución de ciertos sectores, o
incluso otros objetivos secundarios.
Ése es un riesgo ciertamente propio de tal
flexibilidad. Otro riesgo es la posibilidad de mal uso económico. La existencia
de 341 centros de gastos relativamente autónomos nos expone a que surjan
presiones por aumentar los desembolsos, como tiende a hacer en general la
actividad pública. Todo grupo burocrático propende, por su propia dinámica,
más a elevar el gasto que a disminuirlo. Y esto, al final, si se deja en el ámbito
de la autonomía la definición de sus plantas y de sus rentas, generaría quizás
un estímulo perverso para que los municipios, probablemente en el conjunto,
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mal usen de esa atribución. Es otro riesgo que también tiene el paso que se
está propiciando.
Con todo, creo que todo cambio o modernización
supone siempre ciertos riesgos. Esto es lo que ocurrió en el país cuando se
cambiaron las reglas del juego en lo económico. De una economía protegida se
entró a una abierta, competitiva. Y eso ha generado dificultades hasta el día de
hoy. Todo el proceso de integración al comercio exterior plantea nudos ciegos
que, a mi juicio, no se han resuelto debidamente -el tema agrícola, por
ejemplo-, y los cuales deben ser resueltos. Si no, será un proceso que va a
perjudicar a un grupo de chilenos. Y quienes defendemos las regiones agrícolas
no pretendemos impedir la integración de Chile al mundo exterior o a la
competencia; pero sí que se cautelen esos intereses, porque son legítimos.
Corresponden también a chilenos que tienen derecho a integrarse a la
modernidad con posibilidad de subsistir en ella.
Aquí nos pasa, en cierto sentido, algo semejante. Yo
creo en la autonomía municipal. Además, en mi opinión, el país no puede
seguir siendo dirigido desde Santiago o desde Valparaíso, donde se encuentra
radicado el Congreso. Necesitamos una verdadera regionalización. Y ésta no
consiste solamente en la descentralización del sector público, sino también del
privado, para que realmente haya vida en cada una de las regiones y
provincias. Pero eso requiere que, desde cada lugar -localidad, comuna o
gobierno regional- haya atribuciones y capacidad de desenvolvimiento. El
municipio, ciertamente, a mi juicio, es eje en ese proceso. Sin lugar a dudas,
es la empresa de servicios más importantes para cada comunidad, porque es el
que resuelve directamente las principales inquietudes cotidianas de los
habitantes de cada lugar.
En ese esquema, ¿podemos nosotros no correr el
riesgo del mal uso, por razones políticas o económicas? Pienso que es un lujo
demasiado grande -o temor- que no podemos evitar.
Por ello, he estado atento a la discusión habida entre
el Gobierno, los funcionarios municipales y la Asociación de Municipalidades.
Todos ellos de común acuerdo han dado un paso adelante para resolver las
inquietudes, por cierto. Los funcionarios municipales tienen temores de
inestabilidad a raíz de la flexibilidad que se da al consejo municipal. La idea de
ligar la posibilidad de que por una sola vez dentro del período de su mandato
un alcalde y el grupo de concejales respectivos puedan actuar en ese sentido,
con la posibilidad de flexibilizar, personalmente no me parece la más adecuada
ni la más sana, porque significa casi una invitación a que en cada período se
utilice tal instrumento; se ligue al grupo que en ese minuto tiene mayoría, y
que, por lo tanto, la pueda ejercer en esa dirección. Considero equívoca la
idea, aunque se trate de una sola vez; pero, en fin, entiendo que no se pueda
fijar por otros plazos, pues tendrían que ser necesariamente mayores, porque
ello rigidizaría demasiado el sistema.
Con todo, señor Presidente, hay cuestiones que
todavía debemos pulir, muchas de ellas ya se han mencionado en el debate.
Otras están contenidas en el acuerdo a que se ha hecho alusión, que obliga -
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debo decirlo- a quienes lo firmaron y no, por cierto, al Senado. Éste no ha
formado parte de ese acuerdo, ni ningún señor Senador -hasta donde yo tenga
conocimiento- participó en las negociaciones, ni estampó su firma, dando su
acuerdo al respecto. Es un acuerdo a que el Gobierno se comprometió respecto
de ciertas cuestiones con las otras asociaciones. La autoridad verá cómo lo
cumple, lo mismo que los funcionarios municipales o las municipalidades.
Nosotros tenemos que decidir con libertad y
soberanía -así lo hago yo-, porque hay un proceso de modernización al cual no
nos podemos sustraer, aunque sean reales los riesgos que muchos han
señalado. Yo los comparto, y muchas veces los he hecho míos. Incluso, como
se ha dicho en etapas anteriores de este mismo debate, hoy día estamos
frente a una cuestión en donde no podemos sino asumir el riesgo que tenemos
por delante. Desde luego, cuando discutamos la ley orgánica deberemos tener
el necesario cuidado de cautelar que esos riesgos no se materialicen ni se
posibiliten, para que efectivamente podamos modernizar. Y cada municipio,
dentro de su realidad, pueda hacer el gobierno que la comuna necesita. Como
decía, tal "empresa de servicios" debe ser eficiente en su atención a los
vecinos, pues de aquélla depende en gran parte la solución de sus problemas.
Por estas consideraciones, señor Presidente, y
teniendo presentes las dificultades que muchos señores Senadores han
planteado y que entiendo -más aún, respeto-, voy a votar favorablemente el
proyecto de reforma constitucional.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, haré uso de ella en el momento en que
discutamos el artículo 110.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, para los efectos de poder
analizar la norma del artículo 110, nuevo, que se propone, tenemos que
determinar qué es lo que estamos planteando como proyecto futuro desde el
punto de vista de la institucionalización del país, y si contribuimos con claridad
a lo que se ha denominado "un proceso real de descentralización" en relación
con la gestión de las municipalidades.
El artículo 110 que se nos propone no tiene, a mi
juicio, los riesgos que se han hecho ver, pues si bien por una parte se le dan a
las municipalidades algunas atribuciones para el cumplimiento de sus
funciones, por la otra se establece que una ley orgánica constitucional
determinará la forma como deberán ejercerlas. Y aún más, se dispone que esa
ley orgánica será de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
Ese enmarque permite que avancemos realmente en
lo que queremos hacer en Chile: transferir facultades y capacidad de ejercicio
a las municipalidades, y no tener desconfianza en lo que ellas puedan hacer.
Inclusive en el acuerdo a que se ha referido el señor Ministro del Interior,
acerca de cuál podría ser el contenido de esa ley orgánica constitucional -el
cumplimiento de ello por lo demás lo exigiremos nosotros al momento de
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despachar la norma respectiva- se toman diversas precauciones, para evitar
que una municipalidad pueda abusar o ir más allá de las facultades que se le
entregan. Desde ya se establece en el punto 3, que para los efectos del
ejercicio de estas nuevas facultades se considerarán los siguientes criterios: la
existencia de un plan de desarrollo comunal; la vigencia de una política de
recursos humanos en el contexto del plan del desarrollo comunal; la consulta
reglada y formal al estamento funcionario organizado; la aprobación por los
dos tercios de los concejos municipales; un sistema de prelación para las
decisiones concretas del personal comprendido en la modernización de cada
planta, pudiendo considerarse, entre otros, criterios de calificación, de
perfeccionamiento y de antigüedad.
Por lo tanto, se establecen exigencias, las cuales
quedarán establecidas en la ley orgánica municipal respecto de cada un de las
materias aquí señaladas.
Por otra parte, también deseo dar a conocer en el
Senado mi experiencia personal sobre esta materia. Cuando se ha pretendido
modificar las plantas del personal en las municipalidades -hoy día ellas tienen
en sus manos la gestión y el gobierno en favor de los vecinos y de la gente en
relación con temas tan importantes como la educación, la salud, y todo cuando
implica la administración de la vida urbana en la ciudad o en la comuna-,
antiguamente y hasta hoy, se requiere de una ley. Y la última modificación de
plantas se hizo sobre la base de una facultad entregada al Presidente de la
República, conforme a la cual el Ministerio de Hacienda y la Dirección de
Presupuestos debían determinar la planta de cada municipalidad en Chile. Se
entendía o creía que en la Dirección de Presupuestos se iba a tener un
conocimiento exacto de lo que sucede en la municipalidad de Pitrufquén o en
otra del norte o del extremo sur. Y en verdad no es así. Por eso muchas veces
las plantas que se han aprobado resultan inadecuadas para la gestión de la
función municipal respectiva, de acuerdo con la realidad de las
municipalidades. Ello significó que el Ministerio de Hacienda tuviera que dictar
más de 300 decretos de fijación de plantas, las que han sido cuestionadas y
discutidas, pues, muchas veces, la estructura dada no servía para que
pudieran cumplir sus funciones.
En virtud de esta disposición no queda fuera de
resguardo el interés por el buen manejo de los recursos ni las facultades que
corresponden al Presidente de la República; y, si se lee bien, veremos que
nosotros también tendremos la posibilidad de incluir en la ley orgánica
municipal -que es de iniciativa exclusiva del Jefe del Estado- la norma
conforme a la cual, cuando cada municipalidad ejerza la atribución
contemplada en el artículo 110, lo haga encuadrada dentro de los límites y de
las responsabilidades correspondientes a una buena gestión.
Por esas razones, el citado artículo 110 que se nos
propone es un buen avance hacia la descentralización, transfiriendo a las
municipalidades facultades que les son necesarias para el buen ejercicio de sus
funciones.
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DISCUSIÓN SALA
Por todo lo anterior, señor Presidente, el Senado
debiera aprobar el proyecto de reforma constitucional, sobre todo porque
cuenta con el consenso de la Asociación Chilena de Municipalidades, integrada
por todos los sectores, sin distinción, habiendo sido acogida la disposición
propuesta por la unanimidad de ella. Asimismo, han concurrido y concurren al
acuerdo las organizaciones de funcionarios municipales, las cuales, en un
comienzo, fueron críticas de las primeras formas de redacción del artículo.
Por eso, como existe tal consenso, la Sala debiera
recogerlo, con el objeto de posibilitar el despacho de esta reforma
constitucional y, con ello, permitir que luego discutamos en el Parlamento la
norma de ley orgánica constitucional que facilite a las municipalidades el buen
ejercicio de estas facultades.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Otero.
El señor OTERO.- Señor Presidente, no intervendré ahora, sino al fundamentar
mi voto.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor
Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente, para no participar en la
fundamentación del voto, deseo manifestar ahora que me alegro mucho de que
el Gobierno haya dado pasos positivos con la Asociación Chilena de
Municipalidades y con las organizaciones de los empleados municipales; y que,
por lo menos desde el punto de vista de los trabajadores, se hayan despejado
algunas de las dudas que tenían en tal ámbito.
Como señalé en mi intervención anterior sobre el
particular, aquél fue uno de los temas que estuvo en debate. Pero todavía
quedan pendientes dos: uno, relativo a cómo se fiscalizan los poderes de que
se dota a las municipalidades, particularmente a los alcaldes; y el otro, en
cuanto a la concepción de cómo se realiza la descentralización o la
desconcentración de poder.
Señor Presidente, reiteraré mi opinión sobre tales
temas. En primer término, no estoy dispuesto a conceder más atribuciones a
los alcaldes. En la actualidad, ese cargo lo ejercen hombres y mujeres de gran
relevancia y lo hacen en muy buenas condiciones. Sin embargo, como teoría
política, siempre me interesa que junto a un poder haya un contrapoder.
Según mi experiencia, las funciones del concejo municipal, por ejemplo, son
insuficientes en comparación con las atribuciones del alcalde.
En segundo lugar, el ámbito de la descentralización y
desconcentración genera una posibilidad de disgregación que no parece
apropiada para mi concepto de país unitario.
Anteriormente señalé que me llama la atención -por
eso lo repito- que entre los acuerdos con los trabajadores se hable de un “bono
de modernización”. En razón de ello, quiero insistir ante el Senado en cuanto a
la atribución que se otorga a los alcaldes y a los concejos comunales. Por
mucho que se haya buscado regularlo en la forma propuesta, se les entrega a
los municipios la facultad de crear o suprimir empleos, según el marco que
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establezca la ley orgánica. Pero eso que se llama modernización -reitero- en la
Ley Municipal de 1854 y en la de 1887, ya estaba contemplado como
atribución de los alcaldes y concejos municipales. Y el fenómeno
tremendamente negativo que se produjo obligó al legislador del siglo actual a
dictar normas de concentración. Sobre el particular deseo que el proceso de
desconcentración y descentralización que se realice -en el cual el Presidente de
la República está justamente comprometido- sea permanente, pero no me
satisface la fórmula a que aquí se ha llegado.
En consecuencia, junto con expresar mi alegría
porque el Gobierno y la Asociación Chilena de Municipalidades hayan logrado
recoger las inquietudes de los trabajadores, debo manifestar que, desde mi
punto de vista, la forma en que lo han hecho no me complace. Por lo tanto,
votaré en contra de la reforma.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Prat.
El señor PRAT.- Señor Presidente, siendo partidario de la flexibilización en la
administración municipal, en las normas que la rigen y en la entrega creciente
de autonomías al gobierno comunal, estimo que permitir la creación de plantas
de personal según esa propia autonomía, o mantenerla como rige en la
actualidad en virtud de una ley de la República, es un tema que no está
debidamente resuelto y que responde a una definición doctrinaria respecto de
lo que es la Administración Pública, sin haberse analizado adecuadamente ni
con la profundidad requerida.
Los análisis que hoy día se hacen, se efectúan sobre
la base de una casuística; y de acuerdo con ella, la forma en que se propone la
disposición de que se trata puede llevar a situaciones altamente
inconvenientes. El que una planta de personal municipal quede sujeta a la
resolución del concejo pertinente, una vez en cada período, puede llevarnos a
que periódicamente tengamos una nueva planta y que, en definitiva, ésta
constituya quizás el botín de pago de las campañas electorales municipales.
Muchos me miran espantados, pero, a veces, estas
cosas se producen. Entonces, realmente ésa puede ser una situación altamente
inconveniente.
La forma en que se propone esta disposición en
virtud del acuerdo adoptado entre el Gobierno, la Asociación Chilena de
Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de
Chile -o sea, ligada al plan de desarrollo comunal, lo que como fundamento me
parece muy atendible y propio- puede generar una inflexibilización de la planta
de personal en cada período. Porque si hay proyectos que se enmarcan en
determinado plan de desarrollo comunal, ellos deberían ser atendidos
principalmente sobre la base de externalización de funciones y de servicios a
contrata, y que la planta propiamente tal responda al núcleo permanente de lo
que es la administración comunal.
Esta disposición puede llevarnos a ampliar o reducir
la planta -casi nunca lo segundo y casi siempre lo primero-, para atender
determinado objetivo del citado plan de desarrollo comunal, y abandonemos
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con ello la sana práctica que se ha ido imponiendo, en cuanto a optar,
principalmente, por la vía de la externalización, dejando las contratas para lo
que es circunstancial y la planta, para las funciones permanentes.
Por eso, atendida tal situación, considero que el
análisis de estos temas no está debidamente avanzado como para proceder
con la seriedad y trascendencia que requiere una reforma constitucional.
No conocemos cómo sería el proyecto de reforma de
ley orgánica para implementar la disposición que nos ocupa. Sólo apreciamos
un anuncio de intenciones a través del convenio mencionado. Por eso, me
pronunciaré en contra de la reforma, pero quiero hacer una observación que, a
mi juicio, no puede escapar al análisis del Senado.
Ha constituido parte central de la discusión sobre el
artículo 110 la vista que hemos tenido, a partir de cierto momento de la
sesión, del Acuerdo para la Modernización Municipal suscrito entre el Gobierno,
la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales de Chile. Algunos Parlamentarios se han referido a él
en términos de analizarlo en profundidad. Considero acertadas algunas de las
normas que propone, pero hay otras disposiciones que no pueden ser vistas
con buenos ojos en el Parlamento. Nos referimos a la que se ha denominado
"asignación de modernización", y daré lectura a la parte pertinente, para que
podamos entender de qué se trata y proceder a su análisis.
En la página 3 del Acuerdo, donde se trata de los
Incentivos para la Modernización, se dice lo siguiente: "1.- El Ejecutivo,
considerando el Acuerdo Complementario entre ambas Asociaciones," -la de
funcionarios y la de municipalidades- "impulsará una iniciativa legal en la que
se establecerá que el incremento consagrado en él, tendrá la forma de una
"asignación de modernización" mensual…
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- ¿Me permite, señor Senador? Le
ruego excusarme, pero como ha llegado la hora de término del Orden del Día,
debo solicitar el acuerdo de la Sala para poder continuar la discusión del
proyecto y, eventualmente, despacharlo.
El señor MUÑOZ BARRA.- Señor Presidente, nosotros daríamos el acuerdo sólo
si se pone en votación el proyecto.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- ¿Habría acuerdo para prorrogar la
hora con el solo propósito de votar la iniciativa?
El señor RUIZ (don José).- Y que fundamenten su voto los señores Senadores.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Advierto que, por tratarse de un
segundo informe, no habría una sola votación, sino varias.
El señor OTERO.- Señor Presidente, el Comité de Renovación Nacional, a
petición precisamente del Senador encargado del tema, no está de acuerdo en
prorrogar la hora.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En ese caso, queda pendiente la
discusión del proyecto y con el uso de la palabra el Honorable señor Prat.
Ha terminado el Orden del Día.
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1.13. Discusión en Sala
Senado. Legislatura 335, Sesión 03. Fecha 10 de junio, 1997. Discusión
particular. Se aprueba.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Corresponde proseguir la discusión
particular del proyecto de reforma constitucional sobre administración
comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento, unidas.
1608-06
—Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de
Sesiones que se indican:
Proyecto de reforma constitucional:
En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996.
Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio
de 1996.
Discusión:
Sesiones 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión
general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general); 20ª, en
17 de julio de 1996 (queda pendiente la discusión particular); 21ª, en
18 de julio de 1996 (queda para segunda discusión); 22ª, en 30 de
julio de 1996 (se posterga su discusión); 25ª, en 6 de agosto de 1996
(se aplaza su discusión); 30ª y 2ª, en 14 de agosto de 1996 y 4 de
junio de 1997, respectivamente (queda pendiente la discusión).
El señor RÍOS.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, quisiera que el señor Ministro prestase
especial interés a lo que expresaré en seguida, atinente a algunas consultas, a
fin de resolver nuestra votación en esta materia, para todos nosotros
trascendental.
De partida, el análisis a que nos hemos abocado en
estos últimos días respecto de la reforma constitucional, y teniendo presente
los términos del denominado “Acuerdo para la modernización municipal”,
firmado por el Gobierno, la Asociación Chilena de Municipalidades y la
Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, dice relación a
ciertos requerimientos financieros para resolver algunos puntos propios de ese
último texto. Es el caso de los reajustes, el bono de modernización, de 20 mil
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pesos per cápita, y, finalmente, lo establecido en el número 2 de los
“Incentivos para la Modernización”, en cuanto a los beneficios transitorios,
donde se determina que se “consagrará la existencia de un período de 6 meses
para que los funcionarios que reúnan las condiciones y requisitos para jubilar,
puedan impetrar los siguientes beneficios:
“Indemnización, compatible con la jubilación, de un
mes de la última remuneración por cada año de servicios en la administración
municipal, y fracción superior a seis meses, con un tope máximo de seis
meses, de financiamiento fiscal.”.
Se señala que el bono de modernización importa un
financiamiento por cerca de 600 millones de pesos de parte del sector
municipal, en todo el país. A su vez, el reajuste representa una cantidad del
orden de 5 mil 777 millones de pesos, lo que, sumado a lo anterior, da un total
de 6 mil 377 millones de pesos. Y, tocante a los beneficios transitorios y la
posibilidad de jubilación, con indemnización de un tope de seis meses y
financiamiento fiscal, la estimación es de 2 mil 844 millones de pesos, sobre la
base de que se puede favorecer a dos mil funcionarios. Consideramos prudente
dicha cifra, a pesar de existir antecedentes de que puede ser mayor.
En total, el costo del proceso asciende, por lo tanto, a
9 mil 221 millones de pesos. Pero en el día de ayer el señor Ministro manifestó
que lo dispuesto para el primer año son alrededor de 7 mil 500 millones de
pesos. La diferencia, de más o menos mil 700 millones, que se registraría en
ese período de aplicación de la norma conduce, entonces, al empleo de
recursos municipales. Y ello, sin duda alguna, aparte involucrar una obligación
de
las
municipalidades, conllevaría,
en forma aún más
grave,
responsabilidades financieras para las de menores ingresos, lo que redunda en
una complicación en el cumplimiento del precepto.
Ésta es la primera consulta. Formularé cinco o seis de
una sola vez, para que posteriormente sea posible intercambiar algunas ideas.
El segundo elemento que se debe tener en cuenta es
que, si bien es cierto que el acuerdo señala que existirá la facultad para
disponer de la planta por una vez en cada período alcaldicio, resulta
indiscutible que en todo el proceso de administración y, básicamente, en los
aspectos propios del desarrollo de la administración interior del Estado -las
municipalidades se hallan dentro de esa área- ello irá provocando un conflicto,
en relación con la seguridad y tranquilidad de los trabajadores y profesionales
respectivos. Lo anterior, aparte de las variaciones de criterio, de las acciones
que se emprenden, de todo lo que se suscita, en fin, como dificultad cuando se
cambian plantas.
Existen, sí, factores que podrían constituir un freno,
ante lo que expresa el mismo documento, en cuanto a los beneficios
permanentes, respecto de las obligaciones de la municipalidad al mediar los
cambios aludidos, las cuales son bastante altas. Pero me parece importante
que en la futura ley se estudie muy a fondo la fórmula para establecer las
plantas.
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DISCUSIÓN SALA
Y aquí deseo adelantar un par de aspectos
relevantes, señor Ministro. Creo que ciertas acciones municipales son
permanentes, independientemente de los planes de desarrollo, de las metas y
objetivos que se persigan. En efecto, siempre hay un Director de Tránsito, un
Director de Obras Municipales, una Secretaria del Alcalde, un Jefe de
Contabilidad, un Jefe de Finanzas, en fin, todo lo que constituye la estructura
permanente del municipio. Sin embargo, también se registran estructuras
móviles, básicamente ceñidas a cuanto se refiera al cumplimiento de metas y
objetivos determinados por el plan de desarrollo, que hoy fue repuesto por la
Comisión de Gobierno para ir precisando las bases del acuerdo, de tanta
trascendencia.
Como tercer elemento, cabe consignar que todo el
proceso se encuentra enmarcado, tal como lo dice el acuerdo, en la “fortaleza
financiera de los municipios”. Si bien es cierto que no se adelanta en forma
más profunda el significado de esa expresión, quiero entender que de pronto
puede darse el caso de funcionarios que, por pertenecer a municipalidades con
mayor fortaleza financiera, perciben ingresos superiores o manifiestamente
superiores a los de quienes trabajan en otras más modestas.
Pienso que es importante dejar establecido que el
objetivo de la administración radica en las personas, más que en las
estructuras financieras municipales. Y este punto me provoca, también, una
enorme duda, respecto de la cual me parece conveniente intercambiar algunas
ideas con el señor Ministro, a fin de ir creando en el transcurso de la discusión
de la iniciativa que nos ocupa un fondo conocido, con normas, criterios y
objetivos igualmente conocidos.
Otro elemento atinente a lo que interesa precisar es
lo referido al plan de desarrollo. Deseo informar, señor Presidente, que la
Comisión de Gobierno acogió, finalmente, el texto sobre el particular,
puntualizándose que ese plan es el documento rector de toda la actividad
municipal. Ello reviste mucha importancia. Sin embargo, tal aprobación implica
avanzar de manera más profunda en todo lo que significa dicho instrumento,
en sus aspectos relevantes y en cuanto se relaciona, fundamentalmente, con lo
señalado en el acuerdo. En éste se expresa que “Las ideas básicas que
regularán las nuevas facultades municipales considerarán los siguientes
criterios:
“-existencia de un plan de desarrollo comunal.”. Se
trata de una obligación ya dispuesta en la norma legal aprobada en la
Comisión de Gobierno hoy en la mañana.
Y en seguida se señala otro factor, muy relacionado
con el personal:
“-vigencia de una política de recursos humanos en el
contexto del plan de desarrollo comunal.”.
Considero necesario saber cuál es la opinión del señor
Ministro acerca de los elementos mencionados, cuáles son los criterios
sustentados al respecto por el Ejecutivo, con el objeto de avanzar en una
acción común que permita lograr el proceso de descentralización, pero, a la
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vez, abrigar la seguridad de que los funcionarios y trabajadores municipales
cuentan con la tranquilidad y las seguridades suficientes para poder seguir
desarrollando sus actividades conforme a su contrato y a sus responsabilidades
administrativas actuales.
Nada más, señor Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Ofreceré la palabra al señor Ministro,
pero quiero compartir, por lo menos, una reflexión con la Sala.
Deseo recordar que ésta es la discusión particular de
un proyecto, la que, por su propia definición, lleva a tener que pronunciarse
sobre las proposiciones de modificación formuladas por la Comisión
especializada o sobre la ratificación de las materias objeto de debate después
de las indicaciones presentadas por los señores Senadores. Sin embargo,
percibo un muy justificado y legítimo afán de volver a una discusión en
general, con preguntas y contrapreguntas.
El señor RÍOS.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Un momento, Su Señoría.
Debo confesar que el Honorable señor Ríos incluso
me ha sorprendido, porque intervino en el mismo sentido en la sesión pasada.
Y, entonces, propongo abocarnos a lo que
corresponde reglamentariamente: discutir las sugerencias de la Comisión y
pronunciarnos respecto de ellas. Si la Sala estimara que debe haber algunos
compromisos, negociaciones u otro tipo de conversaciones
-todos muy
legítimos-, se suspendería la sesión por unos minutos para celebrar una
reunión de Comités, a fin de ver modo de concluir una discusión que, de lo
contrario, nos tomará esta sesión, la siguiente y la subsiguiente. Naturalmente,
muchas señoras Senadoras y señores Senadores tienen aspiraciones e ideas
respecto del régimen municipal, muy legítimas de plantear aquí; pero advierto
que de la manera como se está desarrollando el debate ni se modificará el
régimen municipal chileno ni se despachará el proyecto, cuya urgencia,
además, vence esta semana.
En consecuencia, reitero mi sugerencia en cuanto a
discutir la iniciativa en particular, lo cual supone resolver punto por punto lo
propuesto en el informe. Si se estimara necesario -como parece desprenderse
de las intervenciones de hoy y anteriores- establecer otro mecanismo para
resolver el punto, se suspendería la sesión para reunirnos con los Comités con
el objeto de lograr un acuerdo que permita garantizar las oportunidades y
derechos de cada uno y cumplir con el Reglamento.
El señor RÍOS.- Pido la palabra, señor Presidente, para hacer una aclaración.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La tiene, Su Señoría.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, estamos debatiendo la nueva redacción del
artículo 110, propuesta en la sesión pasada, y no nos hemos referido a otras
materias, sino a las relacionadas con el personal y las plantas. En dicha
ocasión, el señor Ministro del Interior mencionó la cifra de 7 mil 500 millones
de pesos, pero del estudio que realizamos en los dos últimos días se concluye
que el costo será del orden de 9 mil 221 millones de pesos.
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DISCUSIÓN SALA
En resguardo de los fondos municipales y, al mismo
tiempo, por los efectos del inciso segundo del artículo 110 (“Estas facultades
se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del
Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de
municipalidades.”), resulta obviamente interesante e importante aclarar dos o
tres aspectos fundamentales, a fin de conocer el criterio del Ejecutivo -que
tiene la iniciativa constitucional en estos proyectos- y, eventualmente,
pronunciarnos favorablemente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Solicito el asentimiento de la Sala
para permitir el ingreso al Hemiciclo del señor Subsecretario de Desarrollo
Regional y Administrativo, don Marcelo Schilling.
Acordado.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, ¿me permite?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Núñez.
El señor NÚÑEZ.- Los Comités fueron muy claros hoy respecto de cómo
proseguir la discusión de esta reforma constitucional. Sólo resta un señor
Senador inscrito -entiendo que el Honorable señor Otero- para hacer uso de la
palabra en general. Posteriormente, entraríamos al debate artículo por artículo.
Por lo tanto, le correspondería intervenir -si se me
permite insinuarlo- al Senador señor Otero, tras lo cual debería iniciarse el
debate en particular. Ése fue el acuerdo de los Comités.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Concuerdo con lo señalado por el Honorable
señor Núñez. Y primero debemos discutir y votar el artículo 110, porque hay
otras disposiciones relacionadas con él.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Para resguardar el derecho a
intervenir de cada uno de los señores Senadores -obligación que me impone el
Reglamento-, debo recordar a la Sala que en la sesión anterior quedó
pendiente el debate de la reforma constitucional cuando el Senador señor Prat
estaba haciendo uso de la palabra. Por lo tanto, corresponde usar de la palabra
a Su Señoría.
La señora FREI (doña Carmen).- Señor Presidente, antes de que intervenga el
Honorable señor Prat, podríamos aclarar el procedimiento.
Si entiendo bien, les corresponde exponer a los
Senadores señores Prat y Otero, pues en la sesión anterior no alcanzaron a
intervenir durante la discusión general de esta normativa, y después de ello
comenzaríamos la discusión particular del proyecto.
El señor PRAT.- Si me permite, señor Presidente, quizás pueda surgir una
situación distinta.
Deseaba referirme, en forma particular, al artículo
110.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Dicha materia debe debatirse en la
discusión particular, señor Senador.
El señor PRAT.- Entonces, solamente si estamos en la discusión particular del
proyecto -y específicamente de dicho artículo-, intervendré.
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DISCUSIÓN SALA
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En consecuencia, procederemos en la
siguiente forma:
Estaba inscrito -le restan algunos minutos- el
Senador señor Prat -sugiero a la Sala conceder más tiempo a Su Señoría,
porque naturalmente, al intervenir en dos sesiones, no alcanza a completar su
argumentación-; más tarde, hará uso de la palabra el Senador señor Otero, y,
finalmente, nos abocaremos a la discusión particular de la iniciativa,
comenzando con el artículo 110.
El señor NÚÑEZ.- Supongo que podremos fundamentar el voto, señor
Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Y les recordaremos a quienes ya
intervinieron que expresen su posición.
Tiene la palabra el señor Ministro del Interior.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, nuestra intención
es contribuir a esclarecer todos los aspectos relacionados con esta reforma,
porque -como señalé durante mi intervención en la sesión pasada- es la más
importante que se está abordando en cuanto a la descentralización del Estado
y la modernización del país. De manera que me parecen legítimas las
preocupaciones.
En la sesión pasada, una de las últimas
intervenciones correspondió al Senador señor Thayer. Su Señoría dijo algo
correcto: en este momento estamos discutiendo específicamente la
incorporación de un artículo 110, nuevo, a la Constitución Política de la
República, y no la ley orgánica constitucional que hará aplicable esta norma.
Por otro lado, hemos tratado de ilustrar los criterios
básicos con los que el Ejecutivo enviará el proyecto de ley que -de aprobarsepondrá en práctica la reforma constitucional con el nuevo artículo 110. Por eso,
tuvimos cuidado -repito- en señalar los criterios básicos de esta reforma.
A partir de ahí se logró concretar el denominado
Acuerdo para la Modernización Municipal, respecto del cual el Honorable señor
Ríos ha formulado inquietudes que pensé haber aclarado durante la sesión
anterior. Sin embargo, no tengo inconveniente en repetir la explicación.
Efectivamente, señalé en dicha sesión que el
financiamiento del Acuerdo Complementario al de modernización municipal,
suscrito entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación
Nacional de Empleados Municipales y el Gobierno, implicaba un compromiso
del Ejecutivo de entregar, en el primer año, 7 mil 500 millones de pesos y, en
el segundo, 6 mil 500 millones de pesos, con cargo al Tesoro Público. Debo
agregar que a partir de 1999, con motivo de un proyecto de ley -en trámite en
el Parlamento- relacionado con las transferencias de vehículos usados, los
municipios dispondrán de 5 mil 500 millones de pesos en forma permanente
para los efectos de los desembolsos que deben realizar con motivo -yo diríade los beneficios permanentes de la ley en proyecto, y no de los transitorios.
Este tema fue analizado extensamente en las
negociaciones con la Asociación Chilena de Municipalidades, y convinimos que
de esta forma las municipalidades estaban en condiciones de absorber los
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costos de la modernización, o de satisfacer tanto la mejora del piso con que los
empleados municipales entrarán en el nuevo sistema, como el bono -que es
transitorio- consignado en la segunda parte de la fórmula para incrementar las
remuneraciones contemplada en el Acuerdo Complementario.
Por consiguiente, en opinión del Gobierno y de la
Asociación de Municipalidades, el tema del financiamiento de estos
compromisos está resuelto en forma permanente -tal cual señalé-, y también
de modo transitorio, gracias a los recursos que entregará el Estado. A lo mejor,
probablemente haya un desfase entre los recursos que se obtengan, pero, en
definitiva, el paquete está financiado en los términos en que me he referido.
Por eso, quisiera tranquilizar al respecto al Senador señor Ríos.
En segundo lugar, lo señalado en el número 3 de los
acuerdos institucionales, en orden a que las nuevas facultades municipales
consagradas en el artículo 110 podrán ser ejercidas por una sola vez en cada
período alcaldicio, y sólo desde de la vigencia de la ley regulatoria, debo
manifestar que no es obligación que se apliquen en cada período alcaldicio.
Es una limitación. El texto no establece que habrá nuevas plantas en cada
uno de tales períodos. Según el Acuerdo, las nuevas facultades consagradas en
el artículo 110 podrán ser ejercidas "sólo por una vez en cada período
alcaldicio".
En cuanto a las estructuras permanentes y las
móviles, éste es un tema incluido en la modificación de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, que se halla en estudio en la Comisión de
Gobierno y que, por supuesto, tendremos presente en el momento de formular
el respectivo proyecto de ley.
Por último, quiero volver a lo señalado por el Senador
señor Thayer la semana pasada. En esta reforma se incorpora a la Constitución
un artículo 110, nuevo. En caso de aprobarse, el Ejecutivo enviará al Congreso
un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que contendrá los principios básicos a que me he referido.
Pero, en definitiva, la legislación será la que apruebe el Parlamento. De
manera que el Senado tendrá ocasión de conocer en detalle cada una de esas
enmiendas y de pronunciarse sobre ellas.
Eso es todo.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Entonces, procederemos en
conformidad a lo acordado hace algunos instantes.
Tiene la palabra el Senador señor Prat.
El señor PRAT.- Señor Presidente, deseaba intervenir en esta discusión para los
efectos de redondear los argumentos que estaba dando en la sesión anterior,
cuando ésta se levantó por haber llegado su hora de término.
Creo que el tema de la conformación de las plantas y
la relación de ellas con el Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales
no ha sido debidamente profundizado en el debate y, por lo tanto, no se ha
llegado a una solución convincente. Hoy la discusión recae en dos polos
opuestos. Uno es el pretender asimilar completamente la administración
municipal a la existente en la empresa privada, dando al administrador total
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autonomía para contratar, reducir plantas, despedir y modificar su orgánica
según las necesidades del servicio en cada momento. El otro polo es el de una
planta rígida, sobre la base de una carrera funcionaria, con grandes
inflexibilidades.
Seguramente la solución justa estará entre los dos
polos. Sin embargo, todavía no se ha encontrado, y ni siquiera se ha hecho un
análisis en profundidad. Me parece que el camino que estamos siguiendo es el
de la improvisación. Y así lo confirma de alguna manera el hecho de que el
artículo 110, nuevo, que se ha propuesto, cuya discusión se había entrampado
desde hace varios meses, aparece desentrampándose al llegarse a un acuerdo
entre la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile y el
Gobierno, respecto de los puntos fundamentales que deberá tener la futura ley
orgánica constitucional que regule la materia. Esto último es la comprobación
fehaciente de que aquí no hay una propuesta madurada, sobre la cual exista
un acuerdo respecto a por dónde aterrizar el tema: si más cerca de uno de los
polos, o más cerca del otro.
En todo caso, señor Presidente, es importante
desvincular los justos mejoramientos de remuneraciones que pueda requerir el
personal que trabaja en la administración municipal, de lo que es una reforma
constitucional, que regula las facultades de los alcaldes para efectos de
modificar, ampliar o reducir las plantas.
El señor HAMILTON.- Señor Senador, ¿me concede una breve interrupción,
sólo para rectificar un dato?
El señor PRAT.- Si la Mesa lo permite, con mucho gusto.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Con cargo al tiempo del orador, tiene
la palabra el Honorable señor Hamilton.
El señor HAMILTON.- Simplemente, deseo aclararle al señor Senador que el
Acuerdo para la Modernización Municipal, a que se refirió, no es entre el
Gobierno y los gremios, sino entre éstos y la Asociación Chilena de
Municipalidades, que, por supuesto, el Ejecutivo también acoge y respalda.
O sea, se trata de un acuerdo entre los trabajadores
municipales y los dirigentes de las distintos municipios del país.
El señor PRAT.- Voy a clarificar el punto.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Recupera el uso de la palabra el
Senador señor Prat.
El señor PRAT.- El Acuerdo lleva también la firma del señor Ministro del
Interior, quien representa al Gobierno, y contiene materias de ley que no
pueden ser impulsadas por el señor Ravinet, ni por ningún otro alcalde, sino
por el Presidente de la República. En consecuencia, es inequívoco que es un
acuerdo con el Gobierno.
De todas maneras, estimo que estas materias -que
tocan justas aspiraciones remuneracionales y reivindicaciones que es preciso
atender, por cuanto la situación de ese sector de trabajadores está desfasada
respecto de la actual realidad- no corresponde vincularlas a esta reforma
constitucional, como se hace en el Nº 1 de los llamados "Incentivos para la
Modernización", donde se consigna que el incremento tendrá la forma de una
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DISCUSIÓN SALA
"asignación de modernización" mensual, imponible y tributable, y regirá, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 110, nuevo, que se agrega a la
Constitución, una vez que ambas Cámaras del Parlamento aprueben la
iniciativa legal pertinente.
Son dos materias absolutamente desvinculadas: una
es una reforma constitucional, y la otra, un mejoramiento remuneracional. Por
ello, considero inconveniente la fórmula a que se ha llegado.
Con relación a los otros aspectos que incluye el
Acuerdo entre los funcionarios, los alcaldes y el Gobierno, relativos a los
beneficios de desahucio o indemnización por años de servicio contemplados
para aquellos empleados que hayan de cesar en sus cargos, me parece algo
que merece ser abordado, pero de un modo general, que comprenda a la
Administración Pública en su conjunto, en una visión global, y no a través de
este tipo de acuerdo, que puede generar una gran distorsión en lo tocante al
resto de los servidores del Estado.
Por eso, reitero mi posición contraria a la norma. En
este momento, dados los antecedentes de que disponemos, la escasez de
debate y la falta de profundización de él a esta altura, no contribuiré con mi
voto a su aprobación. Nos encontramos frente a un tema digno de analizarse y
ser abordado con prontitud, pero no en la forma en que se nos ha presentado,
que a mi juicio resulta improvisada, pues está circunscrita a un solo ámbito de
la Administración Pública y carece de una definición clara de qué pasos habrán
de seguir al que hoy se estará dando.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Para finalizar esta parte del debate,
tiene la palabra el Senador señor Otero, por el tiempo que reglamentariamente
le corresponde.
El señor OTERO.- Señor Presidente, agradezco esta deferencia que se ha
tenido conmigo, pero renuncio a intervenir. Oportunamente fundamentaré mi
voto.
Por lo tanto, estaríamos en condiciones de votar.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La Mesa no puede sino celebrar el
espíritu de colaboración de Su Señoría para el despacho de la iniciativa,
ejemplo que espero que sea imitado por los demás señores Senadores.
En votación.
El señor LAGOS (Secretario).- La Comisión propone reemplazar el Nº 4 del
artículo único por el que indica a continuación: "4.- Incorpórase el siguiente
artículo 110, nuevo:
“Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
“Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.
--(Durante la votación).
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DISCUSIÓN SALA
El señor COOPER.- Por las razones expresadas por el Senador señor Prat, que
comparto, voto en contra.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, a mi juicio, la norma propuesta no
garantiza a los funcionarios municipales que los derechos adquiridos al ingresar
a la planta serán respetados. Esa planta debe ser fijada por ley, como una
garantía de que la respectiva dotación es necesaria en cada uno de los
municipios.
La reforma tampoco garantiza a los contribuyentes
que los impuestos y contribuciones pagados a los municipios para su
mantención y para que puedan desarrollar las importantes funciones hoy a su
cargo, van a ser bien utilizados.
En Chile existe una larga experiencia sobre órganos
del Estado que, sin manejar recursos propios, sino aportados por los
contribuyentes, han fijado equivocadamente las remuneraciones del personal.
Aquí se plantea que en la Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades se establecerán responsabilidades solidarias para el alcalde
y los concejales que aprueben tales rentas. Pero, ¿cuándo en Chile se ha hecho
efectiva ese tipo de norma?
Recordó el Senador señor Hormazábal que en el
pasado existían esas facultades. Sin embargo, ¿cuál fue la experiencia sobre el
particular? Que se dictaron numerosísimas leyes de amnistía para los regidores
y alcaldes que fijaron erradamente las remuneraciones en las plantas de
personal.
En consecuencia, señor Presidente, no hay garantía a
los contribuyentes de una buena utilización de los recursos.
Por otra parte, el error en que puede incurrirse en
esa materia sería el de incorporar definitivamente en el patrimonio de los
funcionarios las rentas que se han fijado.
Es cierto que se trata de un tema complejo, y
comparto el planteamiento del Senador señor Prat en el sentido de que falta
determinar de manera exacta cuáles son los parámetros que deben existir para
dar mayor flexibilidad a la gestión municipal, la que no requiere, en ningún
caso, a mi juicio, de una reforma constitucional.
Voto en contra.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, realmente no entiendo cómo una
reforma que tiende a modernizar el sistema municipal y a permitir su
desarrollo autónomo -preconizado por todos los sectores políticos del Senado-,
pueda tener cierto grado de oposición. Y, además, con la garantía de que la
aplicación del artículo en debate estará regulada por la ley orgánica
constitucional, cuya modificación debe ser conocida por el Senado.
En consecuencia, por los argumentos dados por el
señor Ministro y, también, porque estoy en desacuerdo con lo planteado por
los Senadores señor Prat y señora Feliú, voto a favor de la disposición.
El señor LARRE.- Señor Presidente, a pesar del largo debate sobre la materia,
me atrevo a afirmar que estamos votando una reforma constitucional sin haber
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fijado el marco en el cual se puede establecer la liberalidad de funciones en las
municipalidades.
Considero altamente riesgoso facultar plena y
libremente a cada municipio del país para crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones.
Las
experiencias
-especialmente
las
últimasdemuestran la existencia de grandes dificultades en las relaciones entre el
alcalde y los funcionarios municipales por motivos políticos. En la comuna de
La Unión, donde resido, el actual alcalde, por simple decreto, separó de su
cargo en forma arbitraria e ilegal -de acuerdo al fallo de la Ilustrísima Corte
Suprema- a la anterior autoridad edilicia máxima, que era funcionario
municipal.
Por eso, me merece serias reservas -sobre todo por
el ejemplo que acabo de señalar- el hecho de no establecer un marco en el
cual puedan operar las prerrogativas que pretendemos dar al municipio.
Para
el
proceso
de
descentralización
es
importantísimo, en mi opinión, que las municipalidades cuenten con
facultades; pero las propuestas ahora son excesivas.
No se ha determinado, por ejemplo, que sea un
concejo el que proponga y aprueba la planta, y otro el que la ratifique y la
haga funcionar; o bien -dentro de este espíritu regionalizador-, que vaya en
consulta al consejo regional. En fin, estimo que no hay ningún contrapeso que
sirva para limitar los excesos arbitrarios e ilegales; o la persecución política,
como en el caso que he denunciado.
Por lo anterior, a pesar de mi propósito abierto de
otorgar franquicias, voto en contra del número 4.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, estoy francamente muy sorprendido,
porque durante siete años he escuchado permanentemente en el Senado la
opinión de que básicamente deben generarse máximos grados de autonomía
en nuestros municipios para avanzar decididamente en la descentralización. No
conozco ningún artículo en la Constitución que permita lograr ese objetivo más
claramente que el que se vota en esta oportunidad.
Lo cierto es que estamos otorgando la autonomía que
todos deseábamos. Nadie pretende -creo yo- que se produzcan, a través de la
aplicación de este artículo constitucional, arbitrariedades en los municipios.
Tengo la impresión de que no se ha leído
atentamente el acuerdo a que llegaron las partes interesadas respecto a la
aplicación de la norma en debate. El punto número 2 del texto del acuerdo dice
taxativamente: "El Ejecutivo se compromete a ingresar a trámite legislativo,
una vez promulgada la reforma constitucional señalada, un proyecto de ley
orgánica constitucional que regulará el mecanismo de aplicación de las nuevas
facultades municipales consagradas en el artículo 110 constitucional. Dicha ley
se aplicará plena y universalmente a todos los funcionarios municipales, sin
distinción, desde su publicación, como mecanismo único y permanente en el
sector municipal.".
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Ese documento fue firmado por el Gobierno, por la
Asociación Chilena de Municipalidades y por la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales de Chile. A mi entender, es una garantía suficiente
para que no se cometan injusticias.
Nosotros también estamos preocupados, ya que los
abusos que se generan en las municipalidades no tienen color político definido.
El mecanismo que envuelve el quehacer de los alcaldes a veces es arbitrario;
pero no me cabe duda de que, con todas la previsiones tomadas, tanto en esta
reforma constitucional como en las que vamos a estudiar en su momento,
quedan garantizados los legítimos derechos de los trabajadores municipales.
Por esa razón, voto a favor.
El señor OTERO.- Señor Presidente, este número también fue tratado
expresamente en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y
Reglamento del Senado. En esa oportunidad, se aprobó el artículo 110, nuevo,
y se dejó constancia, en el informe, de lo siguiente: "Los HH. Senadores
señores Fernández, Hamilton y Larraín señalaron que les parecía un criterio
adecuado regular tales materias en la ley orgánica, y no en la Carta
Fundamental.
"El H. Senador señor Otero expresó, asimismo, su
opinión favorable respecto de esta norma, pero previno que ella estaba
condicionada a que efectivamente se materializaran en la ley orgánica
respectiva las restricciones mencionadas por el señor Subsecretario, dejando
constancia de que se reservaba el derecho a cambiar de opinión, si ello no
acontecía.
"En atención a lo expuesto, la Comisión, por la
unanimidad de sus miembros presentes, HH. Senadores señores Fernández,
Hamilton, Larraín y Otero, acogió este número con la sola enmienda de
sustituir el inciso primero propuesto para el artículo 110 de la Carta
Fundamental…".
En esa oportunidad, se nos hizo presente que éste
era un anhelo de la Asociación Chilena de Municipalidades y que no había
nadie que se opusiera, porque venía propuesto por la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización del Senado. Posteriormente, el proyecto
fue conocido por dicha Comisión y por la de Constitución, Legislación y Justicia,
unidas, donde se dejó constancia de lo siguiente:
"El H. Senador señor Otero expresó que la
modificación del Nº 2 del artículo 62 de la Constitución fue aprobada para el
efecto de sustraer del Presidente de la República la atribución exclusiva de
crear y suprimir cargos municipales y fijar sus remuneraciones.
"En su opinión, deberá ser durante el estudio de las
modificaciones de la ley orgánica la oportunidad de discutir los grados de
flexibilidad que tendrán los municipios para crear unidades u organismos y
establecer las demás modalidades a que deberán ajustarse aquéllos para
ejercer las atribuciones que esta nueva redacción les está entregando.
"A continuación, compartió la inquietud de la H.
Senadora señora Feliú en orden a que la redacción propuesta en la nueva
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indicación podría dar a entender que la facultad que se viene reconociendo a
los municipios de crear empleos y suprimirlos y fijar sus rentas puede quedar
condicionada a la creación de unidades u organismos de gestión municipal.
"Al parecer del señor Senador ésa no es la intención
de los proponentes de la indicación. Antes bien, la idea que inspira la nueva
redacción es la de dejar claramente establecido que los municipios son libres
para establecer nuevos empleos sin condicionarlos a la creación de nuevas
unidades u organismos.
"Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas
facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional
sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe
radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer
tales propósitos.
"Sobre la base del debate precedente, el H. Senador
señor Otero propuso la aprobación del siguiente nuevo texto, adicionado con
modificaciones propuestas por los HH. Senadores señora Feliú y señores
Hamilton y Larraín."
Luego, figura el texto propuesto que hoy se somete a
la consideración de los señores Senadores.
Deseaba señalar lo anterior, porque, en verdad,
estamos confundiendo dos elementos distintos: uno es la reforma a la Carta
Fundamental, el marco constitucional; y otro, la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, donde debemos tomar todos los resguardos y parámetros.
Tan así es que en las Comisiones unidas el Ministro señor Figueroa enumeró
algunos de los requisitos que ella deberá contener. Al respecto, fuimos muy
categóricos en señalar que, de no establecerse en dicha normativa esas
garantías, especialmente respecto de los funcionarios -esto es la carrera
funcionaria, el ascenso, la provisión de los cargos- nosotros no íbamos a
participar de la votación.
Curiosamente, cuando se suspendió la discusión del
proyecto en la sesión de la semana recién pasada, fueron precisamente los
propios dirigentes de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de
Chile quienes me señalaron que estaban a favor de la reforma constitucional.
El señor Ministro nos leyó en la Sala el acuerdo a que libremente se llegó con
dicha organización, a lo cual debe agregarse que, a pesar del referido
compromiso, nosotros tenemos derecho a establecer en la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades todas las garantías y requisitos necesarios
sobre el particular.
Es más, cuando consulté al
Presidente de la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, Senador señor
Núñez acerca de algunas de nuestras inquietudes -dado que nos hallábamos en
el período de la discusión particular del proyecto y la formulación de
indicaciones-, me señaló que él y la Comisión se encontraban dispuestos a
abrir nuevamente el debate -como se efectúa en todas las Comisiones-, a fin
de buscar las fórmulas que realmente nos garantizaran que se estaban
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adoptando los resguardos y las precauciones debidas para que esta materia
pudiera ser manejada adecuadamente.
Por otra parte, hemos conversado sobre la posibilidad
de que los planes municipales -el Senador señor Ríos nos habló acerca de
éstos- y las modificaciones de plantas no se lleven a cabo sólo una vez cada
cuatro años, sino que sean propuestos por un concejo municipal y, luego,
ratificados y puestos en práctica por el que le sucederá en el siguiente período
alcaldicio.
Es decir, todas éstas son materias de ley orgánica,
pero si no modificamos la Carta Fundamental no podemos mejorar aquélla.
Aquí surge el problema de qué es lo primero: ¿la gallina o el huevo? Sin
embargo, hay que cortar el hilo en alguna parte, y debe tenerse presente que
todos deseamos lograr lo más conveniente para una flexibilización de la labor
municipal.
Por esas consideraciones, y dejando expresa mi
reserva en lo referente a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades donde nos preocuparemos de solucionar todos los problemas o reparos que a
los señores Senadores les han surgido respecto de la modificación propuesta-,
voto a favor del proyecto, por cuanto si no hay reforma a la Carta
Fundamental, en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades no podrían
abordarse estas materias.
El señor PIÑERA.- Señor Presidente, por las razones que di a conocer en mi
intervención y por las que acaba de exponer el Senador señor Otero, voto a
favor.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, ha sido muy importante discutir los detalles
de normas que serán propuestas después de la dictación del precepto
constitucional en debate.
Asimismo, es fundamental señalar que todo el
proceso de descentralización del país, sin duda alguna, tiene muchos
elementos, no sólo lo relativo a los funcionarios municipales -aun cuando esto
es muy relevante, por cuanto se trata de los actores primarios del desarrollo
de la administración de las respectivas comunas-, sino también lo referente a
los recursos manejados por los concejos comunales y los alcaldes, a fin de que
sigan llevando a cabo las actividades pertinentes. Ello es algo que la
Constitución permite; pero, por distintas razones de carácter centralista, el
proceso no avanza con la velocidad que deseamos. Lo mismo ocurre con
algunas normas existentes, como el artículo 56, letra l), de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, conforme al cual el alcalde asume la
responsabilidad de "Coordinar con los servicios públicos la acción de éstos en el
territorio de la comuna…;", materia respecto de la cual la administración
central usualmente tampoco hace caso.
Por lo tanto, es cierto lo planteado por un señor
Senador, en cuanto a que durante los últimos siete años ha habido muchos
discursos. Pero muchos de ellos hemos logrado transformarlos en normas
constitucionales. Sin embargo, hay que avanzar en todos los frentes, no sólo
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en el aspecto funcionario, sino también en la acción que forma parte de la
administración central.
Creo -así lo he manifestado- que todas las grandes
inquietudes que hemos planteado han ido plasmando una historia de la ley en
torno de los criterios y formas de cómo vamos a discutir las normativas que
prosigan el proceso de reforma constitucional y la puesta en funciones del
artículo 110. Sin embargo, es preciso señalar que el proceso de
descentralización requiere, junto con considerar los aspectos geográficos,
sociales, culturales, étnicos y de todo orden que existen en las distintas
comunas del país, la adecuación del trabajo, las tareas y los servicios, para
alcanzar las metas y objetivos que se persiguen.
Desde ese punto de vista, y teniendo presente que en
la aprobación del artículo 110 se han analizado todos los demás antecedentes,
los recursos que se han dispuesto, los aspectos propios de la administración de
personal, los criterios sobre las normas legales posteriores y la disposición del
Senado de crear una estabilidad clara y definida en todas las materias que
atañen a la administración comunal, voto favorablemente el proyecto de
reforma constitucional.
El señor RUIZ (don José).- Señor Presidente, cuando se inició el debate sobre
el artículo 110 el año recién pasado, respecto del cual hubo una natural
resistencia de los trabajadores municipales, fuimos partidarios de establecer un
compromiso, cuya materialización requiere una nueva Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. Sin embargo, en este último tiempo, se
inició un debate y un conjunto de reuniones entre el Gobierno, la Asociación
Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios
Municipales de Chile, donde se llegó a un acuerdo. Sobre esa base los
trabajadores dieron su visto bueno para esta reforma constitucional.
En un comienzo teníamos muy claro que dicha
reforma no podía dejar establecida las condiciones ni los resguardos que
requieren la estabilidad de los puestos de trabajo de quienes hoy laboran en
las municipalidades, como tampoco puede ella garantizar que mañana algún
alcalde -aun cuando fijemos los resguardos necesarios- no intente actuar en
forma arbitraria, porque eso es propio de la condición humana.
Sin embargo, es importante que, frente a este
asunto, el Gobierno haya expresado su clara voluntad en cuanto a que estos
resguardos no queden específicamente establecidos en la reforma que nos
ocupa, pero sí en las modificaciones a la ley orgánica respectiva. Y cuando
discutamos la idea de legislar respecto del proyecto que modifica la Ley
Orgánica de Municipalidades, será el momento para que quienes mantengan
alguna discrepancia puedan plantearla, a fin de establecer las debidas
precauciones.
Por eso, llamo a aquellos Honorables colegas que
rechazaron el artículo nuevo propuesto, a tomar conciencia de que se está
impidiendo el avance en una materia importante.
Soy el primero en plantear la necesidad de que se
resguarden los puestos de trabajo de quienes laboran en las municipalidades.
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Creo importante también establecer las normas que regulen la carrera
funcionaria en la ley correspondiente. Pero negarse a legislar sobre la materia
es sencillamente cerrar el espacio a la modernización. Actualmente, las
municipalidades están anquilosadas; no funcionan.
Comparto también lo planteado por el Senador señor
Ríos, en el sentido de que, indudablemente, debemos avanzar en muchos otros
campos. Pero hoy nos toca resolver éste; mañana tendremos que abordar
otros.
En este sentido, soy partidario de aprobar el artículo
propuesto, porque es positivo para las municipalidades y, también, para los
propios trabajadores que en ellas laboran.
Voto que sí.
El señor SINCLAIR.- Señor Presidente, voto en contra del artículo, por la gran
discrecionalidad que confiere a los alcaldes, los cuales pueden hacer en forma
exclusiva y excluyente lo que les parezca respecto del personal, sin considerar
la opinión de los concejos.
Una
cosa
es
la
modernidad;
otra,
la
descentralización. Me parece que debemos preocuparnos de defender a
quienes trabajan en las municipalidades, los cuales, en su gran mayoría, han
vivido experiencias bastante injustas, ocasionadas precisamente por
situaciones como las que plantea la norma que nos ocupa.
Voto que no.
El señor SULE.- Brevemente, deseo señalar que concuerdo con los argumentos
del Senador señor Ruiz y no quiero repetirlos, porque coinciden absolutamente
con lo que sostengo en la materia.
He querido fundar mi voto solamente para señalar
que un señor Senador se refirió a la señora alcaldesa de la comuna de La
Unión, doña Elfrida Ojeda, distinguida dama y madre de un ex Parlamentario actual Juez de Letras de Mayor Cuantía en el sur del país-, quien despidió a un
ex alcalde que se autocontrató para los efectos de seguir desempeñando un
cargo después de que ella resultara electa. La señora Ojeda obtuvo una
extraordinaria votación en la reelección, pues ya había sido Alcaldesa de esa
comuna durante el Gobierno de don Patricio Aylwin.
Por lo expuesto, quiero estampar mi apoyo a la
señora Elfrida y protestar por lo manifestado en esta Sala en contra de su
dignidad y conducta.
Voto a favor del artículo.
El señor THAYER.- Señor Presidente, me pronuncio en favor del artículo 110,
nuevo, porque -tal como se ha expresado- contempla un avance enteramente
concordante con el espíritu y letra de la Constitución Política, que establece la
autonomía municipal.
Soy partidario del sistema consagrado por la Carta
Fundamental, dentro del cual constituye una pieza clave la descentralización
del poder público entregando de manera progresiva facultades a entes como
los municipios, que son, por esencia, órganos descentralizadores.
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Todas las prevenciones, preocupaciones o reservas
que puedan existir respecto de cómo se ejercerán dichas facultades -tal como
se ha expresado muy claramente- son materias que se discutirán al tratar la
Ley Orgánica de Municipalidades, a la cual se refiere el inciso segundo del
artículo 110.
Tal como manifestó muy claramente el Senador señor
Otero, entonces será el momento de presentar esas reservas, puesto que
alguna vez deberá darse un corte al problema. No podemos seguir en una
suerte de empate entre el “huevo y la gallina” para dirimir qué fue primero.
Antes es razonable fijar la facultad en la Constitución, limitándola en la forma
señalada por la ley orgánica respectiva.
Lo anterior lo planteé en la sesión pasada y lo
entendió muy claramente el señor Ministro del Interior, a quien agradezco su
aclaración. Hoy me complace estar de acuerdo con él, ya que mañana,
probablemente, no lo estaremos.
Voto que sí.
El señor URENDA.- Señor Presidente, estamos ante un problema complejo y de
gran trascendencia, frente al cual -debo confesar- he tenido muchas
vacilaciones, pues se trata de una reforma que de alguna manera se encuentra
condicionada a una normativa que no existe por el momento. Sin embargo,
reitero en el Senado que durante toda mi vida he luchado por una mayor
descentralización del país. Sinceramente, creo que a la larga, más allá de las
muchas deficiencias apreciadas en el manejo de los municipios, habrá una
descentralización real en Chile, con municipios fuertes que tendrán autonomía
y capacidad para manejarse por sí mismos.
No es posible que a estas alturas del siglo XX sea el
poder central el que regule hasta el último cargo de prácticamente todos los
municipios de la nación, porque las circunstancias son distintas. Hay
municipalidades con determinados recursos, necesidades y características, que
son muy distintas de otras y, en consecuencia, es imprescindible dar, de una
vez por todas, el paso que facilite la posibilidad de una mejor organización y
administración de los municipios.
Comprendo que, de alguna manera, están en juego
los derechos de los trabajadores, en cuanto pudiera haber, en ciertos casos, un
criterio partidista que conduzca a cometer injusticias, como así también -se ha
hecho notar en el Senado- el riesgo de que los municipios pudieran dispararse
en sus gastos o en sus organizaciones.
No olvidemos que la misma norma establece, en
forma perentoria, que una ley orgánica constitucional de municipalidades
establecerá que dichas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. A mi juicio, en lo
relacionado con los gastos excesivos, la iniciativa exclusiva del Presidente de la
República debería constituir una garantía. En cuanto a los otros aspectos, más
allá de los acuerdos a los que se ha llegado, el Parlamento será quien deberá
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pronunciarse acerca de las pautas y criterios para que los municipios procedan
con la mayor eficiencia y, ojalá, con la mayor equidad posibles.
Como expresó el señor Senador que me antecedió en
el uso de la palabra, de una vez por todas debemos dar este paso, porque,
desde el momento en que no podemos contar desde ya, sin una reforma
constitucional, con una ley orgánica perfecta referida a la materia, creo que la
fórmula que se ha buscado es la adecuada, en el sentido de otorgar una
facultad amplia, pero estableciendo que ella deberá regularse por una ley de
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, lo que implica
pronunciamiento del Parlamento sobre la materia.
Por ello, haciendo fe en el espíritu que inspirará
aquella ley; en que dichas facultades, en cuanto concierne al Jefe del Estado y
a los alcaldes, se ejercerán pensando en el interés general y en el específico de
los municipios, y respetando los derechos de los trabajadores, voto que sí.
El señor VALDES.- Señor Presidente, hay muchos argumentos que podrían
darse, pero sólo quiero sostener un principio.
Estamos votando una reforma constitucional. Es
evidente que un organismo como el municipio, que cada vez es más básico en
el sentido de acercar el poder a la gente y de asentar la regionalización en el
ámbito humano mucho más que en las Regiones, se ha establecido en la
Constitución con suficiente categoría como para que cuente con facultades
para fijar sus plantas. Éste es un principio.
En seguida, se dispone que una ley orgánica
constitucional fijará los respectivos resguardos, como es natural.
Veo tanta municipalidad bloqueada por la rigidez, por
una rigidez histórica; porque hay desacuerdo, porque falta comprensión,
porque existen funcionarios indefinidamente acostumbrados a actuar como en
una época en que contaban con seguridad, dentro de la mayor arbitrariedad en
el nombramiento de los alcaldes. Pero ahora que estas autoridades responden
al pueblo, y que los concejales hacen lo mismo, y que todos son elegidos,
parece natural que haya un sistema de principios sobre la base de que los
alcaldes fijen sus plantas. Por eso, votaré favorablemente.
Ahora, mi amigo el señor Senador que me acompaña
en la Región de Los Lagos -desgraciadamente se ha ausentado en este
momento de la Sala- se refirió a un asunto relativo a nuestra circunscripción,
que actualmente ve la Corte y sobre el cual no me pronuncio; pero así como
mi Honorable colega habla de una situación que parece ser anómala -no creo
que lo sea tanto-, en otras partes veo alcaldes inutilizados. Esto, porque
disponen de grupos de funcionarios que no responden para nada, y no los
pueden remover.
Por las razones expuestas, voto que sí.
El señor ALESSANDRI.- Señor Presidente, me parece que aquí se ha dado una
serie de razones que, a mi juicio, son fundamentales para la aprobación del
proyecto. En efecto, la sola modificación de la Carta Fundamental no producirá
por sí un resultado, porque para ello es necesaria una ley. En ésta se podrán
establecer todos los parámetros y garantías que sean necesarios.
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Por eso, para el mejor desempeño futuro de las
municipalidades, cuyo funcionamiento espero que mejore cada vez más dada
la importancia que tienen para la comunidad, resulta necesaria la flexibilidad,
que, repito, se regulará en la ley. Por lo tanto, especialmente en mérito de lo
expuesto por los Honorables señores Otero y Urenda, voto que sí.
El señor DÍAZ.- Señor Presidente, hay varios Honorables colegas que hemos
sido alcaldes (entre otros, quien nos preside en estos momentos) y que
contamos con experiencia en administración municipal. Entonces nos
quejábamos de sentirnos demasiado restringidos, con escasas facultades y
pocas posibilidades de actuar.
Mantengo la opinión que sostuve años atrás, cuando
era alcalde de Rancagua, la que creo compartida por algunos señores
Senadores presentes. Los alcaldes necesitan más facultades, mayor flexibilidad
para actuar. Eso no significa eliminar el contrapeso de los concejales, de la
opinión pública, de la prensa y de las elecciones. A Dios gracias, viene una
serie de medidas en forma de modificaciones a la legislación vigente, entre
otras -espero que esta vez resulte- la elección directa de los alcaldes. Ello hará
que exista una relación mucho más estrecha entre éstos y la comunidad;
tendrán que dar cuenta más precisa de sus acciones.
Además, respecto del presente proyecto, que según
algunos constituye riesgo, debo señalar que no existe disposición, actitud ni
modificación alguna que no entrañe riesgos. La democracia es un riesgo; lo son
igualmente la libertad y muchas otras opciones. Al entregar más facultades a
los municipios y flexibilizar en mayor grado su labor, y sobre todo al
descentralizarlos, es indiscutible que estaremos dando un paso adelante en la
regionalización y la descentralización.
En razón de que pienso exactamente igual que hace
algunos años, cuando era alcalde, voto que sí.
El señor ERRÁZURIZ.- Señor Presidente, algunos hablan -lo han hecho esta
tarde- de descentralización. Pienso que la descentralización es sólo una etapa
en el proceso de regionalización, término que no debe confundirse con el
anterior.
Confío en el pueblo y en su capacidad para aprender
a gobernar sus municipios. Si no aprobamos esta reforma, nunca podremos
aprobar la ley orgánica que modernice la administración municipal.
Es indudable que existe el riesgo de politización.
Pero, ¿quién entendería, por ejemplo, una empresa en la cual no fuera posible
fijar la planta ni organizar eficientemente la gestión? El municipio es una
empresa que debe mostrar eficiencia en la tarea de emprender el progreso
comunal. Por eso, si creemos en la autonomía; si creemos en la
regionalización, pese a los riesgos que siempre importan el cambio y la
modernización, no podemos dejar de apoyar el presente proyecto, máxime si
el señor Ministro del Interior se ha comprometido a enviar al Parlamento el
correspondiente proyecto de ley para su estudio, discusión y aprobación.
Por tales razones, voto que sí.
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El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, por las consideraciones que expuse
durante el debate, y admitiendo que efectivamente ésta es una materia que
encierra riesgos, estoy dispuesto a asumirlos. Para ello confío no sólo en el
compromiso que tomó el Ministerio del Interior con los funcionarios y alcaldes
de las municipalidades del país, sino también en la labor que nosotros
desarrollaremos al estudiar la ley orgánica correspondiente. Esperamos
atender entonces a todas las inquietudes que legítimamente se han planteado,
y asegurarnos de que esta flexibilidad no dé pie a eventuales abusos en que
pudieran incurrir los municipios.
Por estas consideraciones, voto que sí.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señores Senadores, les ruego que
me permitan fundamentar brevemente mi voto.
Se habla de la flexibilidad del sistema municipal
chileno; de la necesidad de modernizar y adecuar lo que algunos llaman
"empresa de servicios", que es el municipio. No me gusta esa denominación, ni
creo en la flexibilidad como se encuentra planteada en el presente proyecto.
De lo que aquí se trata es de la propiedad de los
cargos que tienen los funcionarios municipales. A la fecha, éste es el único
activo con que cuentan, porque han perdido remuneraciones, como puede
apreciarse sobre todo cuando se los compara con el resto de los empleados
públicos. Esa propiedad está definitivamente perdida por la vía de una reforma
constitucional. Al estudiar la ley orgánica constitucional que se enviará al
Congreso vamos a ver cómo se regula esa materia. Lo único que queda claro
es que los funcionarios municipales han perdido la propiedad de sus cargos
obtenida a través del Estatuto Administrativo para Empleados Municipales. Y
ésta se entrega contra un exiguo, mínimo, irrelevante mejoramiento de
remuneraciones.
Al fundamentar mi voto contrario a la reforma, quiero
señalar que entiendo la modernización de manera distinta. A mí me gustaría
que estuviéramos hablando, como lo hicimos respecto de otras reparticiones
de la Administración Pública, del mejoramiento de las remuneraciones del
sector; de la forma de incentivar a que se trabaje más y mejor; de la creación
de un sistema de calificaciones que permita incrementar los sueldos, quizá, en
función del mejor desempeño logrado. Pero dar paso hoy día para que las
municipalidades se autoestructuren y reestructuren va a producir en el sistema
municipal y en sus funcionarios un efecto de deterioro francamente
incompatible con el cumplimiento de los objetivos de estos entes tan
importantes de la Administración del Estado.
No entiendo de ese modo el respeto a la carrera
funcionaria, y estimo que estamos dando una pésima señal de precariedad que
va a conducir, en tiempos de elección de las autoridades comunales, a
compromisos y vinculaciones de la peor naturaleza.
No estoy de acuerdo en que el régimen municipal
chileno quede sujeto a lo que se pueda hacer cada determinado número de
años, como fruto del acceso de nuevas autoridades a los cargos edilicios.
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Por consiguiente, no puedo medir esta situación en
términos de un acto de confianza. Simplemente, la veo como una materia
susceptible de mejoramientos que yo hubiese querido de otra manera.
A mi parecer, esta reforma constitucional tendrá
impredecibles y, ciertamente, muy negativos efectos en el régimen municipal
chileno.
Voto que no.
El señor LAGOS (Secretario).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba el artículo 110 propuesto por las
Comisiones unidas (34 votos por la afirmativa y 9 por la negativa).
Votaron por la afirmativa los señores Alessandri,
Bitar, Calderón, Carrera, Díaz, Errázuriz, Fernández, Frei (don Arturo), Frei
(doña Carmen), Gazmuri, Hamilton, Huerta, Lagos, Larraín, Lavandero,
Letelier, Martin, Matta, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Pérez, Piñera, Ríos,
Romero, Ruiz (don José), Ruiz-Esquide, Sule, Thayer, Urenda, Valdés, Zaldívar
(don Adolfo) y Zaldívar (don Andrés).
Votaron por la negativa los señores Cantuarias,
Cooper, Díez, Feliú, Larre, Mc-Intyre, Prat, Siebert y Sinclair.
El señor LAGOS (Secretario).- Corresponde que la Sala se pronuncie sobre la
primera proposición de las Comisiones de Gobierno y de Constitución, unidas,
que consiste en reemplazar el N°1 del artículo único del proyecto por el que se
indica a continuación:
"1.- Sustitúyese el número 2°, del inciso cuarto, del
artículo 62, por el siguiente:
"”2°.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que
establece el artículo 110.".".
Esta proposición fue acordada por unanimidad.
El señor NÚÑEZ.- Es concordante con lo que acabamos de aprobar, señor
Presidente. Por lo tanto, deberíamos acogerla con la misma votación anterior.
La señora FELIÚ.- Sí, señor Presidente.
El señor HAMILTON.- Así es, porque este número es consecuencia de la
disposición recién aprobada.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Si no hubiera objeción, se aprobaría
en los mismos términos en que lo fue el artículo 110.
Acordado.
--Se aprueba (34 votos por la afirmativa y 9 por
la negativa).
El señor LAGOS (Secretario).- Han sido renovadas las indicaciones N°s 3 y 4,
para reemplazar el inciso primero del artículo 99 por el siguiente:
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"Artículo 99.- Para el gobierno y administración del
estado, el territorio de la República se divide en Regiones, Provincias y
Comunas.".
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En discusión las indicaciones
renovadas.
Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, en primer lugar, creo que estas dos
indicaciones debieran ser declaradas inadmisibles, porque no guardan relación
con las ideas matrices del proyecto ni con aquellas contenidas en el mensaje.
En segundo término, cabe señalar que el tema ya ha
sido estudiado varias veces en la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento.
Aquí, señor Presidente, se persigue introducir a la
comuna como parte del Gobierno, concepción absolutamente inarmónica con
toda la construcción constitucional, donde a la municipalidad se le reserva la
administración local y no el gobierno local. No existe gobierno local. Sólo hay
gobierno nacional, con el Presidente de la República, ministros, servicios;
gobiernos regionales y provinciales, con intendentes y gobernadores, y la
administración municipal.
Esta reforma, señor Presidente, no tiene nada que
ver con la que propuso el Gobierno para modificar el sistema municipal, la cual
ya fue despachada por la Cámara de Diputados y ha sido informada en dos
oportunidades por las Comisiones del Senado; y la de Constitución la rechazó,
por las razones que estoy exponiendo.
El profesor Francisco Cumplido ha manifestado lo
siguiente sobre el particular: "es necesario tener presente que en un Estado
Unitario con gobierno presidencialista es el Presidente de la República el que
ejerce tal gobierno, personalmente y a través de sus representantes naturales
e inmediatos. Por consiguiente, si se desea otorgar atribuciones de gobierno a
los Alcaldes tendrían que ser de confianza del Presidente de la República. En
nuestro sistema constitucional” -agrega el profesor Cumplido- “los Alcaldes y
las Municipalidades tienen más propiamente facultades administrativas. En
doctrina, el gobierno es el conjunto de atribuciones políticas generales, la
administración es la ejecución de esas políticas, o como enseña Henry Puget,
gobernar es ejercer funciones esencialmente de orden político, orientar el
destino del Estado, gestionar los asuntos que afectan los intereses esenciales
de la comunidad nacional. Administrar es conducir los asuntos corrientes,
proveer a la satisfacción normal de las necesidades públicas, conforme a las
directivas del Gobierno.".
En esta materia, señor Presidente, en todos los
proyectos que se han presentado, la Comisión de Gobierno ha tratado, en una
forma u otra, de introducir la idea de que existe un gobierno local, un gobierno
municipal, en circunstancias de que la municipalidad no es más que la
administradora de la comuna y de los asuntos locales.
He dicho.
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El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Como la Mesa ha sido interpelada
para que se pronuncie sobre la admisibilidad de las indicaciones...
El señor OTERO.- Pido la palabra.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La tiene, Su Señoría.
El señor OTERO.- Señor Presidente, cuando la Comisión de Constitución
escuchó a diversos constitucionalistas acerca de la naturaleza de las
enmiendas a la Carta, casi en forma unánime -hubo una excepción- opinaron
que en materia de reformas constitucionales se incluye todo y, por ende, no
existen reglas en cuanto a la idea de legislar, porque, tratándose de la Ley
Fundamental, cualquier alteración de ella permite hacer cambios globales.
Por tal motivo, sin estar de acuerdo con las
indicaciones en debate -las votaré en contra, por las razones que expresaré
más adelante-, y refiriéndome exclusivamente a su constitucionalidad, no cabe
aceptar, en opinión de los más brillantes tratadistas de Derecho Constitucional
de todos los sectores, la tesis de que una indicación a un proyecto de reforma
del Texto Fundamental no ajustada a la idea de legislar debe ser declarada
inadmisible. Eso queda para la ley, pero no para la Constitución.
Lo que estoy diciendo se afirma en diversos informes
que llegaron a la Comisión de Constitución, como consta al señor Ministro,
quien asistió a ella, y a los señores Senadores que integraron ese organismo
en su oportunidad. Existe una opinión clara de los constitucionalistas prácticamente unánime- en el sentido de que, tratándose de reformas
constitucionales, es plenamente procedente formular cualquier indicación,
aunque sea totalmente ajena a la materia objeto del proyecto.
He dicho.
El señor HAMILTON.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señor Senador…
El señor HAMILTON.- Quiero, simplemente, efectuar una aclaración de hecho.
La excepción a que se refirió el Honorable señor
Otero no es una excepción cualquiera. Corresponde a la opinión del más
distinguido constitucionalista del país: don Alejandro Silva Bascuñán.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Se ha solicitado a la Mesa que declare
inadmisibles las indicaciones renovadas números 3 y 4.
La Mesa resuelve declararlas admisibles, por dos
razones. En primer lugar, por las informaciones que proporcionó el Honorable
señor Otero en cuanto a las características de una reforma constitucional (las
indicaciones en cuestión, por lo demás, se refieren al tema municipal). Y, en
segundo término, porque no parece oportuno que, después de que este asunto
fue visto por dos Comisiones del Senado que admitieron a tramitación las
indicaciones, la Mesa descubra en la última instancia, cuando son renovadas,
que ellas son inadmisibles.
Por tales consideraciones, la Mesa declara admisibles
las indicaciones renovadas números 3 y 4, y procederá a ponerlas en votación,
a menos que alguien desee referirse a su contenido, pero no a su
constitucionalidad, que fue lo discutido previamente.
Ofrezco la palabra.
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El señor OTERO.- Señor Presidente, este tema también fue latamente debatido
en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, porque está íntimamente
unido a otra indicación, que habla del “Gobierno y Administración Comunal”.
Los profesores de Derecho Constitucional -salvo uno,
el señor Cea- opinaron que, en toda nuestra legislación, el término "gobierno"
se refiere a las facultades esenciales del Gobierno Central de la República. Por
lo tanto, en concepto de ellos, no es conveniente introducir modificaciones que
con posterioridad podrían suscitar serios problemas jurídicos.
Esta materia se discutió extensamente en la Comisión
de Constitución y, analizados los informes, fue rechazada, por el motivo
expuesto.
El inciso primero del artículo 99 de la Constitución
expresa: "Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de
la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la
administración local, las provincias se dividirán en comunas.". De manera que
las indicaciones en debate, que aparentemente son inocuas, en el fondo
producen una confusión jurídica bastante importante.
No es propio de la organización comunal el gobierno.
Porque la comuna no tiene las obligaciones ni las atribuciones que posee el
Gobierno. Y tan evidente es esta diferencia, que es el Gobierno el que designa
a los intendentes y gobernadores. La administración comunal es totalmente
separada e independiente, y reside en una municipalidad, órgano constituido
por el alcalde y el concejo, quienes son elegidos en votación popular.
Por tanto, existen en el primer informe de la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia antecedentes que justifican por
qué en su oportunidad votamos en contra de estas indicaciones.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, si existe parecer unánime, no hablaré. De
haber discusión, sí lo haré.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Aparentemente, no habría más
debate. Por ello, me disponía a poner en votación las indicaciones renovadas
números 3 y 4. Porque si las Comisiones las rechazaron y ahora fueron
renovadas, quiere decir que existen votos en un sentido y otro. Luego, procede
pronunciarse sobre ellas.
En votación.
--(Durante la votación).
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, independientemente de que votaré en
contra de las indicaciones, creo que, más allá de las muy importantes
opiniones vertidas por distinguidos constitucionalistas, el tema es discutible.
Por lo menos, en las estructuras interiores del Estado de otros países existe el
concepto de "gobierno municipal".
Entonces, no nos cerremos a la posibilidad de debatir
la materia más adelante, porque la experiencia de otras naciones debe
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DISCUSIÓN SALA
enseñarnos. Resulta que, por procesos de descentralización crecientes y por
una generación más plena de las autonomías locales, al final, en el hecho, los
gobiernos municipales se constituyen y son reconocidos por los ordenamientos
jurídicos pertinentes.
Entiendo que en Chile todavía estamos en una
situación precaria para los efectos de conceder a los municipios ese rango y
esa característica tan esenciales. Sin embargo, sigo pensando que es un
asunto discutible.
En todo caso, en esta oportunidad voto en contra.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, por las razones que dio el Honorable señor
Núñez, votaré a favor de las indicaciones renovadas.
En el fondo, hay que entender el artículo 99 referido
a la administración interior del Estado. Y quienes somos muy partidarios de la
creación del gobierno comunal, en estricto derecho, a lo mejor, también
debiéramos votar en contra, a fin de dejar definitivamente separadas -como ya
lo establece el artículo 99 de la Carta Fundamental- las funciones propias del
Estado en los niveles nacional, regional y provincial. Y nada más.
Pareciera lógico sostener lo anterior. No obstante, en
la gran mayoría de las comunas del país, la expresión con que se hace
referencia al concejo comunal es "gobierno comunal". En la actualidad, ya es
así: todos se refieren al gobierno comunal. Los alcaldes -pomposamente,
algunos; con modestia, otros- dicen: “Yo presido el gobierno comunal”. Y lo
sostienen porque, efectivamente, desempeñan funciones de gobierno dentro
del territorio de la comuna.
El Senado ha estimado oportuno no otorgar esa
alternativa, que ya existe en Europa y la tienen, naturalmente, todos los
chilenos.
Voto a favor de las indicaciones renovadas.
El señor THAYER.- Señor Presidente, diré ahora, como fundamentación de mi
voto, lo que iba a señalar hace un momento.
Aquí se puede producir una confusión con dos
conceptos. De acuerdo con lo que se entiende por "administración" y por
"gobierno" en el Diccionario de la Lengua Española, es perfectamente legítimo
hablar de "gobierno municipal". Y, aun, es conveniente hablar de "gobierno
municipal" y determinar a quién corresponde la administración y a quién el
gobierno de la municipalidad.
Empero, ocurre que, en la Constitución Política, las
palabras se han empleado -algo he leído sobre el tema- en el sentido que aquí
indicaron antes otros señores Senadores: para ella, hay una distinción muy
clara o muy insistente entre lo que es gobierno, que se refiere al gobierno del
Estado, y lo que es administración, que se precisa como administración
comunal.
En mi opinión, introducir en el artículo 99 el concepto
planteado implicaría producir un enredo, cierto embrollo, acerca de la
hermenéutica de la Carta Fundamental.
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DISCUSIÓN SALA
Por las razones expuestas, voto en contra de las
indicaciones renovadas.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).- Señor Presidente, voto en contra de las
indicaciones renovadas, pero a favor de la proposición del segundo informe,
porque en nuestro sistema lo propio es la administración. Plantear un gobierno
comunal se contradice no sólo con el texto constitucional, sino también con
nuestra tradición, sobre todo con una forma de gobierno que debemos
perfeccionar en vez de paralizar y, más aún, dejándola en situación tal que
empiece a crearse la fuente del desgobierno a través de una decisión como la
que ahora explícitamente se plantea.
La señora FELIÚ.- Señor Presidente, tengo a la mano un libro de don Enrique
Silva sobre Derecho Administrativo en el que trata el tema que nos ocupa. En
él plantea que en nuestro ordenamiento constitucional se distinguen
claramente las acciones de gobierno de las de administración. Ello es así,
porque la Carta Fundamental entrega al Presidente de la República el gobierno
y la administración del Estado.
Por otra parte, la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado también reitera una diferencia
de conceptos entre ambas actividades. De manera que en nuestro
ordenamiento constitucional es claro que al Primer Mandatario le corresponde
el gobierno y la administración.
Estas indicaciones renovadas y las que vienen a
continuación, al incluir una sola palabra, reafirman el concepto de que a las
municipalidades corresponde el gobierno comunal, lo que generará
inorganicidad en las normas constitucionales relativas a esta materia, porque
no está claro qué se pretende otorgar o entregar a los municipios al señalar
que a ellos también les compete el gobierno en el ámbito comunal. Pero como
es propio del Poder Ejecutivo ejercer el gobierno en todo el país, resulta que,
así como en la administración se cercena parte de ella misma en lo que dice
relación a las funciones que la ley orgánica atribuye o asigna a los municipios,
quedará la interrogante sobre cuáles son las funciones de gobierno radicadas
en los municipios.
Me parece que el tema no es simple. Se trata de una
reforma cuyas consecuencias, aparte no ser claras, no las podemos prever. En
todo caso, dentro de nuestro ordenamiento, considero inconveniente la
reforma que se propone.
Por esa razón, voto en contra de las indicaciones
renovadas.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señores Senadores, estamos en
presencia de una paradoja. Por un lado, se afirma la autonomía municipal, con
algunas limitaciones establecidas en la ley orgánica constitucional, para crear y
suprimir empleos públicos, en este caso municipales. Para fundamentar esa
autonomía -que estimo inconveniente, por las razones que di en su
oportunidad- se habla de flexibilidad, de fuerza y de gobierno comunal. Pero,
cuando se trata de poner un título y de encabezar un artículo, lo que no
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produce más efecto que mostrar la intención de crear gobiernos comunales,
entonces se rechaza por improcedente e inconveniente.
Llamo la atención del Senado sobre la inconsistencia
argumental que hay entre una y otra postura. Y, resueltamente, voto a favor
de las indicaciones renovadas.
--Se rechazan
números 3 y 4 (29 votos contra 7).
las
indicaciones
renovadas
Votaron por la negativa los señores Alessandri,
Bitar, Calderón, Carrera, Díaz, Díez, Feliú, Fernández, Frei (don Arturo), Frei
(doña Carmen), Gazmuri, Hamilton, Huerta, Larre, Lavandero, Letelier, Martin,
Matta, Núñez, Ominami, Otero, Páez, Piñera, Prat, Ruiz (don José), RuizEsquide, Thayer, Valdés y Zaldívar (don Adolfo).
Votaron por la negativa los señores Cantuarias,
Lagos, Larraín, Mc-Intyre, Pérez, Ríos y Urenda.
El señor LAGOS (Secretario).- Indicación renovada Nº 5, que dice
“Reemplázase en el Capítulo XIII de la Constitución, el epígrafe
“Administración Comunal” por “Gobierno y Administración Comunal”.
--Se rechaza con la misma votación anterior.
El señor LAGOS (Secretario).- A continuación, el segundo informe propone, por
unanimidad, reemplazar el inciso primero del artículo 107, por el siguiente: “La
administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine
la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que
es su máxima autoridad, y por el concejo.”.
Se ha renovado la indicación Nº 10 que reemplaza en
dicho artículo 107 la frase inicial “La administración local de cada comuna” por
“El gobierno y la administración local de cada comuna”.
-- Se rechaza con la misma votación anterior.
El señor LAGOS (Secretario).- Corresponde pronunciarse sobre el inciso
primero del artículo 107 del segundo informe.
El señor THAYER.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor THAYER.- Evidentemente, apoyo esta proposición. Sin embargo, deseo
hacer un alcance a lo expresado por el señor Presidente y que tiene que ver
con lo que se discute en este momento.
De acuerdo con la Constitución vigente -la cita
extraída de un libro de don Enrique Silva la señaló la Honorable señora Feliú;
yo la había leído pero no recordaba dónde-, la expresión “gobierno” se refiere
al gobierno del Estado que es único. Por consiguiente, a menos que
enfrentemos una reforma total de la Carta Fundamental para cambiar el
sentido de la expresión “gobierno” cada vez que se usa, aplicarla ahora a las
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municipalidades significaría atentar contra su autonomía. Y ésa sería la
contradicción.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Como el primer inciso del artículo 107
fue objeto de indicación renovada -que acaba de ser rechazada por la Sala-,
corresponde pronunciarse sobre la proposición del segundo informe.
--Se aprueba el inciso primero del artículo 107
(28 votos favorables).
El señor LAGOS (Secretario).- En seguida, se propone intercalar, por mayoría
de votos, el siguiente inciso segundo, nuevo:
"La ley orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad
local en las actividades municipales.".
--Se aprueba (29 votos favorables).
El señor LAGOS (Secretario).- A continuación, se recomienda reemplazar,
también por mayoría de votos, el inciso cuarto -que pasa a ser quinto- por el
siguiente:
"Una ley orgánica constitucional determinará la
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley,
someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades,
forma de la convocatoria y efectos.".
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En discusión.
Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, sólo deseo formular la siguiente consulta.
La expresión “someterá a consulta no vinculante o a plebiscito”, ¿significa que
el plebiscito es vinculante?
El señor HAMILTON.- Exacto.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señor Senador, tal como hoy día está
definido, el plebiscito es vinculante.
Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.- Señor Presidente, esta modalidad que se ha incorporado es
muy interesante y precisamente tiene el propósito de imprimir mayor
participación en la acción de los municipios. La municipalidad y el alcalde, en
virtud de diversos mecanismos hoy día existentes como alternativas propias de
la administración -incluso mediante el pago de las cuentas de electricidad-,
pueden hacer muchas consultas a los vecinos y eso les permite fijar los
criterios a que esas autoridades deben ajustar sus actuaciones.
La incorporación, por primera vez, de la consulta no
vinculante constituye, desde mi punto de vista, uno de los aspectos más
trascendentes para lograr mayor amplitud en el desarrollo de la participación,
tarea que, como lo estipula el artículo 107 de la Constitución, es
responsabilidad primerísima de la municipalidad frente a la comunidad.
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El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, como sabemos, la Carta Fundamental
establece actualmente la posibilidad de que los municipios llamen a plebiscito,
y la ley orgánica de municipalidades consagra una serie de reglamentaciones
para su realización. Corresponde, en realidad, a una verdadera elección:
compleja, difícil, pero, por sus propias características, sus determinaciones son
obligatorias y vinculantes. A mi modo de ver, esta modalidad de participación
ciudadana en la comuna es restrictiva y, de hecho, salvo la Municipalidad de
Las Condes -hasta donde llega mi conocimiento-, ningún otro municipio, desde
la vigencia de esta norma, la ha aplicado para consultar a los vecinos sobre
ciertas materias respecto de las cuales los pronunciamientos que se adopten
serán de carácter obligatorio.
Por ese motivo, considerando imprescindible la
participación ciudadana -la que puede darse no necesariamente en toda la
comuna, sino que en una parte de ella sobre la base de una definición
territorial o de otras características-, presenté una indicación para agregar al
texto vigente de la Constitución la idea de la consulta, que sería efectivamente
no vinculante y que puede, por la misma razón, flexibilizar la forma de
participar en las decisiones que la comuna adopta a través de los organismos
que la representan, fundamentalmente el alcalde y el concejo municipal.
Por lo tanto, esta disposición, aprobada por la
unanimidad de los miembros de las Comisiones informantes, constituye, como
lo señaló el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, un gran
avance y es indispensable para la participación ciudadana. Quizás, como en
pocos lugares, la verdadera democracia participativa se puede dar a nivel de
los municipios. Es más difícil o más compleja la participación de la ciudadanía
en las decisiones, por así decirlo, nacionales. Eso limita, por cierto, la forma en
que ella se expresa, pero debe tenerse presente que se cuenta con organismos
representativos, principalmente el Senado y la Cámara de Diputados. En el
ámbito municipal se requería, a mi juicio, un mecanismo que flexibilizara esa
participación, que es lo que pretendía la indicación que presenté y que se
aprobó por unanimidad en el segundo informe. Y espero que igual resolución
adopte la Sala.
He dicho.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Alessandri.
El señor ALESSANDRI.- Señor Presidente, el inciso quinto dice que la ley
señalará las materias que el alcalde “someterá a consulta”. ¿”Someterá” o
“podrá someter a consulta”? No sé si queda clara la intención. Del texto parece
desprenderse cierto carácter obligatorio: "Una ley orgánica señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo”
“someterá a consulta". Repito: ¿”Someterá” o “podrá someter”? Habría sido
mejor decir "podrá someter".
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El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, tiene razón el Honorable señor
Alessandri. Hoy se establece "someterá", porque es una forma verbal referida
al plebiscito, y …
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señores Senadores, estimo razonable
la materia planteada, pero, por una cuestión de orden, sugiero aprobar el
inciso quinto en la forma propuesta y, después, si corresponde, introducirle
enmiendas, cuya aprobación necesita, por lo demás, la unanimidad de la Sala.
--Se aprueba el inciso quinto, dejándose
constancia, para los efectos del quórum constitucional requerido, de
que emitieron pronunciamiento favorable 30 señores Senadores.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Alessandri, para que precise su planteamiento respecto a esta norma.
El señor ALESSANDRI.- Señor Presidente, me llama la atención que la
disposición diga primero “señalará”, y después, “someterá”, esto es, que
aparezca en forma tan imperativa. Entonces, sólo quiero conocer el alcance de
la norma. Porque no sé si el término “someterá” se debe a que, a
requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, estará
obligado a someter a consulta no vinculante o a plebiscito.
El señor RÍOS.- Obvio, señor Presidente.
El señor ALESSANDRI.- Por eso, hice más bien un comentario y formulé una
consulta en cuanto a si estaba bien redactada la disposición, o si podíamos
mejorarla estableciendo: “podrá someter a consulta no vinculante o a
plebiscito”.
Ése fue el sentido de mi planteamiento, para que este
asunto quedara aclarado y se aprobase una disposición que en verdad pudiera
ser aplicable.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Señores Senadores, al parecer la
norma queda mejor como viene redactada, puesto que aparece claro cuál es el
sujeto de la cuestión. Y en el caso de que sea facultativo, existe confusión
respecto a cuál de las dos partes de la oración es el sujeto de la consulta o del
plebiscito.
En todo caso, creo que el comentario del Senador
señor Alessandri permite que en la Versión Taquigráfica, esto es, en la historia
fidedigna de la ley, quede registrado el espíritu con el que se aprobó la norma.
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, en el ánimo de
facilitar el trabajo de la Sala, quiero señalar que hemos tomado debida nota de
las observaciones formuladas a propósito de este artículo. Entonces, como el
proyecto se encuentra en el primer trámite constitucional, cuando se discuta
en la Cámara de Diputados tendremos presentes estas consideraciones, que
me parecen acertadas. Creo que la expresión correcta es: “podrá someter”, y
no “someterá”.
Ése es nuestro ofrecimiento, señor Presidente.
El señor HAMILTON.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
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El señor HAMILTON.- Señor Presidente, tiene razón el señor Ministro. Si debe
introducirse algún cambio en el proyecto, esto tendrá que llevarse a cabo en
los trámites siguientes.
Empero, la enmienda de redacción sugerida respecto
a este artículo no me parece necesaria. Porque supongamos que una
proporción de ciudadanos que determina la ley orgánica, le exige al alcalde
llamar a plebiscito, éste se encuentra obligado a hacerlo. De manera que está
bien empleada la forma verbal “someterá”.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La Mesa valora en su mérito el
ofrecimiento del señor Ministro. Pero en esta materia, en cuanto al sentido del
planteamiento del Senador señor Alessandri, la disposición queda mejor como
viene redactada. Como son dos vertientes posibles para llegar a la consulta o
al plebiscito, es más conveniente hacer esta referencia a la ley en donde se
regula la forma. Porque en algunos casos puede no ser nada de voluntario, y el
término “podrá” lo convierte en facultativo de manera inconveniente y, tal vez,
favoreciendo una confusión en la inteligencia de la norma.
En consecuencia, el inciso quedará aprobado en los
términos propuestos por las Comisiones unidas.
Aprobado.
Tiene la palabra el Senador señor Urenda.
El señor URENDA.- Señor Presidente, hago presente mi reserva respecto a esta
norma. Porque, a mi juicio, tal como viene redactada, la ley va a ordenar.
Entonces, establecidas las materias, deberán ser sometidas a consulta o a
plebiscito.
Creo que la idea inicial del Senador señor Alessandri
es más adecuada, esto es, que la ley señalará qué materias “pueden” ser
sometidas a consulta o a plebiscito. Pero al establecer que la ley señalará las
materias que “someterá”, significaría que sin someterse a consulta o a
plebiscito algunas no podrían llevarse a cabo. Y no sé si ése sea el espíritu de
la norma.
Por consiguiente, pienso que la observación hecha
por el señor Ministro podría salvar esta situación. Estoy conforme cuando la
norma dice que la ley “señalará”. Pero cuando expresa las materias que
“someterá”, me parece que establece una obligación que la municipalidad no
podría rehuir. Y, en consecuencia, haría imposible la realización de ciertos
asuntos sin esta consulta o plebiscito.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Thayer.
El señor THAYER.- Señor Presidente, si ya está definitivamente votado el
asunto, no tengo nada más que decir. Estamos todos de acuerdo con la
disposición.
Queda claro que sería factible que la norma señalara
“podrá someter” a consulta no vinculante o a plebiscito. Pero ¿por qué usa el
futuro y esta forma imperativa? Porque es obvio que si el alcalde ha consultado
al concejo sobre determinada materia que va a someter a consulta no
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vinculante o a plebiscito, y éste manifiesta su acuerdo, eso es exactamente lo
que va a hacer: someterá.
Por eso el artículo consigna aquí la forma verbal
“someterá”, porque está regulando el acto del alcalde una vez que consultó al
respectivo concejo.
Ése es el alcance de la disposición, señor Presidente.
El señor NÚÑEZ.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor NÚÑEZ.- Señor Presidente, quiero hacer un breve comentario.
Tengo la impresión de que el inciso está bien
redactado. Porque se establece exactamente cuáles serán las materias que
efectivamente la ley señalará al alcalde que deben ser sometidas a consulta no
vinculante o a plebiscito.
El señor URENDA.- ¡Debe!
El señor NÚÑEZ.- Exactamente, señor Presidente. O sea, la ley va a señalar
esto. Por lo tanto, habrá otras materias que no necesariamente van a ser
sometidas a consulta no vinculante o a plebiscito. Pero, en la actualidad, no
tiene ningún sentido que empecemos a ver cuáles son las materias que
eventualmente tendrían que someterse a ello.
El señor LAGOS (Secretario).- A continuación, respecto de los incisos séptimo y
octavo (pasan a ser incisos octavo y noveno), la Comisión propone
reemplazarlos por los siguientes:
“Los servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley.” (este inciso fue aprobado por unanimidad).
“Asimismo, la ley determinará la forma y modo en
que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del
Estado, podrán traspasar a municipalidades la ejecución de acciones de su
competencia, ya sea de manera temporal o permanente.”.
El señor THAYER.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
El señor THAYER.- Señor Presidente, estoy de acuerdo en aprobar estos
incisos. Pero me parece que falta el artículo “las” antes de la palabra
“municipalidades”,
pues
debiera
decir:
“podrán
traspasar
a
las
municipalidades”...
El señor NUÑEZ.- Tiene razón Su Señoría, señor Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Si le parece a la Sala, por unanimidad
se aprobarán estos incisos, incorporando la enmienda de redacción propuesta
por el Senador señor Thayer.
--Se aprueban, con la enmienda de redacción
propuesta, dejándose constancia, para los efectos del quórum
constitucional requerido, de que emitieron pronunciamiento favorable
28 señores Senadores.
El señor LAGOS (Secretario).- Corresponde votar el Nº 3 del artículo único.
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La
Comisión
propone
sustituir
su
texto
por
el
siguiente:
“Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
“Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos
necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren
situados en los territorios de las nuevas comunas.
“Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.”, y”.
--Se aprueba unánimemente (29 votos).
El señor LAGOS (Secretario).- Se ha renovado la indicación Nº 28, tendiente a
agregar el número nuevo que a continuación se indica:
“Incorpórase la siguiente disposición transitoria,
nueva:
“Trigésima Sexta.- Los concejos comunales y alcaldes
que asuman sus cargos en 1996, durarán en ellos hasta la fecha de instalación
de sus sucesores, la que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, conforme a la fecha de elección
municipal que se defina para cada comuna según lo indicado en el inciso
siguiente. En todo caso, dicha instalación no podrá ser posterior al 31 de
Diciembre del año 2000.”.
El señor HAMILTON.- ¿Fue rechazada en la Comisión, señor Presidente?
El señor LAGOS (Secretario).- En efecto, y renovada con las firmas
reglamentarias.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- En discusión la indicación renovada.
El señor LARRAÍN.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra, Su Señoría.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, la primera observación que deseo
formular es que la indicación para agregar esta disposición transitoria se
presentó con bastante antelación, cuando todavía era posible que parte de ella
se cumpliera con motivo de las elecciones municipales de octubre pasado. Su
inciso primero aún tiene vigencia -es por ello que se renovó la indicación-, no
así el segundo, razón por la cual debiera entenderse retirado.
Quiero fundar brevemente mi posición. A mi parecer,
la idea esbozada, del municipio autónomo que regula la acción de la comuna a
la que sirve, debe ir acompañada de un paso -a mi juicio- esencial: desvincular
a aquél de los procesos políticos nacionales y dejar a cada comuna, cuando
regule y determine su futuro, cierta independencia para decidir en qué
momento renueva sus autoridades o define procesos tan importantes como
elegir alcalde y concejales. La ley podrá disponer la forma de hacerlo -deberá
ser igual para todos-, determinar si la respectiva elección será simultánea o
separada, y señalar las modalidades para elegir alcaldes; pero la realización
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misma de los comicios debe quedar entregada a la autonomía de cada
municipio.
Por otro lado, considero muy importante tener en
cuenta -por lo demás, las elecciones municipales recién pasadas así lo
acreditan- que la relación de los electores con las autoridades elegidas no es
exactamente igual a la existente a nivel nacional con los distintos ámbitos de
decisión política. La gente elige a las personas que le parecen más
competentes. Hay muchos ejemplos de votaciones que bajo un prisma político
no serían explicables. Creo que la UDI es un partido muy grande, pero estoy
cierto de que en Las Condes no representa 77 por ciento del universo electoral,
sino un porcentaje cercano a ése. Y ello se debe, ciertamente, a la gestión
municipal del Alcalde don Joaquín Lavín. Ésa es una situación real que se
repitió en muchas otras comunas con numerosos alcaldes pertenecientes a
distintos partidos, que recibieron la preferencia de personas de otras
colectividades y sectores, porque en ese acto primó la valoración ciudadana de
las calidades personales de los candidatos electos.
A mi juicio, dicho proceso todavía puede acelerarse si
se flexibiliza el sistema para permitir que cada municipio defina la oportunidad
en que realizará los respectivos comicios. Ello no impedirá que los partidos
políticos, a nivel comunal, puedan tomar la decisión de participar en ellos en la
forma que se determine. Se trata de que la decisión se adopte a nivel comunal,
y no que forme parte de un proceso político nacional, cuestión que,
francamente, considero de la mayor importancia.
Tal es el sentido y justificación de la indicación en
comento, la cual, lamentablemente, no fue acogida por el organismo técnico
especializado, sin perjuicio de que haya merecido algunos votos favorables de
personas que representan puntos de vista políticos diferentes, lo cual revela
que no se trata de un planteamiento ideológico o doctrinario, sino de una
forma de concebir el municipio desde la perspectiva de la autonomía.
Por lo expuesto, solicito el respaldo de la Sala a esta
indicación renovada, pues estimo que tendría enorme repercusión,
precisamente, para afianzar un paso más todavía el proceso de autonomía y
flexibilización de las municipalidades.
El señor HAMILTON.- Pido la palabra.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- La tiene el señor Ministro del Interior.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, en verdad, en
esta materia nada me asusta, pues creo que debemos tener un espíritu
bastante amplio para avanzar en materia de flexibilización de nuestro sistema
electoral.
Si entiendo bien lo que acaba de plantear el Senador
señor Larraín, se trata de que cada comuna señale la fecha en que va a
realizar su elección, con la única limitante de que la instalación de quienes
sucedan en los cargos -no el acto eleccionario- no podrá ser posterior al 31 de
diciembre del año 2000.
En mi concepto, ello importaría una modificación
mayor al sistema electoral chileno, dado que las elecciones municipales, como
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todos sabemos, se desarrollan conforme a un procedimiento bastante
complejo, que empieza, en determinado momento, con la inscripción de los
candidatos.
En realidad, este inciso, tal como se propone, no
podría aprobarse, por referirse a la fecha que se defina para cada comuna,
según lo indicado en el inciso siguiente. Y si éste se rechaza, no podría el
primero remitirse a la fórmula propuesta en él.
En subsidio, propongo lo siguiente: acaba de iniciar
su tramitación un proyecto que establece un sistema de elecciones separadas
de alcaldes y concejales -reitero: estamos dispuestos a discutir este aspecto,
con todas las implicancias que tendría en el proceso electoral, que es bastante
complejo en cuanto a plazos-, y, por ello, sugiero trasladar esta discusión a la
oportunidad en que se trate dicha iniciativa, en lugar de aprobar una
disposición cuya vigencia, en todo caso, estará sujeta a una nueva enmienda a
la normativa orgánica constitucional del sistema municipal.
Aún más: me formulo preguntas como ésta: ¿qué
pasaría si determinado concejo resuelve adelantar en un año su renovación?
¿Cómo compatibilizaríamos tal decisión con el sistema del registro electoral, las
convocatorias que deben hacerse, la inscripción de candidatos, su desafiliación
de los partidos, etcétera?
Por lo tanto, preferiría que analizáramos este tema reconozco que aún no se ha debatido, y no nos cerramos a hacerlo- cuando se
discuta la enmienda a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en lo
relativo a las elecciones, que -repito- acaba de iniciar su tramitación en la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Otero y, a continuación, el Senador señor Hamilton.
El señor OTERO.- Señor Presidente, si se considera esta disposición desde un
punto de vista reglamentario -ya lo señaló el señor Ministro-, se trata de una
indicación renovada que debe aprobarse o rechazarse en su mérito. Pero
resulta que aquí se está aludiendo al inciso siguiente, el cual fue retirado. De
manera que la indicación -como ha quedado- no puede ser aprobada, porque
no tendrá ningún efecto. Tampoco es factible de modificación en virtud del
Reglamento, pues debe ser renovada exactamente en la misma forma en que
originalmente se planteó. A lo mejor, sería tema de análisis enmendar la
norma reglamentaria, pero así está establecido.
Nadie en la Sala está en desacuerdo con la
proposición del Senador señor Larraín; sin embargo, coincido con el señor
Ministro en el sentido de que ésta no es una materia de carácter constitucional.
Al contrario, su incorporación en la Carta significaría dejar enmarcadas ciertas
cosas que no han sido discutidas in extenso y que no podrían ser cambiadas.
Por consiguiente, ella podría quedar sujeta a la misma Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, la cual contiene un capítulo entero relativo
al tema de las elecciones. También es posible considerarla en el proyecto de
ley a que aludió el señor Ministro del Interior. En todo caso, está claro que no
se trata de un asunto constitucional.
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DISCUSIÓN SALA
Por lo tanto, reglamentariamente no es factible
aprobar la indicación; en primer lugar, porque la norma no producirá efecto
alguno, ya que se retiro el inciso segundo y no puede cambiarse el texto
literal; y en segundo término, porque se creará un problema bastante serio de
inmovilidad. Ninguno de los señores Senadores que votó en contra en la
Comisión lo hizo por haber estado en desacuerdo con la idea del Honorable
señor Larraín, la cual, a nuestro juicio, es digna de estudio. Pero ello no puede
consignarse en una reforma constitucional, sino donde realmente corresponde:
en el capítulo electoral de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, o
bien, en la normativa mencionada por el señor Ministro.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Hamilton.
El señor HAMILTON.- Señor Presidente, en virtud de las consideraciones
hechas valer tanto por el señor Ministro como por los colegas que aludieron a
la materia, deseo pedir al Honorable señor Larraín, autor de la proposición,
que, como parte de ella quedó desfasada por el tiempo y la incorporación de la
otra parte en la Carta Fundamental representa, a juicio de la Comisión, serios
inconvenientes -sería del caso discutir el tema con motivo del estudio de la
referida ley orgánica o con ocasión de la normativa electoral en actual trámite
en el Senado- ,retire la indicación. Su contenido lo podríamos tratar con la
mejor buena voluntad cuando analicemos el proyecto correspondiente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor
Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señor Presidente, desgraciadamente, por el retraso que ha
tenido el análisis de la disposición transitoria que propuse a través de la
indicación, es difícil que, aun en el evento de que se cuente con el apoyo de la
Sala, dicha norma pueda ser aplicada.
En consecuencia, acojo la invitación formulada por el
señor Ministro y los Honorables señores Otero y Hamilton -espero que su
parecer represente la opinión de muchos otros señores Senadores-, en orden a
que el asunto lo volvamos a tratar cuando discutamos el proyecto del Ejecutivo
y que se encuentra en tramitación en el Senado, o en otra instancia, en donde
haya la posibilidad real de abrir debate sobre el particular. Porque -insistoaquí estamos frente a una cuestión que es sumamente importante para el
destino de las municipalidades, esto es, que cada una pueda definir materias
con mucha autonomía. Y si la renovación de sus autoridades forma parte de un
proceso nacional, aquéllas difícilmente podrán escapar a que otras
consideraciones influyan en la decisión que deben tomar mirando el interés
comunal, sin perjuicio, por cierto, de que nunca se pierda de vista lo que
significa la integración al resto del país.
Por tales razones, retiro la indicación.
--Queda retirada la indicación.
El señor LAGOS (Secretario).- Finalmente, se ha renovado la indicación Nº 29
con las firmas de los Senadores señores Siebert, Ríos, Lagos, Cooper, Thayer,
Romero, Alessandri, Horvath, Urenda, Fernández y Sinclair, para consultar el
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DISCUSIÓN SALA
siguiente artículo transitorio, nuevo: "Artículo transitorio.- Los actuales
funcionarios sujetos al Estatuto Administrativo Municipal, mantendrán sus
cargos. Los Concejos, para los efectos de aplicar lo establecido en el artículo
110, deberán considerar la propiedad de los cargos existentes a la publicación
de la presente ley.".
El señor RÍOS.- Pido la palabra, señor Presidente.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Puede hacer uso de ella, Su Señoría.
El señor RÍOS.- Esta indicación fue renovada al inicio del debate, antes de los
acuerdos a que se ha hecho mención. Por tal motivo, retiro mi firma, ya que
habíamos llegado a un consenso.
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Y, por ende, la indicación.
--Queda retirada la indicación y concluido el
estudio del proyecto en este trámite.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Por supuesto, señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Al terminar el análisis de un
proyecto de suma importancia, deseo manifestar –como lo señalé al inicio de
las discusiones tan productivas que hemos tenido- que esta materia constituye
el avance más relevante logrado por el país en mucho tiempo en su proceso de
descentralización.
Por lo tanto, quiero congratularme, junto con los
señores Senadores, por haber participado en el debate de esta iniciativa,
donde hubo un intercambio de ideas muy productivo y rico. No hay otra
manera de calificarlo. Realmente nos satisface mucho el acuerdo que el
Senado adoptó hoy día con respecto a esta reforma constitucional.
¡Muchas gracias, señores Senadores!
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OFICIO LEY
1.14. Oficio de Cámara de Origen a Cámara Revisora
Oficio de Ley a la Cámara de Diputados. Comunica texto aprobado. Fecha 11
de junio, 1997. Cuenta en Sesión 08, Legislatura 335. Cámara de Diputados.
Nº 11.090
Valparaíso, 11 de junio de 1997.
Con
motivo
del
mensaje,
informes
y
antecedentes que tengo a honra pasar a manos de V.E., el Senado ha dado su
aprobación al siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
"Artículo único.- Introdúcense las siguientes
modificaciones a la Constitución Política:
1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto,
del artículo 62, por el siguiente:
"2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que
establece el artículo 110.";
2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
"Artículo 107.- La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo.
La ley orgánica constitucional respectiva
establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la
comunidad local en las actividades municipales.
Los alcaldes, en los casos y formas que
determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados
para el ejercicio de sus Facultades en una o más localidades.
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OFICIO LEY
Las
municipalidades
son
corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar
su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinara las
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que establezca la ley,
someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades,
forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas
para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o
integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro
cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La
participación municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional
respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el
ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley
orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales,
con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada
canalización de la participación ciudadana.
Los servicios públicos deberán coordinarse con
el municipio - cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo,
en conformidad con la ley.
Asimismo, la ley determinará la forma y modo
en que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración
de l Estado, podrán traspasar a las municipalidades la ejecución de acciones de
su competencia, ya sea de manera temporal o permanente.";
3.-
Reemplázase
el
artículo
109,
por
el
siguiente:
"Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades y los resguardos
necesarios para cautelar el uso y disposición de los bienes que se encuentren
situados en los territorios de las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.", y
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OFICIO LEY
4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
"Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los
límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".".
Hago presente a V.E. que el proyecto fue
aprobado en votación general, con el voto afirmativo de 34 señores Senadores
de un total de 46 en ejercicio, y, en votación particular, con el voto afirmativo
de 28 señores Senadores los incisos primero, octavo y noveno del artículo 107
que se sustituye en el Nº 2 del artículo único; de 29 señores Senadores el
inciso segundo del artículo 107 que se sustituye en el Nº 2 y el Nº 3 del
artículo único; de 30 señores Senadores el inciso quinto del artículo 107 que se
sustituye en el Nº 2 del artículo único, y de 34 señores Senadores el Nº 1, los
incisos tercero, cuarto, sexto y séptimo del artículo 107 que se sustituye en el
Nº 2 y el Nº 4 del artículo único, de un total de 45 en ejercicio, dándose
cumplimiento de esta forma a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo
116 de la Constitución Política de la República.
Dios guarde a V.E.
SERGIO ROMERO PIZARRO
Presidente del Senado
JOSE LUIS LAGOS LOPEZ
Secretario del Senado
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
2. Segundo Trámite Constitucional: Cámara de
Diputados
2.1. Primer Informe de Comisión de Constitución
Cámara de Diputados. Fecha 08 de julio, 1997. Cuenta en Sesión 27,
Legislatura 335.
INFORME DE LA COMISION DE CONSTITUCION, LEGISLACION Y JUSTICIA
RECAIDO EN EL PROYECTO DE LEY QUE REFORMA LA CONSTITUCION
POLITICA DE LA REPUBLICA CON EL OBJETO DE DOTAR A LAS
MUNICIPALIDADES DE NUEVAS ATRIBUCIONES Y CONFERIRLE MAYOR
PARTICIPACION A LA COMUNIDAD LOCAL.
BOLETIN Nº 1608-06 (S)-1
_______________________________________________________
HONORABLE CAMARA:
La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia
viene en informar, en segundo trámite constitucional y primero reglamentario,
el proyecto de la referencia, originado en un Mensaje de S.E. el Presidente de
la República.
Para el despacho de esta iniciativa el Jefe del Estado
ha hecho pesente la urgencia, la que ha calificado de suma para todos sus
trámites reglamentarios, contando, en consecuencia, esta Cámara con un plazo
de diez días corridos para la tramitación del proyecto, plazo que vence el día
11 del mes en curso, por haberse dado cuenta de la urgencia en la Sala el día
1 de julio pasado.
Durante el análisis de esta iniciativa, la Comisión
contó con la colaboración de las siguientes personas:
- Don Carlos Figueroa Serrano, Ministro del Interior.
- Don Marcelo Schilling Rodríguez,
de Desarrollo Regional y Administrativo.
Subsecretario
Subsecretario del Interior.
jurídico
Don
Eduardo
Pérez,
asesor
del
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
- Don René Saffirio Espinoza, Alcalde de la
Municipalidad de Temuco y Vicepresidente de la Asociación Chilena de
Municipalidades.
-
Don
Sergio
Núñez,
asesor
de
la
Asociación
mencionada.
FUNDAMENTOS DEL PROYECTO.-
El Mensaje señala que constituye uno de los objetivos
esenciales del actual Gobierno, proseguir y profundizar el proceso de
descentralización territorial del país, con el objeto de dar más eficiencia y
participación a las instancias regionales y locales en la atención de las
demandas de la comunidad.
Recuerda
que en el mensaje presidencial de mayo
de 1994, se hizo presente que para el año 2000 se proyectaba que el 42% de
la inversión pública nacional sería decidida y asignada por dichas instancias,
situación que exigiría un gran esfuerzo de reasignación de atribuciones, por
cuanto ello significaría duplicar el monto de la inversión que actualmente se
resuelve por esas vías.
Agrega que para la consecución de lo anterior, resulta
necesario dotar a los gobiernos regionales y municipales, de los medios para
manejar adecuadamente un mayor volumen de recursos y para responder
oportunamente las demandas de la población.
Con tal propósito, en lo que respecta al gobierno
comunal, el Jefe del Estado ha planteado reformas de rango constitucional y
legal, siendo las primeras imprescindibles para permitir la formulación de
nuevas enmiendas en el campo de la ley que exigen esa adecuación previa.
De lo anterior surge, entonces, que la reforma
constitucional que este proyecto propone, según el texto aprobado por el
Senado, se orienta, esencialmente, a:
1º Dar a los municipios mayor flexibilidad orgánica y
funcional para que puedan efectuar un mejor manejo de sus recursos, que les
permita atender más efectivamente las labores que les son propias, como
asimismo, extender a ellos el mecanismo de traspaso de competencias desde
el Gobierno central, previsto por la Constitución para las administraciones
regionales.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
2º Conferir mayor relevancia a la participación de la
comunidad organizada en las actividades municipales, confiando a la ley
orgánica constitucional respectiva las modalidades y formas que podrá asumir
esta participación.
3º Regular, mediante la ley orgánica constitucional de
municipalidades, la administración transitoria de las comunas que se creen,
su instalación y los resguardos para cautelar los bienes que queden en sus
territorios.
4º Confiar, asimismo, a la correspondiente ley
orgánica constitucional, los procedimientos que deberán aplicarse en caso de
fusión o supresión de comunas.
SINTESIS DE LAS DISPOSICIONES DEL PROYECTO APROBADO POR EL
SENADO.
El texto propuesto por el Senado consta de un
artículo único, dividido en cuatro números:
- Por el Nº 1 suprime del Nº 2 del inciso cuarto del
artículo 62, que se refiere a materias de ley de exclusiva iniciativa presidencial,
la mención de todo lo referente a las municipalidades.
- Por el Nº 2 substituye el artículo 107, referido a la
administración comunal, para introducir las siguientes modificaciones:
a. suprime del inciso primero la mención al consejo
económico y social;
b. agrega dos nuevos incisos para confiar, por el
primero,
a la ley orgánica constitucional respectiva, la fijación de las
modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad en
las actividades municipales, y, por el segundo, para incluir en este artículo la
disposición contenida en el actual artículo 109, es decir, la facultad de los
alcaldes para designar delegados que puedan ejercer sus atribuciones en una o
más localidades.
c. reemplaza en el inciso segundo la expresión
“responsabilidad” por “personalidad”.
d. substituye en el inciso tercero la palabra
“administración” por “competencia” y agrega las expresiones “a consulta no
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
vinculante”, a fin de que el alcalde, con el acuerdo del concejo, pueda llamar a
la comunidad a este tipo de consulta y no sólo a plebiscito.
e. agrega en el inciso cuarto las palabras
“integrar” e “y el deporte”, a fin de: 1º permitir a los municipios no sólo
constituir corporaciones o fundaciones sino también integrar las existentes, y
2º para ampliar las finalidades de estas corporaciones a la difusión del deporte
y no solo a la del arte y la cultura.
f. cambia la redacción del inciso sexto para
establecer que los servicios públicos deberán coordinarse con el municipio
cuando desarrollen su labor en el respectivo territorio comunal.
g. agrega un inciso final para encomendar a la
ley la forma y el modo en que los servicios públicos y demás órganos de la
administración del Estado, podrán traspasar a los municipios la ejecución de
acciones de su competencia, temporal o permanentemente.
- Por el Nº 3 reemplaza el artículo 109 para
encomendar a la ley orgánica constitucional de municipalidades, la regulación
de la administración transitoria de las nuevas comunas, el procedimiento para
su instalación y el resguardo de los bienes que queden en sus territorios, como
asimismo, los procedimientos que deberán aplicarse en caso de fusión o
supresión de comunas.
- Por el Nº 4 agrega un nuevo artículo para facultar a
los municipios para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer
los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional les permita, facultad
que sólo podrán ejercer dentro de los límites y requisitos que fije la misma ley
orgánica, a iniciativa exclusiva del Jefe del Estado.
DISCUSION EN GENERAL.
Durante la discusión en general de la iniciativa, la
Comisión escuchó los planteamientos del señor Ministro del Interior quien
explicó que la idea de consolidar y fortalecer la administración municipal,
requería cambios en el ordenamiento jurídico, algunos de los cuales
presuponían una modificación constitucional previa.
Hizo presente que la flexibilización funcional se
manifestaba encomendando a la ley la forma y el modo en que los servicios
públicos y demás órganos de la administración central, podrán traspasar a los
municipios la ejecución de acciones de su competencia, ya sea en forma
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
temporal o permanente, siguiendo con ello el principio establecido en la Ley
Orgánica Constitucional de Gobiernos Regionales. Señaló que no se
contemplaba establecer un traspaso obligatorio de funciones, sino que uno
gradual y voluntario que considerara la heterogeneidad de los municipios y su
capacidad para hacerse cargo de las nuevas atribuciones o competencias que
se les traspasaran.
En lo que se refiere a la participación, señaló que en
un principio se había querido únicamente quitar el carácter consultivo a los
consejos económicos y sociales a fin de no limitar la participación comunal a
intervenciones esporádicas y sólo de consulta, pero que, en definitiva, en el
Senado se había acordado ampliar más esta participación encomendando a la
ley orgánica constitucional reglar las modalidades y formas de tal participación.
En este mismo orden de cosas, se encontraba la posibilidad de llamar a la
comunidad a consulta no vinculante.
Por último, dentro del proceso de descentralización
del Estado, se daba un importante paso en la flexibilización de la orgánica
municipal al modificar el artículo 62 de la Constitución, por cuanto se permite a
los municipios establecer los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional permita, la que deberá señalar que órganos pueden tenerse,
pero será el municipio quien decidirá, en definitiva, cuáles está en condiciones
de establecer. Asimismo, al permitírseles crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, se les autoriza, con la limitación señalada, para manejar sus
plantas de personal.
Señaló, finalmente, que para implementar esta última
modificación, se había alcanzado un acuerdo con la Asociación Chilena de
Municipalidades y con la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales
de Chile.
El Vicepresidente de la Asociación Chilena de
Municipalidades, junto con compartir los conceptos del Ministro, estimó que la
disposición que obliga a los servicios públicos a coordinarse con los municipios
cuando desarrollen actividades en sus territorios comunales, es muy positiva
porque podrá permitir que las municipalidades transformen su rol de meras
administradoras de servicios, en verdaderos gobiernos locales, sin perjuicio de
la posibilidad cierta de compatibilizar los planes de desarrollo comunal con las
políticas locales de los servicios dependientes de la administración central.
Terminó señalando que para las municipalidades
resulta muy importante no estar sujetas a estructuras comunes porque existen
tantas realidades como municipios en el país, tanto desde el punto de vista de
su gestión como de sus recursos humanos y financieros.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
La Comisión coincidió con los planteamientos
efectuados y procedió a aprobar la idea de legislar, por unanimidad.
DISCUSION EN PARTICULAR.
Durante la discusión en detalle de las disposiciones
del proyecto, la Comisión convino en dividir la votación por números y llegó a
los siguientes acuerdos:
Nº 1 DEL ARTICULO UNICO.
Substituye el Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62
para suprimir la mención a los servicios públicos o empleos rentados de
naturaleza municipal.
Los representantes del Ejecutivo explicaron que esta
disposición sacaba del campo de las materias que son propias de ley, la
creación o supresión de cargos municipales, lo que hoy día es de la exclusiva
iniciativa presidencial. Lo que se quería con ello era simplificar el
procedimiento a fin de no tener que recurrir siempre a una iniciativa legal del
Presidente de la República para cualquier modificación de la planta de algún
municipio. Si bien sería cierto que con esta proposición el Presidente de la
República perdería la iniciativa para crear o suprimir cargos municipales, los
límites de esta facultad quedarían fijados en la ley orgánica constitucional
respectiva, siendo de la exclusiva competencia del Jefe del Estado establecer
dichos límites.
La Comisión aprobó por unanimidad la disposición
pero acordó suprimir la frase final que señala “con la excepción que establece
el artículo 110”, por cuanto lo que se propone en dicha norma no constituye,
en realidad, excepción alguna al nuevo texto aprobado para esta disposición.
Nº 2 DEL ARTICULO UNICO.
Substituye el articulo 107.
a) Los Diputados señores Cornejo, Elgueta y Viera
Gallo formularon una indicación al inciso quinto del texto propuesto por el
Senado, para intercalar después de la palabra “requerimiento” la frase “ de los
2/3 de los concejales en ejercicio, o...”.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Fundaron su indicación en que el texto propuesto
contempla la posibilidad de llamar a consulta no vinculante o a plebiscito sólo a
iniciativa del alcalde, quien deberá contar con el acuerdo del concejo, o actuar
a requerimiento de la proporción de ciudadanos que señale la ley orgánica.
Estimaron que debería también admitirse la iniciativa de los concejales,
permitiendo que el requerimiento que efectuaren por los 2/3 de sus miembros,
obligara al alcalde a convocar.
Se aprobó la indicación por unanimidad.
b) Los Diputados señores Coloma, Cornejo, Elgueta y
Viera Gallo formularon una indicación para substituir el inciso noveno y final
propuesto por el Senado, por el siguiente:
“La ley determinará la forma y el modo en que los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir
competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.”.
Con esta indicación, los parlamentarios creyeron
conveniente volver al texto inicial propuesto por el Ejecutivo, el que estimaron
más amplio que el aprobado por el Senado, considerando que lo que
efectivamente se traspasa es la capacidad de decisión, con los recursos y
demás medios necesarios. En caso contrario, se daría la incongruencia de que
los municipios serían ejecutores de las decisiones adoptadas por otros
organismos.
Se aprobó la indicación por unanimidad.
Puesto en votación el Nº 2 con las indicaciones
acogidas, se lo aprobó por unanimidad.
Nº 3 DEL ARTICULO UNICO.
Reemplaza el artículo 109.
Los Diputados señores Coloma, Cornejo, Elgueta,
Urrutia Avila y Viera Gallo presentaron una indicación para intercalar en el
inciso primero, después de la palabra “municipalidades”, las expresiones “de
traspaso del personal municipal y de los servicios,...”.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
La indicación se fundó en la necesidad de que la ley
orgánica constitucional de municipalidades, regule también el traspaso a los
nuevos municipios del personal necesario y de los servicios.
Se
conjuntamente con el Nº 3.
aprobó
la
indicación
por
unanimidad
Nº 4 DEL ARTICULO UNICO.
Agrega un artículo 110, nuevo.
Los representantes del Ejecutivo explicaron que esta
nueva disposición era complementaria a la modificación que el Nº 1 del
proyecto introduce al artículo 62, inciso cuarto, Nº 2 de la Constitución,
señalando que la ley orgánica fijaría un marco o límite entre los que podrían
moverse los municipios para el financiamiento de los gastos que esta norma
les significara, el que podría quedar entre un 25% y un 40% de los ingresos
que tuvieran. Se pensaba establecer un criterio diferenciado para estos gastos,
atendiendo a la capacidad financiera de los municipios.
Asimismo, señalaron que la norma contenida en este
artículo era producto del “Acuerdo para la modernización municipal”, convenido
con la Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales de Chile que, entre otros puntos, contempla la
responsabilidad solidaria de los alcaldes y concejales si exceden el límite de
gastos, la existencia de un plan de desarrollo comunal, la exigencia de que la
planta municipal sea aprobada por los 2/3 de los concejales, incluyendo en ello
la posibilidad de crear o suprimir empleos y, por último, la posibilidad de
ejercer las facultades que esta nueva norma constitucional confiere, sólo una
vez en cada período alcaldicio.
Cerrado el debate, se aprobó el número en los
mismos términos, por unanimidad.
Nº 5 NUEVO
Finalmente, el Ejecutivo presentó una indicación para
agregar un número 5 nuevo al proyecto, que introduce el siguiente artículo
transitorio a la Constitución Política:
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“ Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en
el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de
personal y remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en las leyes
respectivas las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas
nuevas competencias.”.
Los representantes del Ejecutivo reconocieron el
carácter obvio del contenido de esta disposición, pero señalaron que ella
obedecía a los términos del acuerdo alcanzado con los funcionarios
municipales.
Se aprobó la indicación por unanimidad con la sóla
modificación formal de expresar las palabras “leyes respectivas” en singular.
CONSTANCIA.
Para los efectos de lo establecido en los números 4º,
5º y 6º del artículo 289 del Reglamento de la Corporación, la Comisión dejó
constancia de lo siguiente:
1º Que tratándose el proyecto de una reforma
constitucional, no hay en él disposiciones que tengan rango orgánico
constitucional o de quorún calificado.
No obstante, en atención a la naturaleza de las
modificaciones introducidas y lo establecido en el artículo 116 de la
Constitución Política, su aprobación requerirá el voto conforme de las 3/5
partes de los Senadores y Diputados en ejercicio.
2º Que ninguna de sus disposiciones es de la
competencia de la Comisión de Hacienda.
3º Que no hubo artículos o indicaciones rechazados
por la Comisión.
ADICIONES Y ENMIENDAS APROBADAS POR LA COMISION.
Durante la discusión en particular, la Comisión
introdujo las siguientes modificaciones al texto propuesto por el Senado:
Nº 1 del artículo único.
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
Suprimió la frase final que se lee “con la excepción
que establece el artículo 110”, cambiando la coma que la precede por un punto
y coma.
Nº 2 del artículo único.
Intercaló en el inciso quinto, después de la palabra
“requerimiento” la frase “ de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o”.
Substituyó el inciso noveno y final por el siguiente:
“La ley determinará la forma y el modo en que los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir
competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.”.
Nº 3 del artículo único.
Intercaló en el inciso primero, después de la palabra
“municipalidades”, las expresiones “de traspaso del personal municipal y de los
servicios,”, precedidas por una coma.
Nº 5, nuevo, del artículo único.
Agregó este número para incorporar una nueva
disposición transitoria del siguiente tenor:
“Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en
el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de
personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley
respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas
nuevas competencias.”.
*****
Por las razones expuestas y las que hará valer en su
oportunidad el señor Diputado informante, esta Comisión recomienda aprobar
el proyecto en conformidad al siguiente texto:
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PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.modificaciones a la Constitución Política:
Introdúcense
las
siguientes
1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto, del
artículo 62, por el siguiente:
“2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”;
2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo.
La ley orgánica constitucional respectiva establecerá
las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad
local en las actividades municipales.
Los alcaldes, en los casos y formas que determine la
ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados para el
ejercicio de sus facultades en una o más localidades.
Las municipalidades son corporaciones autónomas de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad
es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará las
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción
de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a
plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas para
el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o integrar
corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro cuyo objeto
sea la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte. La participación
municipal en ellas se regirá por la ley orgánica constitucional respectiva.
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Las municipalidades podrán establecer en el ámbito
de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley orgánica
constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales, con el
objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización
de la participación ciudadana.
Los servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley.
La ley determinará la forma y el modo en que los
ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir
competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.”;
3.- Reemplázase el artículo 109, por el siguiente:
“Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades, de traspaso del
personal municipal y de los servicios y los resguardos necesarios para cautelar
el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios
de las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.”, y
4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
“Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y
requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine
la ley orgánica constitucional de municipalidades.”.
5.- Agrégase la siguiente disposición transitoria:
“Trigesimaquinta.- Las atribuciones otorgadas a las
municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la estructura
orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen
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PRIMER INFORME COMISIÓN CONSTITUCIÓN
en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio
de estas nuevas competencias.”.
Sala de la Comisión, a 8 de julio de 1997.
Se
designó
Diputado
informante
al
señor
Aldo
Cornejo González.
Aprobado en sesiones de fechas 1 y 8 de julio del
presente año, con la asistencia de los señores Diputados Aldo Cornejo
González (Presidente), Alberto Cardemil Herrera, Juan Antonio Coloma Correa,
Andrés Chadwick Piñera, Sergio Elgueta Barrientos, Rubén Gajardo Chacón,
Zarko Luksic Sandoval, Aníbal Pérez Lobos, Raúl Urrutia Avila, José Antonio
Viera Gallo Quesney y Martita Wörner Tapia.
En reemplazo del Diputado señor Andrés Allamand
Zavala asistió el Diputado señor Luis Valentín Ferrada Valenzuela.
EUGENIO FOSTER MORENO
Secretario
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PRIMER INFORME COMISIÓN GOBIERNO
2.2. Primer Informe de Comisión de Gobierno
Cámara de Diputados. Fecha 28 de julio, 1997. Cuenta en Sesión 27,
Legislatura 335.
INFORME
DE
LA
COMISIÓN
DE
GOBIERNO
INTERIOR,
REGIONALIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL RECAÍDO
EN EL PROYECTO DE LEY QUE REFORMA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE
LA
REPÚBLICA
CON
EL
OBJETO
DE
DOTAR
A
LAS
MUNICIPALIDADES DE NUEVAS ATRIBUCIONES Y CONFERIRLE MAYOR
PARTICIPACIÓN A LA COMUNIDAD LOCAL
________________________________________________________
BOLETÍN Nº 1608-06(S)-1A
HONORABLE CÁMARA:
Vuestra
Comisión
de
Gobierno
Interior,
Regionalización, Planificación y Desarrollo Social pasa a informaros el proyecto
de ley, en segundo trámite constitucional y con urgencia calificada de suma,
que modifica la Constitución Política de la República con el objeto de dotar a
las municipalidades de nuevas atribuciones y conferir mayor participación a la
comunidad local, el cual tuviera su origen en un Mensaje de S.E. el Presidente
de la República.
Cabe hacer presente que esta iniciativa fue
conocida e informada previamente por la Comisión de Constitución, Legislación
y Justicia de esta Corporación, cuyo pronunciamiento se encuentra en el
Boletín Nº1608-06(S)-1, texto que se recomienda tener a la vista toda vez
que, para evitar repeticiones inútiles, nos remitimos desde ya y damos por
reproducidos en los mismos términos en este informe sus capítulos
denominados “Fundamentos del proyecto” y “Síntesis de las disposiciones del
proyecto aprobado por el Senado”.
Durante el estudio de esta iniciativa, Vuestra
Comisión contó con la asistencia y colaboración de los señores Carlos Figueroa
Serrano, Ministro del Interior; Marcelo Schilling Rodríguez, Subsecretario de
Desarrollo Regional y Administrativo; Eduardo Pérez Contreras, Asesor Jurídico
del anterior; Gonzalo Duarte, Presidente de la Asociación Chilena de
Municipalidades; Eduardo Pastene y Oscar Yáñez, Presidente y Secretario
General de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales,
respectivamente, y Jorge Soria, alcalde de la I. Municipalidad de Iquique.
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El proyecto consta de un artículo único que
contiene cuatro numerales en la forma que fuera despachado por el Senado,
los que fueran aumentados a cinco al agregarse un quinto por la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados, a instancias del
propio Ejecutivo.
I.- DISCUSIÓN Y VOTACIÓN DEL PROYECTO.
A.- Discusión General
Sintetizando el propósito que se persigue con el
proyecto de reforma constitucional en análisis, y reiterando lo señalado, en su
oportunidad, ante la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la
Cámara, el Ministro del Interior hizo presente que lo que se busca es dotar a
las municipalidades de un marco jurídico más flexible, tanto en la parte
orgánica como funcional. Respecto a lo primero, se procura, mediante la
incorporación de un nuevo artículo 110 y la modificación del artículo 62 Nº2,
otorgar a los municipios la facultad de darse su propia organización interna e
incluso fijar remuneraciones, de acuerdo a sus capacidades y necesidades,
pero ateniéndose a las normas que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la
República, contenga la ley orgánica constitucional correspondiente. En lo que
concierne a la flexibilidad funcional, se modifica el artículo 107 de la Carta
Fundamental, consagrando un mecanismo de traspaso gradual de
competencias a las municipalidades, que la ley deberá desarrollar
posteriormente, de un modo análogo al previsto para los gobiernos regionales
en la ley orgánica constitucional Nº19.175. Se trata de una transferencia que
operará a petición de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a
funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto
local que actualmente están encomendados a organismos de la administración
central. Añadió que otro aspecto importante del proyecto, que también incide
en el aludido artículo 107, dice relación con la posibilidad de que los municipios
puedan constituir e integrarse a corporaciones y fundaciones de derecho
privado sin fines de lucro que promuevan y difundan el deporte (además del
arte y la cultura). Esta disposición -según explicó- será desarrollada in
extenso por la denominada “Ley del Deporte”, que otorgará un nuevo marco a
esta actividad.
Desde otra perspectiva, el Titular de Interior
puso de relieve el hecho de que en la elaboración del proyecto en análisis
tuvieron participación la Asociación Chilena de Municipalidades y la
Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, según queda plasmado en
el “Acuerdo para la modernización municipal”, suscrito por el Gobierno y las
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PRIMER INFORME COMISIÓN GOBIERNO
entidades individualizadas en marzo de este año. Agregó que el mismo
espíritu orientará el proyecto de reforma de la ley Nº18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades, que el Ejecutivo enviará a trámite legislativo
en los próximos meses para concordar el articulado de dicho cuerpo legal con
las nuevas disposiciones constitucionales que regirán la materia, de aprobarse
la iniciativa en informe.
Respondiendo a una consulta en torno a por qué
no se aprovechaba la coyuntura impulsando una reforma más a fondo en el
proceso de descentralización del país, el señor Ministro afirmó que la
gradualidad en el proceso de descentralización obedece a que existen
heterogéneos puntos de vista en la materia, pues si bien hay sectores que
desean avanzar más rápido, hay otros que preferirían no dar grandes pasos
aún, mostrándose estos últimos incluso reacios a reformar la Constitución
Política (en especial los artículos 62 Nº2 y 110) en los términos que se están
proponiendo.
El Mensaje del Ejecutivo y las modificaciones introducidas
posteriormente por el Senado y la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia de la Cámara vienen, pues, a ser la expresión de las distintas
sensibilidades políticas sobre el tópico. En todo caso, el proyecto de reforma
constitucional asume que las municipalidades son entes complejos que deben
adecuarse a las necesidades de cada comuna, lo cual se refleja en la facultad
que se confiere a los municipios para determinar su propia estructura interna y
fijar remuneraciones, sin perjuicio del ejercicio de las competencias que
puedan transferirle los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales.
Por otra parte, el asunto puede enfocarse desde el ángulo del asociativismo de
las municipalidades, que es un mecanismo muy flexible contemplado en la
legislación actual, en cuya virtud dos o más municipalidades pueden enfrentar
de manera conjunta tareas de interés común. En síntesis, no están dadas las
condiciones en la actualidad para propiciar la plena autonomía financiera de los
municipios, pero existe una evidente progresividad en el proceso de toma de
decisiones a nivel comunal, de lo que da muestra, por citar un ejemplo, el
proyecto de reforma constitucional en trámite.
El Presidente de la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales, don Eduardo Pastene, señaló que en el marco del
proyecto de reforma constitucional en análisis el mayor anhelo del gremio es
que se apruebe el texto del nuevo artículo 110 de la Constitución Política y la
disposición trigésima quinta transitoria, tal como fueron acordadas en marzo
de este año por la Confederación de Empleados Municipales, la Asociación
Chilena de Municipalidades y el Gobierno. Ello, por cuanto a su juicio ambas
normas cautelan adecuadamente los intereses de los trabajadores del sector y
permiten sentar las bases para el mejoramiento de las condiciones laborales de
los funcionarios, especialmente en lo que dice relación con las remuneraciones.
Dicho objetivo se logrará a través de un sistema de incentivos al desempeño
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PRIMER INFORME COMISIÓN GOBIERNO
funcionario y, ligado a lo anterior, la implementación de programas de
capacitación. Por otra parte, insistió en que el nuevo artículo 110 de la
Constitución Política está indisolublemente ligado a la disposición trigésima
quinta ya aludida que se pretende introducir a la Carta Fundamental, razón por
la cual no puede aprobarse uno y rechazarse la otra.
A su vez, el Secretario General de la misma
organización, señor Oscar Yáñez, destacó que el mencionado convenio de
marzo del año en curso constituyó un hito crucial de las relaciones entre la
Confederación y el Gobierno. Agregó que la futura regulación legal del nuevo
artículo 110 de la Carta Fundamental flexibilizará la gestión municipal,
otorgando los resguardos necesarios para la carrera funcionaria, aunque sin
incurrir en el vicio de la inamovilidad.
El Presidente de la Asociación Chilena de
Municipalidades, señor Gonzalo Duarte, destacó la importancia que reviste el
proyecto de reforma constitucional sobre administración comunal para
profundizar el proceso de modernización del Estado. Instó a su pronto
despacho, considerando que la materialización de los conceptos contenidos en
ella requiere la tramitación de diversos proyectos de ley.
B.- Discusión Particular
Nº1
El texto propuesto por el Senado suprime del
Nº2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política, relativo a
aquellas materias de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
la mención a los servicios públicos o empleos rentados de naturaleza
municipal.
La Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia aprobó dicha modificación, pero suprimiendo la frase final sugerida por
el Senado de agregar al aludido inciso, que es del siguiente tenor: “con la
excepción que establece el artículo 110”, por no avenirse con la nueva
redacción otorgada a esta última norma.
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PRIMER INFORME COMISIÓN GOBIERNO
Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó
en los mismos términos que su similar de Constitución, Legislación y Justicia la
referida modificación, por asentimiento unánime.
Nº2
El Senado propone sustituir el artículo 107 de la
Carta Fundamental, que dice atingencia con la administración comunal, por un
nuevo texto, que presenta las siguientes variantes principales con el
actualmente vigente:
a.- Elimina del inciso primero la referencia que
allí se hace al consejo económico social.
b.- Adiciona dos nuevos incisos, cuyo contenido
dice relación con entregar a la ley orgánica constitucional de municipalidades la
regulación de la participación de la comunidad en las actividades del municipio
y, además, dar una nueva ubicación a la norma consagrada en el artículo 109
actual de la Constitución, esto es, la facultad alcaldicia de designar delegados
suyos en localidades del territorio comunal.
c.- Enmienda un error existente en el inciso
segundo -nuevo cuarto- que alude a la “responsabilidad jurídica”
reemplazándola por la expresión “personalidad jurídica”.
d.- Reemplaza en el inciso tercero -nuevo
quinto- el vocativo “administración” por “competencia” y agrega una
disposición que posibilita que el alcalde con el acuerdo del concejo, pueda
efectuar consultas no vinculantes a la comunidad sin perjuicio de la actual
facultad de convocar a plebiscito comunal.
e.- Modifica el inciso cuarto -nuevo sexto- en
términos de posibilitar que las municipalidades puedan, además de constituir
corporaciones y fundaciones, integrar aquéllas ya existentes, y, por otra parte,
ampliar sus fines a la difusión del deporte.
f.- Innova en lo que respecta a la redacción del
inciso sexto -nuevo octavo-, con el propósito de hacer perentoria la
coordinación que habrán de efectuar los servicios públicos con el municipio
respectivo al actuar dentro del territorio comunal correspondiente.
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g.- Agrega un nuevo inciso final que entrega a la
ley la determinación de las modalidades a que habrán de sujetarse los
servicios públicos y demás entes de la administración para traspasar a las
municipalidades la realización de actos propios de su esfera de competencia,
traspaso que puede asumir el carácter de temporal o permanente.
- Por su parte, la Comisión de Constitución,
Legislación y Justicia acogió una indicación al inciso quinto propuesto por el
Senado (letra d) de este numeral del presente informe) que obliga al alcalde a
convocar a plebiscito o a consulta no vinculante cuando así lo demanden los
2/3 de los concejales en ejercicio.
- Del mismo modo, la aludida Comisión acogió
otra indicación que amplía el inciso final propuesto por el Senado, entregando
a la ley la determinación de cómo los ministros, servicios públicos y gobiernos
regionales podrán traspasar competencias a los municipios, provisoria o
definitivamente, por considerar que lo que se transfiere es la capacidad de
decisión con los recursos necesarios para su ejercicio.
- Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó
en idénticos términos que la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, y
también por unanimidad, los cinco primeros incisos de esta norma.
El inciso sexto nuevo -antiguo cuarto- fue
aprobado por asentimiento unánime; conjuntamente, y por idéntico quórum de
votación, con una indicación de los señores Balbontín, Gutiérrez, Longton,
Ortiz, Palma (don Joaquín), Pérez (don Aníbal), Pérez (don Ramón), Silva,
Soria, Tuma, Valcarce y Zambrano, la que posteriormente fue adecuada por
otra -también aprobada por unanimidad-, suscrita por los señores Balbontín,
Gutiérrez, Palma (don Joaquín), Silva y Zambrano; en cuya virtud se incluye el
desarrollo económico dentro de las actividades que pueden promover y difundir
las entidades antes mencionadas, en reemplazo de las expresiones “turismo y
desarrollo productivo” contempladas en la primera indicación.
En opinión de los representantes del Ejecutivo,
posición que fue compartida por la unanimidad de los miembros de la
Comisión, del concepto de orden económico que informa la Constitución
Política se infiere un principio fundamental, cual es que la iniciativa privada es
el motor de la economía; cabiéndole al Estado un rol meramente subsidiario.
En armonía con este axioma, el constituyente se preocupó de establecer
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PRIMER INFORME COMISIÓN GOBIERNO
expresamente que sólo una ley de quórum calificado puede permitir al Estado
y sus organismos realizar actividades empresariales. En cuanto al turismo y al
desarrollo productivo -términos que en definitiva fueron sustituidos por la
expresión “desarrollo económico” según se vio- se trata de actividades con un
nítido perfil empresarial, y por ende imposibles de compatibilizar con el
imperativo de la norma constitucional de que dichas actividades no tengan
carácter lucrativo. A la luz de este razonamiento, las corporaciones que se
creen para los fines señalados tendrían que limitarse a generar las condiciones
adecuadas para el desarrollo económico, procurando, por ejemplo, atraer
inversionistas; pero no podrían inmiscuirse en la gestión propiamente tal de
proyectos de inversión, pues si así lo hicieren tendría que aplicárseles el
artículo 19 Nº21 de la Carta Magna.
El inciso séptimo fue aprobado por asentimiento
unánime, tal como lo hiciera la Comisión que se pronunció con anterioridad a
ésta.
Su inciso octavo contó asimismo con la
aprobación unánime de los miembros presentes de la Comisión; con el alcance
de que fue rechazada por simple mayoría de votos una indicación del Diputado
señor Cantero, tendiente a precisar que los servicios públicos deben ajustar su
quehacer, dentro del territorio que se trate, al plan de desarrollo comunal
respectivo.
En relación con este inciso, el señor Ministro del
Interior puntualizó que en la esfera de competencia propia de las
municipalidades los servicios públicos están subordinados a éstas; en tanto
que tratándose de atribuciones propias de los servicios, corresponde coordinar
sus acciones con los planes comunales. En otros términos, la nueva norma
propuesta no altera la competencia de los municipios ni de los servicios
públicos, sino que se limita a señalar que el ente coordinador de los proyectos
que se ejecuten en el territorio comunal es la municipalidad pertinente.
Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó
por asentimiento unánime el inciso noveno y final propuesto por el Senado y
ampliado por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia.
Nº3
Este número propuesto por el Senado apunta a
sustituir el artículo 109 que, como se vio, su texto actual es absorbido por el
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artículo 107. Aquí se aborda el tema de la regulación de la administración
transitoria de las nuevas comunas que se creen en el país, lo relativo a su
instalación y los resguardos necesarios para cautelar el uso y disposición de los
bienes ubicados en su territorio, como, asimismo, los procedimientos a
observar en la supresión o fusión de comunas, materias todas que entrega a la
fijación que habrá de hacer de ellas la ley orgánica constitucional de
municipalidades.
- Al efecto, la Comisión de Constitución,
Legislación y Justicia aprobó una indicación que agrega a los mencionados
aspectos a ser regulados por la ley orgánica constitucional lo relativo al
traspaso del personal y de los servicios municipales.
Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó
en los mismos términos que la Comisión antes señalada, y por asentimiento
unánime, la disposición en comento.
Nº4
Este numeral propuesto por el Senado tiene por
objeto incorporar, como 110, un nuevo artículo que faculta a los municipios
crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y determinar los órganos o
unidades que la ley orgánica constitucional posibilite, todo ello dentro de los
límites y requisitos que señale la aludida ley, a iniciativa exclusiva del
Presidente de la República.
Al igual que lo hiciera la Comisión de
Constitución, Legislación y Justicia, en su oportunidad, ésta aprobó por
unanimidad la norma de análisis.
Nº5 (Nuevo)
Esta norma introducida por el Ejecutivo durante
la tramitación de la iniciativa en la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia, tiene por propósito incorporar una nueva disposición transitoria en la
Carta Fundamental que especifique que aquellas atribuciones entregadas a los
municipios en el artículo 110, atinentes a modificaciones de la estructura
orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables al dictarse las
normas legales que fijen las modalidades, requisitos y limitaciones con que
habrán de ejercerse.
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- La Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia le introdujo una modificación de carácter meramente formal,
singularizando la expresión “leyes respectivas”.
Esta Comisión aprobó por asentimiento unánime
el texto propuesto por su similar de Constitución, Legislación y Justicia.
II.-NORMAS DE CARÁCTER
QUÓRUM CALIFICADO.
ORGÁNICO
CONSTITUCIONAL
O
DE
Vuestra Comisión de Gobierno Interior estimó
que no hay disposiciones que se encuentren en las señaladas situaciones; sin
embargo, atendido el carácter de las modificaciones propuestas, su aprobación
requerirá del voto conforme de las tres quintas partes de los Senadores y
Diputados en ejercicio. (artículo 116 de la Constitución Política).
III.NORMAS QUE DEBEN SER CONOCIDAS POR
LA COMISIÓN DE HACIENDA.
Por asentimiento unánime se acordó
ninguna de las disposiciones del proyecto se encuentra en este evento.
que
IV.-INDICACIONES RECHAZADAS POR LA COMISIÓN.
- Del señor Cantero, por simple mayoría de
votos, encaminada a agregar al inciso octavo del artículo 107 del texto
aprobado por Vuestra Comisión la siguiente oración, que encabeza esta norma,
hasta la conjunción “y”, quedando como sigue: “Para los efectos del desarrollo
local las municipalidades contarán con un plan de desarrollo comunal y los
servicios públicos deberán coordinarse con el municipio cuando desarrollen su
labor en el territorio comunal respectivo, en conformidad con la ley”.
V.- ADICIONES Y ENMIENDAS APROBADAS POR LA COMISIÓN.
Según se viera en este Informe, Vuestra
Comisión de Gobierno Interior aprobó por unanimidad todas las modificaciones
que le introdujera la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia al texto
propuesto por el Senado.
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Sin perjuicio de lo anterior, dio su aprobación
unánime a la indicación presentado en sus seno al inciso sexto del artículo 107,
en cuya virtud se amplía la posibilidad de que las corporaciones y fundaciones
de derecho privado sin fines de lucro puedan promover y difundir no sólo el
arte, la cultura y el deporte, sino además el desarrollo económico.
*******************************
Como consecuencia de lo anteriormente
expuesto y las razones que os dará a conocer el señor Diputado Informante,
Vuestra Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y
Desarrollo Social, os recomienda la aprobación del siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
“Artículo único.- Introdúcense las siguientes
modificaciones a la Constitución Política:
1.- Sustitúyese el número 2º, del inciso cuarto,
del artículo 62, por el siguiente:
“2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos
rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado;
suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”;
2.- Sustitúyese el artículo 107, por el siguiente:
“Artículo 107.- La administración local de cada
comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una
municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el concejo.
La ley orgánica constitucional respectiva
establecerá las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la
comunidad local en las actividades municipales.
Los alcaldes, en los casos y formas que
determine la ley orgánica constitucional respectiva, podrán designar delegados
para el ejercicio de sus facultades en una o más localidades.
Las
municipalidades
son
corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
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cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar
su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Una ley orgánica constitucional determinará las
funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además,
las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo
o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción
de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a
plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos.
Las municipalidades podrán asociarse entre ellas
para el cumplimiento de sus fines propios. Asimismo, podrán constituir o
integrar corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro
cuyo objeto sea la promoción y difusión del arte, la cultura, el deporte y el
desarrollo económico. La participación municipal en ellas se regirá por la ley
orgánica constitucional respectiva.
Las municipalidades podrán establecer en el
ámbito de las comunas o agrupación de comunas, de conformidad con la ley
orgánica constitucional respectiva, territorios denominados unidades vecinales,
con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada
canalización de la participación ciudadana.
Los servicios públicos deberán coordinarse con
el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley.
La ley determinará la forma y el modo en que
los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán transferir
competencias a las municipalidades, como asimismo el carácter provisorio o
definitivo de la transferencia.”;
3.- Reemplázase el artículo 109, por el
siguiente:
“Artículo 109.- La ley orgánica constitucional
respectiva regulará la administración transitoria de las comunas que se creen,
el procedimiento de instalación de las nuevas municipalidades, de traspaso del
personal municipal y de los servicios y los resguardos necesarios para cautelar
el uso y disposición de los bienes que se encuentren situados en los territorios
de las nuevas comunas.
Asimismo, la ley orgánica constitucional de
municipalidades establecerá los procedimientos que deberán observarse en
caso de supresión o fusión de una o más comunas.”;
4.- Incorpórase el siguiente artículo 110, nuevo:
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“Artículo 110.- Las municipalidades, para el
cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los
límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.”, y
5.- Agrégase la siguiente disposición transitoria:
“Trigesimaquinta.- Las atribuciones otorgadas a
las municipalidades en el artículo 110, relativas a la modificación de la
estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando
se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para
el ejercicio de estas nuevas competencias.”.
********************************
Se designó
Zambrano, don Héctor. (Presidente).
Diputado
Informante
al
señor
Sala de la Comisión, a 28 de Julio de 1997.
Acordado en sesiones de fechas 16 y 23 de Julio
con la asistencia de los señores Zambrano, don Héctor (Presidente); Balbontín,
don Ignacio; Bartolucci, don Francisco; Cantero, don Carlos; Gutiérrez, don
Homero; Longton, don Arturo; Palma, don Joaquín; Prokuriça, don Baldo;
Rodríguez, don Claudio; Silva, don Exequiel y Tuma, don Eugenio.
SERGIO MALAGAMBA STIGLICH
Abogado Secretario de la Comisión
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DISCUSIÓN SALA
2.3. Discusión en Sala
Cámara de Diputados. Legislatura 335, Sesión 27. Fecha 05 de agosto, 1997.
Discusión general. Se aprueba en general y en particular con modificaciones.
REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE
Segundo trámite constitucional.
ADMINISTRACIÓN
COMUNAL.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Corresponde tratar, con urgencia calificada
de "suma", el proyecto de reforma constitucional sobre administración
comunal.
Diputados informantes de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia,
es el señor Cornejo, y de la de Gobierno Interior, el señor Zambrano.
Antecedentes:
-Proyecto del Senado, boletín Nº 1608-06 (S), sesión 8ª, en 12 de junio de
1997. Documentos de la Cuenta Nº 1.
-Informes de las Comisiones de Constitución y de Gobierno Interior.
Documentos de la Cuenta Nºs. 24 y 25, respectivamente, de esta sesión.
El señor MONTES.- ¿Hay algún acuerdo de cómo se debatirá el proyecto?
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Señor diputado, hubo acuerdos de Comités
que fueron debidamente informados a la Sala.
Tiene la palabra el Diputado señor Ulloa.
El señor ULLOA.- Señor Presidente, sólo para que su Señoría ratifique que hay
voluntad de votar el proyecto a las 13 horas.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- El señor Secretario reiterará el acuerdo de
los Comités.
El señor LOYOLA (Secretario).- El acuerdo de los Comités parlamentarios, en
relación con el proyecto en discusión, es votarlo al término del Orden del Día.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- En consecuencia, el proyecto se votará a
las 13 horas.
Tiene la palabra el Diputado señor Cornejo.
El señor CORNEJO.- Señor Presidente, me corresponde informar, en segundo
trámite constitucional y primero reglamentario, el proyecto de reforma
constitucional que tiene por objeto dotar a las municipalidades de nuevas
atribuciones y conferir mayor participación a la comunidad local.
Durante su análisis la Comisión contó con la colaboración del Ministro del
Interior, don Carlos Figueroa; del Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, don Marcelo Schilling; del asesor jurídico del Ministerio del
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Interior, don Eduardo Pérez, y del alcalde de la Municipalidad de Temuco y
vicepresidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, don René Saffirio.
El mensaje señala que uno de los objetivos esenciales del Supremo Gobierno
es profundizar el proceso de descentralización territorial del país, con el objeto
de dar más participación y eficacia a las instancias regionales y locales.
En el Mensaje presidencial de mayo de 1994, su Excelencia el Presidente de la
República hizo presente que para el año 2000 se proyectaba que el 42 por
ciento de la inversión pública nacional sería decidida y asignada por las
instancias regionales.
Para la consecución de lo anterior, resulta necesario dotar a los gobiernos
regionales y municipales de los medios para manejar adecuadamente un
mayor volumen de recursos y para responder en forma oportuna las demandas
de la población.
Con tal propósito, en lo que se refiere al gobierno comunal, el Primer
Mandatario ha planteado reformas de rango constitucional y legal, siendo las
primeras imprescindibles para introducir enmiendas a las leyes.
Este proyecto de reforma constitucional se orienta a los siguientes objetivos:
1º Dar a los municipios mayor flexibilidad orgánica y funcional para que
puedan efectuar un mejor manejo de sus recursos, que les permita atender
con mayor prontitud las labores que les son propias, como asimismo,
extenderles el mecanismo de traspaso de competencias desde el gobierno
central, previsto por la Constitución, a las administraciones regionales.
2º Conferir mayor relevancia a la participación de la comunidad organizada en
las actividades municipales, incorporando en la ley orgánica constitucional
respectiva las modalidades y formas que podrá asumir esta participación.
3º Regular, mediante la ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la
administración transitoria de las comunas que se creen, su instalación y los
resguardos necesarios para cautelar los bienes que queden en sus territorios.
4º Confiar -también mediante la ley orgánica constitucional respectiva- los
procedimientos que deberán aplicarse en caso de fusión o supresión de
comunas.
Durante la discusión en general de la iniciativa, la Comisión escuchó los
planteamientos del Ministro del Interior, quien explicó que la idea de consolidar
y fortalecer la administración municipal requería cambios en el ordenamiento
jurídico, algunos de los cuales consagra este proyecto.
Asimismo, hizo presente que la flexibilización funcional se manifestaba
encomendando a la ley la forma y el modo en que los servicios públicos y
demás órganos de la administración central podrán traspasar a los municipios
la ejecución de acciones de su competencia, ya sea en forma temporal o
permanente, siguiendo con ello el principio establecido en la ley orgánica
constitucional de Gobiernos Regionales.
En lo que se refiere a la participación, expresó que al comienzo se había
querido únicamente quitar el carácter consultivo a los consejos económicos y
sociales a fin de no limitar la participación comunal a intervenciones
esporádicas y sólo de consulta. Pero, en definitiva, en el Senado se había
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acordado ampliar esta participación, encargando a la ley orgánica
constitucional reglar las modalidades correspondientes.
La Comisión llegó a los siguientes acuerdos, en relación con el texto aprobado
por el Senado:
En el Nº 1 del artículo único, se sustituye el Nº 2 del inciso cuarto del artículo
62 de la Constitución Política del Estado, para suprimir la mención a los
servicios públicos o empleos rentados de naturaleza municipal.
Esta disposición saca del campo de las materias que son propias de ley, la
creación o supresión de cargos municipales, lo que en la actualidad es de
iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Con ello se persigue
simplificar el procedimiento a fin de no tener que recurrir siempre a una
iniciativa presidencial para cualquier modificación de la planta de algún
municipio. Si bien es cierto que con esta proposición el Jefe del Estado pierde
la iniciativa para crear o suprimir cargos municipales, los límites de tal facultad
quedarán fijados en la ley orgánica constitucional respectiva, una vez que se
apruebe esta reforma constitucional.
La Comisión aprobó por unanimidad esta disposición, suprimiendo una
referencia que se hacía al artículo 110 de la misma reforma por estimarla
innecesaria.
Los Diputados señores Elgueta, Viera-Gallo y quien habla, formularon una
indicación al inciso quinto del texto propuesto por el Senado para intercalar,
después de la palabra "requerimiento", la frase: "de los 2/3 de los concejales
en ejercicio, o..." ¿Qué significa esto? El texto contempla la posibilidad de
llamar a consulta no vinculante o a plebiscito sólo a iniciativa del alcalde, con
acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción de ciudadanos que
establezca la ley.
Esta indicación, en el fondo, permite que los dos tercios del concejo puedan
requerir el llamado a consulta por su propia voluntad, sin el concurso del
alcalde. Dicha indicación también fue aprobada por la unanimidad de la
Comisión.
Por otra parte, la Comisión también modifica el inciso noveno y final propuesto
por el Senado, que se refiere al traspaso de acciones de competencia de otros
organismos, más bien de la administración central, a las municipalidades.
Dicha disposición quedó redactada en los siguientes términos: "La ley
determinará la forma y el modo en que los ministerios, servicios públicos y
gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades,
como asimismo el carácter provisorio o definitivo de la transferencia."
Con esta indicación, lo que hace la Comisión de Constitución es volver al texto
primitivo del Ejecutivo, aprobando una norma más amplia que la propuesta por
el Senado, en consideración a que lo que se traspasa a las municipalidades es
la capacidad de decisión, de resolver con los recursos y demás medios
necesarios. De no ser así, se daría el contrasentido de que las municipalidades
serían simples y meras ejecutoras de las decisiones que adoptaren otros
organismos, fundamentalmente de la administración central. Dicha
modificación también se aprobó por la unanimidad de la Comisión.
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Asimismo, se acogió una modificación al texto propuesto por el Senado, para
señalar en el artículo 109, que se refiere al procedimiento de instalación de
nuevos municipios, que las municipalidades también deberán preocuparse del
traspaso del personal municipal y de los respectivos servicios.
También aprobó el nuevo artículo 110, que dispone que para el cumplimiento
de sus funciones, las municipalidades podrán crear o suprimir empleos y fijar
remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley
orgánica constitucional respectiva permita.
Cabe hacer presente que el mismo artículo recoge un acuerdo suscrito entre la
Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales de Chile.
Por último, se agrega una nueva disposición transitoria a la Constitución
Política, que señala que las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el
artículo 110, relativas a la creación o supresión de empleos, serán aplicables
cuando en la ley respectiva se regulen las modalidades, requisitos y
limitaciones para el ejercicio de estas nuevas facultades, de lo cual también da
cuenta el acuerdo para la modernización municipal entre el Gobierno, la
Asociación Chilena de Municipalidades y la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales de Chile.
Es todo cuanto puedo informar.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor
Zambrano, informante de la Comisión de Gobierno Interior.
El señor ZAMBRANO.- Señor Presidente, la exposición del Diputado
informante de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara
simplifica bastante la nuestra. De manera que recomendamos a los señores
diputados tenerlo presente, ya que en nuestro informe se dan por reproducidos
varios aspectos de su contenido.
Durante el estudio en la Comisión de Gobierno, participaron el señor Ministro
del Interior, el Subsecretario de Desarrollo Regional, asesores jurídicos del
Ministerio, el presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, don
Gonzalo Duarte; el presidente y secretario de la Confederación de Funcionarios
Municipales, don Eduardo Pastene y don Oscar Yáñez, y el señor Jorge Soria,
alcalde de la Municipalidad de Iquique.
Como ya se dijo, el proyecto despachado por el Senado consta de un artículo
único que contenía cuatro numerales, los que aumentaron a cinco al agregar
un quinto la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara, a
instancias del Ejecutivo.
El Ministro del Interior hizo presente en la Comisión de Gobierno que el
objetivo del proyecto de reforma constitucional en análisis es dotar a las
municipalidades de un marco jurídico más flexible, tanto en la parte orgánica
como funcional.
Respecto del primer punto, mediante la incorporación de un nuevo artículo 110
y la modificación del artículo 62, número 2 de la Constitución se procura
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otorgar a los municipios la facultad de darse su propia organización interna e,
incluso, fijar remuneraciones de acuerdo con sus capacidades y necesidades,
pero ateniéndose a las normas sobre iniciativa exclusiva del Presidente de la
República contenidas en la ley orgánica constitucional correspondiente.
En lo concerniente a la flexibilidad funcional, se modifica el artículo 107 de la
Carta Fundamental consagrando un mecanismo de traspaso gradual de
competencia a las municipalidades, que la ley deberá desarrollar
posteriormente de un modo análogo al previsto en la ley orgánica
constitucional Nº 19.175 para los gobiernos regionales. Se trata de una
transferencia que operará a petición de la respectiva municipalidad, y siempre
que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de
naturaleza o impacto local, actualmente encomendados a organismos de la
administración central.
Además, el Ministro del Interior señaló que otro aspecto importante de la
iniciativa que también incide en el aludido artículo 107, dice relación con la
posibilidad de que los municipios puedan constituir e integrarse a
corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro que
promuevan y difundan el deporte, además del arte y la cultura. Según explicó
el Ministro, esta disposición será desarrollada in extenso por la denominada
Ley del Deporte, hoy en trámite en el Senado de la República.
Desde otra perspectiva, el titular de Interior puso de relieve que en la
elaboración del proyecto también participaron la Asociación Chilena de
Municipalidades y la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales, lo
que se plasmó en un acuerdo para la modernización municipal suscrito por el
Gobierno y las entidades individualizadas, en marzo pasado.
Agregó el Ministro que el mismo espíritu orientará al proyecto de reforma de la
ley
Nº 18.695, orgánica de municipalidades, que el Ejecutivo enviará a trámite
legislativo en los próximos meses para concordar su articulado con las nuevas
disposiciones constitucionales que, de aprobarse esta iniciativa, regirán la
materia.
En respuesta a una consulta de la Comisión respecto de por qué no se
aprovechaba la coyuntura, impulsando una reforma más a fondo en el proceso
de descentralización del país, el Ministro afirmó que la gradualidad del proceso
de descentralización obedece a que existen puntos de vista heterogéneos
sobre la materia, pues si bien hay sectores que desean avanzar más rápido,
otros prefieren no dar grandes pasos aún, mostrándose, incluso, reacios a
reformar la Constitución Política en lo relativo a los artículos 62, número 2, y
110, en los términos que se proponen.
El mensaje del Ejecutivo y las modificaciones introducidas por el Senado y la
Comisión de Constitución de la Cámara vienen, pues, a ser expresión de las
distintas sensibilidades políticas sobre este tópico.
En todo caso, el proyecto de reforma constitucional asume que las
municipalidades son entes complejos que deben adecuarse a las necesidades
de cada comuna, lo cual se refleja en la facultad que se confiere a los
municipios para determinar su propia estructura interna y fijar sus
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remuneraciones, sin perjuicio del ejercicio de las competencias que puedan
transferirle los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales. Por otra
parte, el asunto puede enfocarse desde el punto de vista del asociativismo de
las municipalidades, que es un mecanismo muy flexible, contemplado en la
legislación actual, en cuya virtud, dos o más municipios pueden enfrentar de
manera conjunta tareas de interés común.
En síntesis, en la actualidad no están dadas las condiciones para propiciar la
plena autonomía financiera de los municipios, pero existe una evidente
progresividad en el proceso de toma de decisiones a nivel comunal, de lo que
da muestra -por citar un ejemplo- el proyecto de reforma constitucional en
trámite.
Por su parte, el señor Pastene, Presidente de la Confederación Nacional de
Funcionarios Municipales, señaló en la Comisión que en el marco de este
proyecto de reforma constitucional, el mayor anhelo del gremio es que se
apruebe el texto del nuevo artículo 110 de la Constitución Política y la
disposición trigesimoquinta transitoria, tal como se acordó en marzo de este
año por la Confederación de Empleados Municipales, la Asociación Chilena de
Municipalidades y el Gobierno. Ello, por cuanto, a su juicio, ambas normas
cautelan adecuadamente los intereses de los trabajadores del sector y
permiten sentar las bases para el mejoramiento de las condiciones laborales de
los funcionarios municipales, especialmente en lo que dice relación con sus
remuneraciones. Dicho objetivo se logrará a través de un sistema de incentivos
al desempeño funcionario y, ligado a lo anterior, la implementación de
programas de capacitación.
Por otra parte, insistió en que el nuevo artículo 110 de la Constitución Política
está indisolublemente ligado a la disposición trigesimoquinta transitoria que se
pretende introducir en la Carta Fundamental, razón por la cual no puede
aprobarse uno y rechazarse la otra.
Por su parte, el Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, don
Gonzalo Duarte, destacó la importancia que reviste el proyecto de reforma
constitucional sobre administración comunal para profundizar el proceso de
modernización del Estado. Instó a esta Cámara a su pronto despacho,
considerando que la materialización de los conceptos contenidos en esta
reforma constitucional requiere la tramitación de diversos proyectos de ley.
En la discusión particular, nuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en los
mismos términos que su similar de Constitución, Legislación y Justicia, la
modificación contemplada en el Nº 1 del artículo único, en lo relativo a la
supresión del Nº 2 del inciso cuarto del artículo 62 de la Constitución Política,
con la indicación de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia, que
elimina la expresión: "con la excepción que establece el artículo 110", por no
avenirse con la nueva redacción otorgada a esta norma.
En cuanto al Nº 2, el Senado propone sustituir el artículo 107 de la Carta
Fundamental, relacionado con la administración comunal, por un nuevo texto,
que presenta las siguientes variantes principales respecto del actualmente
vigente:
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a) Elimina del inciso primero la referencia que allí se hace al consejo
económico social.
Como bien expresara el colega de la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia, el Gobierno proponía quitar al consejo económico social la facultad
consultiva. En definitiva, el Senado propone que se entregue a la ley orgánica
constitucional la forma en que se llevará a cabo la participación de la
comunidad en el desarrollo local, permitiéndose que esto se regule por la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, ya sea usando este instrumento consejo económico social- u otros similares.
b) Adiciona dos nuevos incisos, cuyo contenido dice relación con entregar a la
Ley Orgánica de Municipalidades la regulación de la participación de la
comunidad en las actividades del municipio.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Perdón, señor diputado, el Diputado señor
Ulloa le pide una interrupción.
El señor ZAMBRANO.- Se la concedo, señor Presidente.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor Ulloa.
El señor ULLOA.- Señor Presidente, en su intervención el Diputado señor
Zambrano habló del Codeco en lugar del consejo económico social. Incluso,
debe estar así en la versión. Por eso, solicito que precise a qué se refería.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Puede continuar Diputado señor Zambrano.
El señor ZAMBRANO.- En verdad, me refería al consejo económico social.
En tercer lugar, enmienda un error existente en el inciso segundo -nuevo
cuarto- que alude a la "responsabilidad jurídica", reemplazándola por la
expresión "persona-lidad jurídica".
En cuarto lugar, reemplaza en el inciso tercero -nuevo quinto- "administración"
por "competencia" y agrega una disposición que posibilita que el alcalde, con el
acuerdo del concejo, pueda efectuar consultas no vinculantes a la comunidad,
sin perjuicio de la actual facultad de convocar a plebiscito comunal.
En quinto lugar, modifica el inciso cuarto -nuevo sexto- en términos de
posibilitar que las municipalidades puedan, además de constituir corporaciones
y fundaciones, integrar las ya existentes y ampliar sus fines a la difusión del
deporte.
En sexto lugar, innova en lo que respecta a la redacción del inciso sexto nuevo octavo-, con el propósito de hacer perentoria la coordinación que habrán
de efectuar los servicios públicos con el municipio respectivo al actuar dentro
del territorio comunal correspondiente.
En séptimo lugar, agrega un nuevo inciso final que entrega a la ley la
determinación de las modalidades a que habrán de sujetarse los servicios
públicos y demás entes de la administración para traspasar a las
municipalidades la realización de actos propios de su esfera de competencia,
traspaso que puede asumir el carácter de temporal o permanente.
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Por su parte, como ya se expresó, la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia acogió una indicación al inciso quinto propuesto por el Senado -letra d)
de este numeral del presente informe- que obliga al alcalde a convocar a
plebiscito o a consulta no vinculante cuando así lo demanden los dos tercios de
los concejales en ejercicio.
De igual modo, la aludida Comisión acogió otra indicación que amplía el inciso
final propuesto por el Senado, para entregar a la ley la determinación de cómo
los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán traspasar
competencias a los municipios, provisoria o definitivamente, por considerar
que lo que se transfiere es la capacidad de decisión con los recursos necesarios
para su ejercicio.
Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó en idénticos términos que la
Comisión de Constitución, y también por unanimidad, los cinco primeros
incisos de esta norma.
El inciso sexto nuevo, antiguo cuarto, fue aprobado por asentimiento unánime,
conjuntamente y por idéntico quórum de votación, con una indicación de los
Diputados señores Balbontín, Gutiérrez, Longton, Ortiz, Palma, don Joaquín;
Pérez, don Aníbal; Pérez, don Ramón; Silva, Soria, Tuma, Valcarce y
Zambrano, la que posteriormente fue adecuada por otra, también aprobada
por unanimidad, suscrita por los Diputados señores Balbontín, Gutiérrez,
Palma, don Joaquín; Silva y Zambrano, en cuya virtud se incluye el desarrollo
económico dentro de las actividades que pueden promover y difundir las
entidades antes mencionadas, en reemplazo de las expresiones "turismo y
desarrollo productivo" contempladas en la primera indicación.
En opinión de los representantes del Ejecutivo, posición que fue compartida
por la unanimidad de los miembros de la Comisión, del concepto de orden
económico que informa la Constitución Política se infiere un principio
fundamental, cual es que la iniciativa privada es el motor de la economía,
cabiéndole al Estado un rol meramente subsidiario. En armonía con este
axioma, el constituyente se preocupó de establecer expresamente que sólo una
ley de quórum calificado puede permitir al Estado y sus organismos realizar
actividades empresariales.
En cuanto al turismo y al desarrollo productivo, -términos que, en definitiva,
fueron sustituidos por la expresión "desarrollo económico", según se vio-, se
trata de actividades con un nítido perfil empresarial y, por ende, imposibles de
compatibilizar con el imperativo de la norma constitucional de que dichas
actividades no tengan carácter lucrativo. A la luz de este razonamiento, las
corporaciones que se creen para los fines señalados tendrían que limitarse a
generar las condiciones adecuadas para el desarrollo económico, procurando,
por ejemplo, atraer inversionistas; pero no podrían inmiscuirse en la gestión
propiamente tal de proyectos de inversión, pues si así lo hicieren, tendría que
aplicárseles el Nº 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental.
El inciso séptimo fue aprobado por asentimiento unánime, tal como lo hiciera la
Comisión que se pronunció con anterioridad a ésta.
Su inciso octavo contó, asimismo, con la aprobación unánime de los miembros
presentes de la Comisión, con el alcance de que fue rechazada por simple
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mayoría de votos una indicación del Diputado señor Cantero, tendiente a
precisar que los servicios públicos deben ajustar su quehacer, dentro del
territorio de que se trate, al plan de desarrollo comunal respectivo.
En relación con este inciso, el Ministro del Interior puntualizó que en la esfera
de competencia propia de las municipalidades, los servicios públicos están
subordinados a éstas; en tanto que, tratándose de atribuciones propias de los
servicios, corresponde coordinar sus acciones con los planes comunales. En
otros términos, la nueva norma propuesta no altera la competencia de los
municipios ni de los servicios públicos, sino que se limita a señalar que el ente
coordinador de los proyectos que se ejecuten en el territorio comunal es la
municipalidad pertinente.
Vuestra Comisión de Gobierno Interior aprobó por asentimiento unánime el
inciso noveno y final propuesto por el Senado, ampliado por la Comisión de
Constitución de la Cámara.
El Nº 3 propuesto por el Senado apunta a sustituir el artículo 109 que, como se
vio, su texto actual es absorbido por el artículo 107. Aquí se aborda el tema de
la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas que se
creen en el país, lo relativo a su instalación y los resguardos necesarios para
cautelar el uso y disposición de los bienes ubicados en su territorio, como
asimismo, los procedimientos a observar en la supresión o fusión de comunas,
materias que entrega a la fijación que hará de ellas la ley orgánica
constitucional de municipalidades.
Al efecto, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia aprobó una
indicación que agrega a los mencionados aspectos a ser regulados por la ley
orgánica constitucional, lo relativo al traspaso del personal y de los servicios
municipales.
La Comisión de Gobierno Interior aprobó en los mismos términos que dicha
Comisión, y por asentimiento unánime, la disposición en comento.
El Nº 4 propuesto por el Senado tiene por objeto incorporar un artículo 110,
nuevo, que faculta a los municipios para crear o suprimir empleos, fijar
remuneraciones y determinar los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional posibilite, todo ello dentro de los límites y requisitos que señale
la aludida ley, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
Esta disposición también fue aprobada por unanimidad.
El Nº 5 nuevo, introducido por el Ejecutivo durante la tramitación de la
iniciativa en la Comisión de Constitución, tiene como propósito incorporar una
nueva disposición transitoria a la Carta Fundamental para especificar que las
atribuciones entregadas a los municipios en el artículo 110, atinentes a
modificaciones de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones,
serán aplicables al dictarse las normas legales que fijen las modalidades,
requisitos y limitaciones con que habrán de ejercerse.
La Comisión también aprobó por unanimidad el texto propuesto por su similar
de Constitución, Legislación y Justicia.
Normas de carácter orgánico constitucional o de quórum calificado: La
Comisión estimó que no hay disposiciones que se encuentren en las señaladas
situaciones. Sin embargo, atendido el carácter de las modificaciones
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propuestas, su aprobación requerirá del voto conforme de las tres quintas
partes de los senadores y diputados en ejercicio.
Normas que deben ser conocidas por la Comisión de Hacienda: la Comisión
estimó que no las hay.
Como ya señalé, la Comisión rechazó, por simple mayoría de votos, una
indicación propuesta por el Diputado señor Cantero, que señalaba: "Para los
efectos del desarrollo local las municipalidades contarán con un plan de
desarrollo comunal y los servicios públicos deberán coordinarse con el
municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo, en
conformidad con la ley".
Por último, aprobó por unanimidad las modificaciones que le introdujo la
Comisión de Constitución al texto propuesto por el Senado. Sin perjuicio de lo
anterior, dio su aprobación unánime a la indicación presentada al inciso sexto
del artículo 107, en cuya virtud se amplía la posibilidad de que las
corporaciones y fundaciones de derecho privado sin fines de lucro, puedan
promover y difundir no sólo el arte, la cultura y el deporte, sino, además, el
desarrollo económico en el ámbito de las respectivas comunas.
La Comisión de Gobierno Interior recomienda a la honorable Sala aprobar el
proyecto en estudio.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Como no hay proyectos de acuerdo,
propongo a la Sala prorrogar el debate y ocupar el tiempo destinado al análisis
de ellos.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
En consecuencia, se votará a las 13.20 horas.
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Señor Presidente, el proyecto de
reforma constitucional que conoce esta Sala es un avance muy importante en
el proceso de descentralización del país y de autonomía y modernización de la
gestión municipal. Al respecto, quiero reiterar algunas ideas que ya expresé en
esta Sala a propósito de la discusión en general del proyecto sobre gestión
municipal, reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, las que son
plenamente pertinentes al que nos ocupa en este momento.
La importancia de una reforma municipal integral, que se debate actualmente
en el Congreso -reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades en el Senado, y
a la Constitución Política en materia de administración comunal, en la Cámara-,
está en directa relación con la relevancia de los municipios en la vida cotidiana
y en la calidad de vida de la gente, así como en el tema de la modernización
del Estado.
Como señalé en su oportunidad, hoy las municipalidades tienen seis funciones
privativas y trece compartidas con otros organismos de la administración del
Estado; manejan 21 subsidios sociales, son responsables de la educación del
60 por ciento de los niños chilenos y de la atención de salud primaria de más
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del 50 por ciento de la población; manejan alrededor de 1.300 millones de
dólares, equivalentes al 2 por ciento del producto bruto y son el único servicio
público presente en las 340 comunas del país, convirtiéndose así en la principal
ventanilla de acceso a los diversos servicios públicos y en el más directo medio
de relación entre los ciudadanos y el Estado.
Por nuevas reformas y normativas, los municipios también participan hoy en
cuestiones relevantes como el fomento productivo, el apoyo al consumidor, la
defensa al medio ambiente y, por la vía de convenios, en temas como la
igualdad de oportunidades de la mujer, el empleo y el desarrollo juvenil. Sin
embargo, el mapa de la realidad municipal no estaría completo si no destacara
la diversidad y los contrastes que existen entre las municipalidades a partir de
esa diversidad. Basta efectuar una simple comparación entre los ingresos
propios de las grandes comunas y los de las más pequeñas y carenciadas, que
son la mayoría en nuestro país, para constatar dicha diversidad y sus distintos
potenciales de desarrollo. En este breve bosquejo de los actuales municipios se
explica la necesidad de crear condiciones institucionales más flexibles, que
contribuyan al perfeccionamiento de la gestión municipal, lo que fundamenta la
dirección que asume la reforma en su conjunto.
En este contexto, el proyecto de reforma constitucional en estudio tiene directa
vinculación con la iniciativa que modifica la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, actualmente en segundo trámite en el Senado.
En efecto, el esfuerzo del Ejecutivo de modernizar la gestión municipal no se
agota en el proyecto que modifica la respectiva ley orgánica; también
considera otras innovaciones que requieren, no obstante, previas adecuaciones
constitucionales antes de acometer su tratamiento puntual en la Ley Orgánica
de Municipalidades.
En consecuencia, la lógica legislativa se orienta a que la tramitación de este
proyecto, ojalá, pudiéramos concluirla antes de la del proyecto de reforma de
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con el fin de introducir en
este último cuerpo legal las modificaciones constitucionales una vez
promulgado el proyecto respectivo. De no darse esta secuencia, esta reforma
tendría que ser implementada mediante una nueva modificación a la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades.
El proyecto de reforma constitucional, como se dijo, destinado inicialmente a
configurar un amparo constitucional para ciertas reformas posteriores a la Ley
Orgánica de Municipalidades, ha adquirido una complejidad y un
enriquecimiento crecientes, toda vez que a la propuesta original del Ejecutivo
se han incorporado otras adicionales durante su discusión tanto en la Cámara
Alta como en el tratamiento que se le ha dado en las Comisiones de
Constitución, Legislación y Justicia y de Gobierno Interior de la honorable
Cámara de Diputados.
Las exposiciones de los Diputados informantes de esas dos Comisiones han
sido muy completas, lo que me evita referirme en particular al proyecto
original del Ejecutivo, a las reformas introducidas en el Senado y a las
modificaciones posteriores que se le hicieron tanto en la Comisión de
Constitución como en la de Gobierno Interior.
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Sin embargo, quiero referirme en forma particular a un tema que me parece
de la más alta importancia en relación con la modernización y autonomía de los
municipios, cual es el de los alcances del nuevo artículo 110 que se propone en
la reforma constitucional, que significará una flexibilidad amplia en materia de
fijación de plantas, cargos y remuneraciones municipales, ya que suprime
estas materias no sólo de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República,
sino que, incluso, de las materias propias de ley, encomendándoselas, en
consecuencia, directamente a cada municipio como un mecanismo
administrativo interno, lo que constituye una audaz innovación que, en nuestro
concepto. puede implicar un salto cualitativo en la modernización de la gestión
municipal. Sin embargo, considerando la novedad e importancia de la reforma,
hemos creído conveniente adoptar ciertas prevenciones en la propia ley
orgánica constitucional que permitan asegurar cierta racionalidad y coherencia
en la utilización de estas nuevas atribuciones que, si se ejercieran sin ningún
mecanismo de regulación, podrían configurar situaciones muy desastrosas, aun
comparadas con la deficiente situación actual en materia de personal
municipal.
Las eventuales consecuencias de esta importante reforma introducida en el
artículo 110 y la intención de ir configurando desde ya un catálogo de
resguardos, motivó, después de una larga negociación, la suscripción del
llamado "Acuerdo para la modernización municipal", el 21 de marzo del
presente año, entre la Asociación Chilena de Municipalidades, la Confederación
de Funcionarios Municipales de Chile y el Gobierno, representado por el
Ministerio del Interior.
A partir de la introducción del artículo 110, lo importante es la concepción de
que la reforma de municipios y el otorgamiento de mayores atribuciones y
autonomías en relación con su personal debe hacerse mediante un mecanismo
consensuado con los municipios y con los funcionarios; es decir, configura o
confirma la tesis de que las reformas en materia de modernización se deben
hacer con los actores de cada sector y no en contra de ellos.
En este acuerdo, las partes hemos sentado las bases mínimas que debieran
regular los alcances, modalidades y requisitos que habrán de tenerse en
cuenta para el ejercicio de estas nuevas facultades municipales, contenidos
mínimos que, en virtud del acuerdo suscrito, tienen que inspirar el proyecto de
ley que el Ejecutivo deberá remitir en su oportunidad a tramitación legislativa,
una vez promulgada la presente reforma constitucional, precisamente para
hacer aplicable el nuevo artículo 110, tal como se expresa en su inciso
segundo.
A este respecto, quiero referirme a estas ideas básicas, porque deseo que la
honorable Cámara, en el momento de votar esta reforma constitucional, sepa
que, en esta materia, el Ejecutivo adquiere y reitera el compromiso que ha
suscrito con la Asociación de Municipalidades y con la Confederación de
Empleados Municipales.
Las ideas básicas que regularán estas nuevas facultades municipales, en
relación con la creación y supresión de cargos, y fijación de las remuneraciones
de los empleados municipales, contemplarán los siguientes criterios.
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La existencia de un plan de desarrollo comunal, la vigencia de una política de
recursos humanos en el contexto del plan de desarrollo comunal, la consulta
arreglada y formal al estamento funcionario organizado, la aprobación, en esta
materia, del consejo por los dos tercios; un sistema de prelación para la
decisión concreta del personal comprendida en el plan de modernización de
planta que considere, entre otros, criterios de calificación, perfeccionamiento y
antigüedad.
Estas nuevas facultades municipales, tal como lo proponemos en el artículo
110 transitorio, sólo podrán ser ejercidas por una vez en cada período
alcaldicio de la vigencia de la ley regulatoria, y sólo una vez que se haya
aprobado esta reforma constitucional.
En materia de responsabilidad municipal por el ejercicio de estas atribuciones,
vamos a proponer en la ley respectiva un límite legal al gasto en
remuneraciones, que hoy corresponde al 35 por ciento de los ingresos
municipales, pero estudiando un criterio diferenciado, según la fortaleza
financiera de los municipios, y, en segundo lugar, la responsabilidad solidaria
del alcalde y de los concejales por la transgresión al límite legal en el gasto.
Por último, el trámite de registro de los decretos de modernización de plantas
por parte de la Contraloría General de la República.
El Ejecutivo se compromete, una vez aprobada esta reforma constitucional, a
ingresar a trámite legislativo la iniciativa legal que contempla estos criterios y
que, además, modifica el estatuto administrativo de los funcionarios
municipales en las materias que ya hemos acordado entre la Asociación
Chilena de Municipalidades, la Confederación de Funcionarios y el Ministerio del
Interior.
Reitero que las exposiciones de los diputados informantes de las Comisiones de
Constitución, Legislación y Justicia, y de Gobierno Interior me evitan referirme
en forma particular al trámite de esta reforma desde el proyecto original del
Ejecutivo, las modificaciones introducidas por el Senado y las establecidas en
forma unánime por las Comisiones de Constitución, Legislación y Justicia, y de
Gobierno Interior de la Cámara.
Si la Cámara aprueba hoy el proyecto, estaríamos dando un paso muy
importante en la real descentralización del país y, por otra parte, en el proceso
de conferir a las municipalidades mayor autonomía, y mayores atribuciones y
facultades, así como facilitando el proceso de modernización de los municipios,
en que estamos todos comprometidos.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor René
Manuel García.
El señor GARCÍA (don René Manuel).- Señor Presidente, he estado
escuchando con mucha atención el debate sobre esta reforma constitucional.
Resulta que el señor Ministro -voy a empezar en el mismo orden en que él lo
hizo- se refirió a la autonomía y a la regionalización.
"Autonomía" es un bonito término; pero cuando se pide la real autonomía y
regionalización del país, no se la quieren conceder desde Santiago, porque,
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indudablemente, la capital y los ministerios van perdiendo poder, por lo que
mantienen a las regiones ligadas al poder económico que ejercen los diferentes
ministerios.
Entonces, es bonito como discurso y sirve para hacer "picar" a los diputados de
regiones para que voten favorablemente el proyecto; pero, en el fondo, no
hemos visto nunca que las regiones hayan surgido e ido hacia adelante
autónomamente.
Se dice que las municipalidades manejan 1.300 millones de dólares, lo que
corresponde sólo al 2 por ciento -¡escúchenme bien!- del PGB del país, en
circunstancias de que les estamos dando la responsabilidad de la educación, de
la salud, de los caminos y de todo el sistema, que tenemos ir viendo para
lograr realmente una regionalización; pero los fondos son siempre los mismos.
Ahora, dicen que el alcalde y los concejales deben responder con su patrimonio
si el gasto en remuneraciones sobrepasa el 35 por ciento de los ingresos
municipales. Bonita palabra, bonita frase, bonita cifra, bonito porcentaje. Pero
quiero preguntar derechamente, ¿por qué el Gobierno no responde y envía los
fondos necesarios a las municipalidades cuando, de acuerdo con atribuciones
similares que les han dado, se exceden y no pueden pagar los sueldos ni las
imposiciones de los profesores o de los funcionarios de la salud?
No lo pregunto por molestar, sino porque siempre hemos dicho que las
municipalidades son los brazos de las comunas, y si no tienen las suficientes
herramientas y recursos para trabajar, indudablemente muchas se quedarán
sin hacer las obras que tanto necesitan estas comunas.
Ahora, se expresa que el señor alcalde tendrá que crear nuevos empleos y fijar
nuevas remuneraciones. La verdad de las cosas es que tengo miedo, porque
no estamos maduros políticamente, ni este lado ni el otro, para ejercer las
facultades que la ley está dando, lo que podría provocar la más grande de las
"vendettas" políticas con respecto a los funcionarios municipales. ¡Y eso sí que
sería grave! ¿Por qué? Porque cada vez que se renueve un alcalde, los
funcionarios municipales que no sean del mismo color político que el jefe
edilicio tendrán que estar dispuestos a ver cortada su carrera. Además, los
alcaldes tienen todas las facultades para despedir o desligar a un funcionario
de su cargo; entonces, ¿para qué les vamos a dar más facultades? Debemos
ser coherentes con el artículo, señor Ministro.
El señor PIZARRO.- No tienen todas las facultades...
El señor GARCÍA (don René Manuel).- Todos sabemos que los alcaldes no
tienen facultades para aumentar el gasto en personal, por lo que debe dictarse
una ley para contratar a un funcionario; pero aquí vamos a establecer una
disposición que deja esta materia a la voluntad del alcalde, lo que no me
gusta, pues los funcionarios han realizado una buena labor dentro de las
municipalidades. Por ejemplo, si un director de obras dura un corto período,
¿puede conocer la comuna en seis meses o en un año? ¿Acaso vamos a poner
a cualquier persona en ese cargo?
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Señor Presidente, con su venia, le concedo una interrupción al Diputado señor
Pizarro, para que no haga lo que hace siempre: hablar solapadamente.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Por la vía de la interrupción, tiene la
palabra el Diputado señor Pizarro.
El señor PIZARRO.- Señor Presidente, es al revés. Le he estado pidiendo
clarificaciones al Diputado señor René Manuel García quien, con su particular
forma de expresarse, nos motiva al debate.
Ocurre que los alcaldes no tienen en la actualidad facultades para que el
personal más importante de la municipalidad sea de su confianza y forme parte
de un equipo de trabajo o de un proyecto de desarrollo de la comunidad, ya
que, la mayoría de las veces, no pueden tomar decisiones respecto de quienes
ocupan esos cargos. Entonces, el espíritu de la reforma tiende a facilitar el
buen trabajo y desempeño de los alcaldes.
Por lo tanto, debemos confiar en la capacidad de las personas que la gente
elige para gestionar los gobiernos locales y no pensar que cada alcalde llegará
a sentarse al municipio con un ánimo de "vendetta" o de ventilar cuestiones
personales, sino por el contrario, pues la gente parte de la base de que, al
elegir a un alcalde, se está buscando a una persona idónea para ejercer el
cargo y gestionarlo a través de él. Por eso, no debemos tener tantas dudas ni
ser tan escépticos respecto del rol de nuestros alcaldes.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Puede continuar el Diputado señor García,
don René Manuel.
El señor GARCÍA (don René Manuel).- Señor Presidente, me alegra
enormemente que los funcionarios no sean de confianza del alcalde, porque
hemos visto lo que ocurre cuando lo son: han robado 1.700 millones, han
robado a Esval y miles de cosas, pero si siguen siendo de confianza, no habrá
ningún contrapeso que los pueda controlar.
No quería entrar en detalles, pero su Señoría ha señalado que mi peculiar
manera de decir las cosas motiva debate. Sólo pretendía que usted las
"parara" silenciosamente, para no entrar a una discusión ajena a la reforma
constitucional. Entiendo que el señor Pizarro quiere acabar con la carrera de
los funcionarios municipales, y que la gente importante de las municipalidades
sea de confianza del alcalde.
Nadie puede estar de acuerdo en que no haya asociaciones de
municipalidades, así como nadie puede estar en desacuerdo en que los
municipios puedan unirse. Hay algunos pequeños, ubicados al lado de uno
grande, que no tienen fondos para contratar a un arquitecto, por ejemplo.
Ambos pueden unirse para contratarlo. Eso es bueno y nadie está en
desacuerdo con ello. Que también puedan ocupar en conjunto los camiones y
las maquinarias para pavimentar o arreglar caminos, todos estamos
totalmente de acuerdo con ello; que haya fondos para salud, que se aumente
el 3 por ciento, que haya autonomía, que exista regionalización, estamos
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totalmente de acuerdo; pero en lo que no estoy de acuerdo es que se corte la
carrera funcionaria, porque eso no es bueno para nadie, ya que, de ser así,
¿cuánto durarían los funcionarios municipales? Exactamente lo que dura un
alcalde, por lo que tendremos a las municipalidades rotando a su gente
permanentemente.
Por lo tanto, si se quiere aprobar el artículo 110, estaríamos de acuerdo
siempre y cuando no fuera con efecto retroactivo, o sea, que rija de ahora en
adelante, y, para despedir a los funcionarios o acabar con su carrera
funcionaria, que se apliquen las calificaciones en listas del 1 al 4 y que
contemos con las que todas las municipalidades pueden hacer.
No soy miembro de la Comisión de Gobierno Interior, pero me he reunido con
los funcionarios y quizás he sido uno de los pocos que ha concurrido a sus
sesiones cada vez que me han invitado. Es interesante escuchar a las partes,
porque hemos cometido errores gigantescos y hoy estamos revisando muchas
leyes. Quizás las iniciativas más importantes del país las hemos hecho realidad
contra las personas interesadas y no con ellas. Tenemos la oportunidad de
hacerlo. Creo, especialmente, en la buena voluntad de las personas, en la
autonomía municipal y en la participación de la gente -en que todos estamos
de acuerdo-, pero no en la buena fe y en las tan buenas intenciones del
artículo 110, nuevo.
Por eso, a título personal, votaré en contra de ese artículo.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Hago presente a la Sala que hay diez
señores diputados inscritos y sólo quedan 20 minutos de debate. En
consecuencia, lo más probable es que algunos de ellos deberán insertar sus
discursos.
Tiene la palabra el Diputado señor Carlos Montes.
El señor MONTES.- Señor Presidente, esta reforma constitucional es muy
importante y no ha sido fácil llegar a este punto. El Ministerio del Interior ha
jugado un papel central en un proyecto que presentaba muchas dificultades
para salir adelante. Asimismo, la Asemuch ha expuesto con mucha fuerza sus
puntos de vista. El proyecto es también hijo de un paro nacional, porque su
contenido es trascendente para los funcionarios municipales del país.
Quiero valorar tres avances significativos del proyecto.
En primer lugar, que en nuestra Constitución se establezca que el tema de la
participación debe ser incorporado en la ley orgánica constitucional municipal,
porque hoy tenemos un problema real al respecto. Llegamos a un esquema de
junta de vecinos muy atomizado y débil y no encontramos la manera de
estimular la participación, a sabiendas de su importancia en las comunas. Aquí
debería haber ordenanzas municipales de acuerdo con las distintas realidades y
singularidades de cada zona.
En segundo lugar, creo que es fundamental establecer en la Constitución que
en la ley se plantearán los mecanismos para la transferencia de competencia
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por parte de los distintos servicios públicos. Tengo una duda sobre el
particular.
Si bien es muy importante que haya maneras diferenciadas, el texto del
proyecto, como está planteado, no necesariamente establece la posibilidad de
diferenciar la manera de transferir competencia, porque hay municipios que
califican para hacerse cargo de ciertas áreas de la política social y otros que no
califican, no tienen la experiencia, los equipos y las condiciones. Entiendo que
el sentido del inciso noveno del nuevo artículo 107 de la Constitución apunta a
flexibilizar para diferenciar entre unas situaciones y otras. Creo que está bien
cuando señala que la transferencia puede ser provisoria o definitiva; pero no
dice que pueden ser generales o solamente para una parte de los municipios,
lo cual podría interpretarse como que está implícito en el texto. En ese sentido,
me gustaría que los diputados informantes clarificaran la situación. El inciso
implica que cualquier transferencia de competencia será general para todos los
municipios o que estos se pueden diferenciar.
En tercer lugar, me parece también muy importante la modificación del artículo
109, en cuanto la ley regulará la administración transitoria de los municipios.
Entiendo que esto, incluso, pasa por la manera de designar la autoridad en el
período de transición. Esta materia, dadas las ambigüedades y el marco
inadecuado existentes, ha sido fuente de mucha polémica y hemos legislado y
vuelto a legislar sobre ella.
Pregunto a los diputados informantes si entienden que dentro de las facultades
que consagre la ley está la posibilidad de designar la autoridad ¿Quién va a ser
la cabeza de ese municipio en el período que esté en construcción?
En relación con el tema principal, cual es la modernización de los municipios,
aquí se ha insistido mucho en que ella pasa por la flexibilidad para crear o
suprimir empleos, fijar remuneraciones e instituir órganos o unidades, todo ello
dentro del marco que establecerá la ley orgánica constitucional.
Tener flexibilidad para organizar, fijar remuneraciones y reorganizar el equipo
de trabajo de un municipio, es muy importante; pero espero que todo esto
quede muy bien precisado en la ley orgánica. Los municipios que han logrado
ser mejores y más eficaces en el mundo son aquellos que fortalecieron el
carácter profesional de sus funcionarios, que conformaron un equipo con
vocación de servicio y capacidad de trabajo y comprometido con sus objetivos.
Este aspecto es clave en una institución pública.
Si caemos en la idea de que, con mucha flexibilidad, cada cierto tiempo se va a
renovar un municipio de acuerdo con lo que piense la autoridad de turno, ello
puede provocarle una gran politización al vincularlo al sector político que en
ese momento lo dirija, sea del sector que fuere. Y un municipio politizado con
funcionarios que carezcan de carácter profesional, será necesariamente débil,
porque no estará al servicio de la ciudadanía, sino de determinados puntos de
vista en esa oportunidad.
Se trata de que ese riesgo de politización quede muy bien neutralizado cuando
el tema se plantee en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. El
país tiene muchos funcionarios municipales con gran vocación de servicio
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público, con gran capacidad de anteponer, por encima de sus intereses
personales o políticos, los de la comuna y del municipio.
Si un alcalde quiere que el director de obras apruebe la recepción final de un
colegio construido con adobes, pero él se niega a hacerlo porque se trata de un
edificio de alto riesgo, no debe existir ningún mecanismo que posibilite que,
por esa actitud, dicho director de obras sea retirado de su cargo. Me estoy
refiriendo a hechos que han ocurrido. La vocación de servicio, la visión de
conjunto de los funcionarios de un municipio debe ser cuidada y respetada
porque le permite contar con un equipo profesional sólido. Me parece que un
exceso de flexibilidad en aquellas funciones que requieren de la fe pública,
puede ser de alto riesgo en la gestión municipal.
Además, es necesario fortalecer el estatuto administrativo municipal, porque
está claro que debemos mejorar el ingreso; los concursos todavía no son
adecuados y debe haber mecanismos más fluidos para sancionar y exonerar a
los funcionarios de desempeño ineficiente. El sistema de calificaciones es
defectuoso y debe mejorarse. También debe existir un servicio de bienestar; la
mayor parte de los municipios no cuenta con él. En fin, todo esto hay que
considerarlo sobre la base de que la modernización no significa despedir
funcionarios, sino que dice relación con la capacidad de formar equipos con
mucha capacidad profesional y mucho compromiso con la función pública.
Para terminar, quiero dejar un testimonio.
Un aspecto fundamental de la modernización es la flexibilidad de los municipios
para responder de manera diferenciada a problemas distintos. Aquí se requiere
un marco más flexible para tomar iniciativas y enfrentar problemas. Si
observamos a los municipios más modernos de aquellos países donde
funcionan mejor, apreciaremos que disponen, no sólo del aparato de
funcionarios municipales, sino también de una batería de dispositivos jurídicos
que, según los problemas, les permite respuestas apropiadas.
En esta reforma constitucional no estamos resolviendo la manera en que se
administra en las comunas. El Tribunal Constitucional determinó que las
actuales corporaciones no eran coherentes con la Constitución y que adolecían
de un conjunto de debilidades, lo cual no está resuelto en esta reforma.
El problema del agua potable, en el caso de Maipú; el de la administración del
cementario, en el de Recoleta, ¿cómo se van a dirigir y resolver?
En muchas ocasiones hemos dicho que se requiere que los municipios cuenten
con capacidad de respuesta, de acuerdo con distintos temas.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Perdón, señor diputado, el Diputado señor
Dupré le pide una interrupción. ¿Es posible que se la conceda?
El señor MONTES.- Con mucho gusto, señor Presidente.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor Dupré.
El señor DUPRÉ.- Señor Presidente, deseo insistir en lo que el Diputado señor
Montes ha dicho: que la reforma, tal como viene redactado el artículo 107,
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lamentablemente, no asume el compromiso que había en cuanto a que las
municipalidades pudieran contar con un ente jurídico que absorbiera las
demandas de la población respecto de servicios públicos tan elementales
como, por ejemplo, el agua potable en Maipú, que el Diputado acaba de
mencionar y que muchas veces he planteado en esta Sala.
Además, existía el compromiso de que, a través de esta reforma
constitucional, los municipios accedieran a la propiedad de empresas
sanitarias; ello, lamentablemente, en la forma como está redactado el artículo
107, tampoco se asume. Creo que esta parte -como muy bien lo dijo el colegaes muy importante en la modernización de los municipios, porque -reiteroimplica asumir la responsabilidad de absorber la demanda de los servicios
públicos elementales que el pueblo está solicitando de los municipios.
Agradezco al señor Montes la interrupción que me ha concedido.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Recupera el uso de la palabra el Diputado
señor Montes.
El señor MONTES.- Señor Presidente, termino insistiendo en que esto no fue
acogido adecuadamente en el Senado ni en la Cámara.
Pero ¿cómo administraremos los nuevos parques que se están creando en las
distintas ciudades? ¿De qué manera los municipios de ciudades-puerto toman
iniciativas en el borde costero? ¿En qué forma se enfrenta el tema de la basura
o de la mantención de jardines en aquellas comunas donde no hay gente
dispuesta a ingresar? ¿Cómo se administran los complejos deportivos que se
están creando? ¿De qué manera estableceremos espacios juveniles novedosos
que les interesen a los jóvenes y que les permitan desarrollarse en forma más
amplia? ¿Cómo se aborda el tema de los parques industriales o las plazas de
abasto?
Si uno observa las legislaciones de países modernos, concluye que los
municipios funcionan mejor porque tienen facultades y dispositivos jurídicos
para crear empresas municipales o mixtas entre ellos y los servicios públicos o
la empresa privada; tienen facultades para crear mecanismos que les permitan
responder a esas necesidades. La ley les pone ciertas restricciones para actuar,
pero les da flexibilidad para tomar iniciativas. En Chile, como los municipios
están con las manos amarradas, no pueden tomar esas iniciativas ni tener toda
la flexibilidad, la eficacia, la capacidad de innovar y de emprender que
requieren. Eso se explica acá por un ideologismo de la Oposición, porque creo
que todos aquellos que han tenido experiencia municipal saben lo importante
que sería tener capacidad de iniciativa.
También hay un cierto fatalismo en la Concertación de no ver que la
modernización de los municipios implica contar con capacidad para tomar
iniciativas de esta envergadura y con estas características.
Insisto en que la clave de los municipios modernos es flexibilidad para llevar
adelante iniciativas e impulsar un desarrollo más integral de las comunas. Es
un factor cada vez más apreciado en los municipios y que dará un nuevo
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impulso a las distintas comunas del país. No debemos olvidar que en 70
comunas del país viven dos tercios de los chilenos, las cuales, muchas veces,
no tienen capacidad para tomar iniciativas de asociarse con otras para llevar
adelante ciertos proyectos. Este tema está pendiente desde la primera reforma
municipal. Hoy nuevamente no lo asumimos. Yo quería dejar este testimonio,
porque creo que en poco tiempo más todos coincidiremos en que es
fundamental para avanzar.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor
Francisco Bartolucci.
El señor BARTOLUCCI.- Señor Presidente, la reforma constitucional en el
tema municipal no es de menor calibre y la votaremos favorablemente, sin
perjuicio de los puntos que puedan plantearse posteriormente.
Sin lugar a dudas, lo medular es el artículo 110, nuevo, que establece que "las
municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o
suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer órganos o
unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita."
De acuerdo con la Constitución, esta atribución estaba radicada en el
Presidente de la República y en el Congreso Nacional, puesto que aquél debe
patrocinar el proyecto al Parlamento. De modo que ahora las municipalidades
ni siquiera tienen la facultad de establecer sus propios órganos de gestión.
Si todos estamos de acuerdo con seguir avanzando en la regionalización y en
la municipalización, resulta prácticamente inentendible que nuestros
municipios no tengan ni siquiera atribuciones para fijar sus plantas y
remuneraciones. Todo eso se regula a través del Presidente de la República, de
leyes orgánicas constitucionales y del Congreso Nacional. La autonomía de
gestión de los municipios y la regionalización, en esa perspectiva, es sólo una
mera declaración.
El Ejecutivo nos convoca a avanzar en esta materia, y estamos en esa línea.
Por eso, aprobaremos la reforma, pues creemos que en Chile los municipios
están suficientemente maduros y tienen la experiencia necesaria para asumir
responsabilidades y decidir cuestiones tan importantes y lógicas, incluso
mínimas, como fijar sus propias plantas, remuneraciones y órganos de gestión.
Es muy importante subrayar que se trata de los municipios y no de entregar
facultades omnímodas a los alcaldes para que ejerzan estas funciones según
su arbitrio. Se pretende radicarlas en los municipios, para que las ejerzan a
través de sus órganos legales respectivos.
Por lo tanto, debe evitarse la mención de que el alcalde ejercerá al arbitrio
estas facultades. Serán radicadas, primero, en el municipio, y ejercidas, luego,
por sus órganos respectivos.
¿Cómo se ejercerán estas facultades? Este punto clave queda entregado a la
posterior reforma a la ley orgánica constitucional. Tengo ideas precisas sobre
la materia, pero no es el momento de entrar en ellas. Desde luego, ya se han
señalado algunas aprensiones. De todos modos, en la definición de cómo se
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ejercerán estas facultades debe haber límites, pero no tan estrechos que
restrinjan la iniciativa ni tan abiertos que, en definitiva, posibiliten la comisión
de arbitrariedades. En próxima discusión tendremos que fijarlos con sabiduría,
de modo tal que los municipios tengan el equilibrio necesario en el ejercicio de
esas facultades.
En esto, los funcionarios han tenido visión. Por eso, han solicitado la
disposición transitoria trigésima quinta, para que quede expresamente
establecido que estas facultades se ejercerán por los municipios sólo después
que se regulen por la ley orgánica constitucional de municipalidades.
El Gobierno tiene ciertas ideas básicas que regularán las nuevas facultades
municipales, y nosotros, las nuestras. Las analizaremos en el debate
correspondiente y veremos, en definitiva, qué sabiduría tenemos para viabilizar
el ejercicio de la modificación constitucional que, espero, hoy aprobemos por
unanimidad.
Además, hay dineros de por medio, recursos que se entregarán a los
funcionarios municipales, los que ameritan la pronta tramitación de esta
reforma. Desde hace mucho tiempo, un acuerdo complementario -que está en
poder de los señores diputados- entre el Gobierno y la Confederación Nacional
de Funcionarios Municipales, conlleva un incremento de remuneraciones,
asignaciones especiales y algunos bonos. Estamos en agosto, pero desde enero
los funcionarios municipales esperan que la reforma sea despachada. La
satisfacción de esos legítimos intereses económicos depende, primero, de ella,
y, después, de la aprobación del proyecto de ley que autorice girar los fondos
para el pago. Por lo tanto, los funcionarios municipales deberán esperar un
tiempo.
Sin embargo, hay otros puntos importantes en esta reforma constitucional. El
artículo 107 sustitutivo, en su inciso sexto, establece que las municipalidades
podrán asociarse o formar "corporaciones o fundaciones de derecho privado sin
fines de lucro".
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Señor diputado, ha terminado el Orden del
Día.
Le ruego redondear su idea.
El señor BARTOLUCCI.- "Estas asociaciones tendrán por objeto la promoción
y difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico".
Este inciso no es menor, como quiera que puede colisionar con el artículo 19,
Nº 21, de la Constitución Política, en lo relativo al Estado empresario. Lo
discutimos en la Comisión y es importante hacer esta prevención para la
historia de la ley, ya que su análisis amerita mayor preocupación en la
discusión particular de esta reforma constitucional.
Sin perjuicio de aprobar la idea de legislar, en particular discutiremos su
alcance, pues permite a las municipalidades formar corporaciones y
fundaciones para promover, entre otros fines, el desarrollo económico de su
comuna.
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El inciso octavo del artículo 107 prescribe que "los servicios públicos deberán
coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio
comunal respectivo, en conformidad con la ley". Se trata de salvar el hecho de
que los servicios públicos actúan en la comuna sin la coordinación suficiente
con la municipalidad. En efecto, no se contactan con ella, no buscan
primeramente un criterio común, sino que actúan, y la municipalidad, a veces,
tiene que ir detrás tratando de coordinarse con ellos.
Por mandato constitucional, los servicios públicos deberán ahora desarrollar su
labor en el territorio comunal, previa coordinación con el municipio, lo cual,
evidentemente, es un importante avance.
El inciso quinto del artículo 107 crea la consulta no vinculante y regula la
posibilidad de la participación. Los municipios quedarán facultados ahora no
sólo para llamar a plebiscito, sino también para hacer consultas no vinculantes.
Evidentemente, esto tendrá que reglamentarse.
Por último, quiero hacer resaltar el nuevo texto de los incisos primero y
segundo del artículo 107, pues posibilita establecer en la ley orgánica
constitucional nuevas formas de participación de la comunidad, ya no sólo a
través del consejo económico y social comunal o de juntas de vecinos, sino
que, además, de otras formas que recojan la rica realidad que existe al interior
de cada comuna. Por ejemplo, los comités de adelanto, las organizaciones
menores, coadyuvantes de las juntas de vecinos, en fin.
Por los aspectos positivos destacados, votaremos favorablemente esta reforma
constitucional, en el entendido, sobre todo en lo relativo al artículo 110 -se da
un paso importante para hacer más autónomos y expeditos a los municipios, y
en materias de mejoramiento laboral y remuneracional, tenemos el acuerdo de
los funcionarios municipales, por una parte, y de la Asociación Nacional de
Municipalidades y del mismo Gobierno, por otra-, de que en la discusión
particular podrá enriquecerse el proyecto y perfeccionarse el procedimiento,
desde luego, en la ley orgánica constitucional.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor Silva,
por el Comité del Partido Demócrata Cristiano.
El señor SILVA.- Señor Presidente, muchos de los discursos han estado
orientados, principalmente, a la discusión de la ley orgánica constitucional. Sin
embargo, quiero hacer algunas precisiones en relación con esta reforma
constitucional.
Como han hecho resaltar algunos colegas, significa un avance el hecho de que
las municipalidades puedan conformar corporaciones o fundaciones de derecho
privado sin fines de lucro, con el objeto principal de promover el desarrollo
económico.
Este inciso tuvo su origen en una indicación que nació de los municipios de
regiones y enriquece el artículo 107.
Asimismo, un acápite al que hizo mención el Diputado señor Montes, que
puede aparecer como algo tremendamente obvio, en cuanto a que se establece
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que los servicios públicos deberán coordinarse con los municipios cuando
desarrollen su labor en el territorio comunal.
Esta cuestión que puede parecer evidente, en la práctica no existe, y muchas
veces los alcaldes y los municipios se enteran de cosas tan simples como la
pavimentación de calles y modificaciones de tránsito cuando las decisiones
están absolutamente tomadas por el nivel central.
Finalmente, respecto del artículo 110 -quizás uno de los más discutidos- quiero
celebrar el acuerdo a que llegó el Gobierno con la Asociación de Funcionarios
Municipales, que significó incorporar un artículo transitorio que, junto con
otorgar garantías a los funcionarios municipales, establece una serie de
incentivos para la modernización, como la jubilación en mejores condiciones y
un incremento de remuneraciones, con ciertas asignaciones.
Este artículo 110 recoge la aspiración de autonomía de muchos municipios en
cuanto a la posibilidad efectiva de flexibilizar y determinar sus plantas de
personal, pero, a la vez, resguarda de la politización y la arbitrariedad en que
pueden caer algunos municipios, lo que queda claramente resuelto en el
acuerdo firmado por los funcionarios municipales con el Gobierno y que hoy
está siendo enriquecido a través de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades.
Por eso, la bancada de la Democracia Cristiana apoyará esta reforma
constitucional, junto con felicitar el acuerdo logrado entre el Gobierno, los
funcionarios y la Asociación Chilena de Municipalidades, que, a nuestro juicio,
satisface a todas las partes, porque mejora sustancialmente el desarrollo y la
gestión de las municipalidades.
He dicho.
El señor ROCHA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Diputado señor Tuma.
El señor TUMA.- Señor Presidente, los colegas ya han dado a conocer
latamente las ventajas del proyecto.
En nuestra opinión, flexibiliza ciertas normas para que las municipalidades
administren adecuadamente sus recursos, de acuerdo con las necesidades,
tamaño y realidad de cada una.
Un instrumento importante que se les otorga a los municipios es la facultad de
constituir corporaciones que les permita incentivar el desarrollo productivo y
económico de cada comuna; no obstante, comparto los planteamientos de
algunos colegas, en el sentido de que esta norma todavía es limitada, ya que
hay muchos municipios que no pueden realizar determinadas actividades
llamadas "empresariales", para los efectos de reducir los costos, con el fin de
que a la población se le atienda con mayores recursos y de mejor manera. Un
ejemplo claro es el manejo de los vertederos.
Hay una institución internacional y aportes de gobiernos extranjeros dispuestos
a financiar proyectos importantes de saneamiento ambiental. Sin embargo, los
municipios no los pueden ejecutar y deben confiarlo al sector privado, el cual
hace el pingüe negocio con la plata de los contribuyentes y con los escasos
recursos que poseen, en especial, los municipios más pobres.
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Sin embargo, creo que este proyecto es un sustantivo avance en la
modernización y flexibilización de la administración municipal. Por eso, el
Partido Por la Democracia lo votará favorablemente.
He dicho.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
Los Diputados señores Ramón Pérez, Claudio Rodríguez, Andrés Palma, Raúl
Urrutia, Eugenio Munizaga, Jorge Soria, Hosain Sabag y Homero Gutiérrez, que
no alcanzaron a intervenir, podrán insertar sus discursos, de acuerdo con el
Reglamento y lo convenido por la Sala.
-Los discursos cuya inserción se ha solicitado, en virtud del artículo 85 del
Reglamento, son los siguientes:
El señor SORIA.- Señor Presidente, el proyecto hoy conocido por esta
honorable Sala es de un valor muy importante y significativo, para todos los
municipios chilenos, sobre todo para los más pobres y sin perspectivas de
futuro y desarrollo.
Hoy vamos a entregar una herramienta necesaria a los municipios, que son
verdaderos gobiernos locales, que viven el día a día con sus habitantes, que
conocen sus problemas y angustias.
Es por ello, apelando a las realidades de cada comuna, que sus autoridades
reflejadas en alcaldes y concejales, podrán preocuparse del desarrollo
económico creando corporaciones para estos fines, generando las condiciones
para atraer inversionistas y/o buscando capitales extranjeros que vía
donaciones irán en directo beneficio a proyectos productivos.
En el caso de Huasco, por ejemplo, en que sus habitantes se mueren de
hambre según lo ha manifestado su propio alcalde, necesitan artículos para
bucear y para hacer cultivos marinos, pero, como antes lo expresé, la pobreza
les impide adquirir equipos y el municipio no tiene atribuciones como para
colaborar pues no le compete. Entonces se crean las necesidades que hoy la
aprobación de este proyecto podrían cubrir, apelando al buen criterio y gestión
de cada concejo municipal.
Señor Presidente, yo, en mi provincia, represento a 5 comunas: Pica, Pozo
Almonte, Huara, Camiña y Colchane; son pequeñas y carecen de recursos
económicos. Pero además represento a una comuna mayor, llamada Iquique,
que basa su actividad económica en su puerto, que irradia desarrollo y
recursos prácticamente a toda la provincia de Iquique, y digo a toda, ya que
éste puerto surte de productos a la zona franca y esta zona franca destina un
porcentaje de utilidades anuales a esas 5 comunas antes mencionadas.
Pero nuestro puerto no tiene el calado suficiente para recibir a los nuevos
barcos cargueros; queremos ser alternativa y competir con quien posea dicho
calado; no estamos contra nada, ni nadie, estamos por que realmente se
respete la igualdad. Si bien es cierto, el Estado no va a invertir más en
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puertos, hoy el municipio de Iquique tiene una herramienta para recibir el
nuevo siglo y buscar recursos de países amigos, que nos han visto como el
nexo entre Asia y el Pacífico, y que hace mucho han venido queriendo
colaborar, sin lograrlo, puesto que no estaba la figura legal para hacerlo. No
solicitaban nada a cambio, sólo querían ayudar a los países pobres que se
unen a través de los corredores bioceánicos y que tienen una real oportunidad
de exportar, colocando sus productos en mercados realmente significativos.
Señor Presidente, por todo lo antes expuesto, mi voto es a favor.
He dicho.
El señor PÉREZ (don Ramón).- Señor Presidente, estimados colegas:
El proyecto que hoy analizaremos en segundo trámite constitucional y primero
reglamentario, radica su importancia en que viene a profundizar el proceso de
descentralización territorial del país, entregando mayor eficiencia y
participación a las instancias regionales locales en la atención de las demandas
de la comunidad, otorgándole además de los medios para manejar
adecuadamente un mayor volumen de recursos. Estas reformas
constitucionales vienen a agilizar la labor de las municipalidades.
En el numeral 1 del artículo único, se saca del alcance de las materias que son
propias de Ley, la creación o supresión de cargos municipales, lo que es de
exclusiva iniciativa presidencial. Este artículo ha sido enfáticamente rechazado
por los trabajadores municipales, pero, a través del compromiso de fijar en la
ley Orgánica Constitucional de Municipalidades los límites de esta facultad, se
llegó a acuerdo con la Asociación Chilena de Municipalidades y con la
Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (Acuerdo que está
aprobado y firmado).
El Nº 2 sustituye el artículo 107 de la Constitución. Ello permite a las
municipalidades tener la posibilidad de llamar a consulta no vinculante o a
plebiscito sólo a iniciativa del alcalde, siempre que cuente con el apoyo de los
2/3 de los miembros del concejo, quien lo puede obligar a convocar o a
petición de la proporción de ciudadanos que señale la ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades.
Se autoriza que a través de la ley se determine la forma en que los ministerios,
servicios públicos y gobiernos regionales puedan transferir competencias a las
municipalidades, traspasando la capacidad de decisión, que es lo importante.
Se modifica el inciso cuarto, posibilitando que las municipalidades puedan,
además de constituir corporaciones y fundaciones, integrar aquellas ya
existentes, y, por otra parte, ampliar sus fines a la difusión del arte y el
deporte; pero además la Comisión de Gobierno Interior aprobó una indicación
de varios parlamentarios -entre los que me cuento-, y que fue aprobada por
unanimidad en la Comisión, en la que se incluye el "desarrollo económico"
dentro de las actividades que pueden promover y difundir las municipalidades.
Estas corporaciones que se crean para fomentar el "desarrollo económico" no
deben tener propósito de lucro, sino sólo deberán limitarse a generar las
condiciones adecuadas, procurando atraer inversionistas, pero sin inmiscuirse
en la gestión propiamente tal de proyectos de inversión. Por considerar que
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esta indicación puede permitir a las municipalidades de comunas pequeñas,
especialmente rurales, buscar desarrollo atrayendo inversionistas a estas
corporaciones, recomiendo su aprobación.
En el numeral 3 que reemplaza al artículo 109, se pide que la ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, regule también el traspaso a los nuevos
municipios del personal necesario y de los servicios, lo que también se aprobó
por unanimidad.
El numeral 4 se complementa con el Nº 1 que permite crear cargos o
eliminarlos y se pide que la Ley fije un límite entre los que podrían moverse los
municipios para el financiamiento de los gastos que esta norma le significara,
el que podría quedar entre un 25 a 40 por ciento de los ingresos que tuvieran,
entregando una responsabilidad solidaria a alcaldes y concejales, si exceden el
límite de gastos; la formulación de un plan de desarrollo comunal; que la
planta municipal sea aprobada por los 2/3 de los concejales y que sólo se
pueda aplicar una vez en cada período alcaldicio.
El numeral 5 propone que las atribuciones otorgadas a las municipalidades
relativas a las modificaciones a la estructura orgánica, de personal y de
remuneraciones, sólo se aplicarán cuando se regulen en las leyes respectivas
las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas
competencias.
Señor Presidente, por considerar positivo el proyecto para la regionalización, y
estar concordado con los trabajadores, anuncio mi voto favorable.
He dicho.
El señor GUTIÉRREZ.- Señor Presidente, tal como lo ha señalado el señor
Ministro del Interior don Carlos Figueroa, es una de las reformas más
importantes en materia municipal.
En primer lugar, se trata de una reforma constitucional que tiene directa
incidencia en el proceso de descentralización en que está empeñado el país.
Con este propósito y a través de la reforma al artículo 107 de la Constitución y
al artículo 110 nuevo, se le entregan a los municipios un conjunto de nuevas
facultades que contribuyen realmente a una mayor autonomía y a una mejor
capacidad de gestión.
Desde luego, hay tres aspectos sobresalientes que es necesario destacar:
a) El primero y más importante es el nuevo artículo 110, mediante el cual las
municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o
suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos
o unidades que la ley Orgánica Constitucional respectiva permita. Ésta es una
disposición de enorme importancia, ya que hasta la fecha esta facultad estaba
radicada exclusivamente en el Presidente de la República, de tal manera que
las Municipalidades no tenían atribuciones para modificar su planta, y muchas
veces sus iniciativas quedaban detenidas por la dificultad de hacer
modificaciones dentro del propio personal existente en los municipios. Con este
cambio los alcaldes y los respectivos concejos van a poder adaptar los recursos
humanos a las necesidades que las municipalidades estén enfrentando en el
momento que corresponda. Esta disposición significa una alta responsabilidad,
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y, por lo mismo, queda equilibrada con la disposición transitoria trigésimo
quinta, la cual señala que las atribuciones otorgadas a la modificación de la
estructura orgánica de personal y de remuneraciones, serán aplicables sólo
cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y
limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias. Es decir, si bien
las nuevas facultades del artículo 110 son extraordinariamente amplias, éstas
necesariamente van a quedar corregidas por las disposiciones que
oportunamente se contemple en la nueva ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades.
b) Un segundo punto de extraordinaria importancia, está contenido en el nuevo
artículo 107, inciso décimo, en el sentido de que los Ministerios, Servicios
Públicos y Gobiernos Regionales, podrán transferir competencia a las
municipalidades, ya sea de carácter provisorio o definitivo, como igualmente el
hecho de que los Servicios Públicos deberán coordinarse con el municipio
cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo. En estas
disposiciones existen dos elementos que van directamente orientados a
fortalecer la descentralización del país y fortaleciendo las capacidades y la
autonomía municipal. Tal como se ha señalado, los Servicios Públicos deberán
coordinarse con los municipios cuando presten servicios en el interior de la
comuna, evitando las sorpresas que actualmente soportan muchos alcaldes
cuando ven por ejemplo que se hacen modificaciones en el tránsito o se
implementan nuevas pavimentaciones en las calles, sin que ellos tengan previo
conocimiento para tomar las medidas adecuadas. Asimismo, el hecho de que
los Servicios Públicos y Gobiernos Regionales inicien un proceso de
transferencia a los municipios va a ir lógicamente en un progresivo
fortalecimiento de mayores facultades a los nuevos municipios, lo cual viene a
incidir en un robustecimiento de su autonomía y, por consiguiente, en un
nuevo paso de la descentralización.
c) Finalmente, la ampliación de las facultades de los municipios en orden a que
las municipalidades podrán constituir o integrar Corporaciones o Fundaciones
de Derecho Privado sin fines de lucro, y cuyo objeto sea la promoción y
difusión del arte, la cultura, el deporte y el desarrollo económico.
En este aspecto se han incorporado dos nuevos ámbitos como lo son el deporte
y el desarrollo económico. El primero es de gran importancia, dado el auge que
tienen las entidades deportivas en todas las comunas y la necesidad de que se
constituyan corporaciones o fundaciones de derecho privado bajo el amparo
municipal, y que vayan directamente orientadas al desarrollo de la práctica
deportiva. De igual trascendencia es la promoción y difusión en materia de
desarrollo económico, ya que los municipios tienen muchas demandas en el
sentido de apoyar iniciativas que, sin sustituir la iniciativa privada, sean
capaces de impulsar actividades económicas, especialmente en aquellas
comunas que acusan un estancamiento en su crecimiento o la falta de nuevas
oportunidades de trabajo para la juventud y los trabajadores en general.
Mediante esta disposición se abren nuevas e importantes posibilidades en
muchas comunas del país.
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Por las consideraciones anteriores estimo este proyecto de reforma municipal
de gran trascendencia, y lo votaré favorablemente.
He dicho.
El señor MUNIZAGA.- Señor Presidente, honorable Cámara. Diversos estudios
indican que la única forma en que este país pueda salir del subdesarrollo y
ofrecer a lo largo y ancho de su territorio nacional igualdad de oportunidades a
sus habitantes, es mediante una profundización de la regionalización y de la
descentralización administrativa.
El proyecto de reforma constitucional que analizamos en el día de hoy tiene
este objetivo: fortalecer las facultades del municipio otorgándole la posibilidad
de plebiscitar materias de interés comunal, como asimismo, el de formar
corporaciones ya sea de tipo cultural, deportivo o de aquellas que dicen
relación con el desarrollo económico de la comuna; es decir, corporaciones de
derecho privado sin fines de lucro. De la misma forma se están dando las
herramientas para que el municipio pueda establecer sus propias plantas
municipales dentro de un marco de recursos determinados.
Creo que esta es una reforma constitucional verdaderamente importante, la
que está permitiendo avanzar -aun cuando uno quisiera ir más rápido-; se está
logrando de un paso adelante con la entrega de facultades a las instancias
locales. Se está avanzando, asimismo, positivamente en cuanto a agilizar los
sistemas que permitan una mejor administración municipal y se está
avanzando también en darle a las propias entidades locales las
responsabilidades para que sean ellos quienes se doten de los mecanismos que
crean necesarios para el funcionamiento.
¿Por qué tenían que estarse estableciendo las plantas municipales desde una
instancia central, desde un Ministerio? Lo lógico es que las plantas municipales
se establezcan atendiendo la propia realidad local de cada una de las
municipalidades.
Las interrogantes que uno se hace obedecen sólo a una respuesta: la
administración pública chilena está constituida en base a un principio
extraordinariamente centralista, que se ha arraigado en nuestro país a lo largo
de la historia. De allí que sea difícil innovar. Es difícil ir cortando de alguna
forma esta tradición centralista que en muchas oportunidades nos asfixia, pero
es bueno que proyectos como éste estén señalando que hay una voluntad de
iniciar cambios que sean verdaderamente conducentes a entregar mayor
autonomía a las regiones y a las comunas.
He dicho.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- En votación general el
proyecto.
-Durante la votación.
El señor BARTOLUCCI.- Señor Presidente, ¿hay indicaciones?
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DISCUSIÓN SALA
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- El señor Secretario me
informa que no las hay.
El señor BARTOLUCCI.- Por lo tanto, de aprobarse ¿queda aprobado en
general y en particular?
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- No, señor diputado. Por ser
reforma constitucional se debe votar en general y luego en particular.
Tiene la palabra el Diputado señor Munizaga.
El señor MUNIZAGA.- Señor Presidente, en mi opinión no se puede analizar
una reforma constitucional en media hora, por lo que solicito prorrogar la
discusión.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Existe un acuerdo unánime
de los Comités, que fue informado al comienzo de la sesión, en el sentido
señalado.
En todo caso, solicito el acuerdo unánime de la Sala para prorrogar el debate.
No hay acuerdo.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el
siguiente resultado: por la afirmativa, 89 votos. No hubo votos por la negativa
ni abstenciones.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Aprobado en general el
proyecto, con el quórum requerido.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:
Acuña, Aguiló, Alvarado, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin
(don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bartolucci, Bayo, Caminondo, Ceroni,
Correa, Cristi (doña María Angélica), De la Maza, Dupré, Elgueta, Elizalde,
Encina, Errázuriz, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba, Gajardo,
Galilea, García (don René Manuel), García (don José), García-Huidobro,
Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen, Karelovic,
Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe),
Longton, Luksic, Makluf, Martínez (don Rosauro), Martínez (don Gutenberg),
Matthei (doña Evelyn), Montes, Morales, Moreira, Munizaga, Navarro, Ojeda,
Orpis, Ortiz, Palma (don Andrés), Palma (don Joaquín), Paya, Pérez (don
Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Prokuriça, Rebolledo (doña Romy), Reyes,
Rocha, Rodríguez, Saa (doña María Antonieta), Sabag, Salas, Seguel, Silva,
Solís, Soria, Sota, Taladriz, Tuma, Ulloa, Valcarce, Vargas, Vega, Viera-Gallo,
Vilches, Villouta, Walker, Wörner (doña Martita) y Zambrano.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Si le parece a la Sala, con
el mismo quórum se podría aprobar en particular.
No hay acuerdo.
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DISCUSIÓN SALA
En votación en particular el texto del proyecto aprobado por la Comisión de
Gobierno Interior.
-Durante la votación.
El señor RODRÍGUEZ.- Reglamento, señor Presidente.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Tiene la palabra su
Señoría.
El señor RODRÍGUEZ.- Señor Presidente, pido votación dividida, dentro de
algunos numerales, algunos incisos.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Señor diputado, con los
Comités se discutió el procedimiento a seguir durante más de una hora y
media. Las peticiones de votación separada hay que hacerlas antes de la
votación.
El señor GARCÍA (don René Manuel).- Señor Presidente, cuando intervine,
pedí votación separada del artículo 110; incluso, manifesté que iba a votar en
contra de esta disposición.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Efectivamente, hay
constancia en la Mesa de que el Diputado don René Manuel García, en su
intervención, solicitó división de la votación.
Por lo tanto, procede actuar en consecuencia. Le ruego al señor diputado que
reitere a la Mesa cuál fue, concretamente, su petición.
El señor GARCÍA (don René Manuel).- Señor Presidente, votar separadamente
el numeral 4, que incorpora el artículo 110, nuevo.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Solicito el acuerdo de la
Sala para despachar el resto de los artículos en particular, con la misma
votación.
El señor RODRÍGUEZ.- Señor Presidente, si su Señoría va a despachar las
otras disposiciones, señalando que se aprueban favorablemente con ese
número de votos, en lo personal, no estoy de acuerdo.
He dicho.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Solicito el acuerdo de la
Sala para votar en particular todos los artículos y numerales, excluido el 4, que
incorpora el artículo 110, nuevo.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
En votación.
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DISCUSIÓN SALA
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el
siguiente resultado: por la afirmativa, 88 votos; por la negativa, 0 voto. Hubo
2 abstenciones.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Aprobados.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:
Acuña, Aguiló, Alvarado, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin
(don Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bartolucci, Bayo, Caminondo, Cardemil,
Ceroni, Cornejo, Correa, Cristi (doña María Angélica), De la Maza, Dupré,
Elgueta, Encina, Errázuriz, Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba,
Gajardo, Galilea, García (don René Manuel), García-Huidobro, Girardi,
Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen, Karelovic,
Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe),
Longton, Luksic, Makluf, Martínez (don Rosauro), Martínez (don Gutenberg),
Matthei (doña Evelyn), Montes, Morales, Moreira, Munizaga, Navarro, Ojeda,
Orpis, Ortiz, Palma (don Andrés), Palma (don Joaquín), Paya, Pérez (don
Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Prokuriça, Rebolledo (doña Romy), Reyes,
Rocha, Saa (doña María Antonieta), Sabag, Salas, Seguel, Silva, Solís, Soria,
Sota, Taladriz, Tuma, Ulloa, Valcarce, Vega, Viera-Gallo, Vilches, Villouta,
Walker, Wörner (doña Martita) y Zambrano.
-Se abstuvieron los Diputados señores:
Rodríguez y Vargas.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- En votación el numeral 4,
que incorpora el artículo 110, nuevo.
En votación.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el
siguiente resultado: por la afirmativa, 76 votos; por la negativa, 9 votos. Hubo
2 abstenciones.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Aprobado.
Despachado el proyecto.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores Diputados:
Acuña, Aguiló, Álvarez-Salamanca, Arancibia, Ascencio, Ávila, Aylwin (don
Andrés), Aylwin (doña Mariana), Bayo, Cardemil, Ceroni, Cornejo, Correa,
Cristi (doña María Angélica), De la Maza, Dupré, Elgueta, Elizalde, Encina,
Escalona, Estévez, Fantuzzi, Ferrada, Fuentealba, Gajardo, García (don José),
Girardi, Gutiérrez, Hamuy, Hernández, Huenchumilla, Hurtado, Jürgensen,
Kuschel, Latorre, Leay, León, Letelier (don Juan Pablo), Letelier (don Felipe),
Longton, Luksic, Makluf, Martínez (don Gutenberg), Montes, Morales,
Munizaga, Navarro, Ojeda, Orpis, Ortiz, Palma (don Andrés), Palma (don
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DISCUSIÓN SALA
Joaquín), Paya, Pérez (don Ramón), Pérez (don Víctor), Pizarro, Rebolledo
(doña Romy), Reyes, Rocha, Rodríguez, Saa (doña María Antonieta), Sabag,
Salas, Seguel, Silva, Soria, Sota, Tuma, Vargas, Vega, Viera-Gallo, Vilches,
Villouta, Walker, Wörner (doña Martita) y Zambrano.
-Votaron por la negativa los siguientes señores Diputados:
Alvarado, Caminondo, Galilea, García (don René Manuel), Martínez (don
Rosauro), Prokuriça, Solís, Taladriz y Valcarce.
-Se abstuvieron los Diputados señores:
Errázuriz y Ulloa.
El señor BARTOLUCCI.- Pido la palabra para plantear un punto de Reglamento
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Tiene la palabra su
Señoría.
El señor BARTOLUCCI.- Señor Presidente, voté y mi votación no aparece. Le
ruego que me disculpe, pero como he participado en la discusión del proyecto,
no quiero aparecer fuera de la votación.
El señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).- Quedará constancia en
acta, pero no corresponde incorporarlo a la votación.
-oEl señor MARTÍNEZ, don Gutenberg (Presidente).-Tiene la palabra el Diputado
señor Bayo.
El señor BAYO.- Señor Presidente, en su ausencia solicité a la Mesa la
posibilidad de recabar la unanimidad de la Sala para votar, sin discusión -si
fuera posible-, un proyecto de acuerdo que tiene plena vigencia y que dice
relación con el conflicto del Medio Oriente. Al respecto, todos los Comités
estaban de acuerdo.
El señor ARANCIBIA (Presidente accidental).- Solicito el asentimiento de la
Sala para acceder a lo solicitado por el señor Bayo.
No hay acuerdo.
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OFICIO MODIFICACIONES
2.4. Oficio de Cámara Revisora a Cámara de Origen
Oficio aprobación de Proyecto con modificaciones Fecha 05 de agosto, 1997.
Cuenta en Sesión 23, Legislatura 335. Senado.
Oficio Nº 1612
A S. E. EL
PRESIDENTE
DEL H. SENADO
VALPARAISO, 5 de agosto de 1997
La Cámara de Diputados, en sesión de esta fecha, ha
dado su aprobación al proyecto que reforma la Constitución Política de la
República con objeto de dotar a las municipalidades de nuevas atribuciones y
conferirle mayor participación a la comunidad local, con las siguientes
enmiendas:
Artículo único
Número 1
Ha suprimido en el número 2° que
se sustituye, la expresión ",con la excepción que establece el artículo 110";
Número 2
Ha consultado en el inciso quinto del artículo 107
propuesto, a continuación de la palabra "requerimiento" la frase "de los 2/3 de
los concejales en ejercicio, o".
Ha reemplazado en el inciso sexto propuesto, las
locuciones "y el deporte" por la expresión ", el deporte y el desarrollo
económico".
Ha sustituido el inciso noveno propuesto, por el
siguiente:
"La ley determinará la forma y el
modo en que los ministerios, servicios públicos y gobiernos regionales podrán
transferir competen