DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL CAPACIDADES, EXPERIENCIAS Y LOGROS DE OSC ASOCIADAS En el mes de noviembre del 2011 FOPRIDEH, a través del proyecto Facilitando el Marco Regulatorio para la Descentralización (DEE), encargó una investigación de terreno con el propósito de recopilar y analizar las capacidades, experiencias y logros de sus OSC afiliadas, en materia de Descentralización y Desarrollo Local, en favor de las mancomunidades socias del DEE, con miras a poder agendar apropiadamente las futuras acciones del DEE, encaminadas a fortalecer las capacidades de incidencia de estos socios estratégicos, en las políticas y normativa jurídica de descentralización y autonomía municipal. Con este fin, la investigación se encaminó a captar las capacidades, experiencias y logros de las OSC socias, en materia Descentralización, a partir del análisis institucional de los campos de planificación y finanzas municipales, ordenamiento territorial, participación ciudadana y gestión administrativa, y, en Desarrollo Local, se buscó captar la experiencia de las afiliadas, a través del análisis de los campos de fortalecimiento a las organizaciones comunitarias para la gestión de servicios, la capacitación de recursos humanos para la gestión de servicios, el apoyo en servicios básicos de agua potable, saneamiento, infraestructura vial, construcción/mejoramiento vial, equipamiento de edificios escolares, construcción/ mejoramiento de establecimientos de salud, prestación de servicios de salud y mercados municipales; y finalmente, la incidencia política que ellas desarrollan en todas las temáticas que son su objeto de trabajo institucional. Se encuestaron 33 organizaciones afiliadas a FOPRIDEH, 24 de ellas operan en el área geográfica de las mancomunidades AMVAS, MAMUNCRAC, MANOF, MANSUCOPA, MANSA, MANUSBAR y MANVASEN, todas ellas socias del Proyecto “Facilitando el Marco Regulatorio par la Descentralización (DEE). El presente es un resumen del Diagnóstico relevado a través de la consultoría, con el ánimo de que nos conozcamos mas y mejor y en el futuro inmediato podamos planificar y ejecutar nuestras intervenciones institucionales, de manera más eficaz y eficiente. CAPACIDADES EXPERIENCIAS Y LOGROS DE AFILIADAS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION La Planificación Institucional Al medir las Capacidades Institucionales en materia de Planificación se encontró que el 93.9% de las organizaciones tienen Planes Estratégicos actualizados y 90.9% de ellas hace planificación operativa y financiera anual, de acuerdo a sus líneas programáticas; el contenido programático de los planes es diverso y refleja las especialidades que tiene cada una de las organizaciones; hay programas similares, entre ellos los más compartidos son los de Desarrollo Local (con énfasis en desarrollo económico), Salud (con énfasis en agua y saneamiento y programas básicos), Educación Formal, Protección y Educación Ambiental, Desarrollo Agrícola y Forestal y Educación no Formal. En general, la oferta programática de los Planes está más en el ámbito del Desarrollo Local y se registran menos programas con contenido de Descentralización. Recursos de Personal En materia de Personal, se encontró que en 31 organizaciones encuestadas (dos organizaciones no dieron datos) laboran 1374 personas, distribuidas en las áreas de Dirección y Administración, áreas Técnica y de Servicios; el personal técnico es la mayor proporción, lo cual ratifica la vocación de servicio de las organizaciones, el 86% del personal tiene formación media completa, o mayor. Escolaridad de los empleados de las organizaciones. Con menos de formacion media 14% Con formacion media o mas 86% Recursos Presupuestarios En relación a los recursos presupuestarios con que operan las 33 organizaciones, se encontró que en el año de 2010 estas operaron con un total de L.1142,928,415.00 y en el año de 2011 estos presupuestos ascendieron a L.920,065,521.00. Según rangos de presupuesto, el 62% de las organizaciones tienen presupuestos hasta de 20.0 millones de lempiras anuales, correspondiendo este estrato a las micro y pequeñas organizaciones, todas las cuales son locales. El 24.2% de las organizaciones son de tamaño mediano y tiene presupuestos de entre 20.0 a 65.0 millones de lempiras; las grandes organizaciones son las que se ubican arriba de los 65.0 millones de lempiras anuales, espacio ocupado por organizaciones que son representación de OPD internacionales y parte importante de sus recursos son transferidos desde la casa matriz, de acuerdo con los requerimientos locales. En promedio, el 23.7% del valor del presupuesto general es para pago de planillas de empleados, y de este monto el 54% es para pagar al personal técnico de campo, dedicado a dar capacitación y asistencia técnica a las poblaciones objetivos de los proyectos. Cobertura Territorial En cuanto a la cobertura territorial se encontró que hay departamentos de baja, mediana y alta concentración de las OPD. Los departamentos en donde la cobertura de las organizaciones es más alta están también las mancomunidades socias del Proyecto DEE. Sin embargo, FOPRIDEH tiene 16 afiliadas que trabajan apoyando el tema de la descentralización en 26 mancomunidades, o sea, en un 56.52% del total de las mancomunidades organizadas en el país. Ahora bien, ¿Cuál es la experiencia de las organizaciones afiliadas en Descentralización y Desarrollo Local?, ¿Cuáles son sus logros en estas materias? Pues, de las 33 encuestadas, 16 (48%) trabajan en Descentralización y 17 en Desarrollo Local; en general, el apoyo que hacen las OPD es a mancomunidades que asocian municipios de categoría de desarrollo C y D, se trata sobre todo de OPD pequeñas. Temas de Descentralización en poyo a Alcaldías Municipales Los temas de apoyo, en Descentralización, dirigido a las Alcaldías, tienen que ver con la participación ciudadana, la gestión de bienes y servicios públicos y la planificación. La participación ciudadana se desarrolla a través de la asistencia metodológica y asesoría, encaminadas a vincular el gobierno y las organizaciones de base para el establecimiento de acuerdos y consensos en la conducción del gobierno; tiene diez temas, siendo los de más alta frecuencia la planificación de proyectos comunitarios, la facilitación de incidencia y cabildos abiertos, las veedurías o auditorías sociales y el apoyo a la elaboración del presupuesto municipal con participación ciudadana; la mayor frecuencia de logros reportados por las organizaciones afiliadas tiene que ver con el incremento de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, el incremento de la cuota de recursos a grupos vulnerables, la organización de redes de organizaciones civiles e incremento de la participación de la mujer. Temas de apoyo a las Municipalidades Derechos de la Niñez 1% Seguridad Alimentaria 1% Gestion del Riesgo 4% Seguridad Ciudadana 1% Manejo de los Recursos Naturales 6% Planificacion 17% Gestion de Bienes y Servicios Publicos 18% Finanzas 8% Ordenamiento Territorial 12% Gestion Adminsitrativa 10% Participacion Ciudadana 22% Temas de apoyo en participación ciudadana Manejo y solucion de conflictos 3% Presupuesto Participativo 9% Planificacion de Proyecto de la Comunidad 28% Cabildos abiertos 15% Escuelas de Formación ciudadana 6% Veeduria Social 12% Incidencia de la Población 15% Organización de la Juventud Implementaci 3% on de Politicas 9% El apoyo a las Alcaldías, en materia de Planificación (asistencia metodológica y asesoría) tiene tres temas principales: la formulación de Planes Estratégicos de Desarrollo e Inversión Municipal(PDM), la Planificación de Proyectos y el apoyo en la elaboración de los Planes Operativos que las Alcaldías presentan a la Secretaría del Interior. Todos son instrumentos que permiten organizar la acción pública, pero también acceder a recursos públicos y de cooperación. En esta área también se reportaron un buen número de afiliadas con logros, tales como una mejora en la calidad de las propuestas, la participación de la población en la actividad planificadora, el incremento en el acceso a recursos, la incorporación del monitoreo de la gestión pública y una mejora en el destino de los recursos. : Temas de apoyo en Planificación a las Municipalidades Formulacio n de POA 17% Diseño y gestión de proyectos 33% Planificació n Estratégica e Inversiones 50% En Gestión de Bienes y Servicios públicos el gran tema son las obras y servicios sanitarios y suministro de agua de consumo humano desde diferentes perspectivas; si se suman los temas asociados se tiene que ello es el 71% de las intervenciones, lo que refleja el carácter estratégico que tiene este tema para las afiliadas, las alcaldías y la población. Los logros que con mayor frecuencia se reportaron por las afiliadas son mejoras en el acceso de la población a los servicios, una organización más eficiente en la prestación de los servicios, mejoras en la participación de la población en la gestión. Temas de apoyo en gestión de bienes y servicios públicos Servicios descentralizados de salud y educacion 9% Tarifas de servicios publicos 5% Alcantarillado 5% Asesoría general 5% Eliminacion de residuos solidos 19% Apertura y mantenimiento infraestructura vial 19% Agua potable 38% Los apoyos más técnicos y operativos a las alcaldías por parte de las afiliadas son menos frecuentes, pero hay algunos que son destacables como el Ordenamiento Territorial y la Administración y Finanzas Municipales. Temas de apoyo en ordenamiento territorial Delimitacion de perimetros urbanos y limites municipales 15% Delimitacio n de zonas de riesgo 15% Implementacion Unidades de Ordenamiento 8% Plan de Manejo AP y Microcuencas 54% Evaluacion de propiedades 8% En Ordenamiento Territorial los principales temas de intervención son de tipo ambiental para la protección y manejo de áreas protegidas y micro cuencas, así como la delimitación de zonas de riesgos de tipo ambiental, en segundo término están las acciones de planificación urbana y catastro, las cuales requieren de asistencia más especializada, capacidades que no son muy difundidas en el mundo de las organizaciones afiliadas. Los logros que se reportaron por las afiliadas son la protección efectiva y reconocida de Áreas Protegidas, el rescate de zonas productoras de agua, la organización de la población en la formulación de planes, la modernización del catastro y la definición de tenencia de la tierra. EL apoyo a las Finanzas Municipales más frecuentemente se relaciona con la planificación del presupuesto anual y asesoramiento fiscal para la captación de impuestos, y muy marginalmente con el Plan de Arbitrios y Control y Liquidación de Presupuestos. Los logros reportados tienen que ver con presentación de liquidaciones de presupuestos, establecimientos de sistemas informáticos, ordenamiento de cuentas, el incremento de los ingresos corrientes y el mayor acceso a fondos ERP. Temas de apoyo en Finanzas a las Municipalidades Asesoria y capacitacion 8% Liquidaciones de Presupuesto 15% Recuperacion de impuesto en mora 23% Auditoria fiscal 8% Elaboracion presupuesto 46% Elaboracion Plan de Arbitrios 0% En los logros en los temas Administrativos y Financieros, que se manifiestan como principal tema de interés llegan a destacar: la captación tributaria, las liquidaciones de presupuesto y el ordenamiento de las cuentas. Todos son temas centrales para alcanzar un mejor desempeño en la prestación de servicios públicos, pero es una temática trabajada por pocas organizaciones. Finalmente, en el ámbito de la Administración-contabilidad, en donde las organizaciones que intervienen son aún menos, la actividad está centrada en la facilitación de software para las operaciones contables y la capacitación para la operación del mismo. Logros con las Mancomunidades Las 16 OSC afiliadas que trabajan en el tema de Descentralización destacan que los principales logros con mancomunidades es haber contribuido a incrementar las capacidades de las UTI como mecanismo de coordinación que permite la ejecución y el seguimiento a proyectos y que crea posibilidades de manejo de información municipal para la planificación. Se destaca también las acciones ambientales y de Ordenamiento Territorial que las mancomunidades han podido asumir con el apoyo de las afiliadas de FOPRIDEH. La búsqueda de incidencia en la Descentralización La mitad de las organizaciones que trabajan en Descentralización, han participado en la discusión de Políticas de Descentralización, siendo el ámbito de la AMHON y de la Comisión de Descentralización los más significativos. Las organizaciones que tienen sus sedes en las regiones tienen o han tenido participación en Comisiones Regionales o departamentales de Desarrollo. Como producto del trabajo que realizan las 16 OPD en materia de Descentralización, hay 13 temas que mencionan como de su interés para alcanzar mejores resultados. En cuatro de ellos hay mayor frecuencia de coincidencia, pero sobre todo resalta la temática de Presupuesto, Inversión y Rendición de Cuentas de la gestión municipal, la cual también es trabajada a nivel de municipios. Sigue en orden de frecuencia los temas de Servicios Descentralizados de Salud, Educación y Eliminación de residuos sólidos, que como ya se vio, es un eje importante en la gestión de bienes y servicios públicos; y el cuarto lugar de interés, lo ocupan los temas ambientales. Alrededor de estos temas las OPD ven necesidad de incidir para alcanzar cambios más duraderos o de posesionar nuevas temáticas cuyos trabajos ya están iniciando. Temas de interes de las OPD Temas de interés de las OPD en Descentralización Municipal Consejos Regionales de Desarrollo Registro economico del Patrimonio Natural Conservacion y Aprovechamiento del Agua Energia y Recursos Naturales Uso del suelo Pago de servicios ambientales Eliminacion de residuos solidos Mnatenimiento vial Revocacion de mandatos Ampliacion de transferencias Servicios descentralizados salud y educacion Ley de Juventud Presupuesto, inverision y rendicion de cuentas 0 1 2 3 Numero de OPD 4 5 6 DESARROLLO LOCAL Las 33 afiliadas a FOPRIDEH que han sido encuestadas trabajan el tema de Desarrollo Local. El actor principal en este gran tema es la organización de base de la Sociedad Civil y desde ella se busca la incidencia en el gobierno local o la coordinación con él, para la realización de acciones. La temática de trabajo es extensa (19), pero hay similitud en cuanto a que el eje de Salud-Saneamiento tiene una coincidencia fundamental: casi todas las organizaciones tienen intervenciones en Agua y Saneamiento de Sistemas, manejadas por las comunidades, por lo que fortalecer sus capacidades de gestión es una acción muy importante, no solo para los servicios de salud sino también para otros servicios o la ejecución de obras. Destaca con igual importancia a la Salud, la Educación Formal y No Formal, o sea, la construcción y equipamiento de edificios escolares. En tercer lugar están las acciones orientadas a la Producción y Comercialización de productos agropecuarios, lo que corresponde a que la mayoría de los municipios son rurales y es la fuente principal de donde derivan los ingresos de los hogares. En cuarto lugar, están las acciones que tienen relación con protección y gestión de riesgos de tipo ambiental; finalmente, hay un conjunto de temas muy especializados que implican recursos importantes de inversión que no están al alcance de todas las organizaciones: infraestructura vial, vivienda o salud. Los logros en Desarrollo Local. Los logros que destacan en estas intervenciones son también muy significativos en el campo de la Salud y la Educación Formal y No Formal, como ser el hecho de haber logrado ampliar la cobertura del saneamiento y prevención de enfermedades (Salud) y mejorar la cobertura (nivel pre-básico) y la calidad de los servicios educativos en el sistema público. Las OPD afiliadas también destacaron el haber tenido logros en el tema de Participación Ciudadana, muy vinculado al tema de Democracia y Descentralización, sobre todo en el tema de incidencia de los derechos en general, y en particular, de segmentos vulnerables de la población. Las OPD afiliadas expresaron brindar apoyo a las organizaciones comunitarias de base, encaminado a fortalecer su funcionamiento interno, la organización de la prestación de servicios básicos sostenibles, aumentar la capacidad propositiva y contribuir a una sana administración de los recursos que le confían las comunidades y organizaciones, en vista de reconocer en las organizaciones comunitarias el actor principal del Desarrollo Local y quienes dan sostenibilidad a las obras y servicios que se establecen en las comunidades. Las OPD afiliadas también participan en comités o redes a través de las cuales intercambian sobre temática de Desarrollo Local (Salud, Educación, Áreas Protegidas); su articulación es más tupida que las redes establecidas para el tema de Descentralización. Participación de OPD en redes para el Desarrollo Local No 18% Si 82% Temas de apoyo Apoya que las OPD dan a organizaciones de base Valores ciudadanos Socializando la organizacion con GL Elaborando diagnosticos de necesidades Fortalecer capacidad de gestion de emergencia Legalizar la constitucion Incrementando la capacidad empresarial Integrarlas en redes Capacitando el liderazgo Adminsitracion, transparencia y rendicion de cuentas Aumentar capacidad propositiva Apoyo de servicios sostenibles a asociados Mejorar funcionamiento y participacion 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Numero de organizaciones LOS ASPECTOS A FORTALECER EN LAS OPD AFILIADAS. Las Debilidades y Aspectos a Fortalecer en Temas de Descentralización. Dos factores fundamentales se reconocen como las mayores limitaciones para un mejor desempeño en la prestación de servicios en Descentralización: la falta de recursos humanos capacitados y las dificultades de formular las propuestas o proyectos que apunten a objetivos más consistentes y con metodologías más eficaces. En segundo término se señala el acceso a recursos, la participación en redes y la sistematización de las experiencias. Estas debilidades son mas de orden técnico que de recursos financieros. Se ha evidenciado que en las OPD Pequeñas y Medianas que trabajan en Descentralización, la capacitación de sus recursos humanos, y la variedad temática de la misma, es menor, en comparación a las OPD Grandes, las cuales disponen de personal capacitado en mayor proporción y en una variedad temática mas amplia. Temas débiles en Descentralización Ordenamiento territorial Sistematizar su experiencia Operacionalizar sus propuestas Acceso a recursos para proyectos Formacion de recursos humanos Participacion en redes nacionales Acceso politico a las autoridades municipales 0 1 2 3 Numero de OPD 4 5 6 18 20 Los Aspectos a Fortalecer en las OPD en materia de Desarrollo Local. Las debilidades institucionales señaladas en el tema de Desarrollo Local, son mas diversas, destacando el acceso a recursos financieros, y en segundo lugar, el tema de capacitación de los recursos humanos. Los resultados están en línea en afirmar que siendo el Desarrollo Local un ámbito mas tradicional en las OPD, en el tienen mas capacidades y experiencias para ejecutar y lo que falta son recursos para desplegar más sus capacidades. No obstante, las OPD reconocen que aun falta más por hacer en la calificación de los recursos humanos, en sistematizar su experiencia y en una planificación más concreta y eficiente de sus acciones. Temas de debilidad en Desarrollo Local Manejo del Credito Capacidad propositiva Debil analisis de situacion de poder local Inseguridad en la zona de trabajo Alto costos en zona de tarabajo Sostenibilidad de organizaciones comunitarias Falta de pragmatismo en trabajo Debil incidencia en la Alcaldia Focalizar mas sus servicios Sistematizar la experiencia Faltan Recursos Humanos Calificados Falta de financiamiento 0 2 4 6 8 10 Numero de OPD 12 14 16 Conclusiones y Recomendaciones A. Aspectos institucionales • Las afiliadas presentan una gama muy diferenciada en cuanto a tamaños en recursos y orientaciones programáticas; • Institucionalmente más del 90% de ellas muestran que a su interior hay adopción de instrumentos de planificación; • El peso de los gastos de personal en las instituciones es razonable y más del 50% es personal para la prestación de servicios técnicos a la población meta de sus acciones de desarrollo, el cual posee más de educación media. • En la administración de los recursos de los proyectos hay en el 100% de ellas auditorías externas realizadas, siendo en el 94% la última de la práctica del examen el 2010 y la fecha más lejana el 2008. B. Aspectos generales • La Descentralización del Estado en las organizaciones afiliadas no es una especialidad generalizada como la de Desarrollo Local. De las encuestadas solo una tiene como objetivo central de su existencia el apoyo al desarrollo municipal. • Las OPD tienen como razón de ser el apoyo de la sociedad civil y desde ella inciden en el gobierno. Este es el rol, por lo que no resulta extraño los hallazgos. C. Sobre Descentralización • De las OPD que trabajan en el tema solo cuatro de ellas apoyan directamente la gestión administrativa y fiscal y las restantes 12 apoyan en relación a la gestión de servicios o bienes públicos (principalmente agua) y en la participación ciudadana. Este es al parecer el ámbito natural de acción, por decirlo así donde se sienten bien tanto unos como otros y es en esta área en donde se registran los mayores logros con las municipalidades. • Hay un interés en el tema de la transparencia de la gestión sobre todo en lo que se refiere a la planificación del presupuesto municipal y la inversión pública a efecto de incidir en el manejo probo y eficiente, pero también para focalizar recursos en sectores poblacionales de interés de las OPD: juventud, mujeres, protección de recursos naturales, por ejemplo. • Hay OPD que por la naturaleza de su especialidad tienen que trabajar en descentralización como son las que son comanejadoras de Áreas Protegidas en vista que el gobierno municipal participa del comanejo por mandato y dado que hay trabajo de vigilancia y sanción de faltas que tienen que trabajarse con las Alcaldías. • Casi todas las afiliadas trabajan con mancomunidades de municipios clase C y D, es decir con poco o sin desarrollo. Solo a una trabaja con una mancomunidad que tiene un municipio A. La que trabaja en esta mancomunidad ve que su trabajo es poco fructuoso. • Este es un aspecto que debe considerarse en la estrategia del Proyecto: formular una política de descentralización debe tomar en cuenta las problemáticas e intereses de los distintos segmentos de alcaldías y municipalidades y no expresarse la problemática de un solo o varios segmentos. • La principal debilidad de la OPD que trabajan el tema es la falta de personal capacitado. D. Sobre Desarrollo Local • El Desarrollo Local es el ámbito natural de las OPD, como se ha dicho más atrás. Todas trabajan y se han iniciado en Desarrollo Local, con la excepción de solo una que nació con la misión del apoyo a las municipalidades. • Los temas que se trabajan en Desarrollo Local hacen que nazca una colaboración con los gobiernos locales para inversiones complementarias, incidir en políticas y asignación de recursos (ERP o Transferencia), capacitar técnicamente en servicios • El apoyo a las organizaciones de base es un eje fuerte de colaboración de las OPD con la sociedad civil. • Los temas trabajados – mejorar la democracia interna, administración y transparencia de sus recursos, organización de prestación de servicios sostenible – son importantes en la construcción de ciudadanía responsable y para la descentralización. • Pero lo que débilmente se trabaja es pasar de este nivel de ciudadanos probos a ciudadanos que ejercen sus derechos políticos a tener un buen gobierno y este es el eje por medio del cual se construye el gobierno descentralizado desde de la sociedad civil. • Las dos principales debilidades de las organizaciones que trabajan en el tema son el acceso a recursos para financiar más acciones y personal capacitado. E. Opiniones sobre descentralización • Todas las afiliadas ven en el principio del gobierno descentralizado un aspecto positivo a impulsar, pero también el 100% de las opiniones es de poco optimismo: lo ven como un discurso político con pocos logros concretos y con contradicciones internas de lo que hace el gobierno central. • En general, se afirma que el proceso de descentralización en una construcción desde el Gobierno Central y poco una construcción desde los gobiernos y sociedades locales. • Lo perciben algunas afiliadas el proceso actual más como una descentralización operativa (desconcentración) que traslada responsabilidades pero que no transfiere el poder y los recursos. F. • Sobre la ejecución del proyecto de la Federación Sobre la administración y ejecución del proyecto casi todas las afiliadas alertan sobre los problemas de la politización (ser complacientes con las demandas de las alcaldías, por ejemplo) y para ello sugieren basar más las acciones del proyecto en potenciarse desde la sociedad civil.