Nota técnica FOPAL 2013

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UNIVERSIDAD AUSTRAL
FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES
PROGRAMA DE MAESTRIA EN AGRONEGOCIOS
CURSO “ANÁLISIS DE SECTORES AGROINDUSTRIALES”
AÑO 2013
NOTA TÉCNICA N° 1. El FOPAL: diseño e impactos.
El sector lechero argentino tuvo un excelente desempeño exportador a partir de la década del ´40 y
hasta fines de la década del ´60, concentrándose básicamente en ventas de manteca al Reino Unido
y de caseína a los Estados Unidos, dos de sus principales mercados. Sin embargo, a principios de la
década del ´70 las condiciones externas para la actividad cambiaron diametralmente. Por un lado, el
ingreso del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea hizo prohibitivo el ingreso de
nuestros productos a dicho mercado, y por el otro, fuimos también desplazados del mercado de
Estados Unidos por la competencia interna y externa.
Como resultado de este cambio de escenario externo, la lechería nacional se orientó casi
exclusivamente al mercado interno, y el proceso de formación de precios se hizo más inestable,
como se explica con la ayuda del siguiente gráfico de oferta y demanda.
Precio
Oferta de
oto-invierno
Oferta de
prim-verano
Precio equivalente CIF (oto-inv)
Precio internacional
Precio equivalente FOB (prim-ver)
Demanda, se combina
con precio
internacional FOB.
Cantidad
La interpretación del gráfico es la siguiente. Primero se ha dibujado una oferta completamente
inelástica (en el corto plazo, es muy difícil cambiar la producción del tambo, y tampoco se puede
almacenar), de otoño-invierno, más baja, y de primavera-verano, más alta, producto de la
estacionalidad de producción que caracterizaba (y aún caracteriza) a la lechería argentina. Hay un
“precio internacional” (que se supone es por un producto genérico a la salida de fábrica), pero como
la Argentina era un exportador apenas ocasional, y lo mismo para las importaciones, cuando
exportaba lo hacía a un precio equivalente FOB (no es fácil salir al mercado, de vez en cuando, y
con cantidades reducidas, y pretender el mismo precio que el exportador establecido) y cuando
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importaba lo hacía a un precio equivalente CIF (un país lejano, con costos portuarios y de fletes
altos, más los impuestos de importación, etc.), con una brecha considerable entre ellos.
Había un demanda de mercado interno, relativamente inelástica (- 0.50 aproximadamente, por lo
que un aumento de la oferta del 1 % producía una reducción del precio del 2 %), pero esa demanda
llegaba hasta el precio equivalente CIF, y de allí se empalmaba con el precio internacional, a ese
valor (es la recta quebrada de color rojo).
En ese contexto, el precio del mercado interno, con una estructura industrial bastante fragmentada,
fluctuaba entre el precio equivalente FOB en primavera-verano y el precio equivalente CIF en
otoño-invierno, generando una situación muy particular, no sólo por la variación estacional de
precios, sino incluso en otras épocas del año, en las que pequeños sobrantes por encima de las
necesidades de mercado interno se traducían en importantes subas de precios, y lo contrario pasaba
cuando se producían faltantes.
No era de extrañar entonces que existiera una demanda sectorial para estabilizar los precios en la
cadena láctea, particularmente los precios de la materia prima láctea (el precio que recibía el
productor), y en el año 2986 se sancionó la ley 23.359, que creó la Comisión de Concertación de
Política Lechera (COCOPOLE) y el Fondo para la Actividad Lechera (FOPAL).
El mecanismo FOPAL comenzaba con la determinación del precio de la leche al productor, que a
efectos del pago existían meses llamados de base (mayo a agosto) y de excedente (septiembre a
abril), que coincidían con el ciclo de la producción, que cabe recordar, tenía una estacionalidad aún
más marcada de la que existe actualmente.
El sistema de pago de la leche se denominaba “de base y excedente” y partía de la determinación,
para cada productor, de su producción base (promedio de las entregas de los meses de mayo a
agosto) y de su producción excedente (diferencia entre el promedio de las entregas de septiembre a
abril y la producción base). A modo de ejemplo, un productor podía tener una base de 500 kg de
grasa butirosa (en esos años el sistema de pago se establecía como referencia a este sólido de la
leche) y si la producción de noviembre era de 800 kg, entonces el excedente de ese mes alcanzaba a
300 kg.
En los meses de base el productor cobraba el precio lleno (básico), mientras que en los meses de
excedente el productor cobraba el precio lleno sólo por la producción base, mientras que por el
excedente cobraba un precio menor, que supuestamente reflejaba el retorno que se podía obtener en
el mercado de exportación. Sin embargo, por el lado de la industria existía sólo un costo de la leche
ya que la diferencia de precios de la producción excedente debía depositarse en el FOPAL.
Siguiendo el ejemplo anterior, del caso del mes de noviembre, si el precio básico era de 6 $/kg de
grasa butirosa y el precio excedente era de 4 $/kg de grasa butirosa, el productor cobraba (500 x 6)
+ (300 x 4) = 4200 $, pero la industria pagaba (800 x 6) = 4800 $, por lo que le correspondía
depositar en el Fondo la suma de (4800 – 4200) = 600 $ correspondientes a dicho productor.
Según la ley, en el ámbito de la COCOPOLE, organismo integrado por representantes de la
producción primaria y de la industria láctea, ambas partes debían acordar un precio para la leche
entregada por el productor (básico y excedente) y al mismo tiempo el monto unitario de las
restituciones para los diferentes productos que recibiría la industria exportadora.
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Estas restituciones (o subsidios a la exportación) eran un incentivo para que la industria exporte
cantidades adicionales de producto, pues recibía un precio igual al precio internacional más la
restitución, lo que le permitía no sobreofertar el mercado interno, sosteniendo los ingresos del
conjunto de la cadena láctea (industria y producción primaria).
Este modelo de política lechera, que también fue adoptado –con las variantes del caso- por Australia
y por Uruguay, se denomina de “discriminación de precios” y actúa a partir de la diferencia entre
las elasticidades de demanda del mercado interno (que se supone bastante inelástica) y del mercado
internacional (que para un exportador de pequeño tamaño, como era el caso argentino en aquella
época, se considera totalmente elástica en el nivel de precio internacional).
Tal como se observa en el siguiente gráfico, en el que se ha simplificado el esquema precedente, en
(a) se presenta la operación del mercado lácteo diferenciando una oferta base de otoño-invierno
(Ob) y una oferta total de primavera-verano (Ot), que es la suma de la oferta base (Ob) más la oferta
excedente (Oe), suponiendo que ambas son totalmente inelásticas en el corto plazo. Al mismo
tiempo, hay una demanda del mercado doméstico (Dm), bastante inelástica, y una demanda
internacional (Di), que se ubica en el nivel del precio internacional (Pi).
(a)
(b)
Pm
(c)
Pm
Pi
Pi
Di
Ob Ot
Di
Dm
Dm
Ob
Oe
En el mercado sin discriminación de precios el resultado es el que se ve en (a), pues en los meses de
escasez el precio se ubica en Pm y la cadena obtiene ingresos iguales a Pm x Ob, mientras que en
los meses de excedente los ingresos por un valor de Pi x Ot. En (b) y en (c) se aprecia el
funcionamiento del mercado en los meses de excedente cuando hay discriminación de precios, ya
que la cadena sostiene el ingreso Pm x Ob por la cantidad de leche base mientras que el excedente
se vende al precio internacional Pi [para ser más preciso, es el precio interno el que está
determinado por el precio internacional más el monto unitario del subsidio].
Este tipo de mecanismos provoca un impacto de corto plazo que implica un precio medio anual de
salida de fábrica superior del que existiría en condiciones de no intervención, que genera una
transferencia neta de los consumidores hacia el sector de la producción (industria, producción
primaria, factores de la producción).
Este mecanismo de intervención ha sido explícitamente prohibido por el acuerdo de la OMC de
mediados de la década del ´90, que lo considera un subsidio a la exportación y de aplicarse, el país
se haría pasible de represalias comerciales compensatorias.