Tema1 _IntrodUE_MJCervell - OCW

Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unión
Curso OCW, Universidad de Murcia
María José Cervell Hortal, Cesáreo Gutiérrez Espada
TEMA 1
LA UNIÓN EUROPEA: GÉNESIS Y EVOLUCIÓN
1. La idea de integración europea fue una aspiración presente en la sociedad y en los
pensadores europeos durante siglos, pero sólo en el siglo XX se crearían las
condiciones necesarias para que tan ansiado proyecto empezara a forjarse.
Tras algunas propuestas fracasadas (como la de Aristides Briand, Ministro de
Exteriores francés, en 1929, que propuso ante la Sociedad de Naciones la creación de
una unión de Estados que se denominaría, precisamente, Unión Europea), surgieron
otras que demostraron que ni siquiera el estallido de la Segunda Guerra Mundial había
apagado las ansias de integración europea, y en 1943 se creaba el BENELUX, entre
Bélgica, Holanda y Luxemburgo.
Finalizada la guerra, el Plan Marshall (Plan de Reconstrucción Europea), puesto en
marcha por Estados Unidos para reactivar la maltrecha economía europea, sería uno
de los detonantes definitivos de lo que hoy conocemos como Unión Europea, al
demostrar a los europeos, mediante la Organización Europea de Cooperación
Económica creada para gestionar las ayudas, las ventajas de cooperar y trabajar
unidos.
2. Los movimientos europeístas ganaban cada vez más fuerza y en mayo de 1948 se
convocó en La Haya el Congreso de Europa, donde por primera vez se vislumbraron
las dos tendencias que desde entonces han acompañado a la construcción europea: la
de aquellos reacios a ir más allá de una mera cooperación intergubernamental y la de
quienes buscaban una integración más acusada. La primera corriente colmaría sus
expectativas con la creación del Consejo de Europa en 1949 mientras que la segunda
se materializaría con la firma del Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y el
Acero (CECA) en 1951, primera piedra del pilar de la Unión Europea actual.
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La propuesta, impulsada por Robert Schuman (Ministro francés de Asuntos Exteriores)
a partir de una idea de Jean Monnet, permitió crear una autoridad común (la Alta
Autoridad) que gestionaría la producción de carbón y acero de quienes hasta hace
escasos años habían sido enemigos acérrimos, Francia y Alemania. Italia y el
BENELUX se unirían poco después a la iniciativa.
Jean Monnet y Robert Schuman (www.europa.eu)
La CECA creaba una gestión conjunta del mercado del carbón y el acero, materias
primas decisivas por aquel entonces, pero su mayor logro fue establecer unos
objetivos comunes y unas instituciones conjuntas dotadas de poderes efectivos.
3. El 25 de marzo de 1957 el proceso continuaba con la firma en Roma de los
Tratados constitutivos de Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), con el fin de sentar las bases de
una unión aduanera, que permitiría la eliminación de aranceles entre los Estados
miembros, aunque, como afirmaba el Preámbulo del Tratado CEE, el objetivo último
sería la creación de una unión política.
4. Desde ese momento se convirtieron en tres las comunidades creadas, cuya
existencia logró perdurar durante décadas. En 1992 la Comunidad Económica
Europea pasaba a denominarse Comunidad Europea y en 2002 expiraba el Tratado
CECA, de acuerdo con el plazo de cincuenta años que su articulado había previsto. La
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entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 supuso el fin de la
Comunidad Europea1, sustituida a día de hoy por la nueva Unión Europea que ese
Tratado propone.
5. Creadas las tres Comunidades, nuevos Estados pasarían a unirse al proyecto de los
seis fundadores; así, Reino Unido, Irlanda y Dinamarca firmarían el Tratado de
Adhesión en 1972 y a Grecia le llegaría el turno en 1979. Portugal y España pasarían
a formar parte del club europeo en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia lo harían en
1995. En 2004 llegaría la gran ampliación, incorporándose diez países del Este
(Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y
República Checa). Bulgaría y Rumanía, en la UE desde 2007, han sido las últimas
incorporaciones, pero ya hay fecha para la próxima ampliación, pues Croacia será en
julio de 2013 el Estado número 28 después de que así se acordara por el Consejo
Europeo el 24 de junio de 2011.
1
La Comunidad Europea de la Energía Atómica se separa formalmente de la Unión, subsistiendo como
organización independiente. La versión consolidada del Tratado que la regula puede consultarse en la
sección Documentos del capítulo 1.
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6. Desde su creación, no han sido pocos los retos y problemas a los que las
Comunidades Europeas han debido enfrentarse, pero también han actuado en muchos
casos de motor para emprender las transformaciones necesarias para su
consolidación y mejora.
Desde 1957, El Tribunal de Justicia y el Parlamento, merced a un tratado internacional,
son uno para las tres Comunidades. En 1965 una nueva unificación institucional
permitió la existencia de un solo Consejo y una sola Comisión, apartándose así de la
existencia por triplicado que los Tratados habían previsto (vid. infra tema 3, punto 2).
En la década de los setenta se dotó a las Comunidades de un sistema de financiación
propio y se atribuyó al Parlamento, representante de los pueblos europeos, de
importantes poderes que le permitieron intervenir de manera más directa en la
legislación emanada de las Comunidades (codecisión), celebrándose las primeras
elecciones al mismo, por sufragio universal y directo, en junio de 1979.
7. Las Comunidades podían considerarse un éxito en el terreno económico, pero la
integración militar y política continuaban siendo las asignaturas pendientes. Varias
medidas se habían ensayado en ambos terrenos pero ninguna había llegado a buen
fin. El Plan Pleven permitió proyectar una Comunidad Europea de Defensa (diseñada
por el Tratado que se firmó en 1952). La integración política se intentó a través de la
creación de una Comunidad Política Europea (CPE) a la que se encargarían las
relaciones exteriores, la coordinación de las políticas económicas y el establecimiento
de un mercado común. Ambos proyectos fracasaron, en gran medida por la polémica
que las propuestas habían despertado.
La cuestión de la defensa europea hubo por tanto de reorientarse a través de la
creación de la Unión Europea Occidental (UEO) merced al Tratado de Bruselas (1948),
que durante algún tiempo mantuvo una estrecha cooperación con la UE en ese
ámbito.
8. Solventado parcialmente el problema de la cooperación en el plano de la defensa,
era necesario hacerlo también en el plano de la cooperación política. En 1959, los
Ministros de Asuntos Exteriores comienzan a citarse trimestralmente en encuentros
para tratar las grandes decisiones políticas no incluidas en los tratados comunitarios,
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que ses sumaban, por tanto, a los mantenidos dentro del Consejo para tratar los
ámbitos cubiertos por los Tratados.
Fue esta fórmula mixta, que combinaba la intergubernamentalidad (encuentros
periódicos entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros) y la
integración (encuentros de representantes gubernamentales en las materias previstas
por los tratados constitutivos) la que posibilitó una salida a la paralización de la
cooperación política2 y fomentó lo que se denominó, desde el Informe Davignon
(1970), el sistema de la Cooperación Política Europea (CPE). Este mecanismos
(retocado posteriormente con el Informe de Copenhague de 1973 y de Londres de
1981) se convirtió en una eficaz herramienta de trabajo de las Comunidades en
materia de política exterior, merced al cual en aquellos temas de política internacional
que podían incidir en asuntos comunitarios, los Estados miembros, antes de fijar su
propia posición nacional, debatían entre sí para alcanzar una posición común
9. Varios años transcurrieron, por tanto, hasta la primera gran reforma de los tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas, que se demoró hasta 1986 con la firma
del Acta Única Europea (AUE), que pretendía rescatar la creación de una unión
política. Pero el AUE también formalizó la cooperación intergubernamental, sobre todo
a través de la inclusión formal en su texto de la figura del Consejo Europeo, como
órgano que marcaría las grandes líneas de actuación de la Comunidades Europeas,
aunque sólo el Tratado de Lisboa (2007) lo reconocería finalmente como institución.
El propósito fundamental del AUE fue consolidar la libre circulación de bienes,
personas, servicios y capital, para hacer así del mercado común una realidad tangible
y definitiva, para la que se fijó el 31 de diciembre de 1992 como fecha límite,
vislumbrándose ya en ese momento la necesidad de una moneda única.
10. Nuevas reformas se hicieron necesarias a partir de ese momento, algunas incluso
muy próximas en el tiempo. El 7 de febrero de 1992 se adoptaba en Maastricht el
Tratado de la Unión Europea (TUE), que perseguía, según su artículo 1.2, una nueva
etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha de los pueblos de
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Estos encuentros se terminarían oficializando en 1975, convirtiéndose en lo que actualmente es el
Consejo Europeo.
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Europa. La principal novedad es la creación de la Unión Europea (UE), fundada sobre
las tres comunidades preexistentes (CEE, CECA, CEEA) y que se complementaba con
dos formas de cooperación intergubernamental: la PESC (Política Exterior y de
Seguridad Común) y la CAJI (Cooperación en ámbitos de Justicia e Interior),
diseñándose así una organización sui generis basada en tres pilares (las tres
comunidades y los dos ámbitos de cooperación intergubernamental). Por otro lado, la
Comunidad Económica Europea pasó a denominarse Comunidad Europea, para poder
así responsabilizarla de la asunción de un papel político general.
11. En la década de los noventa los cambios operados en el mapa europeo y la
previsible entrada de los países del Este obligó a acometer profundas reformas. En
1997 se adopta el Tratado de Ámsterdam para responder a los desafíos del futuro: la
mundialización de la economía, el cambio de la sociedad internacional, la lucha contra
el terrorismo, la delincuencia internacional o el tráfico de estupefacientes. La UE debe
abrirse al mundo, y para ello se crea la figura del Alto Representante para la Política
Exterior y de Seguridad Común y se extiende y simplifica el procedimiento de
codecisión que se había establecido en el TUE para algunas materias. Por primera
vez, además, se intenta vincular a la UE con cuestiones relacionadas con los derechos
humanos, previéndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que violase
de forma grave y persistente los derechos humanos. Al Tratado de Ámsterdam se
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debe también la inclusión formal de la cooperación reforzada (vid infra tema 3) y la
simplificación del procedimiento de adopción de decisiones en el que el PE y el
Consejo debían compartir el poder legislativa (procedimiento de codecisión).
12. Pero nuevas reformas se hicieron pronto necesarias y en 2001 se adoptaba el
Tratado de Niza que llevaba aparejado, esta vez sí, una importante modificación en el
sistema institucional de la Unión y de su funcionamiento. Se acordó un nuevo reparto
de escaños en el PE, la modificación de la Comisión y se logró un acuerdo en la difícil
reforma del voto en el Consejo, que supondría la adopción de un nuevo modelo de
toma de decisiones por mayoría cualificada, basado ahora en dos criterios: que la
decisión obtuviera un número de votos determinado y que lograra también el voto
favorable de la mayoría de los Estados miembros. Se introducía, además, otro criterio,
complementario, y que debía ser expresamente alegado: la posibilidad de que un
Estado solicitara la verificación del respaldo poblacional en cada decisión del Consejo.
Niza supuso, además, un importante avance en una materia hasta ese momento
prácticamente ausente, al menos de una manera formal, los derechos humanos, pues
la Carta de Derechos Fundamentales, acordada por el Consejo Europeo de Colonia de
junio de 1999 se firmaba el mismo día de la firma del Tratado, aunque hubiera de
conformarse con ser considerada un mero acuerdo político.
13. No cesaron, sin embargo, las reformas de los tratados constitutivos. El Consejo de
Laeken (diciembre de 2001) adoptaba la Declaración sobre el futuro de la Unión que
retomaba un viejo y ambicioso proyecto: crear una Constitución para Europa. El 29 de
octubre de 2004 se firmaba en Roma el Tratado por el que establece una Constitución
para Europa, que no vio sin embargo finalmente la luz por los referendos con resultado
negativo que se celebraron en Francia y Países Bajos en mayo y junio de 2005. Siete
Estados europeos más (Reino Unido, Portugal, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Polonia y
la República Checa) se unieron a esta tendencia y paralizaron también sus procesos
de ratificación, con lo que la denominada Constitución Europea era desterrada al
olvido.
14. Sin embargo, los intentos de la tan necesaria reforma volvieron a resurgir y el
Consejo Europeo de junio de 2006 relanzó el proceso. El 13 de diciembre de 2007
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tenía lugar la firma del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la
Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Unión Europea.
Fuente: www.rtve.es
El Tratado de Lisboa abandona algunos de los elementos que más reticencias había
ocasionado el Tratado Constitucional, evitando cierta terminología que le era propia
(por ejemplo, Ministro de Asuntos Exteriores, ley…) y omitiendo cualquier mención a
los símbolos de la Unión Europea (sí presentes en aquél), pero lo cierto es que heredó
gran parte del contenido de aquél
Los Tratados Constitutivos desaparecen para dejar paso al Tratado de la Unión
Europea (con una nueva redacción, versión Lisboa) y al Tratado sobre el
Funcionamiento de la Unión Europea (nueva denominación del Tratado de la
Comunidad Europea). La Unión Europea sucede así a la Comunidad Europea y se la
dota de personalidad jurídica, se abandona la estructura de los tres pilares mientras
que la Comunidad Europea de la Energía Atómica se separa formalmente de la UE y
permanece como organización internacional independiente. La primacía del Derecho
de la Unión y del Derecho Comunitario ya no se establece de manera explícita (como
sí hacía el TC).
15. A nivel institucional, como ya hacía el Tratado Constitucional, el Consejo Europeo
se une a la lista de instituciones (siete, pues, en total): el Parlamento Europeo, el
Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.
El Parlamento europeo incrementa sus poderes en materia legislativa, presupuestaria
y de aprobación y se modifica su composición, cuyo número máximo será de 751
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diputados (750 más el Presidente). El procedimiento de codecisión modifica su
denominación (procedimiento legislativo ordinario), pasando a ser el método habitual
de toma de decisiones, suprimiéndose el procedimiento de cooperación3, con lo que,
igualado ahora en este sentido al Consejo, sale claramente reforzado en su papel de
legislador. Junto al ordinario, existe el procedimiento legislativo especial, aplicable sólo
en los escasos y determinados casos previstos por el Tratado.
Se crea la figura del Presidente del Consejo Europeo, con una duración en el cargo de
dos años y medio, incompatible con otros cargos nacionales.
El Consejo continúa con sus funciones tradicionales (comparte con el Parlamento las
funciones legislativas y presupuestarias, coordina las políticas económicas …) aunque
modifica el proceso de adopción de sus decisiones. En la mayoría de casos deberá
decidir por mayoría cualificada (salvo cuando los Tratados expresamente contemplen
otro procedimiento) y se introduce, aunque con plazos dilatados y precisiones fruto de
la presión de algunos Estados, la votación por doble mayoría de doble mayoría de
Estados (55%) y de población (65%), método que se complementa con otro
mecanismo cuando haya un número reducido de Estados miembros (cercano a la
minoría de bloqueo) que se oponga a una decisión, en cuyo caso el Consejo deberá
hacer cuanto esté en su mano para conseguir una solución satisfactoria para ambas
partes en un plazo razonable.
El Tratado de Lisboa modifica también la composición de la Comisión, de manera que
a partir de 2014 ya no habrá un comisario por Estado miembro sino un número igual a
dos tercios del número total de miembros, que se regirá por un principio de rotación
igual entre los Estados miembros.
16. El Tratado de Lisboa reconoce y potencia las funciones de los Parlamentos
nacionales que, aunque con la obligación de respetar las funciones de las instituciones
europeas, podrán participar más en la labor de la Unión, destacando entre ellas el
control de la subsidiariedad (según el principio de subsidiariedad, la UE, excepto en
los ámbitos de su competencia exclusiva, sólo debe actuar cuando ello resulte más
eficaz que la acción a escala nacional), que ahora también recae, en parte al menos,
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Antes regulado en el art. 252 TCE
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en los Parlamentos nacionales, facultados para iniciar un procedimiento que podría
desembocar, incluso, en la paralización de la iniciativa legislativa.
17. En consonancia con el aumento de legitimidad democrática de la Unión que el
Tratado de Lisboa busca, se refuerza el papel de los ciudadanos. Se incorpora la
iniciativa legislativa que ya el Tratado Constitucional contemplaba: un grupo de al
menos un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros
puede solicitar a la Comisión que presente una propuesta de legislación.
18. Importantes son también los progresos en materia de derechos humanos,
previéndose la adhesión de la UE al Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 6.2 TUE) y, aunque la
Carta de Derechos Fundamentales de la UE no se incluye en el texto, se asimila
(versión revisada de 12 de diciembre de 2007) su valor jurídico al de los Tratados, con
lo que sus disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes, incrementándose
también la capacidad del TJ de velar por sus disposiciones
19. La UE busca también con el Tratado de Lisboa reforzar su papel de actor en las
relaciones internacionales, para lo cual introduce dos figuras especialmente
relevantes. Junto con la del Presidente del Consejo Europeo, se crea la del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, con el
objetivo de aumentar la coherencia de la actuación exterior de la Unión y responsable
de la política exterior y la política de defensa común, así como de la representación da
la Unión en la escena internacional en asuntos relacionados con la PESC y asistido
por un servicio europeo de acción exterior compuesto por funcionarios del Consejo, la
Comisión y los servicios diplomáticos nacionales.
La tradicional PESC se enriquece con la Política Común de Seguridad y Defensa y
destaca la introducción de "cláusula de solidaridad" que prevé la actuación conjunta de
la Unión y los Estados miembros si un Estado miembro es objeto de un ataque
terrorista o víctima de un desastre natural o de origen humano.
20. El Tratado introduce también una clasificación general de las competencias en tres
categorías (exclusivas, de apoyo y en otros ámbitos) que clarifica en gran medida la
hasta ahora confusa distribución de las mismas. Otra de las novedades más llamativas
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es la inclusión de una cláusula de retirada voluntaria que reconoce a los Estados la
posibilidad de desvincularse de la Unión en cualquier momento, previsión nunca
contemplada hasta ahora.
21. Su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 ponía punto y final a un largo y
complejo proceso plagado de retrasos, sobresaltos (negativa irlandesa tras el
referéndum de su población en junio de 2009 y convocatoria de uno posterior en
octubre que logró finalmente el sí), reticencias de Polonia y de la República Checa y
dudas y concesiones a los más recelosos para conseguir a toda costa salvar el tratado
y evitar sumar un nuevo fracaso al proceso de construcción europea. Se cerraba así
una etapa, pero las reformas seguirán siendo inevitables. La UE está obligada a
reinventarse de manera continua para poder hacer frente a los retos e incluso
amenazas que la acechan. La inestabilidad económica y el rescate al que algunos
Estados miembros se han visto obligados han demostrado que la Unión Europea
puede tambalearse, de manera que habrá que seguir trabajando para evitarlo y lograr,
al fin, una Europa unida y estable.
22. Pese a las crisis y problemas, aún son varios los Estados en cola para ingresar en
la Unión, lo que parece confirmar que, pese a todo, la opinión generalizada en los
Estados que conforman el continente europeo es mejor dentro que fuera. Junto a
Croacia, Estado que, como señalamos, ya acaricia el sueño europeo, Turquía y la
Antigua República Yugoslava de Macedonia son los otros Estados candidatos. Cinco
Estados más (Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia y, con muchas
reservas, Kosovo) figuran en la lista de los denominados candidatos potenciales; es
decir, aquellos a los que se ha prometido su incorporación una vez que cumplan los
criterios de adhesión. Islandia ha sido el último Estado en solicitar la adhesión a la UE,
en julio de 2009, tras sufrir de manera directa las consecuencias de la crisis
económica global.
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