World Bank Document
Anuncio
Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 28663 Title: OED Précis no. 94 - Apoyo del Banco Mundial al desarrollo agrícola en Rumania Job number: 96S0185 Language: English Translations: Spanish Country: Romania Input date: 8/9/99 NUMERO 94 OED Précis Departamento de Evaluación de Operaciones - Boletín julio de 1995 Apoyo del Banco Mundial al desarrollo agrícola en Rumania Tres grandes proyectos agrícolas aprobados por el Banco a principios de la década de 1980 fueron formulados y aplicados por el régimen socialista entonces vigente en Rumania. En esas fechas, se los consideró muy satisfactorios; se aplicaron en los plazos previstos y de acuerdo con los costos establecidos y alcanzaron la mayoría de sus objetivos relacionados con los insumos. No obstante, una evaluación de resultados* realizada recientemente por el DEO revela que algunas modificaciones en la formulación original de los proyectos y ciertas prácticas gubernamentales influyeron negativamente en el rendimiento de los mismos y ocasionaron fallos en los componentes de los proyectos relativos a la transferencia de tecnología y al sector privado. Las deficiencias se vieron agravadas después de 1989, fecha a partir de la cual la transformación económica de Rumania produjo muchos cambios en el sector agrícola y, por ende, en la pertinencia de los proyectos. A partir de la experiencia rumana, la evaluación de los resultados plantea varias cuestiones sobre la reestructuración agrícola en los países con economías en transición y extrae también enseñanzas importantes. Los proyectos A principios de los años ochenta, el sector agrícola de Rumania seguía siendo relativamente ineficiente. La productividad de la mano de obra era baja, y los rendimientos agrícolas y ganaderos significativamente inferiores a los de otros países en una fase similar de desarrollo. Además, el sector debía hacer frente a una grave y constante escasez de maquinaria e insumos. Con la finalidad de abordar estos problemas, el gobierno hizo de la agricultura el sector prioritario del plan económico 1981-85, período en que se formularon y aplicaron el Proyecto de huertos, el Cuarto proyecto ganadero y el Proyecto de crédito agrario para Moldova. Estos proyectos, aprobados por el Banco Mundial a comienzos del decenio de 1980 y terminados en 1986, se habían trazado como objetivo el aumento de la capacidad de producción y de la productividad del sector agrícola mediante la inversión en activos físicos y equipos, la incorporación de nueva tecnología y mecanización agrícola, y el fortalecimiento de las instituciones de investigación agraria del país. Los beneficiarios principales eran las cooperativas y las granjas estatales. Estas dos estructuras organizativas dominaban en aquella época la producción agrícola. Las granjas individuales representaban solamente alrededor del 9% de la superficie agrícola y en su mayoría estaban ubicadas en regiones montañosas remotas. A instancias del Banco, se debía otorgar créditos, en una u otra forma, a los propietarios de estas explotaciones, principalmente a través del Proyecto ganadero y del de crédito agrario para Moldova. El Proyecto de huertos, por un monto de US$324 millones, 50 de los cuales constituían préstamos del Banco Mundial, apuntaba a aumentar la producción frutícola de Rumania plantando huertos y construyendo instalaciones de conservación en frío, modernizando los laboratorios de investigación agraria y brindando asistencia técnica. Uno de los aspectos importantes del proyecto -2- debía ser la modernización de la tecnología. Una vez alcanzado el pleno desarrollo, los huertos debían producir 528.000 t de fruta al año. El Cuarto proyecto ganadero, por un monto de US$412 millones, 80 de ellos en préstamos del Banco Mundial, estaba dirigido al aumento de la producción ganadera y lechera y a la tecnificación de su procesamiento, mediante la construcción de nuevas granjas de producción de leche y la modernización de las antiguas, el establecimiento de unidades de novillas de cría y de engorde de ganado vacuno, el mejoramiento de pasturas e instalaciones de almacenamiento y la revitalización de los servicios técnicos y la investigación. La tarea era ingente. Sólo el componente de granjas de producción de leche preveía la construcción de 92 nuevas granjas, con 1.000 cabezas cada una, y la renovación de 32 de las antiguas. El Proyecto de crédito agrario para Moldova, por un monto de US$290 millones, 95 de ellos en préstamos del Banco Mundial, debía abordar los principales obstáculos de la agricultura de la región, otorgando créditos a las cooperativas, granjas estatales y agricultores individuales --en el caso de éstos ante la insistencia del Banco. Los créditos debían destinarse específicamente a financiar la mecanización agrícola, establecer agroindustrias, mejorar las pasturas y la protección de la erosión de suelos, modernizar las granjas de producción de leche y rehabilitar las plantaciones y los viñedos. Resultados antes de 1989 La aprobación de los proyectos se realizó durante el apogeo de la cooperación del Banco Mundial con Rumania a principios de la década de 1980, pero en 1987, un año después de completados los mismos, Rumania se retiró del Banco, amortizó sus préstamos y suspendió las visitas futuras del personal del Banco. En consecuencia, no se pudo disponer de información sobre las repercusiones sociales y económicas de los proyectos. En 1986, al cierre de los préstamos, se consideró que los proyectos habían constituido todo un éxito: se habían completado en los plazos previstos y de acuerdo con los costos establecidos y habían logrado la mayoría de sus objetivos físicos. Así, por ejemplo, en el marco del Proyecto de huertos se plantaron unas 200 fincas de frutales, divididas equitativamente entre cooperativas y granjas estatales, y se completaron todas las instalaciones de almacenamiento, como estaba programado. El Cuarto proyecto ganadero introdujo unidades tecnificadas de producción de leche, ordeñadoras modernas y mejor aprovechamiento de los pastos. A diferencia de lo que había sucedido con anteriores proyectos ganaderos en Rumania, el Banco logró convencer al gobierno de que adoptara las tecnologías propuestas, que se experimentaron con éxito y fueron bien recibidas por las cooperativas y granjas estatales. El Proyecto de crédito agrario para Moldova desembolsó su componente crediticio con 15 meses de anticipación y puso en marcha la mayoría de sus inversiones tal como estaba planificado. A pesar de que casi toda la maquinaria adquirida a través del proyecto era de construcción rumana y de calidad inferior a la importada, los nuevos equipos redujeron la pérdida de granos y contribuyeron a lograr una preparación de la tierra eficaz y en los plazos previstos, una mejor protección fitosanitaria y progresos en las actividades de ensilado. -3- Los proyectos lograron la mayoría de sus objetivos relacionados con los insumos, pero a menudo a expensas de la calidad y de la no consecución de otras de sus metas importantes. La evaluación de resultados destaca varias deficiencias que influyeron muy negativamente en el resultado de los proyectos. Transferencia de tecnología En primer término, la adopción de decisiones por parte del gobierno estaba muy centralizada. Por orden del presidente, se modificó el diseño del Proyecto de huertos, de tal manera que muchas de las especificaciones tecnológicas originales nunca llegaron a ser obligatorias y, por lo tanto, no se aplicaron. Por ejemplo, a pesar de las especificaciones del proyecto, la mayor parte de los huertos se plantaron en terrenos marginales y en declives empinados sin riego. Además, todo el equipo y maquinaria de pulverización se concentró en las Plantas de Mecanización Agrícola (PMA), propiedad del Estado, que realizaban los trabajos mecánicos para las cooperativas. En consecuencia, éstas no dispusieron de acceso inmediato a esos equipos, esenciales para poder combatir rápidamente las plagas y enfermedades, obstáculo importante para el aprovechamiento adecuado de los huertos. Con el fin de economizar divisas, se construyeron instalaciones de almacenamiento sin dispositivos de atmósfera artificial ni controles separados de temperatura; por otra parte, todas las cámaras refrigeradoras se instalaron en granjas estatales y plantas de investigación frutícola, privando así a las cooperativas de instalaciones adecuadas de almacenamiento. Estas deficiencias ocasionaron rendimientos menores que los esperados, fruta de calidad inferior y problemas en la comercialización. Buena parte de la fruta debió venderse a precios bajos, para su ulterior elaboración. En segundo lugar, la escasez de divisas por parte del gobierno llevó a una estricta política de adquisición de "productos nacionales únicamente", lo que se tradujo en la adjudicación de casi la totalidad de los contratos a fabricantes rumanos y en la utilización de la mayoría de los fondos del préstamo para el financiamiento de gastos en el país, generando así divisas de libre convertibilidad. Esta práctica fue particularmente perjudicial para la aplicación del Proyecto de crédito para Moldova, dirigido a la mecanización agrícola. En casi todos los casos, la maquinaria agrícola de fabricación nacional adquirida para la ejecución del proyecto era de calidad muy inferior a su equivalente importada. Al realizarse la evaluación de resultados, en 1994, la mayor parte de la maquinaria había dejado de utilizarse. Desarrollo del sector privado Según la información relativa tanto al Proyecto ganadero como al de crédito para Moldova los préstamos asignados a los agricultores individuales habían superado ampliamente las proyecciones. No obstante, los beneficiarios de los créditos no fueron los productores privados a quienes el Banco había intentado ayudar --los pequeños agricultores independientes-- sino los miembros de cooperativas que trabajaban en parcelas individuales. Debido a ello, los componentes del sector privado de estos dos proyectos nunca llegaron a concretarse verdaderamente. -4- La función del Banco Mundial La supervisión de estos proyectos por el Banco Mundial tropezó con dos obstáculos: 1) El personal del Banco, formado en economía de mercado, nunca llegó a entender plenamente los procedimientos tan centralizados del gobierno de Rumania para la asignación de recursos, adopción de decisiones y administración de proyectos; 2) el gobierno rumano consideró como una injerencia las solicitudes por parte del Banco de información y de comprobaciones sobre el terreno durante la supervisión, y las recortó drásticamente. Por ello, el Banco no pudo detectar a tiempo las deficiencias que luego provocaron el fracaso de los componentes relacionados con la transferencia de tecnología y el sector privado (véase el Recuadro 1). No bien el Banco comprendió la naturaleza y magnitud de las distorsiones introducidas en el proceso de adquisición, insistió en la racionalización de los procedimientos financieros y de adquisición de los proyectos, lo cual precipitó la decisión de Rumania de no solicitar más préstamos al Banco. Las deficiencias de la supervisión del Banco ponen de relieve los límites a su influencia en los países con economía de planificación centralizada, en particular en los casos en que la adopción de decisiones está fuertemente concentrada en manos de un solo individuo. Resultados desde 1989 La Revolución de 1989 derrocó el régimen de Ceauscescu; poco tiempo después, el nuevo gobierno desmanteló los establecimientos agrícolas cooperativos y restituyó las tierras a sus más de seis millones de propietarios originales o a sus herederos. Convirtió las granjas estatales en empresas comerciales, entregando el 30% de las acciones a los propietarios originales de las tierras y el 70% restante al gobierno. Levantó el control de los precios e interrumpió los subsidios, con la única excepción de los cereales y la leche. No obstante, no hubo cambios en el sistema de comercialización ni en el de suministro de insumos, que permanecieron esencialmente en manos del Estado. Alrededor de la mitad de las fincas de frutales del Proyecto de huertos y la mayor parte de las granjas de producción de leche y de las pasturas financiadas por el Proyecto ganadero y el de crédito para Moldova, se vieron afectadas por el desequilibrio resultante de este nuevo sistema de tenencia de la tierra. Al realizarse la evaluación de resultados, las agroindustrias apoyadas por el Proyecto para Moldova estaban en proceso de privatización, y los huertos, viñedos y cámaras refrigeradoras financiados por los proyectos y propiedad de las granjas estatales se estaban convirtiendo en empresas comerciales. Ya no funcionaba el importante sistema de apoyo socialista que había mantenido en actividad a las empresas agrícolas, y aquellos sectores aún en actividad --como el sistema de comercialización controlado por el Estado-- no podían seguir atendiendo a las necesidades de los nuevos productores, por lo general en pequeña escala. Los bancos rumanos, siguiendo políticas crediticias extremadamente cautelosas, se negaban a aceptar como garantía títulos temporales de propiedad de tierras y se resistían a otorgar préstamos a asociaciones de agricultores, agroindustrias y comerciantes privados recientemente establecidos, a menos que las empresas pudieran garantizar la venta de sus productos. Esto se tradujo en una gran escasez de capital de trabajo y del crédito, lo que constituía una amenaza para la rentabilidad de las inversiones financiadas por los proyectos. Proyecto de huertos Al realizarse la evaluación de resultados, los huertos de las granjas estatales y de investigación -5- estaban bien cuidados, mientras que una proporción elevada de los plantados en las antiguas granjas cooperativas estaban abandonados o se habían convertido en tierras labrantías o pasturas. La mayoría de los agricultores no disponían de la experiencia ni de los recursos necesarios para cultivar productivamente sus huertos, lo que hizo que algunos de ellos se agruparan en asociaciones, que estaban en mejores condiciones de mantenerlos. En 1992, los huertos, ya en fase de pleno rendimiento, producían sólo alrededor de la mitad de la fruta estimada en la evaluación inicial. Cuarto proyecto ganadero. La transformación de las granjas de producción de leche en gran escala en unidades familiares restó utilidad e interés a muchas de las innovaciones técnicas del proyecto. La mayor parte de las inversiones financiadas por el proyecto se perdieron: los locales fueron destruidos o saqueados y las pasturas se abandonaron, las ordeñadoras y los equipos de remoción de abono se dejaron de usar, y la cantidad de cabezas de ganado y la producción de carne y leche disminuyeron. Sin embargo, los productores privados cuidaron mejor del ganado que habían adquirido, y como consecuencia, al realizarse la evaluación de resultados, la producción de carne y leche en establecimientos privados estaba aumentando. Proyecto de crédito agrario para Moldova Las agroindustrias todavía están en activo, la mayor parte de las obras de control de la erosión funcionan todavía y los viñedos en general han dado buenos resultados. Es probable que se consiga la sostenibilidad, a pesar de que gran parte de los equipos adquiridos con fondos del proyecto ha quedado arcaico. De los tres proyectos, éste es el único que se califica como satisfactorio. Problemas y enseñanzas Con el tiempo, las reformas de política realizadas después de la Revolución facilitarán el crecimiento económico y estabilizarán el sector agrícola. De hecho, la producción agrícola, que había caído alrededor de un 6,4% durante el período de 1989-92, está aumentando nuevamente y ha representado el 25% del PIB en 1994, en comparación con el 22% de 1993. Sin embargo, a corto plazo, los cambios radicales han producido algunos desequilibrios y mermado los logros y sostenibilidad de los proyectos. La experiencia plantea cuatro cuestiones relacionadas con la transición y brinda algunas enseñanzas importantes. Restitución de las tierras Los 20 millones de parcelas de tierra (con una extensión máxima de 10 ha cada una) distribuidas a sus dueños originales planteaban dos problemas. En primer término, los propietarios habían envejecido, la mayoría tenía escasos conocimientos sobre agricultura y no disponían de recursos suficientes para invertir en ella. Sólo alrededor de la mitad de los nuevos propietarios se convirtieron en agricultores y muchos de éstos se concentraron en la agricultura de subsistencia. En segundo lugar, los nuevos agricultores recibieron muy poco apoyo para establecerse como tales, lo que ocasionó que algunos de ellos se integraran en asociaciones de agricultores y sociedades agrarias como forma de paliar su inexperiencia. Sin embargo, las asociaciones operaban de la misma manera que las anteriores cooperativas socialistas, con idénticas deficiencias. Estos factores explican en gran medida la disminución inicial de la producción agrícola que siguió a la restitución de las tierras. -6- La experiencia rumana pone de relieve la importancia de brindar apoyo a los nuevos pequeños agricultores para compensar su falta de experiencia y recursos. Además, el permitirles optar entre compensación en tierras o en dinero podría ser una forma más efectiva y menos arriesgada de redistribución de tierras. Comercialización La experiencia de Rumania ilustra las dificultades que plantea la modernización de los sistemas de comercialización de productos hortícolas y lácteos y su adaptación a una estructura agrícola diferente. A pesar de la existencia de un marco jurídico que favorece la iniciativa privada, los canales privados de comercialización han tardado en hacerse realidad. Los que están funcionando en la actualidad son deficientes y están mal organizados. No hay en el país comerciantes privados de fruta con experiencia y no se dispone de cámaras refrigeradoras ni de transporte refrigerado. Además, los comerciantes y otras personas involucrados en la cadena de comercialización carecen de capital de trabajo y no tienen acceso a créditos. La infraestructura de comercialización existente aún está orientada a las grandes cooperativas y granjas estatales en vez de a los pequeños productores y asociaciones de agricultores, que constituyen gran parte de la nueva estructura del sector agropecuario. Aun cuando hay una gran demanda de leche fresca, su precio oficial es bajo. Por lo tanto, no existen incentivos para que los comerciantes privados desarrollen centros de recogida de leche fresca y mercados de distribución. Esto se traduce en que el consumo de leche sea principalmente local. El establecimiento de un marco jurídico es condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo de canales privados de comercialización. Se requiere además acceso a recursos financieros y capacitación específica en las áreas de administración, manipulación, transporte y comercialización de productos perecederos, como complemento a la privatización de las empresas estatales de comercialización y elaboración. Privatización El proceso de privatización ha sido lento debido a la resistencia del gobierno, la existencia de un sistema impositivo oneroso, la asignación no equitativa de responsabilidades por la amortización de las deudas anteriores y la falta de recursos financieros destinados a inversiones y capital de trabajo. A pesar de que las firmas y particulares que adquieren empresas públicas o establecen nuevas empresas se ven beneficiados de exenciones fiscales, las antiguas empresas públicas que han sido adquiridas por sus directivos y empleados están sometidas a fuertes cargas. Del mismo modo, las asociaciones comerciales formadas con el fin de continuar las operaciones de las antiguas cooperativas se ven obligadas a asumir la totalidad de la deuda pendiente. Las deudas anteriores, cuyos montos son por lo general importantes, constituyen un obstáculo para las nuevas empresas y comprometen su rentabilidad financiera. Dado que el gobierno ha declarado que la privatización plena de todas las empresas agropecuarias y agroindustrias constituye uno de sus objetivos, se deberían simplificar los -7- procedimientos pertinentes y revisar las políticas relativas a impuestos y asignación de deuda a fin de fomentar un rápido proceso de privatización. Crédito y financiamiento rural Debido al programa político rumano de privatización y restitución masiva de tierras, se generó en el país una necesidad importante de recursos financieros; no obstante, el capital de trabajo no abunda y la disponibilidad de créditos es mínima, problema que se ve agravado por los estrictos criterios de los bancos nacionales en cuanto a política de préstamos. Los mecanismos e instituciones agrícolas y rurales tradicionales no están a la altura de las transformaciones económicas y sociales radicales por las que atraviesa el sector agropecuario en Rumania. Se debería dar prioridad a la reforma institucional con respecto al sector financiero y a la emisión de títulos jurídicos de tenencia de tierra. -8- [BOX] El Banco Mundial y su apoyo a Rumania A principios de los años ochenta Rumania ocupaba un lugar especial en el panorama internacional, como país socialista con una política exterior independiente. Para el Banco Mundial, Rumania constituía una oportunidad de influir en la política de desarrollo de un país socialista y ofrecer un ejemplo al resto de Europa oriental. Por otra parte, existían antecedentes positivos de préstamos otorgados a Rumania: los proyectos parecían ejecutarse en los plazos establecidos --por lo menos en términos de producción-- y los fondos se desembolsaban rápidamente. Así pues, no es de extrañar que el programa de inversión del Banco en Rumania fuera uno de los mayores del mundo, en términos relativos: nueve veces el promedio mundial de préstamo per cápita. Además, las inversiones per cápita en el sector agrícola financiadas por el Banco eran casi tres veces mayores que el promedio para países de tamaño similar, como Malasia, México, Marruecos, Portugal y Turquía (véase figura). Este programa ambicioso de préstamos contrastaba con el panorama de desaceleración económica del país, y con su necesidad tanto de tasas menores de crecimiento e inversión como de una mejor asignación de recursos entre consumo e inversión (véase “La función del Banco Mundial”, en este resumen). El rápido ritmo de inversiones y de préstamos del Banco no obstaculizó la aplicación de los tres proyectos de desarrollo agrícola, pero sí la de cuatro proyectos de riego simultáneos. [END OF BOX] -9- * Informe de evaluación ex post, “Proyecto de huertos, Cuarto proyecto ganadero, Proyecto de crédito agrario para Moldova”, Informe Nº 13830, diciembre de 1994. Los informes de evaluación ex post están a disposición de los Directores Ejecutivos y el personal del Banco y pueden solicitarse a la Unidad de Documentos Internos y a los Centros de Información de las Oficinas Regionales.
