INDICE OBJETIVOS METODOLOGÍA INTRODUCCIÓN

INDICE
• OBJETIVOS
• METODOLOGÍA
• INTRODUCCIÓN
• EL PAPEL DEL BID: COMO SE PRESENTA
4.1. Análisis del Banco Interamericano de desarrollo.
Estructura del BID, Países miembros
Poder de votación, Objetivos y prioridades, proyectos y programas
Programación y preinversión
Departamento de desarrollo sostenible
Financiación según países, Condiciones de los financiamientos
4.2.El BID Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Enfoque del BID, definición de indígena
Motivos de intervención del BID, método para catalizar la pobreza
Derechos indígenas, necesidad de participación del BID
Reconocimiento de fallos anteriores, cambios de actuación
Desafíos del BID, octavo aumento general de recursos
Estrategia del BID, planteamiento de actuación presentes y futuras
• PUBLICACIONES
5.1 Pueblos indígenas, globalización y desarrollo con identidad: algunas reflexiones de estrategia
Anne Deruyttere
5.2 Pueblos Indígenas y Desarrollo: Pobreza, Democracia y Sostenibilidad
por D. Iturralde y E. Krotz
5.3 Titulación de tierras y pueblos indígenas. Roger Plant. Søren Hvalkol.
5.4 Estrategias de desarrollo culturalmente adecuadas para mujeres indígenas
Angela Meentzen
5.5 Reasentamiento involuntario en el proyecto de BID:
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Principios y lineamientos.
5.6 Consulta comunitaria: El caso del Darién, Panamá. Carlos Perafán y Heli Nessim.
6. CONCLUSIONES
• OBJETIVOS:
• Analizar los objetivos y políticas específicas del BID respecto a los pueblos indígenas.
• Enmarcar y contrastar los discursos sobre pueblos indígenas del BID con los objetivos y políticas generales
de dicha institución.
• Analizar el margen de autoorganización y autonomía que tienen los pueblos indígenas en relación a los
proyectos de desarrollo del BID.
Desde una perspectiva crítica del concepto de desarrollo, entendido éste como base argumental de idearios
políticos etnocéntrica y sociocéntricamente fundamentados, trataremos de analizar los discursos actualmente
vigentes manejados por los gestores y funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo, en tanto se
refieran al diseño e implementación de programas específicos dirigidos hacia los pueblos con herencias
históricas y socioculturales diferenciadas, los denominados pueblos indígenas.
Ante la constatación de los éxitos de las políticas de desarrollo en lo que afectan al bienestar económico de las
elites que las fomentan, y sus fracasos en lo que tocan a las poblaciones diana subdesarrolladas, procuraremos
descubrir en qué medida las nuevas incorporaciones semánticas en los discursos, lineamientos y buenas
prácticas suponen un cambio de paradigma, o al menos de orientación, en la acción política de la institución
estudiada; o bien por el contrario, una continuidad, matizada o maquillada, con la reciente historia de los
programas de desarrollo.
También, rastrearemos la libertad de acción y creación de futuro que tienen estos pueblos en el marco de los
proyectos de desarrollo patrocinados por el BID, institución en sintonía con el contexto más amplio de los
estados−nación, la economía de mercado y las relaciones internacionales basadas en estos dos pilares.
2. METODOLOGÍA:
Trabajando sobre la base de lo publicado en la página web del BID: www.iadb.org nos centraremos en primer
lugar en cómo se presenta el banco a sí mismo: sus orígenes, estructura y funcionamiento (composición,
órganos de decisión, objetivos y prioridades, proyectos y programas, financiamientos...).
Después estableceremos el marco general que guía el funcionamiento del BID. Abordaremos posteriormente
las publicaciones sobre pueblos indígenas del Departamento de Desarrollo Sostenible del banco, para tratar, a
través de los conceptos, discursos y ejemplos de buenas prácticas que contienen, nuestro objetivo 1.
Ambos bloques de documentos y su contraste nos servirán de base de reflexión en el objetivo 3. Documentos
críticos añadidos, externos a la página web del BID, podrán ser utilizados para complementar nuestro análisis
o para ilustrar aspectos de estudios de casos.
3. INTRODUCCIÓN.
Los llamados pueblos indígenas son producto de sus historias ancestrales y también de sus historias recientes.
La dominación colonial y sus antecedentes inmediatos sometieron sus instituciones, formas de organización
social, valores, conocimientos, creencias, intuiciones, etc., a estructuras de poder ajenas e impuestas. En un
primer momento, esto sólo fue posible gracias a la superioridad militar de las sociedades agresoras. Las
sociedades agredidas, con culturas muy diversas, cuando no desaparecieron sufrieron transformaciones y
estratificaciones internas, fruto de la adaptación al statu quo de dominación establecido. La aplicación del
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concepto de desarrollo no ha significado hasta ahora, más que la continuación de ese proyecto de aculturación,
intervención política y explotación económica de unas gentes sobre otras.
Si descartamos la supuesta superioridad cultural de las sociedades hegemónicas, o bien consideramos ésta
como no holística sino compartimentada, es decir, superioridad aparente en el conocimiento científico y
técnico, pero no necesariamente en lo social, espiritual, etc., podemos intuir, aunque esta palabra sea
políticamente incorrecta en la terminología científica, que a pesar de la aculturación y división internas de los
otros pueblos, éstos todavía conservan gran parte de la diversidad y el potencial cultural humanos. A partir de
aquí es posible inferir que, además de la poderosa herramienta de la creatividad, los seres humanos aún
disponemos de una rica y diversa herencia cultural, como alternativas a la vía única hegemónica que impera
en las desarrolladas mentalidades de las clases dominantes y populares, y aún de las académicas, socializadas
en el marco de la cultura hegemónica (o de los valores que la sustentan).
Lejos de nuestras intenciones están el romantizar culturas minoritarias y extrañas, o el pretender soslayar el
inevitable encuentro intercultural producto del decurso histórico. Muy al contrario, mantenemos una actitud
crítica ante todos los sistemas de arbitrariedad cultural, y creemos en la diversidad cultural que se sostiene en
la armonía entre lo local y lo global. Pero comprobamos que la globalidad construida sobre los cimientos de
las relaciones de poder, basadas en la economía de mercado y la soberanía de los estados−nación, con sus
guías de futuro en forma de evolución, progreso, crecimiento y desarrollo, adolece de falta de equilibrio y
viabilidad social y medio ambiental, y ensombrece o anula iniciativas de diferente inspiración cultural. Por
ello, estamos en la obligación moral de buscar una renuncia y una transformación social y de las consciencias
que nos lleve a trascender el sistema socioeconómico, político e ideológico en el cual nos socializamos como
individuos. En esa búsqueda situamos nuestra investigación en curso.
4. EL PAPEL DEL BID: CÓMO SE PRESENTA
4.1. ANÁLISIS DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.
El BID es la más grande y antigua institución de desarrollo regional. Fue establecido en diciembre de 1959
con el propósito de contribuir a impulsar el progreso económico y social de América Latina y el Caribe. El
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es la principal fuente de financiamiento multilateral para
programas y proyectos de desarrollo económico, social e institucional de América Latina y el Caribe,
incluidas las reformas de políticas y sectores y la promoción de inversiones públicas y privadas. En esa labor
da préstamos y asistencia técnica usando los recursos aportados por todos sus países miembros y los que
obtiene en los mercados mundiales mediante la emisión de bonos. El banco también promueve y participa en
importantes acuerdos de cofinanciamiento multilaterales, bilaterales y privados. La creación del Banco
significó una respuesta a las naciones latinoamericanas, que por muchos años habían manifestado su deseo de
contar con un organismo de desarrollo que atendiera los problemas agobiantes de la región. Inicialmente el
Banco estuvo integrado por 19 países de América Latina y el Caribe, y Estados Unidos. Luego entraron otros
ocho países del hemisferio, incluyendo Canadá. Desde sus comienzos, el BID se vinculó con numerosas
naciones industrializadas, cuyo ingreso al Banco se formalizó en 1974 con la firma de la Declaración de
Madrid. Entre 1976 y 1993 ingresaron 18 países extrarregionales. Hoy los miembros del Banco suman 46.
Dentro el Grupo del BID se encuentran la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) y el Fondo
Multilateral de Inversiones (FOMIN). La CII fue establecida para contribuir al desarrollo de América Latina
mediante el respaldo financiero a empresas privadas de pequeña y mediana escala. El FOMIN fue creado en
1992 para promover la viabilidad de las economías de mercado de la región
En sus 42 años de actividades, el Banco se ha transformado en un importante factor catalizador de la
movilización de recursos hacia la región. Su Convenio Constitutivo establece que las funciones principales de
la institución son destinar su capital propio, los recursos que obtiene en los mercados financieros y otros
fondos disponibles a financiar el desarrollo de sus países miembros prestatarios; complementar la inversión
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privada cuando el capital privado no está disponible en términos y condiciones razonables, y proveer
asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de los programas de desarrollo.
En cumplimiento de su misión, el Banco ha movilizado financiamiento para proyectos que representan una
inversión total de US$273.000 millones. Su actividad crediticia anual creció drásticamente de US$294
millones de préstamos aprobados en 1961, a US$10.063 millones en 1998 y a US$ 7.900 millones en 2001.
Las operaciones del Banco abarcan todo el espectro del desarrollo económico y social. En el pasado, el Banco
puso énfasis en los sectores de producción, como la agricultura y la industria; los sectores de la infraestructura
física, como la energía y transporte, y los sectores sociales, que incluyen la salud pública y ambiental,
educación y desarrollo urbano. En la actualidad, las prioridades de financiamiento incluyen la equidad social y
la reducción de la pobreza, la modernización y la integración y el medio ambiente.
Durante los decenios de 1960 y 1970, el Banco fue pionero en el financiamiento de proyectos sociales como
salud y educación. El Banco ha realizado un esfuerzo por asegurarse que sus operaciones de financiamiento
benefician en forma directa a poblaciones de bajos ingresos. Además, el innovador Programa de Pequeños
Proyectos proporciona financiamiento a microempresarios y pequeños productores, y desde 1990 la
institución ha ampliado su apoyo al sector informal. En los últimos años, el Banco ha aprobado préstamos
para reformas sectoriales y programas de reducción de deuda. A partir de 1995, el Banco comenzó a prestar en
forma directa al sector privado, sin garantías gubernamentales, hasta un 5% de los recursos de su capital
ordinario.
Para cumplir con sus operaciones de préstamo y cooperación técnica, el Banco cuenta con su capital ordinario,
que comprende el capital suscrito, las reservas y fondos captados a través de préstamos, más los fondos en
administración, que son contribuciones especiales de sus países miembros. El Banco también tiene un Fondo
para Operaciones Especiales que concede préstamos en condiciones concesionales para proyectos en países
menos desarrollados económicamente.
El banco ha obtenido fondos de los mercados de capitales de América Latina y el Caribe, Estados Unidos,
Europa y Japón. Su deuda ha sido clasificada AAA por los tres principales servicios de clasificación de
Estados Unidos, valor equivalente a los que le adjudican en otros importantes mercados.
La máxima autoridad el Banco es la Asamblea de Gobernadores, en la cual están representados todos los
países miembros. Por lo general los Gobernadores son ministros de hacienda o finanzas, presidentes de bancos
centrales u otros funcionarios que ocupan cargos de similar jerarquía. La Asamblea de Gobernadores ha
delegado muchos de sus poderes al Directorio Ejecutivos, que tiene la responsabilidad de dirigir las
operaciones del Banco.
El Banco tiene oficinas en todos los países miembros latinoamericanos(26), y en París y Tokio. Su sede está
en Washington.
• ESTRUCTURA DEL BID
El Grupo BID está formado por el banco y otras dos entidades: la Corporación Interamericana de Inversiones
(CII) y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN).
Corporación Interamericana de Inversiones
La CII es una institución autónoma que apoya el establecimiento y modernización de empresas privadas
pequeñas y medianas de América Latina y el Caribe con préstamos, inversiones, líneas de crédito a
intermediarios financieros para subpréstamos, líneas de crédito con instituciones financieras para préstamos
conjuntos, inversiones en fondos de capital privados, y garantías para emisiones en mercados de capital.
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Promueve la participación de otras fuentes mediante cofinanciamientos, sindicación de préstamos, empresas
conjuntas y otros instrumentos. Proporciona asistencia técnica, financiera y gerencial. La corporación tiene 37
países miembros. Su capital autorizado es de US$700 millones y su capacidad de endeudamiento eleva los
recursos que puede canalizar a cerca de US$3.000 millones. Tiene capacidad para aprobar anualmente unas 45
operaciones por un total de US$300 millones.
Fondo Multilateral de Inversiones.
El FOMIN, fondo autónomo administrado por el BID, es la principal fuente de recursos no reembolsables de
cooperación técnica para el desarrollo del sector privado de América Latina y el Caribe. Apoya operaciones
piloto e reforma institucional, legal y regulatoria; de capacitación laboral; y de desarrollo de la pequeña y
microempresa y de las instituciones que la apoyan. Cuenta con contribuciones de 26 países por US$1300
millones para préstamos, inversiones y donaciones. Puede aprobar unos 100 proyectos anuales por un total de
US$100 millones.
• PAISES MIEMBROS
El Banco pertenece a 46 países miembros: 26 prestatarios de América Latina y el Caribe, y 20 no prestatarios.
Estos últimos son Canadá, Estados Unidos, y 18 países de fuera de la Américas (16 de Europa, más Israel y
Japón).
Alemania, Argentina, Austria, Bahamas, Barbados, Bélgica, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia,
Costa Rica, Croacia, Dinamarca, Ecuador, El salvador, Eslovenia, España, Estados Unidos, Finlandia,
Francia, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Israel, Italia, Jamaica, Japón, México, Nicaragua, Noruega,
Países Bajos, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Reino Unido, República Dominicana, Suecia, Suiza,
Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela.
Países no prestatarios
Mediante su asociación al Banco, los países no prestatarios canalizan recursos y sus preocupaciones acerca del
desarrollo hacia políticas y programas del Banco y colaboran así con más países de América Latina y el
Caribe de lo que les sería posible con programas bilaterales. Sus empresas pueden proporcionar bienes y
servicios para los proyectos financiados por el BID.
• PODER DE VOTACIÓN
El poder de votación de cada país − en la Asamblea de gobernadores( autoridad máxima) y en directorio
Ejecutivo− se basa en su suscripción al capital ordinario. La distribución actual del voto es América Latina y
el Caribe 50%, Estados Unidos 30%, Japón 5%, Canadá4% y miembros no regionales 11%. El Convenio
Constitutivo del BID asegura al conjunto de países de América Latina y el Caribe la mayoría de las acciones
del capital ordinario.
• OBJETIVOS Y PRIORIDADES
Los dos objetivo principales del BID, establecidos en su estrategia institucional, son: la equidad social y la
reducción de la pobreza y el crecimiento ambientalmente sostenible. El Banco trabaja en cuatro áreas
prioritarias:
• Competitividad, mediante el respaldo a políticas y programas que incrementan el potencial de cada
país para el desarrollo en un entorno de comercio internacional abierto.
• Modernización del Estado, a través del fortalecimiento de la eficiencia y transparencia en las
instituciones públicas.
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• Programas sociales, por medio de inversiones que amplían las oportunidades para los pobres.
• Integración regional, facilitando vínculos entre países que desarrollen mercados regionales de bienes
y servicios.
• PROYECTOS Y PROGRAMAS
En el periodo 1961−2000 el BID ha dado préstamos por más de US$106.000 millones para proyectos cuyo
costo total supera los US$263.000 millones. Las operaciones del BID han apoyado la construcción y
ampliación de miles de escuelas y hospitales, más de 100 universidades e instituciones de ciencia y
tecnología, instalaciones de agua potable y alcantarillado para millares de comunidades de toda magnitud,
proyectos de irrigación y desarrollo de agricultura y pesca, industria y turismo, decenas de miles de kilómetros
de caminos y obras de infraestructura de transporte y comunicaciones, centrales de producción de energía y
líneas de transmisión.
Los proyectos ambientales están limpiando grandes ríos, áreas costaneras y cuencas fluviales en numerosos
países. El Banco ha apoyado la modernización de aduanas, instituciones tributarias, legislaturas, el poder
judicial, diversos niveles de gobierno y empresas públicas en casi todos los países de la región. El apoyo a la
pequeña y microempresa ha beneficiado a millones de personas, en particular de bajos ingresos y en gran
medida mujeres. Las reformas económicas, sociales e institucionales apoyadas por el BID en la última década
han permitido derrotar la inflación, restaurar el crecimiento y estimular la inversión privada nacional y
extranjera. Proyectos binacionales y regionales de energía, puentes, transporte, sanidad animal y vegetal y
otros integran las economías de la región.
Un apoyo rápido y efectivo ha permitido a numerosos países superar los efectos de desastres naturales y crisis
financieras. La asistencia técnica del Banco ha fortalecido instituciones nacionales y regionales y transferido
tecnología y técnicas de gestión a América Latina y el Caribe.
• PROGRAMACIÓN Y PREINVERSIÓN
El ciclo de los proyectos comienza con las misiones de programación a los países. Funcionarios y expertos
locales se suman a los especialistas del Banco para examinar los planes de desarrollo y programas de
inversión del país, y ayudar a identificar proyectos. De este proceso de análisis y consulta surgen las
solicitudes de préstamos específicos.( A menudo el Banco provee cooperación técnica para estudios de
factibilidad y preparación de proyectos y solicitudes de préstamos). Luego de detalladas negociaciones, el
documento de préstamo es sometido al Directorio Ejecutivo del BID. Tras la aprobación del préstamo,
comienza la fase de ejecución y supervisión del proyecto. La fase de evaluación, diseñada para mejorar
futuros proyectos, complementa el ciclo.
• DEPARTAMENTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Este departamento elabora estrategias y políticas para sectores claves del desarrollo, da apoyo técnico a los
equipos del Banco y disemina información mediante monografías, libros y conferencias. Sus áreas principales
son pobreza y desigualdad, sectores sociales, género, poblaciones indígenas, educación, medio ambiente y
recursos naturales, desarrollo rural, reforma del Estado, sociedad civil, tecnología de la información, micro,
pequeña y mediana empresa, infraestructura y mercados financieros.
• FINANCIACIÓN SEGÚN PAÍSES
El Banco financia un porcentaje del costo total de los proyectos inverso a la magnitud de las economías de los
países, a los que clasifica en grupos. Lo que resta del costo del proyecto es financiado por el prestatario. Los
porcentajes que aporta el Banco, según los grupos, son los siguientes:
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Grupo A: Argentina, Brasil, México y Venezuela: 50%
Grupo B: Chile, Colombia, Perú: 60%
Grupo C: Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Panamá, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay: 70%
Grupo D: Belice, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y
República Dominicana: 80%
El financiamiento puede ser complementado con un 10% adicional si por lo menos el 50% de los beneficios
netos del proyecto se canalizan a grupos de bajos ingresos.
El Fondo para Operaciones Especiales, la ventanilla concesional del Banco, canaliza financiamiento sólo a los
cinco países más pobres de la región: Bolivia, Guyana, Haití, Honduras y Nicaragua.
El Banco utiliza un mecanismo llamado Facilidad de Financiamiento Intermedio a fin de reducir la tasa de
interés de ciertos préstamos de capital ordinario a un grupo de países de menores ingresos: Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Jamaica, Paraguay, República Dominicana y Suriname.
• CONDICIONES DE LOS FINANCIAMIENTOS
Los términos y condiciones de los préstamos dependen de los recursos utilizados. Para los préstamos del
capital ordinario al sector público, los periodos de amortización varían de 15 a 25 años; las tasas de interés,
ajustadas semestralmente, reflejan el costo de los empréstitos más un margen para cumplir objetivos
financieros, un cargo de 1% y una comisión de 0,75% anual sobre el monto no desembolsado. Los precios de
las garantías con contragarantía del gobierno se fijan de manera que resulten neutrales con respecto a los
ingresos pro concepto de préstamos. Las condiciones para el sector privado se negocian caso por caso. La tasa
de interés para préstamos del Fondo para Operaciones Especiales, con periodos de amortización de 25 a 40
años, es de 2% anual, con períodos de gracia de 10 años.
El BID puede desembolsar porciones de préstamos en la forma de garantías para respaldar la emisión de
bonos por montos hasta cuatro veces mayores. Este mecanismo tiene una modalidad especial de fijar los
precios.
4.2. EL BID Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Desde 1960, cuando el BID inició sus actividades en apoyo al desarrollo económico y social de América
Latina y el Caribe, estuvo presente el objetivo de generar una distribución más equitativa de los beneficios del
desarrollo para mejorar las condiciones de vida de los grupos de menores ingresos. Los proyectos aprobados
por el BID en diversos sectores (salud, agrícola, etc.) estaban destinados a toda la población urbana y rural, sin
diferenciar grupos étnicos y sin dar mucha importancia a las características socioculturales y lingüísticas de la
población indígena, quien ha sido la que más ha sufrido los impactos negativos de las obras de desarrollo
nacional.
A partir de 1990, se institucionaliza, en el contexto de los nuevos procedimientos ambientales, el control de la
calidad de todas las operaciones en cuanto a su posible impacto sobre poblaciones indígenas, el BID no
apoyaría proyectos que requieren una intromisión innecesaria o evitable en territorios utilizados y ocupados
por grupos indígenas, a no ser que éstos estén de acuerdo con los objetivos del proyecto tal y como repercuten
en ellos.
A partir de 1994, con la adopción de los nuevos mandatos resultantes de la Octava Reposición de Recursos
del Banco (especialmente, la reeducación de la pobreza crítica, se estima que la población indígena representa
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entre un 8 y un 10% de la población total de América Latina y el Caribe, sin embargo, su proporción entre la
población pobre se estima en alrededor del 25%) la población indígena está siendo reconocida en forma
explícita como grupo meta de la acción del BID, se crea como objetivo promover el desarrollo indígena de
forma sistemática y concertada, con base en los principios de participación, reconocimiento de la diversidad
cultural y respecto a los derechos fundamentales.
Con el mandato del Octavo Aumento de los Recursos del Banco, se llevó a cabo una reorganización del BID,
se crearon más departamentos en cada uno de los países, y así las oficinas del BID se vieron fortalecidas para
supervisar, identificar y preparar nuevos proyectos. En 1995 se aprueba la política de libre acceso a la
información, el BID facilita el acceso al público a la información de programas y proyectos.
El impulso de una nueva estrategia en materia de desarrollo indígena, para el Banco, no sólo refleja un
proceso de reflexión interna que coloca el tema indígena en el centro del debate sobre la reducción de la
pobreza, sino que obedece a una confluencia de factores interrelacionados: fortalecimiento de las
organizaciones y movimientos indígenas a escala nacional e internacional, creación en el ámbito internacional
de una nueva normativa respecto a los derechos indígenas, declaración de la ONU sobre derechos indígenas,
la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992, el proceso de democratización de casi todos los
países del continente.
Las acciones del BID en pro del desarrollo indígena han sido limitadas, en la práctica han sido muchas las
barreras que han limitado el acceso de la población indígena a estos programas. De hecho, muchos pueblos
indígenas se encuentran en zonas remotas o de difícil acceso, no hablan o no dominan bien el idioma nacional
lo que hace que la participación de los actores sociales sea mínima; a pesar de todo, el BID espera contribuir a
un avance real en las condiciones de vida de los pueblos indígenas aunque el proceso es incipiente y aún
queda mucho camino por recorrer.
• ENFOQUE DEL BID
Relación entre desarrollo económico, participación y fortalecimiento del patrimonio cultural en un
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Ha habido un gran cambio en la concepción sobre la
función que cumple la cultura en el desarrollo; no se trata de una asimilación, sino de crear un desarrollo con
identidad. Los esfuerzos de desarrollo se basan en los valores locales, en las aspiraciones y en la organización
social; la cultura se convierte en un activo, en vez de un impedimento para el desarrollo.
• DEFINICIÓN DE INDÍGENA
Definido por diversos convenios internacionales, el BID lo define como a los descendientes de los habitantes
originales de una región geográfica antes de la colonización y que han mantenido sus características
lingüísticas, culturales y de organización.
• MOTIVOS DE INTERVENCIÓN DEL BID
Existe un alto grado de correlación entre la pobreza y el origen étnico. Los resultados son claros en cuanto a la
mortalidad infantil, nivel de educación, niveles de ingreso, pobreza, son bastante más altas entre la población
indígena.
• MÉTODO PARA CATALIZAR LA POBREZA
Los aspectos étnicos de la pobreza deben ser mejor comprendidas y abordados de manera más sistemática en
los programas que financian la institución así como en el diálogo sobre políticas que ésta mantiene con los
gobiernos de la región.
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• DERECHOS INDÍGENAS
El BID considera como derechos más importantes a reconocer: a la tierra, los recursos naturales, el idioma,
origen étnico, patrimonio cultural, autonomía y participación.
• NECESIDAD DE PARTICIPACIÓN DEL BID
Organizaciones indígenas, ONG internacionales y organizaciones donantes, participando en el diálogo sobre
políticas de desarrollo.
• RECONOCIMIENTO DE FALLOS ANTERIORES
En el pasado, la actuación solía ser paternalista, creando dependencias de los gobiernos, instituciones y ONG.
Modelo de arriba hacia abajo.
• CAMBIOS EN LA ACTUACIÓN
Gran cambio sobra la función que cumple la cultura en el desarrollo, convirtiéndose ésta en activo y no en un
impedimento (como antes era tomada): desarrollo con identidad; esto sería un modelo de abajo hacia arriba.
Para conocer y comprender la cultura, es necesario dar oportunidades de participación, no sólo en la
ejecución, sino también en su diseño e identificación.
• DESAFÍOS DEL BID
Otorgamiento de títulos sobre tierras indígenas, y su demarcación integral, desarrollo comunitario y
participación de indígenas en diseño y ejecución de los proyectos. Estos sería Proyectos proactivos.
• OCTAVO AUMENTO GENERAL DE RECURSOS
Se identificó a los pueblos indígenas como grupo meta de la asistencia del BID. El objetivo de sus proyectos
deben tratar de fortalecer la capacidad de los grupos indígenas para emprender y ejecutar proyectos de
desarrollo (contribuyentes y beneficiarios).
Esto es un Enfoque Proactivo porque busca oportunidades para promover el progreso social y económico de
los pueblos indígenas y no sólo evitar o mitigar los impactos negativos de los proyectos (enfoque reactivo).
La Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario es el punto focal de la actuación del BID en
esta área. Se ocupa de: los reasentamientos involuntarios, consulta con la comunidad, y la participación de
ésta, así como análisis de la adecuación sociocultural. La estrategia del Banco para el desarrollo indígena será
sometida a un proceso intenso de consulta con los pueblos y las organizaciones indígenas y con ONGs y
expertos de otros organismos, así como con funcionarios del Banco. Desempeña 4 funciones esenciales y las 4
son de apoyo, tanto en materia de políticas como en proyectos específicos.
• ESTRATEGIA DEL BID
Tres pilares: 1. tener en cuenta necesidades, prioridades y demandas indígenas; 2.formular iniciativas
específicas; 3.evitar o mitigar los impactos negativos sobre pueblos indígenas.
El Fondo Indígena se creó en 1992 como iniciativa de la Cumbre Iberamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno. Tiene como función el facilitar (mediante un espacio de información) la determinación de
estrategias, negociaciones y solución de conflictos nacionales e internacionales y aportación de pericia técnica
para identificación y diseño de proyectos indígenas. El Banco está apoyando una estrategia para lograr la
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sostenibilidad financiera del Fondo, mediante la creación de un fideicomiso que sería administrado por el
Banco. Sus objetivos: generar ingresos anuales para cubrir costos no recuperables; como instrumento de
movilización de nuevos recursos para fines de inversión en proyectos productivos e iniciativas generadoras de
ingresos.
• PLANTEAMIENTOS DE ACTUACIÓN PRESENTES Y FUTURAS
El BID plantea en un futuro contar con las ideas y aspiraciones de los indígenas con respecto a la pobreza y el
desarrollo, desarrollar metodologías utilizadas en proyectos pequeños, participativos y adecuados desde el
punto de vista sociocultural y utilizarlas en programas más grandes, comprender y tener en cuenta los
impactos que producen en los pueblos indígenas las reformas orientadas hacia el mercado, asegurar que se
respeten y fortalezcan los sistemas indígenas de tenencia comunitaria de la tierra, las tradiciones democráticas
basadas en el consenso, las estructuras tradicionales de autoridad y toma de decisiones, asegurar que el Banco
emplee mecanismos y procedimientos adecuados para permitir la participación plena de todos los interesados
en el diseño y la ejecución de los programas.
5. PUBLICACIONES
5.1 Pueblos indígenas, globalización y desarrollo con identidad: algunas reflexiones de estrategia. Anne
Deruyttere
El texto de Anne Deruyttere da una vista de conjunto general sobre los pueblos indígenas su cultura, identidad
y cosmovisión. La autora informa sobre la definición, la demografía, la ubicación geográfica y sobre la
correlación entre la pobreza y el origen étnico. Además informa sobre los derechos de los pueblos, la
correlación entre la pobreza y el origen étnico. Ella presenta el intento del BID de construir estrategias
interculturales de conservación y desarrollo sostenible a favor de los pueblos indígenas como en los proyectos
más proactivos: la enseñanza bilingüe, a nivel primario y de adultos, así como programas de salud y nutrición
con componentes específicamente destinados a los pueblos indígenas, programas de desarrollo rural, ya sea de
infraestructura o de apoyo a las actividades productivas, destinados a beneficiar a la población campesina,
programas de protección del medio ambiente, como los proyectos de manejo de las cuencas hidrográficas o de
silvicultura sostenible. Con el Programa de Pequeños Proyectos del Banco se ha beneficiado en forma
directa a unas 40 organizaciones indígenas u ONG que se ocupan del desarrollo indígena.
Pero critica al mismo tiempo que no existe mucha experiencia con las otras áreas del desarrollo económico,
social y productivo y que aún menos avanzado es el tema de la salud intercultural para el cual las experiencias
son muy incipientes y a nivel de proyectos piloto de pequeña escala.
El último capítulo con el título Desafíos termina con un final abierto en que cuenta las necesidades que hay
que cumplir y la experiencia que falta en el campo. Por ejemplo que es importante y urgente reconocer,
recatar, preservar y fortalecer el patrimonio cultural y natural de los pueblos indígenas como un elemento
clave en sus propias estrategias de desarrollo con identidad y como un aporte en el proceso de búsqueda de
soluciones a los grandes desafíos que enfrenta el mundo.
Uno de estos desafíos es sistematizar aún más la inclusión de las demandas, aspiraciones, necesidades y
practicas de los pueblos indígenas comprendidos y abordados de manera transversal, holística y participativa
en los programas que financia la institución. Así en el diálogo sobre políticas que mantiene con los gobiernos
de la región.
5.2 Pueblos Indígenas y Desarrollo: Pobreza, Democracia y Sostenibilidad por D. Iturralde y E. Krotz
Esta es una recopilación abreviada de los anales de un seminario celebrado en vísperas de la Primera
Asamblea General del Fondo Indígena que se llevó a cabo en Santa Cruz, Bolivia en mayo de 1995. Incluye
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las contribuciones aportadas por unos oradores, incluidos dirigentes indígenas, representantes de los
gobiernos, personal de agencias donantes y expertos en la materia.
1. Los desafíos del desarrollo indígena por Rodolfo Stavenhagen
Stravenhagen dice que todavía los indígenas sufren de no tener los derechos humanos más básicos, que sufren
de discriminación y alienación. Las condiciones de los indígenas son asustantes especialmente en cooperación
con la población non− indígena.
La fundación del BID− mejor del Fondo indígena− era solo un paso muy pequeño en un proceso histórico
bastante largo. Pero ahora se puede ver como los indígenas se hacen arquitectos de su propio futuro que ya
parece más fácil desde cuando unos países manifestaron p. e. la realidad multi− étnica y pluri− cultural en sus
sistemas institucionales. Así indígenas pueden participar activamente en el proceso.
Ahora el problema que se tiene que resolver es poner los indígenas en el contenido de la sociedad existente,
como aceptar que la mayoría vive fuera de las grandes ciudades y que ellos dependen de la agricultura y que
tienen sus relaciones sociales ahí. El cambio de la sociedad tiene un impacto bastante alto a la estructura de las
comunidades indígenas. Las nuevas tecnologías y otros factores efectúan p. e. migración, violencia y más
pobreza etc.
Así la critica de no tomarse cuenta de las opiniones de los indígenas tiene razón y es muy importante que se
colabora mejor con ellos para que se logre un mejor efecto− como p. e. los ONG's lo hacen. El desarrollo
sostenible se tiene que entender como un proceso de hacer un estado de bienestar− más reservar que destruir.
Stravenhagen concluye su declaración con una oración muy importante: It is impossible to imagine
biodiversity without cultural diversity, by which I mean acceptance of the fact that humanity is made up of
many cultures. The loss of just one culture is an irreparable loss for all mankind.
2. Fondo indígena: Los desafíos por Diego Iturralde
Tres factores detrás de la fundación del Fondo indígena:
− necesitan un volumen financiero más grande y más recursos técnicos y un acceso directo a ellos
− cambios institucionales sobre los asuntos de los indígenas
− clarificar el papel del gobierno y sus instituciones.
Demanda indígena:
− reconocimiento constitucional
− el derecho a recursos materiales y culturales para la reproducción
− desarrollo social y participación en el desarrollo planeado por el estado
− el derecho a practicar su s identidades para desarrollar sus culturas
Reformas nacionales:
1. reforma legal
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2. reformas institucionales
Cooperación internacional
1. nuevas normas internacionales
2. nuevas prácticas
3. instituciones financieras internacionales
3. Emisiones indígenas y el BID por Waldemar Wirsing
Los temas del seminario:
− cómo se reduce la pobreza
− cómo se involucra la sociedad civil en los planes del desarrollo
− cómo se asegura la sostenibilidad de las medidas ambientales, económicas y financieras
Indígenas quieren ser tanto beneficiarios como arquitectos del proceso de desarrollo. Especialmente para
pronunciar su identidad étnica y sociocultural.
Así los proyectos con los mejores resultados económicos, sociales y ambientales son los que
− están basadas en las demandas reales de la población
− asumieran que la población participa activamente en el diseño de un proyecto y en el proceso de decisiones
− aceptan y respetan el sistema, la filosofía, los valores y las aspiraciones de la población
Estos proyectos tienen que garantizar a los indígenas que
− tienen un acceso libre al campo de donde descienden
− tienen un propio sistema y propia administración
− se reconoce el sistema de derecho habitual
Solo así se puede lograr los objetivos del Fondo indígena:
− buenas practicas
− apoyo técnico
− se participa y controla todas las operaciones/ proyectos del banco
− se desarrolla proyectos innovativos
− se involucra los asuntos indígenas: proyectos nacionales y regionales, educación, salud, desarrollo del
medio ambiente, infraestructura, desarrollo de pequeñas empresas
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4. Participación indígena en el marco del estado constitucional por Marcial Fabricano
Fabricano dice que se tiene que dejar distinguir en mayorías y minorías para que los indígenas no se
sienten excluidos del proceso. El BID es otra oportunidad de explicar a los indígenas como participar en
el desarrollo. El banco solo lo hace posible, porque tienen posibilidades de introducir nuevos proyectos
y puede también financiarlos. Estos proyectos se dan cuenta de las verdaderas intereses de los
indígenas− como la participación democrática. Dice que los viejos proyectos la participación no eran
posibles.
5. Pobreza, desarrollo y identidad indígena por Xavier Albo
Albo dice que los indígenas todavía son los más pobres de los pobres y que con la independencia del
nuevo mundo vino la dependencia de los indígenas, que ya pertenecen a un grupo subordinada.
Este problema pone una pregunta muy importante para los indígenas: cambiar la identidad cultural y
social o quedarse aislados. A veces los indígenas creen que la otra sociedad dice que no cuentan tanto en
el sistema, porque no son como los otros. Aquí Albo habla de una mitologización de la educación. La
mayoría de los indígenas piensa que solo valen algo si dejan estudiar a sus hijos y quieren que aprendan
a leer y escribir en español. Quieren tener profesiones, preferiblemente en las grandes ciudades para
hacerse más civilizados y para que nunca más tengan que sufrir. Así se dejan su propia identidad. Pero
si no se arreglan con la otra sociedad se aíslan a si mismos− que es otra manera de sobrevivir.
Aquí Albo tiene la propuesta del bilingüismo. Si se habla dos lenguas se sabe actuar en dos sociedades
diferentes. La segunda lengua trae la flexibilidad de moverse dentro de dos tradiciones. En el caso de
los indígenas Albo habla de un bilingüismo radical. Así se puede beber de dos fuentes diferentes al
mismo tiempo y las dos partes se entienden mejor.
6. Participación indígena por Luis Felipe Duchicela
Lo más importante para los indígenas es lograr un desarrollo económico sin perder la propia identidad.
Para lograr eso están necesarios cinco factores:
1. la participación
El proyecto tiene que ser organizado de los indígenas a sí mismo.
2. la cultura
Cultura significa más que música y artesanías, también hay que aceptar la visión del cosmos de los
indígenas, sus relaciones sociales, su filosofía etc.
3. el papel del estado
Minimizar el papel del estado, pero no dejar trabajar con el proyecto del desarrollo. Lo más importante
es el cambio de la relación entre gobierno y los indígenas.
4. holismo
La comunidad de los indígenas y sus necesidades se tiene que ver como una gran cosa y no como
muchos sujetos solos.
5. el nuevo papel organizaciones indígenas
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Organizar una nueva forma de interacción entre política y economía para dar una nueva organización
a los indígenas con la cual ellos pueden organizarse y trabajar.
5.3 Titulación de tierras y pueblos indígenas. Roger Plant. Søren Hvalkol.
Este estudio es el resultado de un trabajo en equipo de consultores nacionales e internacionales dirigidos por
los autores. Sus principales objetivos eran: revisar el actual o potencial impacto de los programas de titulación
de tierras y catastros en las poblaciones indígenas; recomendar acciones que minimizaran riesgos y aseguraran
que los proyectos de tierras se ajustaban a las aspiraciones y necesidades de los pueblos indígenas; trazar una
tipología de los sistemas de tenencia de tierras indígenas; e identificar áreas que necesitaran más
investigación. Han visitado los países y las comunidades, revisado proyectos de BID y de otras agencias
internacionales, se reunieron con organizaciones gubernamentales e indígenas y otros actores relevantes.
Hicieron visitas a Colombia, Ecuador, Panamá y Perú.
Las reivindicaciones que hacen los pueblos indígenas son de varios tipos:
• Por un lado parten de títulos antiguos o históricos y se tratan de títulos de tierras colectivas emitidos
quizás hace varios siglos. Este suele ser el caso de las comunidades campesinas indígenas.
• Un segundo tipo de reivindicación parte de la posesión desde hace tiempos inmemorables y de una
relación especial con la tierra y los recursos ambientales, independientemente de que se haya emitido
un título por escrito en tiempos pasados.
• Un tercer tipo de reivindicación puede ser la compensación por injusticias y discriminación padecidos
en el pasado y la que se instituye para beneficiar a comunidades indígenas que han perdido sus tierras
con el pasar del tiempo.
Durante el periodo colonial, tanto las políticas fiscales como las laborales, favorecían la diferenciación étnica
en los regímenes de tenencia de tierras, las políticas requerían que las comunidades indígenas residieran en la
misma zona geográfica, a menudo bajo supervisión de la iglesia, debían producir un excedente para
impuestos. Después de la conquista, la Corona española asumió el patrimonio sobre todas las tierras nativas,
los colonos españoles administraban las tierras. En algunos casos, los patriarcas indígenas y sus familias
lograron comprar tierras a la Corona. Este es esencialmente el origen del concepto de comunidad indígena que
ha sobrevivido hasta la época moderna.
En el siglo diecinueve hay un rechazo gradual de las leyes coloniales que protegieran las tierras indígenas, se
reconocían solamente las formas individuales de tenencia de tierras. Las comunidades indígenas tenían el
derecho teórico de registrar sus tierras como propiedad privada, pero pocos tenían los recursos o
conocimientos para hacerlo. Los programas de registro llevaron a una concentración significativa de tierras
que perjudicó a las comunidades indígenas, con excepción de Colombia que reconoció el sistema de tenencia
comunal como el estado natural y permanente en una de sus provincias por el levantamiento del pueblo. Esta
ley está aún en vigor, formando la base de los reclamos indígenas de restitución de tierras en Colombia.
En el siglo veinte hay cambios en las políticas, estas se basan en los principios de protección e integración de
las comunidades indígenas. Se reconocieron de nuevo por ley las comunidades indígenas como entidades
agrarias específicas, diferenciadas, usualmente con prohibición de venta, alquiler, hipoteca, división o
prescripción de las tierras comunales.
1950−1970 periodo en el que se realizan reformas agrarias, en las que muchos pueblos indígenas perdieron
tierras para que estas fueran colonizadas y explotadas, o se les cambiaba la tierra por otra más pobre. Esto
incrementó la pobreza de estos pueblos. Otros factores que aumentaron la desposesión de tierras indígenas
fueron los nuevos patrones de producción agrícola, mercados de exportación como algodón, azúcar, frutas. La
ganadería también aumentó considerablemente en las regiones tropicales. La inseguridad y pérdida de fe en
los mecanismos legales, la continuidad de patrones de pobreza rural y la inhabilidad de incluir la distribución
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de tierras en el diálogo nacional pueden explicar el proceso de toma de conciencia indígena en América Latina
durante las últimas décadas.
Los enfoques actuales para tratar las demandas territoriales indígenas sobre programas de titulación y
regularización de tierras son tres: el enfoque protector, que pretende proteger a los pueblos indígenas de las
fuerzas del mercado poniendo restricciones en su capacidad para transferir sus tierras. El enfoque basado en
los derechos se preocupa de los derechos especiales a las tierras y territorios de los pueblos indígenas, bien
como pueblos que han precedido al estado−nación o como víctimas de la discriminación histórica. Por último
está el enfoque ambiental que se ocupa principalmente de la contribución indígena a la gestión sostenible de
los recursos ambientales.
La definición de pueblos indígenas es un tema inmensamente complejo. En América Latina hay diferentes
criterios para establecer quien es o no indígena, algunos criterios hacen referencia a la vestimenta e idioma,
otros a sus prácticas culturales e instituciones, así como a la autopercepción y autodefinición. También hay
criterios que utilizan la relación con los territorios ancestrales y los recursos naturales o la producción
primordialmente de subsistencia.
¿Existe un sistema de tenencia de tierras característico o una relación específica con la tierra y el medio
ambiente que forme parte esencial de la definición o identificación como indígena?
Es poco lo que realmente se conoce de las aspiraciones actuales de los pueblos indígenas con respecto a las
disposiciones sobre la tenencia de la tierra. Los sistemas indígenas de tenencia de tierras muestran una gran
diversidad. A la hora de elaborar políticas hay que tener en cuenta estas diferencias; están los sistemas
agrarios de la sierra templada y las tierras bajas tropicales, están las economías verticales de la sierra y las
economías horizontales de la Amazonía, donde las comunidades indígenas nómadas pueden utilizar vastas
áreas en zonas fluviales. La distinción más clara que se puede hacer es entre pueblos indígenas que
actualmente tienen suficiente tierra para atender sus necesidades de subsistencia y los que no tienen suficiente.
Las demandas indígenas y los conflictos reales o potenciales alrededor de estas demandas pueden llegar más
allá del concepto de tierra como categoría agrícola o productiva. El territorio para los pueblos indígenas es el
espacio bajo su control que les permite desarrollar y reproducir los aspectos sociales y culturales de
subsistencia.
El convenio de la OIT (organización internacional del trabajo) clarificó que el término tierras incluye el
concepto de territorios y cubre el ambiente total de las áreas que los pueblos indígenas ocupan o usan.
La legislación latinoamericana suele hacer referencia a la titulación de tierras como la parte del proceso en
que se logra asegurar la tierra para los pueblos indígenas o cualquier otro miembro de una población o grupo,
pero en ocasiones el título no es más que una hoja de papel, pues los títulos pueden o no estar registrados o
por distintas tradiciones históricas y legales puede haber duplicación de títulos. El BID pone énfasis al
concepto regulación en los programas que buscan aumentar la tenencia segura de tierra. El concepto mismo de
título se asocia con formas individuales de posesión, con los que muchos indígenas se oponen al concepto de
títulos por este motivo.
La titulación a larga escala en las tierras indígenas de la Amazonía comenzó entre 1980 y 1990, el desafío que
se presenta es la regularización de tierras de manera que estos pueblos puedan continuar con sus estilos de
vida tradicionales. En la mayor parte de la Amazonía hay explotaciones de petróleo y gas, es común encontrar
una mezcla de grandes ranchos ganaderos, compañías madereras y otras explotaciones comerciales al igual
que asentamientos colonos andinos. En algunos casos los pueblos indígenas han logrado coexistir
pacíficamente, en otros casos hay conflictos. El gobierno otorga títulos sobre grandes áreas de comunidades
indígenas, el próximo paso importante es clasificar o sanear las tierras en cuestión.
15
¿Qué ocurre cuando los colonos tienen presencia permanente, con o sin título legal, en las áreas sobre las que
un grupo indígena tiene derecho a un título colectivo?
Los gobiernos andinos están comenzando ahora a tratar dicha situación.
¿Los sistemas indígenas de tenencia y uso de tierras son o deberían ser considerados individuales o
colectivos?
En los años 70, la política de reforma agraria del B.M. recomendaba que se abandonaran los sistemas de
tenencia comunal a favor de títulos individuales y la subdivisión de las áreas de uso común. Actualmente
especialistas del B.M. reconocen que los sistemas de tenencia comunal pueden ser más costo−efectivos que un
título oficial individual.
El director del servicio de tenencia de tierras de la organización de Alimentos y Agricultura de las Naciones
Unidas ha dicho que en ambientes frágiles los sistemas comunales de manejos de recursos son los más
sostenibles.
Prácticamente ninguna sociedad indígena en América Latina basa su producción en el trabajo comunal, la
producción suele ser planificada y ejecutada por unidades familiares individuales. Cada familia posee su
producto de manera individual y puede manejar su propio mercadeo. Cuando se trabajan distintas parcelas
distribuidas entre diferentes zonas ecológicas y tipos de suelo, se distribuye el riesgo económico y se explota
la variedad ecológica más eficazmente. En los bosques tropicales los títulos comunales han demostrado ser la
mejor manera de aumentar la productividad y el potencial económico total del productor.
Excepciones hay como en los pastizales comunes de zonas elevadas, las tierras son de propiedad y uso común,
los animales son posesión de individuos o asociaciones de individuos. También existen asociaciones de
productores con el fin de reducir los costos de transporte y mercado del producto. La única organización
comunal del trabajo suele ser para propósitos específicos tales como la construcción y el mantenimiento de las
escuelas y otros edificios públicos, el mantenimiento de carreteras y caminos comunales.
La tenencia de la tierra en las comunidades indígenas tradicionales de América Latina puede considerarse
como un sistema alternativo de propiedad privada, existe un mercado dinámico de arrendamiento o
transferencia de tierra. Los sistemas indígenas pueden compararse a las sociedades anónimas u otras formas
de posesión corporativa. La titulación de parcelas individuales acarrea enormes costos, el coste de medidas
topográficas, el mapeo y la titulación podría exceder el costo de la tierra misma.
Los sistemas tradicionales se consideran equitativos dado que contienen redes de seguridad para los ancianos
y otros miembros en situación vulnerable. Sin embargo esto no significa que los sistemas indígenas sean
igualitarios. Dentro de un grupo comunitario indígena puede existir una acumulación considerable de recursos
y tierra en manos de algunos pocos individuos o familias. Pero lo importante para la definición de políticas
públicas es si la equidad intercomunitaria es (o no) mayor donde los sistemas de tenencia comunal indígena
han sido reconocidos formalmente. Se cree que el desmantelamiento de los sistemas comunales agrarios han
llevado a una mayor diferenciación social, esto se constata en la sierra ecuatoriana, donde por la reforma
agraria, se crearon entidades agrarias pequeñas y dispersas, que están también ocupadas por colonos y
empresas no indígenas.
La mayoría de los países de América Latina, establecen que las tierras indígenas deben ser inalienables,
indivisibles, imprescindibles y no hipotecables. Varios análisis de política, concluyen que los mercados de
tierras abiertos y flexibles pueden servir de instrumento eficaz, para aumentar la equidad y aliviar la pobreza,
a la vez que aumentan la productividad agrícola. El informe de estrategia del B.I.D. sobre la reducción de la
pobreza rural, establece que la eficacia en los mercados de tierras, se puede aumentar mediante, entre otros, la
eliminación de la regulación que limita la venta y arrendamiento de las mismas.
16
Las autoridades indígenas deberían determinar sus propios patrones de uso de la tierra en lugar de que éstos
sean impuestos externamente por agencias gubernamentales, las cuales podrían no estar completamente
familiarizadas con las costumbres indígenas, y no apreciar los beneficios sociales, económicos y culturales
que obtienen los pueblos indígenas.
Actualmente, la pobreza indígena es alarmantemente similar en toda América Latina. La escasez de tierras en
las comunidades indígenas continúa en aumento, una mayor proporción de los ingresos se devengan de fuera
del sector agrícola y continúa creciendo la emigración estacional y permanente.
En la última década se ha llevado a cabo una gran actividad normativa en América Latina respecto a los
derechos indígenas, entre ellos, los derechos sobre las tierras tradicionales y recursos naturales. Algunos
países también adoptaron leyes especiales respecto a la titulación de tierras indígenas. Se está prestando
atención al control que los pueblos indígenas ejercen sobre los recursos renovables y no renovables, que yacen
dentro de sus tierras. El convenio Nº 169 de la OIT (1990) sobre temas indígenas, ratificado por 13 países,
nueve de ellos Latinoamericanos, (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México,
Paraguay y Perú), con las mayores poblaciones indígenas, ha sido de gran importancia en este aspecto. Las
organizaciones indígenas están influenciando cada vez más leyes y políticas nacionales.
Pero mientras que en algunos países continúan promoviendo un estatus especial para las tierras indígenas,
otros de nuevo se ocupan de reducir las diferencias entre los varios tipos de tierras. Hay una falta de
correspondencia entre aspectos políticos y las políticas económicas. En el ámbito político hay una tendencia a
reconocer la naturaleza multiétnica y multicultural, de las sociedades latinoamericanas, (se interrumpen las
políticas de asimilación e integración). En la esfera económica, varios gobiernos, así como las instituciones
financieras multilaterales, han continuado basando sus políticas sobre la premisa de mercados de tierras
abiertos y libres, la promoción de la tenencia individual y un papel limitado de las instituciones del Estado.
Muchas áreas indígenas están ubicadas en parques nacionales, no se pueden otorgar derechos de propiedad,
todos los recursos naturales revierten en el estado, es el caso de Ecuador.
En América Latina, como en la mayor parte del mundo, la legislación distingue entre los derechos a la
superficie y al subsuelo, otorgando los derechos del subsuelo al Estado. El convenio Nº 169 de la OIT hace
hincapié, en que los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales que yacen en sus tierras deben
salvaguardarse con especial cuidado. Se incluye el derecho a participar en el uso, manejo y conservación de
estos recursos.
En cuanto a los programas oficiales de titulación de tierras, la legislación no dio lugar a programas estatales
de fondo y con el financiamiento necesario, para emitir los títulos que reclaman los pueblos indígenas y
asegurar que los mismos sean efectivos. El convenio Nº 169 de la OIT requiere que los gobiernos signatarios
tomen las medidas pertinentes no solo para identificar las tierras que los pueblos indígenas han ocupado
tradicionalmente, sino también para garantizar la protección de sus derechos de propiedad y posesión.
Además, los gobiernos deben tomar acción para prevenir la intrusión o uso no autorizado de esas tierras.
En todos los países visitados por los consultores, se detectó el serio problema de la presencia de colonos no
indígenas en las tierras adjudicadas a los pueblos indígenas.
La titulación de tierras indígenas en Bolivia, Colombia, Ecuador se ha visto afectada por la falta de fondos, a
esto hay que añadir que falta una figura legal que reconozca las tierras indígenas fuera de la comarca. En
muchos casos la titulación de tierras se ha llevado a cabo por el levantamiento y las marchas de protesta de
grupos indígenas. En la década de los 90, aumenta la capacidad de los grupos indígenas para llevar a cabo sus
propios programas de demarcación y titulación, con el respaldo extenso del financiamiento internacional y
apoyo técnico de agencias extranjeras de Europa y Estados Unidos. Esta participación indígena, ha tenido un
impacto más allá del proceso de titulación mismo, a menudo llevando a mayor participación en los procesos
políticos en las regiones locales. Tal es el caso de Perú, Ecuador, Colombia, Panamá.
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Existe también el problema de consolidar territorios binacionales, el convenio Nº 169 de la OIT, pide a los
gobiernos, que tomen las medidas adecuadas, inclusive utilizando acuerdos internacionales, para facilitar los
contratos y la cooperación entre los pueblos indígenas y tribales fuera de las fronteras, tal es el caso entre
Colombia y Panamá, Brasil y Venezuela, Guatemala y México, Ecuador y Perú. Estos últimos están
realizando un plan de desarrollo binacional, para la región fronteriza con apoyo financiero del BID y BM.
El BID no cuenta con una política general sobre tierras indígenas. En su política sobre reducción de la pobreza
rural, incluye a los grupos indígenas como grupo meta, pero no trata específicamente la dimensión agraria o
tenencia de la tierra. El BID en su política sobre reasentamiento involuntario contiene algunas consideraciones
específicas acerca de las comunidades indígenas y sus tierras, pero se refiere mayormente a operaciones de
inversión en infraestructura y obras públicas, que pueden potencialmente tener un impacto sobre las
comunidades indígenas, según esto el BID apoyará operaciones que requieran reasentamiento de comunidades
indígenas u otras minorías étnicas rurales de bajos ingresos, sólo si es posible asegurar que los derechos
consuetudinarios serán completamente reconocidos y adecuadamente compensados, tienen que existir fuertes
garantías sobre sus derechos a la tierra y los recursos (incluyendo títulos y demarcación de tierras).
En varios proyectos del Banco la titulación y regulación de las tierras indígenas, han requerido su atención, se
han negociado proyectos de titulación de tierras de cobertura nacional o regional, que se espera no tengan
impacto sobre las comunidades indígenas. Hay proyectos nacionales en Colombia y Perú, y un proyecto
regional en Panamá, relacionados directamente con la titulación de tierras.
En Colombia el proyecto no parece responder a las preocupaciones expresadas por las organizaciones
indígenas y los oficiales de la reforma de la tierra, hay una falta de fondos junto con los conflictos entre
campesinos e indígenas. En Panamá, los esfuerzos por lograr la demarcación y titulación de tierras, no
contaron con éxito por no existir un figura jurídica adecuada para reconocer las tierras colectivas fuera de las
comarcas, aunque el BID si que ha consultado a las organizaciones indígenas tanto a escala local como
nacional. En Perú la estrategia de préstamos tiene como objetivo principal para el sector agrícola, promover
las inversiones privadas y reducir los índices de pobreza, no se incorporan los temas indígenas de manera
específica. Pequeños proyectos están dirigidos a pueblos indígenas, pero no a la titulación o derechos sobre la
tierra. En Ecuador las organizaciones indígenas, son actores políticos importantes, pero entre los proyectos del
Banco no hay ninguno relacionado directamente con la titulación de tierras.
Con respecto a otras Agencia Internacionales, se ha visto que el BM ha dado considerable apoyo a la
titulación de tierras indígenas en América Latina. El BM ha comprobado que la regularización de las tierras
por sí sola no sería suficiente para asegurar la posesión de tierras de los pueblos indígenas, con lo que los
siguientes proyectos se han ligado a la promoción de desarrollo sostenible, incorporando el conocimiento de
los pueblos indígenas del manejo de los recursos naturales y la conservación ambiental. En los años 90 la
nueva política, requiere que se consulte a las organizaciones indígenas siempre que un proyecto de titulación
de tierras de cobertura nacional, se comenzara en un país con una población indígena significativa.
La Agencia de Desarrollo Internacional Danesa (DANIDA), contribuye a los programas del gobierno
boliviano respecto a la identificación y titulación de tierras reclamadas por los pueblos indígenas, una
característica del apoyo danés, ha sido la capacidad de trabajar simultáneamente con el gobierno y las
organizaciones indígenas, a menudo de manera complementaria.
EVALUACIÓN GENERAL.
Si los derechos indígenas y la identidad cultural han de ser respetados en los programas de titulación de
tierras, es esencial entender cómo funcionan actualmente los sistemas agrarios indígenas, y los mercados de
tierras y cuáles son las aspiraciones indígenas al respecto. Hay clara disparidad entre las nociones de derechos
y tenencia de tierras indígenas y los planes de las autoridades económicas, que promueven reformas
orientadas a establecer mercados libres de tierras y modificar las políticas agrarias. Estas tensiones también se
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reflejan en los bancos multilaterales de desarrollo. El desafío estratégico es permitir a los pueblos indígenas
beneficiarse de la modernización sin sacrificar su identidad cultural. Los pueblos indígenas reconocen la
necesidad de participar en la economía de mercado. Aunque han tenido dificultad en asegurarse crédito y
servicios financieros, esto puede haber sido por prejuicios del sector privado que insiste en títulos individuales
como garantías para los préstamos.
Las políticas fiscales orientadas al mercado que requieren la reducción del gasto público han llevado a
importantes recortes en el número de instituciones estatales de asistencia social y en sus presupuestos. Esto
puede conducir a más prejuicios y discriminación contra las comunidades indígenas. En la práctica legislativa
y administrativa, se han llevado a cabo experimentos novedosos sobre los derechos de tierras indígenas y
ordenamiento territorial. En algunos casos, estas reformas se orientan a la consolidación de la gobernabilidad
indígena como parte de los programas de descentralización y reforma fiscal. En este contexto, los programas
de titulación de tierras pueden tener un impacto significativo sobre el proceso de democratización,
principalmente en las áreas de conflicto donde se ha comprobado que la titulación de tierras indígenas y la
ordenación territorial son mecanismos efectivos de estabilización política. Los nuevos enfoques de
ordenamiento territorial deben formar parte importante de la política de tierras. Ésta debe considerar los
aspectos políticos, económicos y sociales del ordenamiento territorial. Los estudios de base sobre la materia
deben necesariamente incluir una revisión del impacto de las prácticas consuetudinarias y las formas de
gobernabilidad sobre la asignación de tierras.
RECOMENDACIONES
• El Banco deberá comprometer recursos tanto en la sede como en las representaciones. La
consideración de demandas indígenas en programas de titulación y regularización de la tierra, requiere
la formulación de políticas consistentes y una visión coherente.
• Definir nuevos métodos de trabajo. Los sistemas de tierras y recursos indígenas representan una
forma particular de tenencia privada que, bajo ciertas condiciones, puede adaptarse a las
oportunidades del mercado.
• Los temas indígenas deben ser incorporados a los análisis de políticas; los pueblos indígenas no deben
continuar siendo tratados como grupos vulnerables para quienes es necesario tomar medidas
especiales.
• Las políticas respecto a estos temas se deben atender con la mejor competencia posible, grupos
interdisciplinarios que involucren a planificadores, topógrafos, abogados, economistas, antropólogos,
ecologistas, historiadores.
• Es necesario una investigación profunda sobre el verdadero funcionamiento de los sistemas
comunales agrarios, su dimensión productiva, de gobernabilidad en América Latina, articulando todo
ello, con experiencias en otros países.
• Se necesita realizar un trabajo normativo, con respecto al control indígena de la gestión de los
recursos renovables, en el contexto de los programas de titulación de tierras. Debe buscarse un mayor
consenso entre los gobiernos, las organizaciones indígenas, y el sector privado.
• En cuanto al diseño y ejecución de proyectos, debe haber una consulta y participación de las
organizaciones indígenas y campesinas en los ámbitos local, regional y nacional. Como mínimo se
deben cumplir con los requisitos de la Convención Nº 169 de la OIT.
• Los proyectos del Banco que contienen componentes específicos para la titulación de tierras, deben
dar prioridad a la demarcación y titulación en zonas utilizadas o reclamadas por comunidades
indígenas.
• En cooperación con las organizaciones indígenas, el Banco debe apoyar el desarrollo de un sistema
avanzado de registro y catastro usando el Sistema de Información Geográfica y la detección a
distancia.
• En la medida de la posible, las organizaciones indígenas deberían recibir el entrenamiento y los
equipos necesarios que les permita contar con la capacidad técnica para efectuar mapeos y catastros.
El propósito de esto sería permitirles crear una asociación técnicamente calificada con las
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instituciones del gobierno y asegurar la continuidad en la acumulación de la experiencia. También
sería importante formarles en aspectos técnicos, económicos y jurídicos respecto a la explotación de
recursos renovables y no renovables, incluyendo minerales e hidrocarburos.
• Se recomienda la inclusión de personal de ascendencia indígena y representantes indígenas en los
equipos técnicos
• El Banco podría demostrar su compromiso hacia la tenencia segura de tierras indígenas mediante el
establecimiento de un fondo para la compra de tierras para comunidades indígenas situadas en zonas
de conflicto y de recuperación de tierras. Esto podría llevarse a cabo bajo los auspicios del Fondo
Indígena.
• Se recomienda hacer un estudio (o varios) para tratar esto temas en los países que no se estudiaron en
la preparación de este informe. Tanto Brasil como algunos países del Cono Sur y el Caribe deberían
considerarse una prioridad.
REFLEXIÓN
El BID ha apoyado de forma muy limitada las aspiraciones y exigencias de los pueblos indígenas en sus
proyectos de administración y titulación de tierras. En los proyectos grandes de infraestructura o desarrollo
sostenible, que pueden tener componentes de demarcación y regularización de tierras realizados en Argentina,
Colombia, Ecuador, Belice, Bolivia, Paraguay y Panamá, sólo en este último, el proyecto de Panamá de
desarrollo sostenible en Darien, el diseño y preparación de este proyecto, demostró el compromiso del Banco
de atender seriamente las demandas de tierra de los pueblos indígenas y otros grupos étnicos minoritarios. Se
revisó la legislación en detalle, se consultó con las organizaciones indígenas a la vez que se incluyeron para la
resolución de conflictos. Aunque este programa no se realizó con una visión a largo plazo, podemos ver que
se están cambiando las políticas, y las formas de realizar los proyectos, incluyendo a las comunidades
interesadas, consultándolas, realizando estudios de base en las comunidades.
El fracaso en los proyectos puede servir como inicio, para que otros proyectos se realicen correctamente.
Aún falta mucho por realizar pero desde 1960 en el que el Banco inicio sus actividades, han cambiado sus
formas de ver a los otros, en este caso a los pueblos indígenas, identificándoles como grupos meta de
asistencia a partir del Acuerdo sobre el Octavo Aumento (1994), creando la Unidad de Pueblos indígenas y
Desarrollo Comunitario (1994).
Teóricamente los pueblos indígenas son un punto a tener en cuenta por el BID, ahora que tenemos una teoría,
se tiene que llevar a la práctica una política que beneficie y modernice a los pueblos indígenas, sin sacrificar
su identidad cultural y sus instituciones tradicionales. Se precisa un desarrollo con identidad, basándose en los
valores locales, en las aspiraciones y en la organización social, la cultura se convierte en un activo, en vez de
un impedimento para el desarrollo. La tierra (como territorio que define el espacio cultural y social necesario
para la supervivencia física y cultural del grupo) debe ser una política prioritaria en el BID, de forma que la
titulación y regularización de tierras sea la base para otros programas y proyectos del Banco y no al contrario,
como parece estar sucediendo.
5.4 Estrategias de desarrollo culturalmente adecuadas para mujeres indígenas. Angela Meentzen
La publicación de Angela Meentzen, Estrategias de desarrollo culturalmente adecuadas
para mujeres indígenas trata las situaciones, los problemas y las desventajas de las mujeres indígenas en
cuatro países de América Latina: Bolivia, Guatemala, Perú y Panamá. Se presentan estrategias y programas
del BID como se intenta mejorar la posición en su comunidad y también en la sociedad nacional. Se
reflexiona los problemas como: El idioma− ser analfabeta y monolingüe−, la valoración de los cambios, la
discriminación, desnutrición, la violencia familiar, y se busca en cooperación y diálogos con las mujeres, las
raíces, las razones de su malestar y soluciones que junten su posición tradicional y moderna, es decir, su
20
participación en la toma de decisiones en espacios públicos.
Según el BID es un resultado importante del proceso de consultas a mujeres indígenas la constatación de la
falta de datos estadísticos confiables sobre pueblos indígenas en zonas rurales y urbanas diferenciado por
género. Otro es la falta de estudios y documentación etnográfica sobre la dinámica de género al interior de los
pueblos indígenas y de las diferentes comunidades. Todavía se sabe demasiado poco sobre la situación de las
mujeres indígenas en comparación con los hombres y como varía de comunidad en comunidad y de pueblo en
pueblo. Hace falta visibilizar el aporte de las mujeres indígenas y medir su importante rol en las economías
locales, regionales y nacionales en comparación con los hombres indígenas. Uno de los objetivos de los
talleres de consulta a mujeres indígenas en cuatro países fue recoger información para los Marcos Estratégicos
del BID sobre Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario, para procesos participativos de desarrollo y para
una cooperación con el estado y con la sociedad civil.
Según Angela Meentzen están los profesionales del estado y de las ONGs mal calificados y no quieren
trabajar en los lugares apartados, y en condiciones difíciles, como en las comunidades indígenas.
Lo que sucede con frecuencia es que las mujeres indígenas en las comunidades no conocen muy bien las
instituciones que están ejecutando proyectos en su región y no tienen información sobre los proyectos, sus
objetivos, su duración, su ubicación exacta, etc. Una mujer Q'eqchi, en Guatemala, lo expresó de la siguiente
manera: solamente sabemos que somos las beneficiarias.
La autora se refiere a uno de los reclamos de las mujeres consultadas más frecuentes: es su falta de
participación en la toma de decisiones en espacios públicos. La mayoría de los proyectos de desarrollo no
toman en cuenta a las mujeres indígenas, sus intereses y necesidades, y no se preocupan por el impacto del
proyecto en ellas y en su relación con los hombres y con la comunidad. Las mujeres indígenas en las
comunidades tienen poca información sobre proyectos e instituciones de desarrollo y normalmente no
conocen al BID. Reclaman mayor apoyo para aprender a formular proyectos y la oportunidad de relacionarse
directamente con el BID y no solamente a través de los gobiernos.
Queda claro, que aportes y acciones de desarrollo sin participación de mujeres indígenas no llegan a ser
valorados positivamente o a ser considerados útiles por ellas. Y entonces no son utilizados ni mantenidos por
ellas, porque no los sienten suyos. La conclusión salta a la vista: solamente aquellos proyectos y agentes de
desarrollo que se preocupan por informar y consultar bien y repetidas veces y que logren movilizar a las
comunidades incluyendo a las mujeres indígenas, logran ser finalmente aceptables, útiles y sostenibles tanto
técnica como social y culturalmente.
5.5 Reasentamiento involuntario en elproyecto de BID:
Principios y lineamientos.
El presente texto es la presentación de una serie de sugerencias en cuanto a oportunidades, riesgos, costos,
métodos y técnicas.
A su vez, se hace un análisis de términos tales como consulta, participación, comunidad e interesados, debido
a su importancia en el marco del desarrollo.
La base del texto es la consulta comunitaria, como condición previa y necesaria para la participación efectiva,
con la comunidad meta del proyecto y en el diseño del proyecto.
El documento discute los problemas y riesgos de poner en práctica un proceso de consulta efectiva y las
condiciones previas necesarias para que tenga éxito.
21
• Consulta, desarrollo, equidad y sociedad civil
En este documento se plantea el término desarrollo como un crecimiento con equidad, un modo de ampliar las
opciones que las personas pueden tener. Este término lleva implícito el principio de ética para considerar
todos los impactos potenciales, una buena información y la consideración de todas las alternativas.
En cuanto al discernimiento de las alternativas, éste es necesario si se quiere minimizar los impactos
negativos. Cuando a la población afectada se la consulta acerca de los proyectos, y se les permite contribuir
con sus conocimientos a la configuración de éstos, los proyectos se convierten más eficaces y productivos.
Además, la consulta comunitaria aumenta la capacidad de los individuos para organizarse en la resolución de
sus propios problemas.
Como condición previa para el crecimiento económico es necesaria una consulta comunitaria en todas y cada
una de las fases del ciclo del proyecto (como modelo del fortalecimiento de la sociedad civil, democrática y
abierta).
• El marco normativo del BID
El Comité de Medio Ambiente (CMA) ha publicado una serie de documentos referentes a la consulta ha
introducido el principio de la participación de las ONG en los aspectos ambientales. Así, en el Estudio del
Impacto Ambiental (EIA) deben participar tanto los beneficiarios directos y el público en general.
El Informe sobre el Octavo Aumento General de los Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo que
establece el marco normativo general para la acción del Banco en los próximos años apoya estos principios en
cuanto a los temas ambientales. Y como primer paso importante en este proceso es el compartir información,
lo que garantizaría el interés y la participación de las poblaciones afectadas y de las ONG locales. Así, la
consulta supone un diálogo, y un diálogo productivo se basa en el acceso a la información.
• La consulta
Este concepto tiene varios significados: informar, obtener opiniones y participación y diálogo.
En este sentido, la consulta va más allá del simple hecho de informar a la comunidad de los planes del
proyecto de desarrollo. También debe significar un diálogo entre varios actores (la comunidad, los
planificadores prestatarios y el personal del organismo de crédito) donde todas las ideas ayudarán a formar el
proyecto. Con esto se ve que la comunidad ya no es el simple objeto del desarrollo sino también un sujeto
activo en el proceso.
En el documento se muestra un ejemplo de lo que debe ser la consulta local en el caso de la cuenca del
Amazonas; el programa PMACI en Brasil. En este programa se sacaron unas conclusiones derivadas de la
propia experiencia, como la esencialidad del diálogo abierto y continuo entre los que realizan el proyecto y las
gentes de la comunidad; que, a su vez, éstos deben ayudar a planificar y dirigir las acciones con el fin de
mitigar los posibles impactos del proyecto. De este proyecto sacaron la idea básica de que la consulta no
consiste simplemente en permitir opinar y obtener el consentimiento de la comunidad, sino que, como
personas de la propia comunidad, deben tener un total control sobre sus propias vidas.
Otro punto importante en el tema de la consulta es que la falta de ésta puede producir resultados costosos e
incluso negativos, como se ilustra en el caso de Guatemala sobre La Reserva de la Biosfera Maya en
Guatemala; en este caso se ve cómo la falta de consulta con los grupos afectados puede causar conflictos
serios y duraderos.
Tal y como se define en el presente documento, la consulta comunitaria es un proceso mediante el cual un
22
organismo financiero se comunica con las comunidades afectadas por su programa, las informa acerca de sus
objetivos y pone muy en claro los parámetros de sus acciones y objetivos. Durante este proceso, el organismo
obtiene reacciones de la comunidad y acepta que la comunidad tiene conocimientos especializados acerca de
las dimensiones sociales y físicas de su propia situación, lo cual les lleva a enmendar el proyecto en función
de esos conocimientos especializados.
Con esta forma de actuar, el organismo financiador (en este caso el BID) transforma a la comunidad de
receptora en asociada. Es en este aspecto en el que se señala la importancia del papel de los antropólogos
sociales, al considerar necesario el conocimiento de las realidades con las que se va a trabajar.
• La comunidad
En el presente documento se hace un análisis sobre el significado de comunidad, estando este término ligado a
3 significados básico: territorio, sentimiento del nosotros, y roles sociales reconocidos. Otro aspecto
importante a señalar en cuanto a la comunidad es su heterogeneidad, en cuanto a su división interna (por sexo,
edad, parentesco, desigualdades económicas, políticas, sociales, etc.) y además, estas desigualdades no serán
igualmente apreciadas por los de fuera que por los de dentro. Se hace una referencia al análisis de Kottak
acerca de 68 evaluaciones de proyectos en las que se comprueba cómo aumenta la capacidad de éxito cuando
se toma en cuenta la experiencia de la población beneficiaria, cuando responde a necesidades reconocidas
localmente y cuando se reconocen adecuadamente los grupos y estructuras sociales existentes para la puesta
en práctica.
Con esto no se quiere decir que estas desigualdades socioeconómicas y de liderazgo no sean inherentemente
buenas ni malas par los proyectos de desarrollo, sino que es conveniente el identificarlas de forma adecuada
para asegurarse el éxito del proyecto (la ignorancia de las reglas culturales del juego harán fracasar un
proyecto).
Pero, a pesar de esta gran diversidad, hay algunos aspectos en común entre las diferentes comunidades; sin
embargo, los planificadores del proyecto suelen olvidarse más de la diversidad que de la uniformidad, y por
eso es muy importante tenerla en cuenta en todo momento. Por tanto, cada proyecto requiere su propio
análisis social, y de esto se deriva la necesidad de identificar a los interesados y de realizar estudios
socioculturales. En ambos casos, y aunque no se señale en el documento me tomo la libertad de marcar
quiénes serán las personas más adecuadas para hacer esta tarea: los antropólogos sociales.
• Los interesados y el análisis sociocultural
Este análisis se hará básicamente con la intención de identificar y entender los diferentes subgrupos dentro de
la población a consultar, y todas las relaciones de desigualdad que se pueden dar (y que ya he señalado en el
punto anterior). Es en este punto en el que se determinará cómo van a intervenir estos interesados, como
beneficiarios o cómo afectados negativamente y para éste se requiere de un equipo con habilidades en
relaciones grupales y con capacidad para determinar cuáles son los interesados importantes en cada contexto
determinado.
En esta relación con los interesados, el organismo gubernamental a cargo del proyecto puede realizar una
consulta con la comunidad a través de reuniones en la propia comunidad, o bien informar a la comunidad,
obtener ideas y dialogar con la misma con métodos menos estructurados. A su vez se pueden hacer reuniones
con grupos reducidos usando técnicas de grupos de enfoque con el fin de animar a que todos participen y
aporten sus opiniones sobre cómo mitigar impactos, distribución de beneficios, evaluación del proyecto, etc,
con el fin de que sea un diálogo y no una simple exposición oral (como habitualmente se ha hecho).
A su vez, el organismo puede llevar a cabo campañas de divulgación para que llegue la información al público
más extenso, ya que su apoyo y comprensión, aunque no necesarios como en el caso de los interesados, sí
23
puede ser importante.
Como se ha dejado señalado anteriormente, el método para identificar a los interesados y sus relaciones
(subgrupos, etc.) es mediante la investigación sociocultural sobre el terreno (lo que en Antropología
llamaríamos el trabajo de campo). Para ello, los investigadores de las ciencias sociales, antes de centrar su
trabajo in situ, suelen acceder a un estudio previo detallado (generalmente antropológico) sobre la región
sociocultural objeto de estudio. Este trabajo de investigación no es sólo cuestión de hacer preguntas a la gente
ya que estas estructuras sociales muchas veces no son explícitas sino que se encuentran incrustadas en la
práctica cultural.
Se hace referencia a un análisis realizado por el Banco Mundial y la USAID en el que se ponía de manifiesto
que el promedio de la tasa de rendimiento económico de los proyectos de desarrollo rural que incluían análisis
socioculturales era más del doble que el de los proyectos que se habían evaluado poco desde el punto de vista
sociológico.
• Límites y riesgos de la consulta comunitaria
Cada proyecto requerirá un tipo de consulta comunitaria. Habrá algunos proyectos que requieran mayor
consulta que otros; en unos se fomentará más la participación activa en la ejecución y menos consulta a nivel
de diseño; otros se consultará más en el tema del monitoreo y evaluación del programa; en otros casos, el
procedimiento del BID fomentará más la participación en la toma de decisiones, etc.
Entre los riesgos potenciales que se señalan de la consulta comunitaria, además de los que se han ido viendo
específicamente en cada fase, pueden ser los riesgos que se pueden dar en cualquier proyecto de desarrollo.
Entre estos (aunque en el documento se señalan como otros y separados) serían los que pueden aparecer
derivados de la introducción de nuevos materiales y/o recursos humanos en la región determinada.
También se señalan los riesgos relacionados con los conflictos interinstitucionales. Esto se debe a que,
muchas veces, en lugar de una coordinación entre las ONG (por ejemplo), se da una tendencia a la
competición por un primer puesto.
A su vez, y haciendo referencia a lo ya visto anteriormente, el simple hecho de identificar a los interesados,
localizar a los portavoces y conseguir su representación conlleva unos costos por adelantado en cuanto a
dinero, tiempo y oportunidades; y conseguir es relación entre donantes, agentes de cambio y los interesados
también implica una gran inversión (sobre todo de energías).
Todas estas cuestiones, entre otras muchas como los conflictos locales, rivalidades y pretensiones de
instituciones, la marginación de los pobres, etc., son cuestiones que las ciencias sociales ya hace tiempo que
han descrito y por tanto tienen la capacidad de resolverlas.
• Condiciones previas para la consulta comunitaria
Últimamente se está dando un mayor uso de los métodos de consulta y participación, incluso en los sistemas
políticos centralizados y autoritarios.
Y la primera condición que debe ser previa para que la consulta comunitaria tenga éxito es un entorno político
favorable. Según el presente documento, el que organizaciones como el BID, el Banco Mundial y la OCDE
tengan cada vez más peso en estos proyectos, contribuyen cada vez más a crear ese contexto de participación
para el desarrollo. Esta consulta comunitaria es compleja y difícil, pero su eficacia en términos de
costos−beneficios puede demostrarse fácilmente mediante los estudios de casos.
La segunda condición previa se basa en la voluntad de los organismos donantes de aceptar compromisos más
24
duraderos y más flexibles de apoyo a los que reciben su ayuda, además de una estrategia de supervisión y
evaluación continua.
La tercera condición tener en cuenta que la consulta comunitaria es un proceso iterativo, tanto para la
comunidad interesada como para las ONG y agencias gubernamentales.
La cuarta condición previa sería la de la claridad en cuanto a las funciones que cada parte desempeña en el
proceso consultivo. Esto es importante porque el proceso consultivo conlleva el crear equipos de campo y
oficina multidisciplinarios además de identificar a los interesados. Dentro de esta condición también debemos
tener en cuenta la rigidez de los límites, ya que según se va cogiendo mayor experiencia, la gente puede ir
sobrepasando sus límites de funciones, pero siempre teniendo claro sus funciones, derechos y
responsabilidades en el proceso.
La quinta y última condición previa es compartir información y consultar con la sociedad sobre las políticas,
estrategias y programas del país. (De aquí se deriva una política recientemente aprobada del BID sobre
divulgación de información con el acceso público a salas de lectura en la Sede y Oficinas).
• Los beneficios de la consulta comunitaria
El presente documento nos muestra un listado de beneficios que se pueden obtener con la consulta
comunitaria, remitiéndonos a una bibliografía del Banco Mundial:
• Compromiso por parte de los interesados: si no hay compromiso no se conseguirá una continuidad en las
capacidades.
• Una mejor orientación hacia los grupos meta: con la consulta se puede conseguir una información más
fiable y detallada.
• Datos más confiables, más válidos y fiables: de esta forma, la responsabilidad se fortalece con una
información más exacta. Con la consulta éste tipo de datos se consiguen entre los interesados y funcionarios
públicos.
• Mayor capacidad de gestión: con un aumento de la consulta comunitaria, los beneficios del proyecto
también aumentan para aquellos sectores de la población que suelen ser olvidados (como son los pobres, las
mujeres, los jóvenes); y además, la equidad social aumenta el compromiso de los participantes en el
proceso.
• Reducción del costo: con la consulta, la participación de los interesados aumenta, porque siente que el
proyecto les pertenece, ampliándose así el valor de los fondos invertidos.
• El ciclo del proyecto
Los Proyectos del Banco son un Ciclo, y a lo largo de éste irán variando los participantes así como el tipo e
intensidad de la consulta.
El BID presenta su Ciclo de Proyecto a través de los siguientes puntos (o fases):
• Definición de políticas y estrategias: en este proceso, el BID suele apoyar la realización de
conferencias, seminarios y talleres en los que discutir sobre nuevos enfoques e ideas acerca del
desarrollo y el rol del Banco. Y en todos estos tienen cada vez mayor participación tanto las ONG, los
beneficiarios como los interesados.
• Estrategias nacionales e identificación de proyectos: es en esta fase donde se informará al público del
país prestatario sobre la estrategia general del Banco a través de la presentación de un Documento
para el País.
• Identificación y orientación: lo cual puede requerir una evaluación social rápida, un resumen del
proyecto y un plan de operaciones. También puede ser útil alguna reunión consultiva con las ONG
25
locales en busca de alternativas del proyecto. Sin embargo, en esta fase no hay unas reglas generales,
sino que las directrices serán en función de lo que se juzgue en cada proyecto específico.
• Preparación, análisis y negociación: preparación de estudios de factibilidad y presentación de un
informe detallado del proyecto. En esta fase el prestatario será el responsable de organizar las
consultas entre la agencia ejecutora y el equipo del proyecto con las ONG y representantes de
organizaciones de la región beneficiaria para informar y obtener ideas para el diseño del proyecto.
• La ficha ambiental y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA): éstos son obligatorios para todos los
proyectos que pueden tener impactos sobre el medio ambiente y para ello se debe realizar una
consulta comunitaria para la elaboración de estos EIA y posteriormente ponerse a disposición del
público.
• Ejecución del proyecto: es en esta fase donde se refuerza más intensamente la consulta comunitaria
con los grupos afectados y otros interesados. Se deben mantener abiertos continuamente los canales
de comunicación entre todos los interesados en el proyecto.
• Monitoreo y evaluación: aquí aparecen dos realidades: la de los especialistas en desarrollo que
favorecen los indicadores cuantitativos; y la de los interesados, los cuales emplearán más métodos
cuantitativos (especialmente en las evaluaciones participatorias) y cuyas metas serán sociales, no
económicas. Esta integración de diferentes realidades no será fácil y sin embargo a medida que ambos
aprenden el uno del otro, se producirán efectos positivos.
• Métodos y técnicas para la consulta comunitaria
Es imposible hacer una muestra de técnicas universales dada la diversidad de culturas y proyectos, pero el
BID recoge una muestra de métodos que considera pueden sugerir ideas:
♦ Seminario y talleres: para presentar las políticas y metas del BID para conseguir la
comprensión mutua y consenso.
♦ Grupos de enfoque: para obtener datos y consultar con la gente sobre la planificación. Aquí se
puede aportar valores, inquietudes, etc sobre los planes.
♦ Elaboración de modelos: es una forma de aprendizaje experimental en el que los interesados
tienen la oportunidad de que se les consulte.
♦ Dramatizaciones: para formar capacidades para consultas sobre evaluación y ejecución de
proyectos. Es una forma de dramatizar los problemas de sus propias vidas para reflexionar
sobre relaciones sociales y cómo resolver problemas.
♦ Clasificación del material: otra forma de consulta con grupos afectados mediante dibujos o
fotografías de actividades del proyecto.
• Sugerencias para acciones futuras
En este punto, el BID propone una serie de actuaciones encaminadas a promocionar la consulta comunitaria
para que se convierta en condición previa para ampliar la participación comunitaria en los proyectos de
desarrollo.
• Consulta sistemática en las operaciones del Banco: esfuerzo sistemático de la consulta en toda las etapas del
ciclo del proyecto hasta la fase final. Así, el Banco, mediante sus oficinas en el país, debería dar mayor
importancia al diálogo entre la sociedad civil y el gobierno. Éstas relaciones debieran ampliarse con los
representantes de sectores pobres y marginales, los cuales se convierten cada vez más en las actividades
meta del Banco.
• Consulta y acceso a la información: es importante facilitar el acceso del público a los documentos del
Banco como requisito para una consulta real. Para ello, el Banco podría adoptar un enfoque más proactivo,
mediante medios de comunicación y la participación den la definición de conceptos de las organizaciones,
la sociedad civil y el gobierno local y el central.
• Preparación de proyectos: el Banco apoyará a los gobiernos prestatarios para proyectos. A su vez, el diseño
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de dichos proyectos deberá incluir medidas para que se incluya la consulta comunitaria en todo momento.
• Ejecución de proyectos: el Banco debería promover un proceso (y no sólo proyectos) continuo de consulta
entre las entidades de gobierno y la población meta.
• Evaluación y retroalimentación: las experiencias de la población meta deben servir no sólo para el presente
proyecto sino también para nuevas operaciones. Además de medidas cuantitativas, el intercambio de
información puede dar lugar al uso de medidas cualitativas; y en este sentido son especialmente útiles los
métodos de antropología sociocultural.
• Identificación de los interesados: y para ello, los equipos de proyecto deberán incluir de forma más
sistemática a expertos en las ciencias sociales (sociólogos, antropólogos, etc.) durante la fase de
preparación del proyecto.
• Participación de las ONG: debe ser el Banco el que sea capaz de identificar aquellas ONG realmente
comprometidas y con capacidad para llevar a cabo las consultas comunitarias.
• Paneles de asesores: de representantes de las organizaciones comunales para facilitar la preparación del
proyecto, recolección de datos, monitoreo y evaluación; estos mantendrán un diálogo permanente.
• Lineamiento y entrenamiento: será necesario un cambio en la cultura institucional y en la composición de
los técnicos del Banco para conseguir las prácticas de consulta institucionalizadas. A través de lineamientos
se podrían describir los métodos y técnicas de consulta y para enfocar las oportunidades, riesgos y costos de
la consulta. Estas guías podrán llevar incluido resúmenes de casos basados en proyectos del Banco.
5.6 Consulta comunitaria: El caso del Darién, Panamá. Carlos Perafán y Heli Nessim.
El Darién es una región de selva espesa y húmeda con elevaciones medianas de bosques de niebla compartida
por Panamá y Colombia. Los asentamientos humanos y la deforestación afectan a la biodiversidad y los
recursos naturales de sus diferentes ecosistemas, así como se acrecientan las presiones sobre las poblaciones y
culturas autóctonas indígenas y afrodarienitas. En 1996, el gobierno panameño inicia conversaciones con el
BID para el financiamiento de la pavimentación de la carretera de piedra preexistente hasta el río Tuira,
obstáculo natural para el avance de la carretera y frontera actual para la colonización campesina. Dicha
pavimentación venía siendo demandada por los campesinos, con el apoyo de la Prefectura Apostólica, como
medio de mejorar la comercialización de la región y luchar contra la pobreza. Se renunciaba a la continuación
de la carretera hasta la frontera colombiana.
La población en la provincia panameña de Darién está compuesta por un 30% de indígenas (mayoritariamente
emberas, sus parientes wounaan, los kunas y un mínimo porcentaje de gnobe−buglé), un 23% de
afrodarienitas (en 1970 eran el 70%) y un 47% de latinos (población no homogénea de blancos y mestizos). El
BID propuso al gobierno de Panamá (GOP) la adopción de un proyecto más amplio que detuviera el deterioro
ambiental y las presiones sobre los territorios indígenas y afrodarienitas. El mejoramiento de la infraestructura
de transporte sería sólo una parte de un gran Programa de Desarrollo Sostenible. Se creó un Comité Asesor
que incluía representantes indígenas (pero no afrodarienitas), el GOP y ONGs internacionales. Se decidió
crear un marco legal e institucional para los alcances de la operación, adelantar un ordenamiento territorial,
iniciar un amplio proceso de consulta comunitaria para alimentar el diseño del Programa y contratar estudios
en áreas de ordenamiento territorial, tenencia de la tierra, estructura normativa, actividades productivas,
infraestructura y servicios básicos... El Programa se diseñó en 5 componentes:
• Ordenamiento territorial, titulación, manejo y protección ambiental
• Fortalecimiento institucional
• Apoyo a la producción sostenible
• Mejoramiento de la infraestructura de transporte
• Mejoramiento de los servicios básicos
Su ejecución se basaba en un plan estratégico ambiental y social que se implementaría a través de Planes
Operativos Anuales (POA). Los desembolsos por tramo de carretera se condicionan al cumplimiento de
condiciones, como la realización del catastro, la regularización de territorios de tierras colectivas y las mesas
27
de concertación propuestas en la consulta. Para la formulación de los POA se establece la obligación de
consulta y concertación con las comunidades y un sistema de evaluación y seguimiento del Programa.
METODOLOGÍA.
La consulta comunitaria trataba de buscar consensos dentro de cada comunidad y acuerdos entre ellas, para
una posterior fase de concertación con las instituciones y el sector privado. La metodología fomenta un
proceso proactivo de reflexión por parte de los beneficiarios y su participación en el desarrollo sostenible del
área del proyecto en un escenario de derechos y obligaciones, dinámica de feedback para los diseñadores del
proyecto y agenda de concertación de la proyección, ejecución y seguimiento del Programa. La metodología
comprende los siguientes elementos:
• Identificación de sujetos sociales a ser consultados
• Facilitamiento de talleres de consulta, a través del método de reflexión/confrontación
• Criterios holísticos para el desarrollo sostenible (complementariedad de factores) con énfasis en lo
cultural
• Elaboración de estudios de base complementarios
• Establecimiento de un plan de participación
Identificación de sujetos sociales.
Con objeto de identificar los segmentos sociales, con sus autoridades segmentarias correspondientes (los
sujetos de las consultas y del proceso posterior de concertación), se clasificó a la población bajo criterios de
etnia, cultura, grupos endogámicos y unidades de parentesco, que se relacionan por uso cultural, organización
social y autoridades y dinámica sociodemográfica. Se diferenciaron las organizaciones funcionales (uniones
políticas coyunturales), de los segmentos sociales, unidades de parentesco a partir de las cuales se teje la
trama social, según el sistema propio de cada sociedad tradicional. Los segmentos tienden a transcender las
localidades y pueden coexistir varios en una misma localidad. Además están diferenciados por circunstancias
de género y generación. En los segmentos se producen los consensos y entre ellos los acuerdos. Los pueblos
con control social centralizado, como los kuna, tienen alto nivel de cumplimiento de las concertaciones sin la
necesidad de la inclusión de sus segmentos de parentesco. Pero éste no es el caso de los embera, afrodarienitas
y campesinos.
Los sujetos elegidos para la realización de los 45 talleres, de un día de duración, obedecieron a los criterios de
búsqueda de consenso, bien a partir de su estructura segmentaria/local organizativa, o a partir de elementos
políticos circunstanciales que los agrupan en organizaciones funcionales; se aseguró además la inclusión de la
voz de jóvenes, ancianos y mujeres. Se hizo un cubrimiento geográfico exhaustivo. Muchos de los
compromisos se refirieron al cambio de los usos no sostenibles del suelo, gracias a la voluntad participativa
debida a los consensos políticos o a los mecanismos de consenso familiar y control social consuetudinario.
Reflexión/confrontación.
Se expuso a los consultados la calificación de sostenibilidad del uso cultural del suelo de cada grupo en
cuestión y el Plan de Ordenamiento Territorial, para que presentasen sus reflexiones e iniciativas de solución.
Sus propuestas, llevadas como iniciativas de proyecto al equipo de diseño del Programa, habrían de ajustarse a
los componentes acordados de manera estratégica para el mismo, bajo una perspectiva de negociación,
participación y responsabilidad.
Complementariedad de factores.
El tema primordial de la consulta consistió en la sostenibilidad de la provincia de Darién a través de la
ordenación del territorio. Se consideró la sostenibilidad en función de tres factores: el ambiental, el económico
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y el cultural, con énfasis en éste último. Se calificó la sostenibilidad de los usos culturales del suelo: kuna,
afrodarienita (cuatro usos distintos),y dentro del grupo latino, los usos santeños (ganaderos), chiricanos
(cultivadores de mercado) y veraguenses (cultivadores de subsistencia). Se identificaron:
• Usos no sostenibles ambientalmente (santeño y chiricano) y problemas de sostenibilidad en los otros
(sobreexplotación forestal y degradación ictiológica de los ríos en la comarca embera−wounaan,
disminución del camarón y de mariscos en el caso afrodarienita, falta de marco regulatorio y
jurisdiccional para el ordenamiento territorial interno de los territorios indígenas, problemas de
carencia de agua potable y saneamiento adecuados en todos los asentamientos...)
• Problemas de sostenibilidad cultural por la desprotección de territorios indígenas y afrodarienitas ante
el avance de la colonización.
• Problemas de sostenibilidad económica (aumento de la frontera agrícola secundario a las concesiones
madereras, emigración afrodarienita por crisis económica...)
Los consultados presentaron propuestas sostenibles tales como planes de manejo intrapredial, vedas a la pesca
y a la recolección de mariscos, la adecuación del ordenamiento territorial a los usos culturales sostenibles, etc.
Estudios de línea de base sociocultural.
Se realizaron estudios de:
• Identificación de usos culturales
• Uso del dinero, evaluándose la articulación de las economías de subsistencia con el mercado, la
existencia de mecanismos de reciprocidad y redistribución, productos nicho para el mercado,
seguridad alimentaria y sostenibilidad de la trama social. Se trataba de promover proyectos que
fortalezcan las particularidades socioculturales en una concepción de desarrollo con identidad.
• Tenencia de la tierra. Se presentó propuesta de catastro y titulación.
• Dinámica sociodemográfica.
• Etnoingeniería. Adecuación de los diseños de infraestructura de servicios a las características
ambientales de la región y culturales de la población.
ANÁLISIS DE LA CONSULTA COMUNITARIA
Motivación.
Cada grupo tiene sus propias motivaciones y demandas, siendo común a casi todos ellos la titulación de sus
tierras y el ordenamiento territorial participativo, y en el caso de los embera−wounaan de zonas comarcales y
de los kunas, la autonomía político−administrativa en un marco de desarrollo sostenible con identidad.
Participación.
Dos etapas de participación: la consulta y la concertación. La segunda incluye mesas de concertación de
conflictos y Comités Locales de Participación e implica también concertación con las instituciones y el sector
privado. Se prevé que la participación se extienda a la ejecución, evaluación y seguimiento de los proyectos.
Se han ampliado las capacidades de la gente en cuanto a la reflexión sobre sus circunstancias y expectativas,
en un marco de sostenibilidad ambiental, sociocultural y económica; y en cuanto a la comprensión de la
necesidad de organizarse comunal o funcionalmente para el cumplimiento de responsabilidades comunitarias.
Eficiencia.
La interiorización de los proyectos por parte de los actores sociales, su implementación voluntaria y el control
comunal sobre su cumplimiento será la medida de eficiencia de los mismos.
29
Impacto.
El objetivo positivo alcanzado en el estado actual del Programa es el consenso de la voluntad de participación,
bajo la perspectiva de sostenibilidad.
Equidad.
La equidad en los beneficios del programa depende de los componentes del mismo que se concierten entre el
gobierno y el Banco en los POA. Las medidas a favor de los grupos más excluidos (regularización de
territorios indígenas y afrodarienitas) será el indicador de equidad del Programa.
RESULTADOS DE LA CONSULTA
Se elaboraron propuestas en los talleres bajo la concepción de contraprestaciones entre demandas de la gente y
ofertas. Demandas como titulaciones de tierras, proyectos tecnológicos integrales de alternativas productivas
sostenibles, servicios públicos adecuados... Ofertas como moratoria en las actividades de tala, disposición de
la población para ajustarse a planes de manejo intraprediales, etc. Dos estrategias generales que surgen de la
consulta:
Estrategia de regulación de la tenencia de la tierra
Afrodarienita. Demarcación de sus territorios y creación de una figura de derecho colectivo de la tierra, con
reconocimiento de posesiones al interior de los territorios colectivos. Planes de manejo acordes con el
ordenamiento territorial regional que se adopte.
Indígena. Demarcación concertada de territorios, apoyo a la concertación intraétnica de las respectivas cartas
orgánicas y reconocimiento de las mismas...
Latina. Plan de titulación de sus territorios y concertación de planes de manejo intraprediales sostenibles.
Estrategia de manejo territorial participativo
Estrategia para seis áreas: de protección ambiental, de manejo forestal, ganaderas, de producción agrícola, de
pesca y urbana.
Areas de protección ambiental. La propuesta indígena pide apoyo financiero para mapeo y reglamentación de
usos culturales, consultoría de validación de sostenibilidad de los mismos, sistema de transferencia
presupuestales a las autoridades indígenas para control y seguimiento de las áreas de protección. La propuesta
afrodarienita y latina pide financiación para la concertación de los planes de manejos intraprediales y para el
control y vigilancia participativa de los mismos.
Areas de manejo forestal. La propuesta comunitaria consensuada consistió en la moratoria de la gran tala de
Darien, con permisos especiales para concesiones de pequeños madereros, apoyo a una pequeña empresa
forestal indígena de bajo impacto, transformación secundaria local de la madera...
Areas ganaderas. Apoyo financiero para la reducción de pastos,(titulación de tierras condicionada a ello y a la
moratoria de quemas de sabanas), que incluya mejora de las semillas, mejoramiento de razas de ganado,
reforestación por siembra de especies maderables y subvención de áreas de recuperación de bosque
biodiverso.
Areas de producción agrícola. El Programa se ocupa solo de apoyar las áreas de labranza mínima. Regulación
del uso sostenible de los terrenos de rastrojos ( frecuencia de rotación y área máxima de siembra por periodo),
30
con incentivos a la diversificación y la comercialización.
Areas de pesca. Santuario para la pesca artesanal (protección de la reproducción del camarón blanco), veda
industrial de pesca del camarón blanco más amplia, vedas de mariscos y de peces fluviales con repoblamiento
de estos últimos. Apoyos financieros para implementar estas propuestas y para las microempresas de pesca
artesanal.
Areas urbanas. Planes de ordenamiento urbano, titulación de los predios urbanos y catastros, manejo del agua
potable y sistemas de saneamientos.
LECCIONES
Reconocimiento previo.
La identificación de los sujetos sociales fue aceptable en el caso indígena, relativamente adecuada para los
latinos y deficiente para los afrodarienitas. Buena asistencia a los talleres.
Secuenciamiento.
La consulta comunitaria debería alimentar y orientar las actividades de las consultorías de estudios, pero ello
no se produjo según lo deseado, aplazándose decisiones importantes y actividades para los POA. Las
contradicciones, en el caso de la política forestal, han llevado a la indefinición de este tema en el programa.
Como correctivo se diseñó un mecanismo de concertación a través de un Comité Local Consultivo (CLC) con
representantes de base de las comunidades, que avala las iniciativas financiables para los POA; y un Comité
Ejecutivo del Programa ( CEP) con representantes elegidos de las comunidades que han de aprobar los POA.
Cultura de la participación.
Falta una cultura institucional de la participación y están pendientes la concertaciones con el gobierno y el
Programa sobre la regularización de la tenencia de la tierra, la protección a la pesca artesanal, la definición de
la política forestal, el apoyo a la reglamentación cultural del uso de la tierra de las comarcas indígenas...
Esquema institucional de participación.
El CLC, alimentado por diferentes comités locales de distrito, prioriza proyectos y los presenta al CEP que es
el que ha de aprobar los POA.
Manejo de conflictos.
Mesas de concertación para resolverlos con apoyo legal independiente de las partes.
Género.
El tema de género no se trató adecuadamente, por lo que se recomienda la inclusión en el equipo de consulta
de un especialista.
Memoria institucional de programa.
Un programa de largo plazo requiere que los funcionarios y consultores que se incorporen al mismo, reciban
talleres de capacitación sobre participación comunitaria y diagnósticos socioculturales.
Canales de información.
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Las comunidades se quejan de deficiencias en la información en cuanto a retrasos y procedimientos y agenda
de consulta y concertación para los POA. Se prevé citar periódicamente a las organizaciones de base para
difundir la información, así como a través de CLC y los comités locales.
Recursos.
El proceso de consulta comunitaria es barato.
6. CONCLUSIONES
La inclusión de los pueblos indígenas como actores en el diseño, ejecución y evaluación de programas de
desarrollo es una materia nueva en las políticas de desarrollo implementadas por el BID. Se puede datar en la
década de los 90 en un contexto internacional de mayor reconocimiento de los derechos de pueblos indígenas
y de democratización de los países de la región. Se trata, por tanto, de un tema que está en proceso de
mejoramiento y revisión metodológica.
En base a esto, podemos señalar una serie de intenciones del BID:
• Participación de pueblos indígenas a lo largo de todo el proceso del Proyecto.
• La consulta va más allá del simple hecho de informar a la comunidad de los planes del proyecto;
también debe significar un diálogo entre los actores (la comunidad, los planificadores prestatarios y
personal del organismo de crédito) donde todas las ideas ayudarán a formar el proyecto. Con esto la
comunidad ya no es un simple objeto sino también un sujeto activo en el proceso del desarrollo.
• Conservar y fortalecer el patrimonio cultural y natural de los pueblos indígenas como un elemento
clave en sus propias estrategias de desarrollo con identidad.
• El BID está poniendo mucho énfasis el facilitar el acceso a la información y a la formación de los
propios beneficiarios en sus Proyectos o Programas, con el objetivo de aumentar las posibilidades de
éxito.
• El BID considera como elemento primordial para iniciar sus programas o políticas de desarrollo, la
titulación de las tierras de los pueblos indígenas y la regulación de usos tradicionales ambientalmente
sostenibles.
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