Democratizar la Democracia

Democratizar la Democracia
hacia una propuesta de presupuesto participativo nacional
Daniel Chavez. Agosto 2004
Transnational Institute
New Politics Project
Paulus Potterstraat 20
1071 DA, Amsterdam
The Netherlands
www.tni.org
Founded in 1974, TNI is an international
network of activist-scholars committed to
critical analyses of the global problems of
today and tomorrow, with a view to
providing intellectual support to those
movements concerned to steer the world
in a democratic, equitable and
environmentally sustainable direction
Fundado en 1974, el TNI es una red
internacional de investigadores y activistas
sociales y políticos dedicados al análisis
critico de los problemas globales de hoy y
de mañana, con el objetivo de aportar
apoyo intelectual a aquellos movimientos
que buscan reorientar el mundo hacia un
futuro democrático, equitativo y social y
ambientalmente sustentable
TNI – Transnational Institute
2
Hacia una propuesta de presupuesto
participativo nacional
Introducción
El inminente triunfo electoral de una fuerza política progresista requiere la elaboración de
propuestas políticas e institucionales que propicien el advenimiento de una democracia
auténticamente participativa e incluyente, a los efectos de iniciar desde el primer día de
gobierno la implementación de respuestas concretas a la profunda y acuciante demanda
social acumulada bajo tres décadas de gobiernos autoritarios, elitistas y excluyentes. El
proyecto transformador a ser iniciado en marzo de 2005 deberá necesariamente promover el
diálogo y la búsqueda de acuerdos entre sectores de la ciudadanía con diferentes intereses
sociales, políticos y económicos, en el contexto de un altísimo nivel de expectativa y
esperanza.
Con el objetivo de contribuir al debate programático ya avanzado por el conjunto de las
fuerzas políticas progresistas, organizaciones sociales, centros de investigación y otros
ámbitos de producción intelectual, se presenta este material. El mismo está realizado desde
un centro de investigación con base en Europa pero con una larga historia de
relacionamiento con los países del Sur, sin vinculación orgánica con ningún partido político o
corriente ideológica. Entre los objetivos fundamentales del proyecto “New Politics” del
Transnational Institute (TNI) se incluyen la investigación y la sistematización de experiencias
de democracia participativa promovidas por movimientos sociales, partidos y gobiernos
progresistas en diversas partes del mundo, así como el apoyo al desarrollo de nuevas
experiencias innovadoras de gobernabilidad democrática, progresista y participativa a partir
del intercambio intelectual Sur-Sur y Norte- Sur.
En este sentido, la propuesta del presupuesto participativo nacional está orientada a la
creación de un espacio deliberativo que permita la expresión y articulación de intereses
sociales diversos y potencialmente antagónicos, así como a la apertura de un canal de
participación, diálogo y búsqueda de consensos entre el gobierno y la sociedad civil del
Uruguay. Pese a su perfil altamente innovador, esta propuesta está sustentada en
antecedentes de democracia y gestión participativa ya probados en el país, tales como la
descentralización y el presupuesto participativo municipal desarrollados en Montevideo
desde principios de los 1990s, la vasta experiencia nacional de movilización popular en torno
a plebiscitos y referéndums, o la riquísima experiencia de organización social acumulada por
la sociedad uruguaya en sindicatos, cooperativas, mutualistas y otras modalidades
asociativas.
A escala regional, otros procesos de gestión democrática y republicana ya han demostrado
la importancia y la viabilidad del presupuesto participativo. En particular, es muy relevante la
3
experiencia legada por una década y media de orçamento participativo en municipalidades y
estados del Brasil con gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT). El éxito de la
presupuestación participativa en Porto Alegre, Belo Horizonte, São Paulo, Recife, Santo
André y varias decenas de otras ciudades de América Latina y Europa es evidencia clara del
potencial de esta propuesta como instrumento eficaz de distribución de los recursos públicos
y de optimización del alcance y el impacto de las políticas sociales, así como herramienta de
democratización del Estado y de construcción de ciudadanía.
La propuesta del presupuesto participativo
No existe un modelo único o universal de presupuesto participativo. Más allá de la presencia
de objetivos y mecanismos institucionales similares, los diversos programas de
presupuestación participativa desarrollados por gobiernos progresistas en Brasil y otros
países responden a realidades políticas, sociales y económicas específicas. El modelo de
presupuesto participativo uruguayo deberá entonces responder a las características
particulares de este país. Algunas definiciones ofrecidas desde las ciencias sociales permiten
apreciar el sentido y los objetivos más generales de esta nueva propuesta de gestión
democrática y participativa.
De acuerdo a la síntesis metodológica sugerida por el investigador estadounidense Brian
Wampler (2000:2), a partir del análisis de diversas experiencias de presupuestación
participativa desarrolladas por municipalidades brasileñas,
… los programas de presupuesto participativo son procesos innovadores de
gestión pública. Los ciudadanos se involucran directamente en las
decisiones político-institucionales. A lo largo del año se organizan foros para
que los ciudadanos tengan la oportunidad de asignar recursos, priorizar
políticas sociales y monitorear la inversión pública (…). El presupuesto
participativo tiende a revertir la exclusión política y económica, a partir de la
integración de la población de bajos ingresos y otros actores
tradicionalmente marginalizados. Los gobiernos y los ciudadanos inician
estos programas para: (1) incentivar el aprendizaje colectivo y la ciudadanía
activa, (2) promover la justicia social a través del mejoramiento de las
políticas sociales y la distribución de los recursos públicos, y (3) reformar el
aparato administrativo del Estado.
Por su parte, el sociólogo brasileño Leonardo Avritzer (2002:online) ha propuesto la siguiente
definición:
La presupuestación participativa es una práctica local de deliberación pública
en torno al presupuesto introducida por la municipalidad de Porto Alegre en
1989 y extendida hoy a 103 ciudades del Brasil. Se caracteriza por la
combinación de cuatro elementos: el primero es la delegación de soberanía
por parte de las autoridades gubernamentales a un sistema de asambleas
regionales y temáticas que operan en base a la más amplia participación
ciudadana. El segundo es la combinación al interior del proceso deliberativo
4
de diferentes formas de participación que responden a diferentes tradiciones
políticas, tales como la participación directa y la elección de concejales. El
tercer elemento es la auto-regulación; las reglas para la participación y la
deliberación son definidas y adaptadas o modificadas cada año por los
propios participantes. El cuarto elemento es la intención de invertir las
prioridades en la distribución de los recursos públicos, a través de la
combinación de factores de participación y de evaluación técnica de las
necesidades de quienes deberían acceder a tales recursos.
En términos más generales, otra posible definición de presupuesto participativo es la
sugerida por el autor:
El presupuesto participativo es un proceso de participación democrática y
voluntaria a través del cual la población decide, de forma directa y en
coordinación con las autoridades gubernamentales, la asignación de
recursos públicos que serán ejecutados por el gobierno para la
implementación de políticas sociales y la realización de obras de
infraestructura que potencien el desarrollo local.
Los principios rectores del presupuesto participativo
El análisis comparativo de diversas experiencias de presupuestación participativa, incluyendo
las prácticas promovidas por la Intendencia Municipal de Montevideo, indica la existencia de
principios universales, los cuales deben ser considerados al plantearse la replicabilidad de
esta propuesta con independencia de la escala o lugar donde vaya a ser implementada.
Entre otros:
Deliberación democrática. El presupuesto participativo es un ejercicio de democracia
directa, voluntaria y universal, a través del cual los ciudadanos deliberan y participan
activamente en la asignación de los recursos públicos y en el diseño y fiscalización de las
políticas sociales. Los ciudadanos dejan de ser simples electores con participación limitada a
la elección de representantes para cargos ejecutivos o legislativos para pasar a ser
protagonistas de la gestión pública.
Participación. A través del presupuesto participativo el gobierno promueve el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación de las organizaciones de la sociedad civil y del
conjunto de los ciudadanos en la programación presupuestaria, en concordancia con planes
de desarrollo concertados a diversas escalas institucionales pero con énfasis en la realidad
local.
Transparencia. El gobierno se responsabiliza de la difusión pública de las características
básicas del presupuesto (disponibilidad de recursos para la inversión social y productiva,
principales fuentes de ingresos, principales egresos anuales, etc.) utilizando todos los
medios a su alcance, a fin de que los ciudadanos puedan acceder a un nivel apropiado de
información como condición ineludible para la deliberación racional, democrática y eficiente.
5
El presupuesto participativo confronta el legado de décadas de secretismo, clientelismo,
exclusión social y corrupción, al transformar la elaboración del presupuesto público en un
proceso transparente, público y abierto.
Equidad. El gobierno facilita por todos los medios a su alcance la participación de todos los
ciudadanos interesados en tomar parte en el proceso de deliberación, sin discriminaciones
de carácter político, ideológico, de género, religioso, racial o de cualquier otra naturaleza. La
estructura normativa y organizativa del presupuesto participativo promueve el reconocimiento
y el respeto a la diversidad de opiniones.
Objetividad. La asignación de recursos públicos no se basa en el favoritismo político o de
cualquier otro orden, sino en criterios técnicos objetivos y transparentes acordados a priori
entre el gobierno y los ciudadanos.
Eficacia y eficiencia. El proceso de deliberación está orientado a la adopción consensuada
de objetivos, metas y planes concretos, procurando optimizar el uso de los recursos
existentes. La implementación, el monitoreo y la evaluación de los acuerdos alcanzados en
el marco del presupuesto participativo se basan en indicadores de impacto, de resultados y
de productos, normados por las instancias institucionales y sociales correspondientes.
Compromiso gubernamental. La participación de la sociedad civil en el proceso de
presupuestación pública se fundamenta en los compromisos gubernamentales de respeto a
los acuerdos o compromisos concertados, y de rendición de cuentas regular y objetiva,
incluyendo la fundamentación de eventuales omisiones o desviaciones causadas por
impedimentos legales, técnicos, económicos o de cualquier otro tipo.
La experiencia brasileña
Como ya fuera señalado, no existe un único modelo organizativo de presupuesto
participativo. No obstante, el análisis de las experiencias desarrolladas en Brasil a escala
municipal y estadual permite identificar una serie de elementos comunes, los cuales podrían
ser adaptados a la realidad particular del Uruguay. En general, pese a que la iniciativa de
lanzamiento del proceso es en general asumida por el gobierno municipal o estatal (aún no
existe en el mundo ningún antecedente real de escala nacional que haya trascendido la mera
retórica o el formalismo legal), es la propia ciudadanía la que establece las reglas definitivas
de funcionamiento del proceso deliberativo. Entre otros componentes comunes a la mayoría
de las experiencias de presupuesto participativo desarrolladas en Brasil1 se cuentan los
siguientes:
a) El gobierno y los ciudadanos participantes en el proceso acuerdan las reglas de
funcionamiento de un ciclo deliberativo basado en la participación activa de los
1
Para una exposición detallada de los orígenes, objetivos, características y resultados de las diversas
experiencias de presupuestación participativa desarrolladas en Brasil, véase Abres (2000), Avritzer
(2002), Baiocchi (2003 y 2004), Fedozzi (1998), Genro y de Souza (1997), y Schneider y Goldfrank
(2002).
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ciudadanos en la presupuestación de la inversión social y productiva plurianual y
anual. El ciclo combina asambleas informativas, asambleas deliberativas, elección
de representantes sociales a una instancia de coordinación de todo el proceso, y
rendiciones de cuentas por parte de las autoridades de gobierno.
b) El gobierno crea una o más unidades administrativas con la responsabilidad de
ofrecer apoyo técnico y logístico a las organizaciones de la sociedad civil integradas
al proceso de presupuestación participativa.2
c) Las instancias deliberativas se basan en la descentralización territorial y funcional,
con la creación de “regiones” a escala municipal (equivalentes a los “zonales” de
Montevideo) o estadual (véase el caso de Rio Grande do Sul más adelante).
d) El gobierno se responsabiliza de la elaboración de un índice de calidad de vida con
indicadores objetivos sobre niveles de vulnerabilidad socioeconómica y acceso a
bienes y servicios públicos e infraestructura en todas las unidades deliberativas
(regiones o municipios).
e) El gobierno y los ciudadanos participantes en el proceso deliberativo acuerdan un
sistema de distribución de recursos consensuado y objetivo, el que generalmente
incluye la consideración del índice de calidad de vida, indicadores demográficos, una
escala de prioridades escogidas por los propios ciudadanos y otros criterios referidos
a la realidad específica de cada región o municipio. El sentido es asegurar la
objetividad, la transparencia y la participación ciudadana en la elaboración del
presupuesto.3
f)
El gobierno presenta un informe detallado sobre la disponibilidad de recursos
públicos para políticas sociales y de apoyo a la producción y su propia propuesta de
inversión. Los gastos básicos de administración y funcionamiento del aparato estatal,
la política salarial de los funcionarios públicos, el financiamiento de grandes obras
estratégicas y otros rubros planificados a largo plazo continúan siendo de
competencia exclusiva del gobierno.
2
En la municipalidad de Porto Alegre, por ejemplo, funcionan el GRC – Gabinete de Relacionamiento
con la Comunidad (responsable del apoyo administrativo, técnico y logístico a las organizaciones
sociales, así como de la superintendencia de todo el proceso deliberativo) y el GAPLAN – Gabinete de
Planificacion (responsable del apoyo a la planificacion técnica y financiera por parte de los concejales
electos en el contexto del presupuesto participativo).
3
En el presupuesto participativo de Rio Grande do Sul, por ejemplo, a cada región se le asignaba un
puntaje objetivo hacia la distribución de recursos de acuerdo a su tamaño, su poblacion, y el nivel de
prioridad otorgado a cada área temática de acuerdo a la elección colectiva de los propios pobladores.
En términos más concretos, cada región asignaba un nivel de prioridad a cada una de tres áreas
temáticas (entre 1 y 3 puntos). El puntaje por población se incrementaba por 0.5 por cada 150.000
habitantes (entre 0.5 y 4 puntos). El puntaje por necesidad en cada área temática se incrementaba
por 0.5 por cada incremento del 10% en la población sin acceso a servicios o infraestructura (entre
0.5 y 5 puntos). El valor definitivo resultaba de la aplicación de la siguiente fórmula: proporcion
presupuestaria regional = (3 x puntaje por prioridad) + (2 x puntaje por poplacion) + (4 x puntaje
por necesidad) / sumatoria de todos los puntajes regionales.
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g) La sociedad civil elabora en asambleas abiertas a nivel de cada una de las unidades
deliberativas una lista detallada y ordenada de prioridades de inversión social y
productiva.
h) En cada una de las unidades deliberativas se eligen representantes a una instancia
central de coordinación que deliberará y coordinará con representantes del gobierno
la propuesta presupuestaria a ser presentada al Poder Legislativo municipal o
estadual. Está instancia de coordinación (llamada frecuentemente “Concejo del
Presupuesto Participativo”) es también responsable de monitorear la implementación
del presupuesto acordado después de su aprobación legislativa.
i)
El Poder Legislativo aprueba (con o sin modificaciones) el presupuesto municipal o
estadual.
j)
Al final de cada ciclo deliberativo y comienzo del siguiente el gobierno municipal o
estadual difunde una rendición de cuentas detallada del presupuesto aprobado y del
plan de inversiones acordado en el contexto de la presupuestación participativa.
Las ventajas del presupuesto participativo
A partir del análisis de loa experiencia internacional es posible identificar algunas ventajas
evidentes del presupuesto participativo que previsiblemente serían replicables en Uruguay.
Entre otras:
Justicia social. El funcionamiento del presupuesto participativo promueve la distribución de
bienes y servicios públicos con mayor eficiencia y justicia social. La discusión de políticas
sociales y obras de infraestructura en forma directa con la población, y la adopción de un
sistema de asignación de recursos basado en indicadores objetivos de calidad de vida,
favorece que la inversión social y productiva se reoriente hacia los sectores sociales más
vulnerables, en el marco de un proceso que en Brasil ha sido llamado la “reinversión de
prioridades”.
Escuela de ciudadanía. La experiencia brasileña indica que el presupuesto participativo
puede constituirse en una verdadera “escuela de ciudadanía”, a partir de la participación
activa en practicas deliberativas que contribuyen a hacer visibles sus derechos y deberes
como ciudadanos de individuos y grupos antes excluidos. Los ciudadanos aprenden a
negociar entre sí (y a buscar acuerdos que articulen intereses diversos y enfrentados) y con
el gobierno, para la distribución y optimización del uso de recursos escasos.
Combate al clientelismo. El clientelismo es una relación privada entre actores con desigual
poder político. En el Uruguay, al igual que en muchos otros países latinoamericanos, el
clientelismo ha sido una herramienta de los políticos tradicionales para manipular los
intereses de las clases subalternas. El presupuesto participativo, al hacer explícita,
transparente y equitativa la discusión de problemas, demandas y soluciones entre diferentes
actores sociales y políticos, incluyendo a las autoridades de gobierno, deja poco espacio
8
para la manipulación y arreglos privados. El control social de la asignación presupuestaria y
el uso de los recursos contribuye a disminuir la corrupción y a aumentar la eficiencia del
aparato estatal.
Capital social. Varias investigaciones desarrolladas en diversas partes del Brasil
demuestran el efecto positivo que ha tenido el presupuesto participativo en el fortalecimiento
del tejido social y el aumento de la influencia política de la sociedad civil en distintos niveles y
sectores institucionales.
En el caso específico del Uruguay, la introducción del presupuesto participativo nacional
tendría otras tres ventajas adicionales.
Prevención y resolución de conflictos. Considerando el altísimo nivel de expectativa
popular se puede anticipar que el gobierno nacional deberá enfrentarse a muchas, variadas y
urgentes demandas sociales de todo tipo, a las que obviamente el nuevo gobierno no podrá
satisfacer de inmediato. El presupuesto participativo podría convertirse en el espacio
adecuado para que el gobierno comunique a la población las limitaciones presupuestarias a
las que se verá sometido y priorice junto a la sociedad las medidas a impulsar en el marco
del Plan de Emergencia y otros programas sociales ya comprometidos, contribuyendo a su
vez a la construcción de consensos entre sectores sociales con intereses enfrentados.
Visibilidad internacional. No es casual que Porto Alegre sea reconocida como la “capital
internacional de la democracia participativa”. El reconocimiento universal otorgado a la
capital de Rio Grande do Sul se debe a su condición de ciudad cuna y propagandista del
presupuesto participativo municipal. Al impulsar la primera experiencia mundial de
presupuesto participativo nacional, Uruguay se convertiría en referencia insoslayable de la
izquierda democrática a escala regional y global, y objeto de atención de investigadores,
organismos de cooperación al desarrollo, y movimientos sociales de otras regiones del
mundo.
Fortalecimiento de la base social del nuevo gobierno. Se puede anticipar que el primer
gobierno nacional de izquierda se verá enfrentado a múltiples presiones desde la derecha
política y la derecha económica, principalmente en relación a la puesta en práctica de las
propuestas hacia el Uruguay Social, el Uruguay Democrático y el Uruguay Productivo ya
comprometidas por el programa de la coalición progresista. En este sentido, como ya lo ha
advertido el PT en Brasil, el presupuesto participativo puede convertirse en una poderosa
herramienta de apoyo social al proyecto transformador de la izquierda.
El antecedente de Rio Grande do Sul
Entre 1999 y 2002 el estado de Rio Grande do Sul fue gobernando por el Partido de los
Trabajadores (PT),4 con la puesta en práctica de una propuesta original de presupuestación
En las elecciones de 2002, al mismo tiempo que el PT ganaba el gobierno nacional, la coalición de
izquierda liderada por el PT a nivel estadual perdía el gobierno de Rio Grande do Sul. La gestión del
presupuesto participativo fue uno de los elementos controversiales del período electoral, pero no tuvo
4
9
participativa que trascendió el ámbito municipal para desarrollar un ciclo deliberativo de
alcance estadual. A partir de esta experiencia se probó errónea la crítica de sectores
políticos conservadores y algunos analistas que argumentaban que el presupuesto
participativo sólo era viable a escala municipal y no factible a escala estadual o nacional,
aludiendo a la supuestamente excesiva complejidad administrativa, institucional, social y
económica de los niveles superiores de gobierno. En la práctica, el presupuesto participativo
de Rio Grande do Sul cubrió un territorio de 282.000 km2 y una población de 10 millones de
habitantes distribuidos en 497 municipios. En el año 2002 se registró la participación de
378.000 ciudadanos en las asambleas del presupuesto participativo estadual (Schneider y
Goldfrank, 2002). Conjuntamente a la discusión del presupuesto del gobierno estadual
(equivalente a varios miles de millones de dólares) la deliberación presupuestaria incluyó
recursos adicionales provenientes de líneas de crédito ofrecidas por los bancos de fomento
del estado (el BANRISUL, Banco de Rio Grande do Sul) y del país (BNDES, Banco Nacional
de Desarrollo del Brasil).
Además de la inversión pública en políticas sociales, el presupuesto participativo estadual
cubrió en la práctica todas las áreas temáticas que trascendían la jurisdicción municipal.
Entre otras: transporte y circulación (pavimentación de carreteras, construcción de puentes,
mejoramiento de caminos), vivienda (cooperativas, vivienda rural, regularización de
asentamientos informales, etc.), medio ambiente y saneamiento, seguridad pública,
educación (sistema estadual de enseñanza primaria y secundaria, creación de una
universidad estadual, etc.), salud (creación de programas de regionales y municipales de
salud pública), agricultura (reforma agraria, agricultura familiar, programa de combate a la
pobreza rural, apoyo a la formación de agro-industrias, etc.), generación de empleo y renta
(programa de primer empleo, apoyo a las pequeñas y medianas empresas, programas de
economía popular y solidaria, apoyo a sistemas locales de producción, etc.), inclusión social
(salario mínimo y “red de la ciudadanía”) y desarrollo económico local y regional.
Otra innovación fundamental, que debería ser considerada en el diseño del presupuesto
participativo nacional a ser promovido en Uruguay, fue el relacionamiento con los municipios.
A diferencia del modelo de presupuesto participativo desarrollado a escala municipal en
Porto Alegre y otras jurisdicciones locales, que implicaban el relacionamiento directo del
gobierno con la sociedad civil, en el modelo estadual se agrega la integración de otro actor
institucional de primer orden: las autoridades municipales. El modelo aplicado en Rio Grande
do Sul condicionó la transferencia de recursos del gobierno estadual a los gobiernos
municipales a la apertura de espacios de democracia participativa. Los recursos a ser
ejecutados a partir de acuerdos entre el estado y los municipios fueron integrados a la
discusión del presupuesto participativo y su asignación pasó a ser regulada por los criterios
objetivos consensuados con los ciudadanos, incluyendo factores tales como las prioridades
escogidas por la sociedad civil, la población de cada municipio, y el nivel de carencia en el
acceso a servicios e infraestructura. De esta manera se fortaleció la descentralización del
estado y se produjo un descenso significativo de las prácticas de clientelismo y corrupción en
la gestión de recursos públicos.
incidencia directa la derrota de la izquierda, la que fue motivada por la confluencia de múltiples
factores políticos del momento.
10
El presupuesto participativo también contribuyó a incrementar la eficiencia y la eficacia de los
ministerios y otras agencias de gobierno del estado. Los técnicos de Rio Grande do Sul
diseñaron un nuevo paquete de software que permitía sistematizar los resultados de la
deliberación local, municipal y regional en tiempo real. Los resultados de las asambleas,
conjuntamente con los indicadores de calidad de vida y acceso a infraestructura y servicios
elaborados para cada unidad deliberativa, pasaban luego a ser indicadores para la
planificación del presupuesto y del conjunto de las políticas públicas bajo control estadual. La
informática también se transformó en un instrumento para el control ciudadano de la
inversión pública acordada en el contexto del presupuesto participativo.
Participación “a la uruguaya”
Las instancias de elaboración del programa de la izquierda uruguaya ya han anunciado el
compromiso de apostar a la descentralización y al desarrollo local como componentes
esenciales de un nuevo modelo de desarrollo a construir sobre la base de mecanismos de
mayor participación ciudadana. En este sentido, esta propuesta complementa ideas ya
incluidas en el programa de gobierno de la coalición progresista. El presupuesto participativo
puede complementar otras propuestas participativas ya anunciadas, tales como la
convocatoria al Consejo de Economía Nacional como órgano asesor de la política económica
y social, la participación de los usuarios y los trabajadores en la gestión de los entes
autónomos, la defensa de las libertades sindicales, la negociación colectiva obligatoria con
participación de trabajadores y empresarios, y el cogobierno y la autonomía en la educación
pública, entre otras iniciativas.
Sin desconocer la importancia de las propuestas de participación ciudadana ya anunciadas
por la izquierda, se plantea aquí la propuesta de extender el perfil democrático, participativo y
popular del nuevo gobierno al campo del presupuesto público, ya que “el presupuesto
nacional constituye, por un lado, el principal instrumento de gestión de un gobierno, y por
otro sintetiza los lineamientos principales del mismo” (Prieto, 2003:11).
Algunas de las condicionantes que afectarían la implementación de una propuesta de
presupuesto participativo nacional en Uruguay, en consideración de experiencias exitosas y
experiencias fallidas desarrolladas en Brasil y otros países, incluyendo las luces y sombras
de más de una década de descentralización participativa en Montevideo, son las siguientes:
Voluntad política. Esta es la condicionante fundamental, que se supone de presencia obvia
en Uruguay en el caso del eventual triunfo de la izquierda en las próximas elecciones. Sin un
partido político como el PT, que incluyó en su programa la promoción de la participación
ciudadana en todas las instancias de gobierno, no habría habido presupuesto participativo en
Brasil. De la misma forma, sólo la izquierda estaría dispuesta en Uruguay a asumir el desafío
de la democracia participativa. En este sentido, ya se afirmado que “democratizar las
estructuras estatales supone abrirlas a los diferentes intereses sociales, incrementando la
capacidad de respuesta a más y nuevos sectores”, y que ”se trata de identificar los
problemas donde ellos se producen y acercar la resolución de los mismos al lugar donde se
11
manifiestan, con la consecuente adecuación de las respuestas a las características
específicas que ellos adquieren” (EP-FA-NM, 2004:1-2).
Organización social. La experiencia internacional indica que la preexistencia de una
sociedad civil bien organizada y movilizada es un factor que contribuye poderosamente al
éxito de la presupuestación participativa. La existencia de redes de organizaciones populares
y movimientos sociales aportan significativo apoyo al surgimiento y desarrollo de
experiencias de este tipo. No obstante, los investigadores coinciden que no es posible
plantearse un umbral mínimo o ideal de organización social para la promoción del
presupuesto participativo. Estudios más recientes indican que aún en el caso de débil o
escasa organización social el presupuesto participativo puede “subsidiar” políticamente la
creación o fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil (Baiocchi, 2004).
Marco normativo. En el contexto institucional brasileño los alcaldes y los gobernadores
estaduales tienen un alto grado de autoridad sobre temas presupuestarios y administrativos.
Los legisladores municipales o estaduales pueden en teoría rechazar o introducir cambios en
la propuesta presupuestaria enviada por el Poder Ejecutivo con apoyo de la sociedad civil y
basada en el presupuesto participativo, pero en la práctica su poder es limitado. En el caso
del Uruguay, como bien lo ha demostrado la experiencia de la descentralización municipal de
Montevideo, sería imprescindible contar con la aprobación del Poder Legislativo para iniciar
un proceso de este tipo.
Disponibilidad financiera. La disponibilidad de recursos para responder a las demandas y
prioridades definidas por la población en el contexto de la presupuestación participativa es
una condicionante fundamental del éxito o el fracaso de esta propuesta. En el caso de Porto
Alegre, la participación pasó a ser significativa sólo después que el municipio saneara sus
finanzas y dispusiera de un volumen de recursos significativo para discutir con la población.
En general, las municipalidades brasileñas con más éxito en este tipo de iniciativa han
habilitado entre el 10 y el 20 por ciento de su presupuesto anual para inversiones sociales y
productivas a ser acordadas con la sociedad en forma participativa. En el caso uruguayo,
pese a la muy limitada flexibilidad presupuestaria que tendrá el nuevo gobierno, se podría
contar con un porcentaje cercano al 10 por ciento del presupuesto del Estado a ser destinado
a la presupuestación participativa.5 En Brasil, varias experiencias de presupuesto
participativo incluyeron en la agenda la política impositiva, pero dadas las muy peculiares
condiciones político-institucionales del Uruguay no se entiende conveniente hacer lo mismo
en este tipo.
Además de las condicionantes arriba expuestas, habría otras condicionantes
específicamente nacionales que obligarían a diseñar “un presupuesto participativo a la
uruguaya”. Entre otros factores a tener en cuenta:
Definición del “presupuesto social”. No todo el presupuesto nacional estaría sujeto a la
deliberación pública entre el gobierno y la población. Desde el primer momento serían
Esta estimación se basa en el análisis de cifras publicadas por Prieto (2003), considerando lo que el
llama “gasto presupuesta social” (con varios rubros excluidos del mismo) y en consideración de la
posibilidad de proponer una distribución alternativa del presupuesto del Estado, reorientando el gasto
público hacia el apoyo al crecimiento económico y el desarrollo social.
5
12
excluidos de la deliberación el presupuesto de las empresas públicas, de las intendencias
municipales (con condiciones), de la Universidad, de los bancos del Estado y de otras
oficinas públicas no incluidas en el mensaje presupuestal enviado por el Poder Ejecutivo al
Poder Legislativo para su aprobación. Tampoco todos los componentes del gasto público
serían incluidos en la agenda del presupuesto participativo, excluyendo la mayor parte del
gasto en personal y gastos de funcionamiento. En relación a las áreas a ser cubiertas, el
presupuesto participativo estaría acotado en principio a la inversión pública en educación,
salud, vivienda, apoyo a actividades productivas, seguridad interna y otros rubros con una
clara finalidad social o productiva. En síntesis, el paso de partida del presupuesto
participativo sería la constitución de un grupo técnico interdisciplinario responsable de
analizar los componentes y el monto del presupuesto público a ser incluido en la agenda del
presupuesto participativo.
Otros recursos a explorar podrían provenir de la cooperación externa. Aunque parezca
contradictorio con su historial político e ideológico, al presente el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) son dos de los más activos propagandistas del
presupuesto participativo a nivel nacional, incluyendo la publicación de una muy completa
serie de investigaciones en esta área de la gestión pública. Otro organismo internacional que
ha manifestado en forma explícita el apoyo a este tipo de experiencias es el Programa de las
Naciones para el Desarrollo (PNUD). Dada la diversidad y magnitud de recursos para
programas sociales manejados por gobiernos anteriores con financiamiento externo esta
fuente podría constituirse en la base incluso para una experiencia piloto de presupuesto
participativo (limitada a “lo social”) como primer paso hacia su realización definitiva.
También se deberían explorar las posibilidades ofrecidas por la reforma constitucional que
instauró la descentralización a escala nacional, la que hasta el presente no ha sido utilizada
para impulsar transformaciones significativas en el país. Esta ley hace referencia a recursos
concretos que podrían ser asignados a través de la presupuestación participativa.
Diseño del programa. El mismo o un segundo grupo técnico sería responsable de elaborar
una propuesta inicial de funcionamiento que asegure la participación ciudadana en
asambleas públicas en todos los barrios y municipios del país. Al respecto, sería apropiado
aceptar el asesoramiento técnico ya ofrecido por técnicos petistas de Porto Alegre y Rio
Grande do Sul, quienes ya cuentan con una metodología de democracia participativa y con
un software para la sistematización de insumos que podrían ser adaptados a la realidad
uruguaya. Obviamente, se requerirá un gran esfuerzo de investigación y debate entre
uruguayos para definir una propuesta propia.
Aspectos institucionales. En el caso del Brasil la opción del PT y de los movimientos
populares fue no institucionalizar el funcionamiento del presupuesto participativo con ninguna
normativa legal. Existe un reglamento de funcionamiento interno, aceptado por el gobierno y
los ciudadanos, pero que no está incluido en la trama legal del municipio, el estado o la
federación. En Uruguay, en consideración de la peculiar cultura política del país y de la
correlación de fuerzas interpartidaria que previsiblemente emergerá de la elección
parlamentaria de octubre, sería indispensable articular una propuesta inicial de
funcionamiento (a ser discutida y mejorada más tarde con participación ciudadana) que
13
cuente con aprobación parlamentaria. Tampoco se trata de aprobar una ley que
institucionalice la propuesta (como sucedió en Perú con la ley del presupuesto participativo, o
en Bolivia con la ley de participación popular) sin que tenga en la práctica ninguna relevancia
política o social.
Movilización. Una vez diseñado el esquema de partida, el gran tema es como movilizar a la
población. Con apoyo del gobierno nacional, se debería procurar que las entidades de la
sociedad civil organizada se interesen en la propuesta y la asuman como propia. Para ello se
necesitará una intensa y original campaña publicitaria, pero apostando en última instancia al
potencial auto-organizativo de la sociedad uruguaya.
Además de las condicionantes antes reseñadas, Uruguay tiene una serie de características
que le hacen un país prácticamente “ideal” para la realización de la primera experiencia
nacional de presupuesto participativo. El tamaño, las características demográficas, el alto
nivel educativo (que aún le distingue de otros países latinoamericanos, pese al descenso en
cantidad y calidad de los últimos años), la relativamente bien organizada sociedad civil, el
perfil democrático y progresista de la fuerza política que previsiblemente asumirá el gobierno
en marzo de 2005, convierten al Uruguay en un país donde el éxito de una experiencia como
la aquí propuesta no está garantizado, pero donde las razones para ser optimistas no son
menores.
14
Referencias
Abers, R. (2000) Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rynner.
Avritzer, L. (2002) “New Public Spheres in Brazil: Local Democracy and Deliberative Politics”. Internet:
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