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ALGUNAS CUESTIONES SOBRE EL RÉGIMEN
DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL
SUELO. LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO,
DE SUELO
Tomás Quintana López
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de León
A lo largo de los cincuenta años transcurridos desde la modernización del
Derecho urbanístico en España, los patrimonios municipales del suelo durante la mayor parte de este período y, últimamente, los patrimonios públicos
del suelo de titularidad de otras Administraciones públicas —autonómicas o
locales— han gozado de la confianza del legislador, seguramente excesiva, si
nos atenemos a los limitados resultados que la institución ha venido cosechando. De las dificultades iniciales que tuvieron los municipios para comprometer recursos para la adquisición de terrenos con destino a constituir o
incrementar los patrimonios municipales del suelo se pasó después, merced a
la reforma de la legislación urbanística realizada en 1975-76, a facilitar la
incorporación de bienes a esta suerte de patrimonios municipales una vez
que el legislador previó la integración en ellos de los terrenos cedidos a los
municipios en los procesos de transformación urbanística, nueva situación a
la que hay que relacionar la acusada tendencia municipal a considerar estos
patrimonios separados como fuente de financiación municipal, tendencia que
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se ha encontrado con un fuerte correctivo por vía jurisprudencial en forma
de limitaciones a los destinos de los bienes que integran esas masas patrimoniales, de las que han intentado salir los legisladores autonómicos; finalmente éstos se han visto amparados en su pretensión por la Ley 8/2007, de 28
de mayo, de Suelo, lo que va a contribuir a flexibilizar el uso de esas pertenencias, ahora ya no solo de exclusiva titularidad municipal.
SUMARIO
1. HITOS DE UN PERÍODO: 1956-1997.
2. CLAVES JURISPRUDENCIALES EN LA APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 276 Y 280.1 TRLS 92.
3. EL DESTINO DE LOS BIENES DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL
SUELO EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA. DIFÍCIL CONVIVENCIA
CON LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL.
4. LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO EN LA LEY 8/2007, DE 28
DE MAYO, DE SUELO.
4.1. Titularidad competencial del Estado para regular los patrimonios
públicos del suelo.
4.2. Cobertura legal de nuevos destinos de los bienes de los patrimonios públicos del suelo.
5. BIBLIOGRAFÍA.
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1.
HITOS DE UN PERÍODO: 1956-1997
Desde mediados del pasado siglo, ha sido constante la regulación de los patrimonios públicos del suelo, de titularidad municipal, en la legislación urbanística. El interés y expectativas que despertaron inicialmente en la doctrina
no se correspondieron, sin embargo, con la relativa importancia real que tuvieron, dado que para los municipios no era sencillo desprenderse de una
parte de sus presupuestos con la finalidad de adquirir terrenos para integrarlos en los patrimonios municipales del suelo. Pasados veinte años desde la
aprobación de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de
mayo de 1956, en la que ya se contemplaba la figura, el texto refundido de la
Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto
1346/1976, de 9 de abril (TRLS 76) no supuso demasiadas variaciones en su
régimen jurídico; de ellas, la más destacable, por su trascendencia para la
propia existencia y operatividad de los patrimonios municipales del suelo, deriva del régimen de cesión de terrenos establecido a favor de los municipios
o, en su caso, de las entidades urbanísticas actuantes, por parte de la Ley
19/1975, de 2 de mayo, después incorporado al TRLS 76.
Es ese régimen de cesiones obligatorias que recae sobre los propietarios de
suelo inmersos en procesos de ejecución del planeamiento a partir de mediados de los años setenta, el que determinó que los patrimonios municipales del suelo alcanzaran, por su creciente volumen, una importancia
inimaginable a la vista de la lánguida existencia que tuvieron en los primeros
veinte años de existencia. No es extraño que, seguramente de forma intuitiva todavía en ese momento, algún autor, sobre la base de lo dispuesto por
los artículos 89.2 («Dicho patrimonio tendrá por finalidad prevenir, encauzar
y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones, y se
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adscribirá a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización») y 93
TRLS 76 («Los ingresos obtenidos por la gestión urbanística mediante enajenación de terrenos del patrimonio se destinarán a la conservación y ampliación del mismo») advirtiera la importancia de que la continua salida de
bienes del patrimonio municipal de suelo mediante enajenación fuera compensada con la adquisición de nuevos terrenos con objeto de incorporarlos al
mismo, en una suerte de realimentación continua, en la línea de lo que preveía el citado artículo 93 TRLS 76.
Esta es, además, la tesis que, en aplicación de estos mismos preceptos ha
mantenido una jurisprudencia —cuyo primero y más conocido exponente es
la STS de 2 de noviembre de 1995 (TOL 51989)— muy atenta a evitar que la
enajenación de terrenos del patrimonio municipal del suelo se convierta en
una fuente de financiación municipal en detrimento de los fines institucionales del mismo. En concreto, en dicha resolución, el alto tribunal hace especial
hincapié en que la finalidad de los bienes que forman parte del patrimonio
municipal del suelo «se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrán de destinarse a la
conservación y ampliación del propio patrimonio (artículo 93 del TRLS)… La
Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como
un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al
cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que
las Corporaciones han de perseguir según la legislación de Régimen local
(artículo 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985),
como el específico y concreto de “prevenir, encauzar y desarrollar técnica y
económicamente la expansión de las poblaciones” (artículo 89.2 del Texto
Refundido de 9 de abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con
una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del
Patrimonio se destine no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino
al específico de la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal
del suelo (artículo 93, ya citado)».
La sustancial reforma llevada a cabo en la normativa urbanística por la Ley
8/1990, de 25 de julio, sobre Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
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trajo importantes novedades en la regulación de los instrumentos públicos de
intervención en el mercado del suelo y, en particular, en el régimen de los patrimonios municipales del suelo, novedades que pasaron al texto refundido de
la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS 92). Con una supuesta habilitación competencial que el Tribunal Constitucional años más tarde consideró excesiva, el legislador estatal de 1990, desde las primeras líneas del
preámbulo de la Ley 8/1990, manifiesta su preocupación por el encarecimiento excesivo del precio del suelo, por su repercusión, tanto en los precios
finales de las viviendas, como en el aumento del coste de implantación de las
actividades económicas, por lo que uno de los objetivos centrales perseguidos por dicha ley era conseguir la utilización del suelo de acuerdo con el interés general e impedir la especulación. A su servicio, entre otros medios,
dotó de una nueva regulación a los patrimonios municipales del suelo, procurando, en los términos utilizados por el propio preámbulo de la norma, su
«potenciación», tanto desde el punto de vista cuantitativo, al facilitar la incorporación de bienes a los patrimonios municipales del suelo, como desde la
perspectiva cualitativa, al vincular el destino de los terrenos integrados en él
a la construcción de viviendas de protección pública o a otras finalidades de
interés social, enfatizando, a la vista del riesgo de utilización de los bienes del
patrimonio municipal del suelo como medios de financiación municipal, que
«no sería justo ni coherente con el contenido del artículo 47 de la Constitución, que las entidades utilizasen los terrenos de su propiedad con miras puramente lucrativas, contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas
en vez de atenuarlas».
De la regulación que surge de la refundición efectuada por el Real Decreto
Legislativo 1/1992, más que incidir en su contenido, es oportuno recordar
que la STC 61/1997, de 20 de marzo, a excepción de sus artículos 276 y
280.1, declaró la inconstitucionalidad del resto de preceptos reguladores de
los patrimonios municipales del suelo por motivos de naturaleza competencial. La amplia declaración de inconstitucionalidad, al afectar a más de dos
tercios del TRLS 92, determinó un vacío normativo en materia urbanística
que se llega a colmar por una doble vía: por la misma sentencia constitucional, que declaró nuevamente la vigencia del TRLS 76 y, en algunos casos, por los propios legisladores autonómicos, que incorporaron, en su
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totalidad o parcialmente, el TRLS 92 a sus propios ordenamientos, lo que
permitió, durante algunos años, la convivencia del TRLS 76, como norma supletoria, y, en algunas comunidades autonómicas, la aplicación preferente del
TRLS 92, duplicidad que se ha proyectado durante algún tiempo al régimen
jurídico aplicable, según qué comunidades autónomas, en la materia que nos
ocupa.
Interesa destacar, no obstante, que los legisladores autonómicos, una vez
dictada la STC 61/1997, y aprobada la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), en el caso de que no lo hubieran hecho con anterioridad, fueron elaborando sus propias legislaciones
urbanísticas y, en ellas, generalmente en el marco de la regulación de una
serie de instrumentos denominados de intervención en el mercado del suelo,
dotaron a sus respectivas comunidades autonómicas de un régimen propio
para los patrimonios públicos del suelo, que afecta a los de titularidad municipal y a otros que puedan o deban crear otras entidades públicas, señaladamente las propias Administraciones autonómicas. De esta forma, en estos
últimos años se ha venido produciendo una convivencia, a menudo difícil, entre los artículos 276 y 280.1 TRLS 92, de consideración básica y en vigor
hasta su recientísima derogación, con las normas autonómicas que, generalmente, a partir de la aprobación de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo
y Valoraciones, han ido aprobando las comunidades autónomas en materia
urbanística.
La convivencia entre la legislación básica estatal, citada, y la autonómica,
decíamos, no siempre ha sido fácil, ni va a serlo, mientras —todavía de forma ultraactiva— sigan siendo de aplicación los hoy ya derogados artículos
276 y 280.1 TRLS 92, pues la interpretación jurisprudencial de estos preceptos, como veremos a continuación, no facilita la aplicación de buena parte de las normas autonómicas, fundamentalmente las referidas al destino
de los terrenos que forman parte de los patrimonios municipales del suelo,
así como del dinero que, procedente de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de la sustitución por metálico del aprovechamiento urbanístico que corresponda al municipio en los procesos de
ejecución del planeamiento, también forma parte del patrimonio municipal
del suelo.
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2.
CLAVES JURISPRUDENCIALES EN LA APLICACIÓN
DE LOS ARTÍCULOS 276 Y 280.1 TRLS 92
Salvados de la declaración de inconstitucionalidad de gran parte del TRLS 92
que realizó la STC 61/1997, de 20 de marzo, resulta oportuno ahora reparar
en la interpretación a que ha dado lugar la aplicación jurisprudencial de los
artículos 276.2 y 280.1 TRLS 92, lo que resulta de indudable interés debido
al carácter básico que, hasta su reciente derogación, han tenido dichos preceptos.
Concretamente, el artículo 280.1 TRLS 92 ordenaba destinar los terrenos del
patrimonio municipal del suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación mediante la aprobación del instrumento de planeamiento correspondiente, a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen
de protección pública o a otros usos de interés social.
Sobre esta base, la interpretación del artículo 280.1 TRLS 92, en lo que se
refiere al destino de los terrenos que forman parte de los patrimonios municipales del suelo a la construcción de viviendas sometidas a alguno de los regímenes de protección pública, ha llegado a admitir la afectación de terrenos
de estas masas patrimoniales a la construcción de viviendas aunque no estuvieran sujetas a alguno de los regímenes legales de viviendas de protección pública, siempre que su construcción se realice para su posterior
ofrecimiento a personas de bajos niveles de renta (STS de 29 de septiembre
de 1992, Ar. 6988).
Frente a la relativa precisión que ofrecía «la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública», el otro destino de los terrenos del
patrimonio municipal del suelo, en los términos del artículo 280.1 TRLS 92,
«otros usos de interés social», resultaba más ambiguo, por lo que no han sido infrecuentes los esfuerzos de la doctrina para determinar el alcance de la
expresión «usos de interés social», así como para reconocer qué Administración u órgano competentes puede apreciar el interés social, así como la
forma de hacerlo. Más allá, sin embargo, de las propuestas realizadas en sede doctrinal, resulta de mayor interés acudir a la jurisprudencia, en la que encontramos algunas pautas de utilidad para determinar los «usos de interés
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social» a que, conforme prescribía el artículo 280.1 TRLS 92, podían ser destinados los terrenos del patrimonio municipal del suelo. Pues bien, a estos
efectos, resulta de especial interés la STS de 31 de octubre de 2001 (TOL
69234), mediante la que se resuelve un recurso de casación derivado de la
impugnación de un acuerdo municipal de aprobación de un convenio de permuta de una parcela integrada en el patrimonio municipal del suelo a través
de la que el ayuntamiento iba a recibir a cambio otros bienes e, incluso, la
compensación de una deuda municipal. La cuestión que se suscita es el destino de la parcela municipal objeto de la permuta, pues mediante su enajenación el ayuntamiento iba a adquirir sendas parcelas que resultaban
necesarias para la regeneración y acondicionamiento del frente del litoral marítimo de un barrio de la ciudad. Ante ello, el órgano judicial, después de advertir que el destino de la parcela permutada no era la construcción de
viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, afirma que tampoco puede reconocerse en el objetivo último de la permuta la consecución
de un fin de interés social; para ello y en esto reside la mayor aportación de
la sentencia, distingue entre interés urbanístico e interés social, pues, con
sus propias palabras: «Debe tenerse presente que este interés social no es
equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido». Lo de menos es que más adelante la propia sentencia intentara aproximarse a lo que debe entenderse por uso de interés social, pues lo
determinante, a nuestros efectos, es que deja claro que estos usos no son
identificables con usos de carácter urbanísticos, por lo que con esta sentencia y otras posteriores que siguen la pauta que ésta marca, se viene a interpretar el artículo 280.1 TRLS 92, con el carácter básico que tenía reconocido,
en el sentido de que en los usos de interés social a que según él debían ser
destinados los terrenos del patrimonio municipal del suelo no cabían usos de
naturaleza urbanística, interpretación de una norma básica estatal que dificulta la aplicación de las normas autonómicas que afectan el destino de los
patrimonios públicos del suelo que regulan —entre ellos, los patrimonios municipales del suelo— a determinados usos de indudable carácter urbanístico,
como después haremos notar.
El otro precepto estatal, cuya interpretación jurisprudencial suscita nuestro
interés es el artículo 276.2 TRLS 92, precepto que, recordémoslo, venía a establecer que los ingresos derivados de la enajenación de terrenos del patri-
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monio municipal del suelo o de la sustitución del aprovechamiento que correspondiera a la Administración en los procesos de ejecución del planeamiento por su equivalente en metálico se habrían de destinar a la
conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo.
Pues bien, en las numerosas oportunidades en que los órganos judiciales
han tenido que decidir sobre la legalidad del destino dado por la Administración municipal a los ingresos obtenidos por la enajenación de terrenos del patrimonio municipal del suelo o a los procedentes de la sustitución del
aprovechamiento que legalmente le correspondía por dinero, como consecuencia de la impugnación de enajenaciones de bienes de esa masa patrimonial o, más frecuentemente, mediante la impugnación de presupuestos
municipales o sus modificaciones, casi invariablemente, en todas las ocasiones, los órganos judiciales han venido manteniendo una interpretación del artículo 276.2 TRLS 92 pegada a su literalidad y, por tanto, continuadora de la
tradicional línea jurisprudencial de la «subrogación real» del dinero obtenido
de la enajenación del bien o de la sustitución del aprovechamiento urbanístico correspondiente a la Administración, de manera que el metálico no podría
ser destinado sino a la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo. En este sentido son muy numerosos los pronunciamientos del
Tribunal Supremo que dan continuidad a esta línea jurisprudencial, como el reciente de 27 de septiembre de 2006 (TOL 1013723), en el que, con expreso
apoyo que le prestan otras sentencias anteriores, también del alto Tribunal, viene a afirmar que: «por el solo hecho de consignar en el presupuesto una partida de ingresos como producto de la enajenación de terrenos del patrimonio
municipal del suelo, esa misma cantidad se ha de anotar como gasto para la
conservación y ampliación del dicho patrimonio».
A tal extremo llega el rigor de esta línea jurisprudencial que, incluso, sobre la
base de los distintos contenidos de los artículos 276.2 y 280.1, ambos del
TRLS 92, algunos pronunciamientos judiciales llegan a impedir que los ingresos obtenidos por la enajenación de bienes del patrimonio municipal del
suelo o como consecuencia de la sustitución del aprovechamiento urbanístico correspondiente al municipio por dinero, pueda ser afectado presupuestariamente a alguno de los destinos que el artículo 280.1 TRLS establecía para
los terrenos del patrimonio municipal del suelo, es decir, la construcción de
viviendas sometidas a alguno de los regímenes de protección pública o a
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otros usos de interés social. En este sentido, es muy ilustrativa la STS de 25
de octubre de 2001 (TOL 67946), en la que se afirma: «(…) este precepto (el
artículo 276.2 TRLS 92) no puede confundirse ni mezclarse con el 280.1: una
cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas
protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y
otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio PMS, y no en otras finalidades».
3. EL DESTINO DE LOS BIENES DE LOS PATRIMONIOS
PÚBLICOS DEL SUELO EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA.
DIFÍCIL CONIVENCIA CON LA DOCTRINA
JURISPRUDENCIAL
Frente a los estrechos límites diseñados por el legislador estatal para los destinos de los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo y su, también estricta, interpretación judicial, de lo que ya hemos dado cuenta, los
legisladores autonómicos han intentado salir de aquéllos, y lo han hecho, podríamos decir de forma sintética y, por tanto, obviando las diferencias y matices que aportan las diferentes leyes urbanísticas autonómicas, por una doble
vía: por un lado evitando la distinción en que, como sabemos, ha incidido la
jurisprudencia, entre el destino de los terrenos del patrimonio municipal del
suelo (construcción de viviendas de protección pública y otros usos de interés social, según el artículo 280.1 TRLS 92) y el destino de los ingresos procedentes de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de
la sustitución del aprovechamiento urbanístico correspondiente al municipio
por dinero (la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del
suelo, de acuerdo con el artículo 276.2 TRLS 92); por otro, permitiendo que
unos y otros elementos patrimoniales —terrenos y dinero— puedan ser afectados no sólo a los destinos que los citados artículos 276.2 y 280.1 TRLS 92
contemplaban, sino a otros distintos, algunos de los cuales de naturaleza indiscutiblemente urbanística. Así, es frecuente que, con una u otra formulación, las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas prevean que los
bienes de los patrimonios públicos del suelo y, por tanto, también, los de titu-
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laridad municipal, puedan ser destinados, además de a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, que en algunos casos especifican directamente o por remisión
al planeamiento o a normas diferentes, y a la conservación y ampliación del
propio patrimonio, a toda una serie de actuaciones de carácter urbanístico,
como la ejecución de dotaciones públicas, incluidos los sistemas generales
y locales; la compensación a propietarios a los que corresponda un aprovechamiento superior al permitido por el planeamiento, o a aquéllos a los que
sus terrenos hayan sido objeto de ocupación directa o de expropiación; a
gastos de urbanización de los terrenos del patrimonio municipal del suelo
para que alcancen la condición de solar; a la creación y promoción de suelo para el ejercicio de nuevas actividades empresariales; a la construcción
de equipamientos colectivos; a operaciones de rehabilitación de viviendas o
de renovación urbana; a la rehabilitación del patrimonio histórico; a la mejora del medio urbano o rural; a operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural; a determinados usos lucrativos
admitidos por el planeamiento cuando sea conveniente para su ejecución; a
la realización de permutas con objeto de adquirir terrenos destinados a redes públicas; a gastos de realojo y de retorno; a la adquisición y promoción
pública de suelo con destino a equipamiento público; o, en fin, a la adquisición y promoción pública de suelo para actividades económicos de fomento
o de interés público.
El paso dado por los legisladores autonómicos ha sido más que notable,
de manera que el destino de los bienes del patrimonio municipal del suelo,
sean terrenos o dinero, ha sido ampliado más allá de los que, para unos y
para el otro, disponían los artículos 280.1 y 276.2 TRLS, sobre cuyo contenido se ha observado su excesiva rigidez. Sin embargo, con ello no quedan despejadas todas las dudas acerca del destino de los bienes que
integran el patrimonio municipal del suelo, pues, como no resulta difícil de
advertir, la regulación que sobre el particular contiene la normativa autonómica tenía que encontrar acomodo en los artículos 276.2 y 280.1 TRLS
92 mientras estuvieron en vigor y, por razones de ultraactividad de las normas, tiene que seguir encontrándolo en tanto resulten de aplicación pese
a haber sido ya derogados por la reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, de
Suelo (LS).
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Pues bien, a la vista de la forma en que el Tribunal Constitucional ha entendido el ámbito competencial autonómico en materia urbanística e, incluso, teniendo en cuenta que el artículo 276.1 TRLS 92 no fue ni siquiera
impugnado, hay razones suficientes para considerar que los fines que para el
patrimonio municipal del suelo contemplaba el citado artículo 276.1 y, en particular, el de «facilitar la ejecución del planeamiento», bien podría haber flexibilizado la interpretación del artículo 280.1 e, incluso, la del 276.2, ambos
del TRLS 92, a la hora de considerar los destinos de los bienes del patrimonio municipal del suelo. No ha sido así, como hemos podido advertir después de conocer las numerosas sentencias de nuestros tribunales que, al
distinguir entre usos de interés social y usos de interés urbanístico, han deslegitimado el destino de terrenos del patrimonio municipal del suelo a usos
de carácter marcadamente urbanístico; y lo mismo se puede decir de la férrea interpretación jurisprudencial de la «conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo» como destino de los ingresos procedentes de
la enajenación de bienes del mismo o de la sustitución del aprovechamiento urbanístico atribuido legalmente al municipio por el correspondiente metálico.
Más aún, tomando como referencia los artículos 276.2 y 280.1 TRLS 92, ya
derogados pero de eficacia ultraactiva durante algún tiempo, a la vista de la
última jurisprudencia cabe albergar algunas dudas sobre la viabilidad de la
normativa autonómica que, como hemos indicado, ha ampliado de forma muy
considerable los destinos posibles de los bienes que integran los patrimonios
públicos del suelo en general o, en algunos casos, los de titularidad municipal, sin distinción entre terrenos, ingresos u otros posibles bienes integrantes
de estas masas patrimoniales. Las dudas surgen tanto por la doctrina del Tribunal Supremo que viene distinguiendo entre usos de interés social y usos
de interés urbanístico, como, sobre todo, a causa de la aplicación de las disposiciones autonómicas que, de forma expresa o implícitamente, permiten
afectar los ingresos procedentes de la enajenación de bienes del patrimonio
municipal del suelo o de la sustitución del aprovechamiento urbanístico de titularidad municipal por su equivalente en metálico a usos diferentes a la conservación o ampliación del propio patrimonio municipal del suelo. Dudas que,
en este último caso, se derivan no sólo de la literalidad del artículo 276.2
TRLS 92, sino también de algunas decisiones judiciales adoptadas en estos
últimos años por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supe-
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Algunas cuestiones sobre el régimen de los patrimonios públicos del suelo
rior de Justicia de Castilla y León que, finalmente, han encontrado el respaldo del Tribunal Supremo. Reparemos en ellas.
Con este objeto es preciso conocer que el presupuesto general del Ayuntamiento de Valladolid para el año 2003 fue impugnado con base en el artículo 276.2 TRLS 92 porque, contemplando una importante cantidad como
ingreso procedente de la venta de bienes del patrimonio municipal del suelo,
sólo un reducido montante de aquélla se dedicaba a la reposición del propio
patrimonio municipal del suelo; por el contrario, se preveía una fuerte inversión en urbanismo y vivienda. El ayuntamiento entendía que con ello se cumplía el artículo 125 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, en
cuanto que en él se prevé que los bienes de los patrimonios públicos del suelo, los fondos adscritos a los mismos, así como los ingresos obtenidos por su
enajenación, deben destinarse a una serie de fines denominados de interés
social, entre los que se citan, además de la conservación, gestión y ampliación del propio patrimonio público del suelo, una amplia relación de destinos
(construcción de viviendas acogidas a algún régimen de protección pública,
ejecución de dotaciones urbanísticas, incluidos sistemas generales…) y otros
fines de interés social previstos en el planeamiento o vinculados a su ejecución.
Planteado en estos términos el conflicto a dirimir, se suscita no tanto la vigencia del artículo 276.2 TRLS 92, que resultaba indiscutible a la vista de la
disposición derogatoria única de la LRSV, sino si tiene o no carácter básico
e, incluso, su constitucionalidad, en la medida en que su literalidad podía impedir que las comunidades autónomas pudieran establecer sus previsiones
sobre el destino de los ingresos derivados de las enajenaciones de bienes
del patrimonio municipal del suelo con objeto de que pudieran ser invertidos
en materia de urbanismo y vivienda, lo que, a juicio del ayuntamiento, vulneraría tanto la competencia exclusiva autonómica en materia de urbanismo,
como el principio de autonomía municipal.
Pues bien, si se llegara a considerar constitucional el artículo 276.2 TRLS 92
y, además, de carácter básico, sería difícil hacer compatible con el mismo, por
su tajante literalidad, el contenido del artículo 125 de la Ley 5/1999, de Castilla y León —y de otros preceptos de distintas leyes autonómicas con similares prescripciones ampliatorias del destino de los ingresos procedentes de
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la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo o de la sustitución del aprovechamiento urbanístico que corresponde al municipio por su
equivalente en metálico—, por lo que el órgano judicial, también a instancia
del ayuntamiento demandado, confronta el contenido del artículo 276.2 TRLS
92 con el artículo 125 de la Ley 5/1999, de Castilla y León, y busca una vía
interpretativa de éste que evite el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en aras de la acomodación entre uno y otro precepto, para lo
cual, en la STSJ de Castilla y León (sede de Valladolid) de 28 de noviembre
de 2003 (TOL 499860), cuya doctrina es reproducida en la posterior de esta
misma sala y sede, de 28 de enero de 2004 (TOL 492169), argumenta que
«El artículo 125 de la Ley 5/1999, de Castilla y León, se refiere con carácter
general al destino de “los patrimonios públicos de suelo”, entre los que están
incluidos, aparte del PMS, también el patrimonio público de suelo de la propia Comunidad Autónoma —art. 123.1— y el patrimonio público de suelo de
las Diputaciones Provinciales —art. 123.1—. Por ello, en la medida que ese
art. 125 de la Ley autonómica no se refiere solamente al destino del PMS, sino, con carácter general, a los patrimonios públicos de suelo, no puede considerarse inconstitucional —razón por la cual no es procedente el
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que se ha interesado
por la Administración municipal— toda vez que la regulación estatal básica
no se refiere ni al patrimonio público de suelo de la Comunidad Autónoma ni
al de las Diputaciones Provinciales. De esta manera nada impide que ese
precepto haya de interpretarse cuando de PMS se trata, como aquí sucede,
en relación con la regulación que al respecto se contiene en la legislación básica estatal, que de manera específica para el PMS dispone, en lo que aquí
interesa, que los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos
de dicho Patrimonio Municipal de Suelo “se destinarán a la conservación y
ampliación del mismo” (art. 276.2 TRLS 1992), previsión legislativa que no
puede obviarse para los referidos PMS».
La sentencia que nos ocupa ha sido ratificada por el Tribunal Supremo en su
sentencia de 27 de junio de 2006 (TOL 979628), con aceptación expresa de
los argumentos de que se sirvió la de instancia para sostener la constitucionalidad del artículo 276.2 TRLS 92, con rechazo expreso, también, del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitado, y respaldo,
igualmente, del carácter básico del precepto. Dicho esto, debe advertirse también que el alto tribunal no entra, por imposición legal, a valorar los argumen-
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tos que mantiene el órgano judicial a quo sobre la aplicación al caso del artículo 125 de la Ley 5/1999, de Castilla y León, dado que se trata de una norma autonómica cuya interpretación y aplicación le está vedada en casación;
de esta forma, se mantiene el argumento expresado en instancia de que la diversidad de destinos que prevé el citado artículo 125.1 de la Ley 5/1999, de
Castilla y León, para lo ingresos procedentes de la enajenación de bienes de
los patrimonios públicos del suelo no resulta aplicable en particular para los
derivados de enajenaciones del patrimonio municipal del suelo, con lo que,
momentáneamente, se evitó la eventual contradicción entre el básico artículo 276.2 TRLS 92, ya derogado, y el artículo 125.1 de la citada ley autonómica. Pero decimos momentáneamente porque el propio legislador de
Castilla y León, seguramente, conocida la STSJ de la propia Comunidad, de
28 de noviembre de 2003, con la voluntad de que el artículo 125.1 de la Ley
5/1999, de Castilla y León, sea aplicable también al destino de los ingresos
que el municipio obtenga de la enajenación de bienes del patrimonio municipal del suelo, mediante la Ley 13/2003, de 23 de diciembre, dotó de una nueva redacción al artículo 124.2 de la citada Ley 5/1999; a cuyo tenor «los
bienes de los Patrimonios Municipales del Suelo constituyen un patrimonio
separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante su enajenación o mediante la sustitución del aprovechamiento correspondiente al Ayuntamiento por su equivalente en metálico, se destinarán a la
conservación y ampliación del mismo Patrimonio, en los términos previstos
en el artículo siguiente», es decir, en los términos previstos por el artículo
125, cuyo apartado uno relaciona junto a la conservación, gestión o ampliación del patrimonio público del suelo, una serie de destinos distintos, a los
que también podrán ser afectados los ingresos municipales de la procedencia señalada en el artículo 124, esto es, los derivados de enajenaciones de
bienes del patrimonio municipal del suelo y los correspondientes a la sustitución del aprovechamiento por dinero, que también forman parte del patrimonio municipal del suelo.
A la vista de lo expuesto ha sido manifiesta la difícil convivencia entre la aplicación del artículo 276.2 TRLS 92 y el principio de realimentación continua
del patrimonio municipal del suelo que lo inspira con la mayoría de las leyes
autonómicas, al ser éstas la expresión de una clara voluntad de los legisladores autonómicos de salir de los estrechos límites que aquel precepto esta-
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tal y básico establecía como garantía de la existencia misma del patrimonio
municipal del suelo y de que éste no se convirtiera en una fuente, a veces espuria, de financiación municipal.
4.
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO EN LA LEY
8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
La aprobación de la nueva Ley de Suelo ha supuesto, más allá de la tradicional regulación estatal de los patrimonios municipales del suelo, dotar de
una serie de previsiones legales a la más amplia categoría de los patrimonios públicos del suelo; por tanto, de titularidad municipal, pero también de
otras posibles titularidades públicas.
Son dos los aspectos de la reciente regulación estatal de los patrimonios públicos del suelo que van a centrar nuestra atención.
4.1.
TITULARIDAD COMPETENCIAL DEL ESTADO PARA REGULAR
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO
Para abordar el primero de los temas anunciados debemos recordar que la
STC 61/1997, de 20 de marzo, aceptó, con referencia a los patrimonios municipales del suelo que la «mera determinación de la figura», tal y como la
contemplaba el artículo 276 TRLS 92, gozaba del apoyo competencial que
otorga al Estado el artículo 149.1.13ª de la Constitución para establecer las
bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, haciendo especial hincapié en la estrecha vinculación entre la política del
suelo y, en particular, la de la vivienda, con la política económica general. Sobre esta base, el máximo intérprete de la Constitución reconoció la constitucionalidad del artículo 276 TRLS 92 —pese a no haber sido objeto de
impugnación—, precepto referido a la obligación municipal de constituir su
propio patrimonio municipal del suelo vinculado a las finalidades que el propio precepto disponía, así como al carácter de patrimonio separado de la figura; y, por conexión con dicho precepto, afirmó también la constitucionalidad
del artículo 280.1 TRLS 92, mediante el que se fijaban los destinos de los
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bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo, cuando se hallaran en
las circunstancias que el propio precepto preveía.
Con este punto de partida, lo siguiente que cabe advertir es que la regulación
que contienen los artículos 33 y 34 de la Ley de Suelo desborda, como sabemos, la tradicional de los patrimonios municipales del suelo, con objeto de
pautar el régimen jurídico de otras pertenencias cuya titularidad puede corresponder a otras Administraciones públicas diferentes de los municipios.
Esta circunstancia por sí sola, en mi opinión, no invalida desde el punto de
vista competencial dicha regulación; sin perjuicio de que sea necesario verificar si, en efecto, el contenido de ésta encuentra amparo en las competencias que ostenta el Estado.
Con este objeto, la simple lectura de los apartados 3 y 4 del artículo 34 de
la Ley del Suelo pone de manifiesto que obedecen a la competencia estatal
para establecer la legislación civil conforme prevé el artículo 149.1.8.ª de la
Constitución.
Tampoco ofrece mayores dudas la constitucionalidad del inciso inicial del artículo 33.1 del mismo texto legal, en cuanto que marca los fines de los patrimonios públicos del suelo en los mismos términos que lo hacía el artículo
276.1 TRLS 92 con referencia a los patrimonios municipales del suelo. Lo
mismo cabe notar con relación al artículo 33.2 al compararlo con el precedente artículo 276.2 TRLS 92, en cuanto que ambos preceptos conceptúan
las masas patrimoniales a que se refieren como patrimonios separados. En
consecuencia, si el artículo 276 TRLS 92 mereció el respaldo, aun no habiendo sido objeto de impugnación, del máximo intérprete de la Constitución al considerarlo como expresión de la competencia estatal reconocida
por el artículo 149.1.13.ª del texto constitucional, el inciso inicial del artículo 33.1 y el número 2 de este mismo artículo de la Ley del Suelo, en tanto
que vienen a reiterar lo dispuesto por el anterior artículo 276 TRLS 92, deben ser considerados ajustados al orden competencial diseñado por la
Constitución.
El contraste entre la distribución de competencias existente en nuestro ordenamiento jurídico y la regulación que contiene el artículo 34 de la Ley de Suelo acerca del destino de los bienes que integran los patrimonios públicos del
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suelo, también ha de partir de la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional
en su sentencia de 20 de marzo de 1997; en concreto, de la argumentación
que ofrece para dotar de apoyo constitucional al artículo 280.1 TRLS 92,
cuando afirma que «conecta con el artículo 276 TRLS, no impugnado, y responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación
de la actividad económica general (art. 149.1.13.ª CE) en relación con la vivienda (art. 47 CE)». Siendo esto así, pocas dudas ofrece la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley de Suelo, pues dicho precepto, en sus números
1 y 2, viene a incidir en lo dispuesto en el artículo 280.1 TRLS 92, al prescribir como destino de los bienes y recursos que integran los patrimonios públicos del suelo, la construcción de viviendas sujetas a alguno de los regímenes
de protección pública existentes o a la realización de otros usos de interés
social, precisando que éstos pueden ser de carácter urbanístico, de protección o mejora de los espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, conforme a las normas reguladoras de estas materias y de
acuerdo con las determinaciones de los instrumentos de ordenación urbanística, precisión que no supone, a nuestro parecer, ninguna invasión competencial de las comunidades autónomas, toda vez que no constituye sino
una remisión a las normas reguladoras en materia urbanística, de espacios
naturales o del patrimonio cultural, con objeto de contribuir a determinar los
usos de interés social, sin llegar ni siquiera a definirlos por sí mismo, poniendo además de manifiesto la vinculación de dichos usos a la ordenación urbanística, de competencia autonómica y, en los términos que precisen las
leyes urbanísticas de las comunidades autónomas, de competencia local.
Contrariamente a la compatibilidad constitucional que, desde el punto de vista del reparto competencial, hemos afirmado de los preceptos de la LS a que
acabamos de referirnos, el artículo 33.1 incorpora un contenido difícilmente
conciliable con la jurisprudencia constitucional. En efecto, el precepto en
cuestión dispone que «(…) integran los patrimonios públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber
a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los
demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística», lo que supone una toma de posición del legislador estatal acerca de la
integración de los patrimonios públicos del suelo, lo cual resulta cuestionable
con solo recordar lo afirmado por el Tribunal Constitucional al pronunciarse
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sobre el artículo 277 TRLS 1992 en su sentencia de 20 de marzo de 1997
(«…la concreción con carácter básico de cuáles hayan de ser los bienes que
lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica, sino que constituye, por el contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las
Comunidades Autónomas»).
Si, como se deduce de la doctrina constitucional, el Estado carece de competencia para determinar qué bien o bienes deben integrar los patrimonios
públicos del suelo, a lo que no otorga cobertura el artículo 149.1.13.ª de la
Constitución, cabe concluir que, salvo el primer inciso, el artículo 33.1 de la
Ley de Suelo recientemente aprobada es dudosamente constitucional y, por
su relación con él, el artículo 34.1 del mismo texto legal, al disponer que «los
bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos del
suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán
ser destinados a la construcción de vivienda…», solo debería ser operativo
en la medida en que la correspondiente comunidad autónoma hubiera dispuesto la integración en los patrimonios públicos del suelo constituidos en su
territorio de los terrenos que han de ser entregados a la Administración en
virtud del deber a que se refiere el artículo 16.1 de la Ley de Suelo de 2007.
4.2.
COBERTURA DE NUEVOS DESTINOS DE LOS BIENES
DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DEL SUELO
Hemos dado cuenta en las páginas precedentes de la interpretación que
nuestros tribunales vienen realizando de los artículos 276.2 y 280.1 TRLS 92,
así como de las dificultades que han surgido para hacer compatible dicha interpretación con la poco disimulada voluntad que vienen expresando la mayor parte de los legisladores autonómicos de romper los estrechos límites
marcados por el TRLS 92 al destino de los terrenos integrantes del patrimonio municipal del suelo —la construcción de viviendas sometidas a alguno de
los regímenes de protección pública existente u otros usos de interés social
(no urbanístico)—, así como al destino de los ingresos procedentes de la
enajenación de los terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en metálico, que era, como se
recordará, exclusivamente la conservación y ampliación del propio patrimo-
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nio municipal del suelo. Voluntad que se ha manifestado en las correspondientes previsiones normativas mediante las que las comunidades autónomas han extendido la posible afectación de terrenos y otros bienes de los
patrimonios municipales del suelo —en cuanto patrimonio público del suelo
objeto de la regulación autonómica— a un amplio elenco de destinos, entre
los que siempre figura la construcción de viviendas de protección pública y,
junto a él, otros vinculados estrechamente a la ejecución del planeamiento,
por tanto, de indudable naturaleza urbanística. En la misma línea, los legisladores autonómicos también han extendido expresamente el destino de los
ingresos procedentes de la enajenación de bienes del patrimonio municipal
del suelo o de la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por dinero a otros diferentes a la mera conservación y ampliación
de dicha masa patrimonial. Con el inconveniente, en ambos casos, de la coetánea vigencia e interpretación judicial de los artículos 276.2 y 280.1 TRLS
92, que ya nos es conocida, dando lugar a la anulación de actuaciones municipales sobre terrenos del patrimonio municipal del suelo, al no tratarse de
la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social, sino de usos de carácter urbanístico y, más frecuentemente, a la anulación de acuerdos de aprobación de presupuestos municipales en los que se
computaban como ingresos los procedentes de enajenaciones de bienes del
patrimonio municipal del suelo o de los derechos de aprovechamiento que
ope legis hubiera recibido el ayuntamiento en el marco del proceso de ejecución del planeamiento, cuando el producto de dichas enajenaciones no hubiera quedado reflejado como gasto destinado a la conservación y
ampliación del propio patrimonio municipal del suelo.
Ante esta situación, el legislador estatal, siguiendo la senda marcada por
buena parte de los autonómicos, ha dado un importante giro a la regulación
estatal precedente, en particular al contenido de los artículos 276.2 y 280.1
TRLS 92, mediante los artículos 33.2 y 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.
El segundo de los citados, es decir, el 34.1 de la Ley de Suelo dispone que
«los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos
del suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen
de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés
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social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, solo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de
espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».
Pues bien, este precepto cumple una doble función. Por un lado, proporciona alguna precisión a los usos de interés social a que pueden destinarse los bienes y recursos que forman parte de los patrimonios municipales
y otros patrimonios públicos del suelo, no por sí mismo, sino por remisión a
lo que prevean las normas urbanísticas, las de protección de espacios naturales y las reguladoras de los bienes inmuebles de carácter cultural, en el
marco de las determinaciones de la ordenación urbanística o territorial, lo
que contrasta con la indeterminación que ha supuesto la expresión «interés social» que contemplaba el artículo 280.1 TRLS 92. Por otro, la dicción
del artículo 34.1 de la reciente Ley 8/2007 otorga cobertura a la variedad
de usos que, más allá de la construcción de viviendas de protección pública, los legisladores autonómicos tienen previstos como destinos de carácter urbanístico para los bienes que forman parte de los patrimonios públicos
del suelo y, en particular, de los terrenos que los integran, o, en su caso,
puedan prever a partir de la reciente vigencia de la Ley 8/2007, de 28 de
mayo, de Suelo, dentro de las pautas marcadas por su artículo 34.1.
Otro de los preceptos a considerar en este momento, el artículo 33.2 LS, también supone un giro importante en relación con el precedente artículo 276.2
TRLS 92 y su rigurosa interpretación jurisprudencial, cuyo sentido ya nos es
conocido. En efecto, frente a los límites impuestos por la aplicación de este
precepto al destino de los ingresos derivados de la enajenación de bienes del
patrimonio municipal del suelo o de la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico, límites que circunscribían el destino de dichos ingresos a la conservación y ampliación de la
propia masa patrimonial, con el efecto de desplazar la aplicación de algunas
normas autonómicas aprobadas con la inequívoca voluntad de superar esos
límites y permitir la afectación de esos ingresos a otros fines distintos a la mera conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo, frente a los
efectos de la aplicación del artículo 276.2 TRLS 92, de consideración básica,
como nos consta, el citado artículo 33.2 de la Ley de Suelo aprobada recientemente, también en la línea marcada por buena parte de los legisladores au-
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tonómicos, permite que los ingresos de referencia puedan ser destinados a la
conservación, administración y ampliación del propio patrimonio público del
suelo, siempre que sólo se financien gastos de capital, «o a otros usos propios
de su destino», lo que, en definitiva, supone que el dinero procedente de la
enajenación de bienes del patrimonio separado que sigue siendo el patrimonio municipal y otros públicos del suelo, o de la sustitución de las cesiones de
suelo a que tiene derecho la Administración urbanística actuante por metálico,
pueda ser afectado a cualquiera de los destinos que para los bienes y recursos de los patrimonios públicos del suelo prevea la legislación autonómica, sin
la limitación de la conservación y ampliación de los bienes del propio patrimonio municipal del suelo que venía imponiendo el artículo 276.2 TRLS 92.
A la vista de la profunda reforma que suponen los artículos 33.2 y 34.1 de la
nueva Ley de Suelo, se puede realizar, como apreciación conclusiva, la siguiente:
La ya tradicional y casi exclusiva vinculación entre los patrimonios municipales del suelo y la construcción de viviendas de protección pública, que ha sido una constante en el régimen de los patrimonios municipales del suelo y
que se intensificó con la aprobación de la Ley 8/1990, sin llegar a desaparecer, puede afirmarse que ha quedado en parte devaluada, al compartir la reciente legislación estatal (con el precedente que ha supuesto la normativa
autonómica que se ha venido aprobando en estos últimos años) ese destino
con otros denominados de interés social, entre los que se admiten los de estricta ejecución del planeamiento, por tanto, de los considerados jurisprudencialmente de interés urbanístico. El cambio, a nuestro juicio, además de
oportuno, al suponer la superación de la rígida afectación de los terrenos del
patrimonio municipal del suelo a la construcción de viviendas de protección
pública, de la que ya se venía separando, no sin dificultades, un buen número de comunidades autónomas, es coherente con la acusada tendencia de la
reciente legislación autonómica [también ratificada en este extremo por la
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en su artículo 10 b)], a imponer al titular de la potestad de planeamiento la reserva de terrenos necesarios para
materializar un porcentaje de edificabilidad en la construcción de viviendas
sujetas a algún régimen de protección pública, lo que supone la integración
de este destino en el sistema de distribución de beneficios y cargas generadas por el proceso de transformación urbanística, sin que los terrenos sobre
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los que haya de ser efectuada la construcción tengan que ser necesariamente de titularidad pública y, por tanto, formar parte del patrimonio municipal del suelo, o de otro perteneciente a otra Administración.
5.
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