Superpotencias, estructuras regionales y vertebración mundial

SUPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES
Y VERTEBRACION MUNDIAL
«Las instituciones internacionales, mundiales o regionales ya existentes son beneméritas del género humano.
Son los primeros conatos de echar los cimientos internacionales de toda la Comunidad humana para solucionar los gravísimos problemas de hoy...»
(Constitución pastoral sobre la Iglesia
en el mundo actual, 84.)
«Se ha concentrado el poder en las llamadas superpotencias, e incluso los Estados soberanos de tipo medio
han quedado sobrepasados por la envergadura de las
fuerzas agresivas desencadenadas en la esfera internacional, de suerte que carecen de recursos para solventar
por sí solos los más importantes problemas defensivos.»
J.
M.
CORDERO TORRES,
1960
I
«COLOSOS» Y DIFUSIÓN DEL REGIONALISMO
Tenemos que el fenómeno del desarrollo del poderío nacional generó el
proceso que llevó a las superpotencias. Pero, además, ha sido la causa de
otro: del fenómeno del regionalismo, defensa de los pequeños Estados, empequeñecidos todavía más ante los colosos.
Dos caminos que en la práctica es uno. En presencia de los superestados
que luchan por la dirección del mundo—ha argumentado lord Gladwyn—,
«los Estados pequeños o los Estados de importancia media no pueden conservar su plena independencia más que uniéndose, de una manera o de otra,
para crear ellos mismos la equivalencia de un superestado» \
3
Cons. Le Monde, 19-20 mayo 1963, pág. 2.
65
LEANDRO RUBIO GARCÍA
Un aspecto a destacar del movimiento regional es su desigual extensión
a través de los Continentes. Europa se halla cubierta por toda una red de
organizaciones regionales del más variado carácter y número de miembros:
Consejo de Europa, Comunidades Europeas, Unión Europea Occidental, Asociación Europea de Libre Comercio, Consejo Nórdico (aparte de urdimbres
atlánticas, como la O. T. A. N., o de carácter más general aún, como la
O. C. D. E.). No ha de sorprender—notemos de pasada—que se haya hablado de racionalización de las instituciones europeas (Socini, etc.).
América cuenta con la «clásica» Organización de los Estados Americanos,
la Organización de Estados Centroamericanos y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (aparte de la Organización del Caribe). Unas y otras
difieren en filosofía, objetivos y número de miembros.
Parejamente, África se halla en período constituyente. Pero es un hecho
que la «continental» O. U. A. no ha eliminado los espíritus regionales
(O. C. A. M., Consejo de la Entente).
Por el contrario, en Asia las tendencias han ido hacia «la fragmentación
económica y política» (David Wightman), a pesar de los conceptos expresados en la Conferencia de Relaciones Asiáticas, celebrada en Delhi en
marzo de 1947. «Las diferencias de estructura económica, lo mismo que las
circunstancias especiales y de orden histórico y político, hacen que sea difícil
encontrar una fórmula de cooperación adaptada a los países asiáticos» (Labrusse). De lo poco llevado a cabo en este terreno, puede citarse la Asociación
de Asia del Sudeste, entre la Federación Malaya, Thailandia y Filipinas (julioagosto de 1961), de alcance bastante restringido. Además, el Maphilindo, con
tensiones pasadas y esperanzas futuras, y la A. S. P. A. C., con esperanzas.
Menos importancia tienen realizaciones de cooperación en el plano técnico,
como las reuniones de los países ribereños del Mekong (Thailandia, Vietnam,
Laos y Camboya).
Otro extremo resaltable es que la mayoría de las organizaciones regionales
muestran un carácter intergubernamental fundamentado sobre las intocables
independencia y soberanía de sus; miembros. El Pacto de la Liga Árabe insistirá en la independencia (preámbulo y artículos 1.°, 2.° y 5.°) y en la soberanía (preámbulo y artículos 2.° y 5.°). El Consejo de Asistencia Económica
Mutua (C. O. M. E. C. O. N.) hablará de la «soberana igualdad de todos los
países miembros» (arts. 1.° y 2.°). La O. U. A. se referirá al «inalienable
derecho a una existencia independiente» (art. 3'.°).
Estas distinguen de las organizaciones con «poderes» reales, pero limitados,
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SüPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEBRACIÓN MUNDIAL
en manos de órganos ejecutivos nombrados de común acuerdo, sobre materias concretas. Caso de las Comunidades europeas.
¿Otra faceta del movimiento regional?
Tenemos la diseminación de los agrupamientos regionales de tipo económico. De simples estructuras de cooperación económica (O. E. C. E.) se
pasa a la problemática de cooperación y de desarrollo (O. C. D. E.). Las urdimbres de libertad de cambios (A. E. L. C. y A. L. A. L. C.) parecen tener
una notoria virtualidad. Pero lo cierto es que la fórmula del Mercado Común
(C. E. E.) parece ganar el interés de más de un gobernante. Por ejemplo,
el 13 de diciembre de 1960 se firmaba en Managua un Tratado Centroamericano de Integración Económica con vistas al establecimiento de un mercado
común centroamericano, y un Banco Centroamericano (aparte una Unión
Monetaria). En Asia se ha hablado del establecimiento de «una especie de
Mercado Común», pero destacándose «sus inmensas dificultades». En fin, se
ha evocado la creación de un Mercado Común Árabe.
Lo cierto es que el proceso de regionalismo económico continúa. Así, en
África, si de momento la O. U. A. sólo ha considerado la imperiosa necesidad
que tienen los países africanos de poner en común sus recursos y de armonizar sus actividades en el terreno económico, no deja de recordarse que la
preocupación económica late en distintos agrupamientos regionales, desde la
Unión Monetaria Oeste-Africana (París, 1962) hasta la Unión Aduanera y
Económica del África Central (aprobada el 8 de diciembre de 1964), y en
marcha hacia otras estructuraciones (así, Comunidad Económica del África
Oriental y Central). Además, otros entramados menores (como el Comité interestatal del Senegal, la Comisión de la cuenca del Chad, la Comisión del
Níger, etc.).
II
DINÁMICA CONTEMPORÁNEA DE LOS ENTRAMADOS REGIONALES
Pues bien; partiendo de la admisión del fenómeno del regionalismo, enfoquemos el verdadero sentido de las estructuras regionales en una Comunidad
mundial organizada.
Primeramente hemos de hacernos una pregunta: las estructuras regionales
¿tienen un valor permanente o son puramente transitorias?
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LEANDRO RUBIO GARCÍA
Por lo pronto, advirtamos que las urdimbres regionales existentes aparecen a algunos observadores con un carácter incierto, indeterminado, experimental. La evolución de tales entramados no está más que en sus inicios.
Atravesarán crisis, se transformarán o desaparecerán... Surgirán otros nuevos_..,
Desde luego, hemos de contar con una tendencia hacia el perfeccionamiento.
Dejamos dé lado la simple cuestión de la tendencia hacia la expansión
territorial. Unas veces bien palpable, como en el ejemplo del Consejo de
Europa, que con diez miembros fundadores en 1949, aparecía diecisiete, años
después con 18.
Y así en otros casos. Un nítido testimonio lo ofrece la expansión de los
países miembros del Plan Colombo. Una estructura con un número modesto
de miembros en 1950 (Australia, Canadá, Ceilán, India, Nueva Zelanda, Pakistán y Reino Unido, junto con Borneo del Norte y Malaya—hoy transformada en Malaysia—) se ha convertido en una trabazón englobando prácticamente a toda Asia no comunista (Vietnam, Camboya, Laos, Birmania,
Nepal, Indonesia, Filipinas, Japón, Thailandia, Corea y Bután, además de
los antedichos y la vinculación de los Estados Unidos) 2 .
En el plano del perfeccionamiento tenemos muestras distintas, como el
C. O. M. E. C. O. N. y la O. D. E. C. A.
Respecto al Consejo de Asistencia Económica Mutua, obsérvese que a la
urdimbre de 1949, instrumento del imperialismo stalinista y con vida de
poco relieve hasta 1956—y mejor, 1958—, sucedía una Organización intergubernamental establecida por la Carta de Sofía de 14 de diciembre de 1959
y basada, por un lado, sobre el «principio de soberana igualdad de todos los
países miembros» (arts. 1.° y 2.°) y el respeto a los intereses nacionales, y por
otro, sobre los derechos iguales, el mutuo beneficio y la ayuda mutua entre
camaradas, y con el objetivo de conseguir el desarrollo planificado de las
economías nacionales, el progreso económico y técnico de los países, la elevación del nivel de la industrialización de los países con industria menos
desarrollada, el incremento de la productividad laboral y el aumento del
bienestar de los pueblos miembros (vid. el conjunto del art. 1.°). Todo un
plantel de objetivos políticos, económicos y sociales bajo un proceso de dinámica institucionalización (verbigracia, la difusión de la labor de las Co2
Datos del Yearbook of International Organizations, 1964-1965, Union of Internalional Associations, Bruselas, diciembre 1964, pág. 179.
68
SlTPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS RECIONALES Y VERTEBRAClÓN MUNDIAL
misiones) y de reforma de estructuras (establecimiento de un Comité ejecutivo,
creación de un Banco Internacional de> Cooperación Económica) 3 .
En cuanto a la Organización de Estados Centroamericanos, hemos de indicar que de la Carta de San Salvador (14 de octubre de 1%1), creadora de
esta urdimbre, se pasaba (12 de diciembre de 1962) a la nueva Carta centroamericana, con la que se reestructura—sobre bases más concordes con las
necesidades de los Estados miembros—el sistema y el funcionamiento de la
Organización *. Conciencia, nuevamente y por lo visto, de que los países implicados son partes disgregadas de una misma nación,..;
El estallido de crisis puede proceder de una situación de inmoviUsmo.
Tal sucede con la O. T. A. N.
Resulta archisabido que la N. A. T. 0. se moldeaba como «Pacto de
defensa contra la eventualidad de una agresión soviética».
Los fines del Tratado eran cuatro, por lo menos: realizar una acción común
en política exterior (vid. art. 4.°, sobre consultas mutuas); proceder al reforzamiénto de las libres instituciones comunes a todos los Estados firmantes
(vid, art. 2.°); asegurar el incremento del bienestar económico en toda el
área nordatlántica (vid. segunda parte del art. 2.°), y aprestar los medios
técnicos para garantizar la defensa común ante un ataque exterior (vid. artículo 3.°) s .
Una cosa es cierta: el extraordinario predominio de las cuestiones militares en la estructura de la N. A, T. O. (Organización que opera predominantemente en el sector político-militar: Socini). Basta echar una ojeada a
su estructura.
Ahora bien; no es menos cierto que hemos visto una dirección en pro
de la extensión de la cooperación a los asuntos económicos, sociales y políticos, evidenciada en el informe del Comité de los tres, nombrado en 1956.
3
Una visión de conjunto de la dinámica de esta Organización se encontrará, por
ejemplo, en H. MENAHEM: «Le Conseil d'Assistance Economique Mutuelle», Politique
Etrangére, París, 1965, 4-5, págs. 410-443.
4
Cons. Salo ENCEL: «The New O. D. E. C. A.», American Journal o¡ International
Laui octubre 1966, paga. 806-809.
5
Vid. Alessandro MARAZZI: «Considerazioni sull'Organizzazione del Patto NordAtlantico», La Comunitá Internazionale, Roma, abril 1955, pág. 254.
69
LEANDRO RUBIO GARCÍA
Para el lector de este estudio será suficiente extraer del mentado informe
las siguientes apreciaciones: Una Alianza en la que los miembros ignoran
los intereses de los otros, en la cual se dejan dividir por conflictos políticos
o económicos o en donde desconfían unos de otros no puede tener eficacia
ni como disuasivo de una agresión ni como medio para rechazarlaPues bien; hasta el presente, la N. A. T. 0. ha respondido a los objetivos esenciales asignados: ha sabido preservar la integridad territorial y la
libertad política de sus miembros (André Fontaine).
Más, habiendo salido «del terreno de lo verdadero» la eventualidad de
una agresión soviética, la Organización y toda su maquinaria caían en un
semisueño *.
La N. A- T. 0. se sumergía en una crisis 7. Esta se resume fácilmente en
unas cuantas ideas extraídas del libro de Fontaine, UAlliance aüantique a
l'hcure du dégel": la 0. T. A. N., estando muy lejos de transformarse en
Comunidad y no queriendo ni pudiendo ampliarse a las dimensiones de
Alianza global—única manera de hallarse a escala de un desafío mundial—,
¿es capaz de aportar a tal desafío une parade adecúate?
En consecuencia, surgía una directriz: el Pacto Atlántico debe ser revisado, adaptado, corregido, completado 9 . El Pacto Atlántico debe ser reformado o morirá, afirmaba el general Billotte 10 .
Y en tal coyuntura se ha sugerido la conversión de la Organización, pasando de entramado basado en el artículo 51 a una urdimbre regional del
tipo de las previstas en los artículos 52-54 " .
Todavía más: hace tiempo que se viene pidiendo la forja de una Comunidad atlántica 12 . A este respecto se cuenta con todo un movimiento, del
6
Cons. André FnANfOIS-PONCET : «On demande un Monsieur H européen», Le Fígaro, 10 diciembre 1956, pág. 1.
7
Vid. Pierre BILLOTTE: «Crise á l'O. T. A. N.», Notre République, París, 8 noviembre 1963, pág. 3.
8
París, Calmann-Lévy, 1960, 221 págs. Vid. Universidad, Zaragoza, julio-diciembre 1962, págs. 353 y sigs.
9
Vid. André FRANCOIS-PONCET, Le Fígaro, 20 septiembre 1956, pág. 1, y 2 octubre 1956, pág. 1.
10
Cons. Le Fígaro, 10 diciembre 1956, pág. 12.
11
Vid. F. DUIAES en Nouvelles de l'O. T. A. N-, 1 junio 1956, pág. 8.
12
Que está por crear, dirá Nicolás CHATELA'N en Le Fígaro, 6 diciembre 1956, página 4. Aunque Walter LIPPMANN dirá que existe de fado. (Vid. su discurso sobre la
Comunidad atlántica, en Filadelfia, el 6 de mayo de 1949.) Lo que falta es organizaría
o reconocerla de jure.
70
SUPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEBRACIÓN MUNDIAL
que es órgano de expresión la revista Freedom and Union y el libro de combate, la obra Union Now, de Clarence K. Streit 13 .
Claro es que también pueden surgir crisis cuando se trata de forzar el
sentido tradicional de un sistema. En este punto, una manifestación de profunda crisis la ofrece la actual Organización de los Estados Americanos.
Por un lado tenemos los derroteros que la universalización de la política
exterior de Washington imprime al sistema interamericano 14.
Por ejemplo, se sostiene que «el nuevo papel desempeñado por los Estados
Unidos en la política mundial está trocando el Tratado de Río en una Alianza
militar que fundamentalmente sirve para llevar a cabo los objetivos extracontinentales de los Estados Unidos». Es decir, está siendo convertido «de un
instrumento regional de defensa en un instrumento de política mundial». «La
triple participación de Washington en el Tratado de Río de Janeiro, en el
Tratado del Atlántico Norte y en los Acuerdos defensivos del Pacífico crea
riesgos políticos y militares para los Estados iberoamericanos que son muy
diferentes de los normalmente entendidos como comprendidos en la defensa
del hemisferio».
Por otro lado, tenemos la agitación de los pueblos iberoamericanos.
Una cosa y otra han dado lugar a una insoslayable crisis.
Sobre esas bases ensayemos el asentar los jalones de la eficiencia del entramado interamericano como un todo.
«El sistema interamericano ha demostrado gran eficacia para la solución
de los problemas que podrían llamarse tradicionales. Por ejemplo, nunca
ha habido una actitud más enérgica que la asumida por los cancilleres americanos en San José de Costa Rica en la VI Reunión de Consulta» en contra
del régimen de Trujillo.
«Todo parece indicar que la O. E. A. ha actuado oportuna y acertadamente en la solución del conflicto entre Honduras y Nicaragua. Hay otros
casos que revelan la utilidad del sistema regional, si bien ahora ha sido impotente para mediar en la controversia entre Cuba, y los Estados Unidos. Esto
es deplorable, pero no debe servir de base para una crítica a fondo contra
13
El lector debe estar al tanto de los cambios operados en la O. T. A. N. ante la
posición de Francia de recobrar su libertad.
11
Vid. Leandro RUBIO GARCÍA: El Méjico contemporáneo, Zaragoza, 1962, pág. 131.
71
LEANDKO RUBIO GARCÍA
la O. E. A., que sigue siendo provechosa para los pueblos americanos, aunque
incapaz de resolver todos los problemas actuales-» 15 .
Ahora bien, ¿no nos hallamos en presencia de posibilidades de cambio
en la urdimbre intéramericana?
«La hora actual no es adecuada para innovar. Méjico pugnará por que
no se dé un paso atrás. Si el futuro trajese consigo una situación política
menos complicada, podría convenir un perfeccionamiento del sistema. Ahora
lo importante es defenderlo».
Aun con todo, hasta la misma celebración de las Conferencias interamericanas requiere un ambiente apropiado.
De ahí que el aplazamiento de la XI Conferencia Internacional Americana
—que iba a iniciar sus trabajos el 24 de mayo de 1961—«ha sido una decisión sabia». (Criterio del ministro mejicano de Relaciones Exteriores, el 1 de
mayo de tal año). Motivo: «Una reunión de esa naturaleza necesitaba desarrollarse en mejores condiciones, sin problemas agobiantes».
Pero es la realidad que las complicaciones de los últimos tiempos—esos
problemas agobiantes—-han dado pie a la concreción de dos direcciones bien
delimitadas: primera, la que quiere estar de acuerdo con las realidades de
los pueblos de la segunda mitad del siglo XX. En ella, el Presidente Frei dirá:
«La O. E. A. es un Organismo anacrónico que debe ser recompuesto....» «No
queremos destruir él sistema interamericano, sino modernizarlo y perfeccionarlo y equilibrar los respectivos derechas y deberes de los Estados Unidos
y de los Estados desunidos de la América htina.» Segunda, la que quiere
tener en cuenta determinadas premisas gubernamentales del anticomunismo.
Dentro de ella cabe colocar la posición del Gobierno brasileño—y no sólo de
éste—en pro de la creación de un Organismo militar interamericano «destinado a intervenir en todas las crisis graves del tipo de la de Santo Domingo».
Una respuesta a esos vientos de cambio la daban las labores de la Comisión especial de la O. E. A. que estudiaba las reformas de la Carta de Bogotá, en Panamá, del 25 de febrero al 1 de abril de 1966.
Ciertamente, el doctor Mora—Secretario general de la Organización—
hablaría del «empeño de revitalización del sistema interamericano». Pero e)
brasileño limar Penna Marinho sostendría el deber de «crear un dispositivo
de seguridad para la defensa permanente de nuestras instituciones».
15
Vid. declaraciones de SÁNCHEZ GAVITO—representante permanente de Méjico anle
la O. E. A.—hechas en la ciudad de Méjico el 6 de abril de 1961. Cfr. Hispanoamericano,
17 abril 1961, pág. 9.
72
SüPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEURACIÓN MUNDIAL
Ahora bien, esos dos tonos—de revitaUzación y de seguridad—se desglosaban en una diversidad de tendencias. Observémoslo seguidamente.
a) Dirección en pro de un aumento de los poderes del Consejo de la
0. E. A., con activa participación en la solución de las controversias (por
ejemplo, Ecuador, Estados Unidos).
b) Postura manteniendo que el Consejo posee poderes suficientes para
velar por el mantenimiento de la paz (Méjico, Colombia, Uruguay).
c) Posición de negativa a aceptar cambios en los lincamientos políticos
de fondo contenidos en la Carta de Bogotá—principios, propósitos, órgano
de consulta, derechos y deberes de los Estados y seguridad colectiva—
(Méjico).
d) Dirección dando prioridad a la colaboración en asuntos sociales, económicos y culturales (Argentina, Méjico).
e) Postura norteamericana de resistencia a la aceptación de las normas
sobre reformas económicas y sociales.
El tiempo nos dirá pronto la tónica que ha de imperar en la nueva etapa
del sistema interamericano: si de inmovilismo o de verdadera política de
paz.:*,
Y de situaciones críticas no se libran ni las estructuras del mundo soviético. Bien actuales son las tensiones generadas en el seno del C. O. M. E. C. O. N.
entre las tendencias defensoras de «la división socialista internacional del
trabajo» (según dice la declaración preliminar de la Carta de Sofía) y las
defensoras del principio de soberana igualdad y del respeto a los intereses
nacionales de Bucarest (que parece extenderse hasta el sistema del Pacto de
Varsovia). Pero ya hace años Varsovia había criticado determinadas directrices de especializaron industrial,...
Otros se transformarán, hemos afirmado. Verdad. Respecto a esta eventualidad, hemos de subrayar—en un primer perfil—cómo el carácter «articulador» 16 que algunos atribuyen a las Comunidades internacionales particulares puede consistir en una meta tan concreta como la anotada por Ramadier:
16
Vid. Roberto Acó: «Comunitá internazionale universale e Comunitá internazionalj
particolari», La Comunitá Internazionale, abril 1950, páginas 195-202.
73
LEANDRO RUBIO GARCÍA
«Les pactes peuvent conduire á une confédération, á un Etat federal, s'ils
sont appliqués par des gouvemements qui y ajoutent foi. lis peuvent tomber
á l'état de papier sans valeur, si les ministres n'y croient pas» l 7 .
Aquí nos topamos con la cuestión de si las agrupaciones regionales se
transformarán en nuevos y grandes Estados.
En esta ruta se barajan ejemplos o precedentes históricos: Confederación
Helvética, Estados Unidos de América, el Reich alemán. Testimonios a ser
invocados con prudencia. Es, en efecto, posible que en algunos casos, varios
Estados se fusionen en uno solo, pero nada permite afirmar que ello deba ser
una solución general. No ha de olvidarse en modo alguno la consistencia del
hecho nacional. Bien lo patentizaba la quiebra de la R. A. U. (Egipto-Siria),
de la Federación del Malí, etc.
Ahora bien, la transformación también opera en un sentido más fluido.
Puede darse el caso de cambiar los propósitos de una estructura regional.
Un ejemplo de este tipo—típico de la época de aceleración en que vivimos—
es el producido con la Unión Africana y Malgache de Cooperación Económica.
Una Unión Africana y Malgache había sido creada en Tananarive, en septiembre de 1961, con doce países (Alto Volta, Camerún, Congo-Brazzaville,
Costa de Marfil, Chad, Dahomey, Gabón, Madagascar, Mauritania, Níger, República Centroafricana y Senegal). Desde la Conferencia de Uagadugu (marzo
de 1963) contaba con otro miembro: Ruanda. Y desde la Conferencia de
Cotonu (julio de 1963), con otro: el Togo.
Pues bien; los Jefes de Estado de esta Unión decidían en el curso de la
Conferencia de Dakar (8-10 de marzo de 1964) transformar su conjunto en
una estructura de cooperación económica, a fin de no obstaculizar la acción
de la O. U. A. en el plano político. «La U. A. M. está llamada necesariamente a evolucionar»—había dicho M. Yameogo (Presidente ejerciente de la
Unión) en 1963—«y sus estructuras deben tender..... hacia una armonización
con las estructuras de la O. U. A. o hacia una progresiva fusión con ellas» l s .
Ahora bien, en 1965 tal estructura se transformaba—otra vez—en Organización Común Africana y Malgache (aunque a notar el distinto número
de miembros de la U. A. M. C. E. y de la O. C. A. M.).
17
Cons. Paul RAMADIER: «Politique militaire et Pactes internationaux», Revue
Déjense Nationale, París, febrero 1950, págs. 127-143.
18
Vid. Jeune Afrique, Túnez, 9-15 septiembre 1963, pág. 32.
74
de
SUPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEBRACION MUNDIAL
En cierto sentido, es de recordar cómo a la O. E. C. E. (16 abril de 1948)
daba paso una 0. C. D. E.(14 de diciembre de 1960), que ganaba en extensión—hasta el Japón, por último—lo que perdía en profundidad (Robertson).
Unos desaparecerán, hemos dicho. Cierto.
Analicemos la singularidad de que las alianzas—de carácter más bien
«contractual»—son de mucho dinamismo, pero efímeras 19 . Se desintegran
rápida y definitivamente cuando desaparece el interés común (el «peligro exterior») que constituye su razón de ser. Por el contrario, las regiones culturales persisten a través del tiempo.
No obstante, en este dominio contamos—en un aspecto y en otro—con
ejemplos de inequívoca volatización: la Petite Entente (Acta de Organización
de 1933' y antes), Entente Bdcánica (1934), Unión Báltica (1934), Pacto de
Saadabad (1937). Ahí está también el Tratado de Bled (Eslovenia) de 9 de
agosto de 1954, entre Turquía, Grecia y Yugoslavia, con el compromiso de
regular pacíficamente todas las diferencias internacionales en que se hallasen
implicadas las partes, el principio de agresión contra uno, agresión contra
todos, etc. Pues bien; aunque su duración era de veinte años, ha dejado de
tener actividad.
En esta coyuntura urge hacer referencia a la teoría del general Gallois 20.
Consiste en su insistencia en la limitación tradicional del papel de las alianzas
como consecuencia del impacto de la estrategia nuclear.
Antes había siempre una relación directa entre los beneficios de una alianza y el precio a pagar eventualmente. Hoy, cada aliado corre el riesgo de ser
borrado del mapa.
Y a esa realidad ha de agregarse otra: cuanto más extensa es la alianza,
cubre más espacio y asocia a más pueblos diferentes, y cuanto más se basa
en el átomo, resulta menos capaz de resistir a la disociación ante un enfrentamiento cuidadosamente localizado por el adversario.
Y encadenado a esas evidencias va otro perfil sobre manera relevante: en
la edad atómica cada vez es menos verosímil que las naciones asociadas acep19
Cons. B. T. HALAJCZÜK: El orden internacional en un mundo desunido, Buenos
Aires, 1958, pág. 263.
20
Vid. P. M. GALLOIS en ¿'Avenir de l'AUiance Atlantique, París, B^rger-Leviault,
1961, págs. 122, 125, 127, 148 y 156.
75
LEANDRO RUBIO GARCÍA
ten correr—en provecho de intereses no vitales para la mayoría de ellas—
riesgos comunes exhorbitantes.
Y Gallois se muestra partidario de la multiplicación de acuerdos regionales a fin de fragmentar los riesgos, con lo que se hace más creíble una
eventual reacción frente a un agresor con objetivos limitados.
Por cierto que las armas monopolio de las superpotencias pueden dejar
de serlo si un día las alianzas regionales cobran su verdadero sentido y saben
agrupar los recursos de unas naciones y de otras, y reparten las armas estudiadas y íabricadas conjuntamente. El dilema marcado por el general francés
es «la disuasión regional o nacional con la ayuda de armas colectivamente
financiadas y fabricadas» o «la aceptación de una mayor interdependencia
entre aliados y que cada país corra respecto al vecino riesgos idénticos a los
que tomaría para sí mismo».
Desde luego, estamos abocados a asistir a insoslayables transformaciones,
so pena de anquilosamiento, en un mundo de frenéticas mutaciones.
Ahora bien, diremos que algunos (así, Herter) se hallan persuadidos de
que «ni las alianzas militares ni las asociaciones comerciales pueden ser duraderas... si no están ligadas por el especial cemento de las instituciones
políticas».
Así, tenemos que las fallas del Tratado de Montevideo—por ejemplo, la
falta de un definido programa de coordinación de las políticas económicas
y monetarias—han hecho que la A. L. A. L. C. se haya convertido—como
afirmaba el Presidente Freí—en «una empresa estéril que no ha justificado
las esperanzas puestas en ella por los Estados miembros». La realidad es que
Iberoamérica no está afrontando resueltamente—con talante político—el curso
de los acontecimientos. Y ante tales insuficiencias se manifiesta una corriente
propugnadora de «una política de integración económica para Hispanoamérica». Ahí está—en abril de 1965—el documento21 preparado por cuatro
21
Vid. su texto en Hispanoamericano, 26 abril 1965, págs. 34-42. (Trabajo al que
se ha achacado el ocuparse exclusivamente de los aspectos estructurales y olvidar completamente los factores infraestructurales.) E interesa hacer ver que la Conferencia de
Cancilleres de la A. L. A. L. C. de 3-7 de noviembre de 1965 (Montevideo) decidía
reformas. Vid. Hispanoamericano, 15 noviembre 1965, págs. 38-39
76
SUPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEBRACION MUNDIAL
prominentes economistas (J. A. Mayobre, Felipe Herrera, C. Sanz de Santamaría y R. Prebisch)22.
Esta tendencia se manifiesta muy claramente en un agrupamiento regional
tan estructurado como la Comunidad Económica Europea. Recuérdese el símil
de Hallstein: el Mercado Común es un cohete de tres pisos—el primero, una
unión aduanera; el segundo, una unión económica; el tercero, una unión
política—. Nuestro negocio no son solamente los negocios. «Es la política» 23, ha dicho este personaje europeísta. «A la larga, el Mercado Común
no podré funcionar sin una unión política», afirmaba Adenauer, el 4 de
agosto de 1964, en Bonn. Es la idea de F. List: «La unión comercial y la
unión política son dos hermanas gemelas: una no puede nacer sin que le
siga la otra». O, como escribía Jean Marchal a finales de los años veinte, «la
unión aduanera coordina; la unión política unifica». En resumen, y con
Andró Marchal, «la unión política sin unión económica es un edificio sin
cimientos; la unión económica sin unión política es una construcción a la
que faltan los dispositivos de seguridad.
III
PERMANENCIA Y MISIÓN DEL FENÓMENO REGIONAL
Ahora bien, ciertos factores invitan a pensar que el fenómeno regional
no es efímero.
Se trae al recuerdo la profecía de Proudhon: «El siglo xx abrirá la era
de las federaciones o la Humanidad comenzará de nuevo un purgatorio de
mil años». Los grupos federalistas proclaman las particularidades de Veré des
fédérations 24. Y más de un pensador adelanta que nos encaminamos a una
fase de grandes conjuntos regionales. Por ejemplo, Gustavo Barroso—de la
Academia Brasileña de Letras, Director del Museo Histórico—escribía hace
no muchos años: «La reciente guerra mundial cerró el ciclo de aquella era
que—a ejemplo de Wells—llamaríamos de las grandes potencias, abriendo
22
Sobre la situación actual de la A. L. A. L. C , cons. Hispanoamericano,
17 octubre 1966, pág. 44, 12 de diciembre 1966, pág. 50, y 19 diciembre 1966, págs. 39-40, etc.
23
Cons. «The Eurocrats», Newsweek, 7 enero 1963, p á g . 18.
31
Tal es el título de una obra publicada en París, Plon, 1958, 242 páginas.
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las puertas de la nueva era, para la cual tendremos dos títulos a escoger:
era de los Continentes,..,, o era atómica» 25 .
Ahora bien, creemos que ha sido Lester B. Pearson 26 quien en los últimos tiempos ha sintetizado de forma más gráfica la dialéctica de estos problemas. Registremos en la más concisa abreviatura las líneas clave de su
argumentación.
1.a La bomba de hidrógeno es un gran nivelador de números y un neutralizador de la geografía hasta un grado mucho mayor que las armas anteriores. Las nuevas armas funcionan contra zonas más que contra ejércitos,
llevando la vulnerabilidad no sólo a los países, sino a los Continentes. Cada
una de ellas está en condiciones de convertir extensiones de miles de millas
cuadradas en una inhabitable desolación. Estas armas dan un nuevo sesgo
a la geopolítica y reclaman un nuevo enfoque de la estrategia militar y diplomática.
2.a En esta nueva era en que hemos entrado, la «unión» efectiva de
política exterior y estrategia ya no es el Estado-nación—por grande que
sea—, sino la coalición de ciertos Estados unidos para determinados fines.
3. a En nuestra época de «guerra y paz», las coaliciones y los acuerdos
colectivos—desesperadamente necesarios—son más que meras piezas de la
maquinaria internacional, destinadas a ayudar a encontrar seguridad. Ellas
y ellos son las nuevas unidades de la política 27 .
4. a En la época actual, los problemas de mayor alcance no surgen ya
entre las naciones, dentro de una misma civilización, sino entre las civilizaciones.
Desde luego, en este campo estamos ante amplísimos horizontes. Hay
mucho por innovar. Por ejemplo, se va hasta hablar de diálogo de Conti25
Vid. «La era d e los Continentes», 0 Cruzeiro, ed. int., 1 junio 1959, p á g . 60.
La democracia en la política mundial,
Buenos Aires, Agora, 1957, págs. 20 y siguientes, 3 6 y sigs., 4 4 y sigs., 8 8 y sigs.
27
Y hasta nombres de fuera d e l universo d e los estudiosos de l a s relaciones internacionales, a u n q u e dedicados a otear l o s r u m b o s de nuestro tiempo, h a n penetrado ya
en tamañas evidencias. A s í , José M a r í a FEMÁN', después de advertir q u e los sujetos a c tuantes de la vida internacional no son y a «las naciones», afirma, con su peculiar estilo:
«Son esos cetáceos, esas especies de monstruos o bloques, q u e se definen, ante todo, como
poseedores d e u n a fuerza termonuclear.» Vid. J o s é M a r í a P E M Á N : «Profecías, sueños y
esperanzas», Gaceta Ilustrada, Madrid-Barcelona, 21 mayo 1966. p á g . 1 1 .
26
78
SUPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS REGIONALES Y VERTEBRACION MUNDIAL
není/es28. Para ello se piensa en vínculos «de un nuevo género, una convergencia de la acción entre socios iguales en las esferas donde uno se necesite
a otro».
Y en el marco de esta orientación es apuntan ya realizaciones como la
Convención de asociación entre la Comunidad Económica Europea y los Estados africanos (17 Estados africanos y la República Malgache), firmada
el 20 de julio de 1963 en Yaunde (Camerún), y que entraba en vigor el 1 de
enero de 1964. Esta Convención se ha visto por Walter Schel, ministro alemán de Cooperación Económica, «como una buena base para el ulterior desarrollo económico de los países interesados». (Por lo que respecta al perfil
eurafricano de la cuestión, pensemos que la C. E. E. aportará a los Estados
asociados una ayuda financiera de 730 millones de dólares durante el período
1964-1969; de ellos, 500 consagrados a las inversiones y a la cooperación
técnica, y 230, a la ayuda a la producción y a la diversificación de los recursos.) Aunque del lado africano no siempre se vea así (decepciones ante
demasiadas esperanzas, acrimonias, etc.).
Considerando como algo permanente el fenómeno regional29—con los
inevitables altibajos—, urge ir a su caracterización como elemento eficaz en
una Comunidad mundial organizada.
Primeramente registremos el papel asignado a los agrupamientos regionales: servir de «cuerpos intermedios)), absorbiendo la fuerza de las naciones y sosteniendo la debilidad de la sociedad universal 30 . Es decir, inyectar
con su presencia organizada—con un peso en la escena mundial—un poco
más de inteligencia y un poco más de corazón—y, por ende, menos política
de fuerza, potver poUtics—en las relaciones internacionales, contribuyendo a
la superación del totalitarismo de las superpotencias en el monipodio interestatal. Así, el fin que Mr. Herter asigna a la formación de una eventual
Comunidad atlántica no es un fin último, sino el medio de llegar a un Orden
28
Vid. Pierre U R I : Dialogue des Continents, París, Plon, 1963, 185 páginas.
Incluso se registra una geografía prospectiva de marcado toque «regional».
Vid. P. DEFFONTAINES y M. J. B. DELAMARRE: «Una Géographie prospective», en Géographie Universelle Larousse, tomo III, 1960, págs. 364-368 (donde se habla de los «grandes conjuntos de solidaridad», etc.).
30
Vid. Le Monde, 7 agosto 1959, pág. 7.
29
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mundial reposando sobre la autoridad de la Ley. Peí mismo modo, Robert
Strausz-Hupé sostiene que «la unidad atlántica es un paso indispensable hacia
un Orden mundial unitario» 31 .
Es la directriz mantenedora de una estructura institucional corporativa
internacional, a base de grupos de familia 32 ligados por vínculos de sangre,
pensamiento y fe.
Veamos cómo ha argumentado uno de los seguidores de esta optimista
filosofía, el profesor M. Amadeo. Para este argentino, la crisis del Estado
nacional no parece conducir a la dictadura universal de una superpofencia,
que impondría violentamente sus propias consignas. Ni el imperialismo económico, ni el imperialismo ideológico, ni el imperialismo político ni el imperialismo técnico ganarán al mundo, asegura Amadeo. Y da los motivos. En
primer lugar, porque son antijustos y antinaturales, y esto sería ya razón
suficiente. En segundo lugar, porque no han sabido establecer un orden
estable de vida común. Hubo primero siete grandes; después, cinco; luego,
tres. Ahora son dos; pronto no habrá ninguno. Ha llegado la hora de la pluralidad, el tiempo de las agrupaciones regionales con un carácter predominantemente espiritual y auténtico (la condición esencial del regionalismo preconizado) 33 .
Pues bien, el papel de cuerpos intermedios lo desempeñarán con la máxima eficacia las comunidades culturales regionales.
Adviértase cómo ideas, técnicas y modos de vida se difunden a escala
planetaria. Y he aquí que estas influencias exteriores se sobreponen a las
culturas tradicionales, provocando en muchos países rupturas y crisis. Lo que
está en juego es la permanencia de las comunidades culturales. Estas, en el
pasado, exhibían un toque inorgánico, pudiendo adaptarse a una división
de las instituciones y de las comunidades políticas. Hoy hay razones para
organizarse en un mundo donde las ideas y las técnicas se difunden con una
gran amplitud, en un mundo donde se hace sentir la influencia de grandes
31
Vid. HERTER: Toward and Atlantic Community, Nueva York, Harper & Row, 1963,
y «Strausz-Hupé Urges Atlantic Union», Freedom & Union, Washington, abril 1966, página S.
32
Cons. esta idea en el discurso d e M A R T Í N A R T A J O , el 6 d e octubre de 1947, en
Huelva, y el discurso de P E R Ó N en el D í a d e la Raza del mismo a ñ o , en homenaje cervantino. Resaltamos la semejanza d e conceptos d e ambas piezas oratorias.
33
Cons. M . A M A D E O : «La transformación de la vida internacional», Actas del Primer
Congreso H.-L.-A.
de Derecho Internacional,
M a d r i d , I I , págs. 59 y sigs.
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SüPERPOTENCIAS, ESTRUCTURAS RECIONALES Y VERTEBBACIÓN MUNDIAL
potencias nuevas, en un mundo donde pueblos tenidos hasta nuestros días
como algo desdeñable afirman su personalidad, en un mundo donde la civilización técnica ejerce un efecto de nivelamiento,...
Pues bien; en ese mundo, los hombres—los hombres conscientes, se entiende—de cada grupo cultural descubren que sus maneras de pensar, de
sentir y de vivir no son establecidas de una vez para siempre, sino que deben
encontrar su sitio en un conjunto más vasto. Ellas no quieren dejarse absorber
por lo foráneo y tratan de adaptarse, según su línea propia, a las condiciones de la civilización moderna. Tales preocupaciones justifican el establecimiento de vínculos más estrechos entre países vecinos y la constitución de
estructuras regionales en cuyo cuadro los caracteres de cada cultura podrán
mantenerse mejor y desarrollarse.
Por lo demás, el papel de lubrificación de esas comunidades hemos de
entenderlo en el sentido de una democratización de la colectividad internacional. Empresa a llevar a cabo en dos clases de órdenes: a) Salvaguardando
y promoviendo con mayor eficacia que en el solo marco estatal el bien común
de grupos de personas más amplios que los Estados-naciones, pero sin formar
más que una parte de la Humanidad; y b) Constituyendo—aun con el posible inconveniente de inclinarse hacia un particularismo—un elemento de
equilibrio mundial, ayudando a cada pueblo al desarrollo de todas sus virtualidades y evitando que la estructuración del conjunto mundial se encontrara enormemente obstaculizada por falta de escalones intermedios o cayera
en la vía de un totalitarismo planetario.
IV
CONCLUSIÓN. LAS EXIGENCIAS DEL BINOMIO UNIVERSALISMO-REGIONALISMO
Lo interesante es que en los recientes escritos de los comentaristas del
futuro de la 0. N. U., el regionalismo ocupa un relevante lugar: la acción de
las Naciones Unidas debe modelarse sobre las necesidades de cada región. Es
un problema de descentralización que responde a las necesidades no sólo
administrativas, sino también políticas. Y he aquí que, ya se trate de operaciones para el mantenimiento de la paz o de la asistencia económica y
técnica, la tendencia a la regionalización cada vez se afirma más. En clara
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LEANDRO RUBIO GARCÍA
armonía con el universalismo de la O. N- U.,, a ésta correspondería el control
de las organizaciones regionales—a las cuales delegaría una parte de sus
poderes y daría medios financieros—, de forma que no se transformasen en
bloques y rompiesen la unidad de la Comunidad mundial. Incluso se dice que
este regionalismo aportaría una contribución—quizá decisiva—a la limitación de la guerra fría 34.
El papel de los organismos regionales era situado adecuadamente por
U Thant ante la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, el 3 de mayo
de 1966: en los últimos años se ha llegado más netamente a la apreciación
de que las organizaciones regionales más sirven de complemento' de la organización mundial que de sustituto de ella.
En suma, hemos de reconocer con Padelford y Lincoln que «rao hay contradicción entre el universalismo y el regionalismo». «Ninguno de los dos
es un principio exclusivo. En el imperfecto mundo político del presente, ambos
tienen que desempeñar un papel». El mismo aliento parece latir en un trabajo de A. H. Feller al oponerse a quienes creen que habrá un momento en
el cual la Humanidad llegará a tener que escoger entre la Comunidad universal y la Comunidad regional 35 .
En fin, como ha indicado el Secretario canadiense de Estado para los
Asuntos Exteriores—el 17 de noviembre de 1965—, «las Naciones Unidas y
las organizaciones regionales tienen papeles complementarios».
Y no deje de pensarse en que, aun en el caso de llegarse al establecimiento
de un Orden jurídico internacional—implicando un desarme universal y completo, pero no poniendo fin, desde luego, a las diferencias y a los conflictos—,
sería perfectamente posible realizar—como ha afirmado el doctor Joseph
Luns, ministro de Asuntos Exteriores de Luxemburgo—«una cooperación política, económica y cultural entre países con concepciones análogas» 36 .
Con esto nos encontramos ya en el umbral de la tremenda cuestión del
Orden internacional del porvenir. Pero eso es ya otro asunto...
LEANDRO
RUBIO GARCÍA.
** Vid. Jean SCHWOEBEL: «La crise constitutionelle de l'O. N. U.», Le Monde, 25 de
febrero de 1965, pág. 3.
35
¿ a s Naciones Unidas y la Comunidad universal, Barcelona, Galileo, 1957, páginas 123-124.
36
Vid. «Vers u n ordre juridique international», Nouvelles de W. T. A . N., mayo
de 1964, p á g . 3.
82