Plan Alianza para la prosperidad

El Plan Alianza para la
Prosperidad de los países del
Triángulo Norte: Impactos para
la gobernabilidad, el desarrollo y
las migraciones Foro-Debate
Guatemala, 25 de mayo de 2016
Contenido
Presentación .................................................................................................................................... 2
Bienvenida autoridades institucionales .......................................................................................... 4
I. Una mirada sobre el contexto ..................................................................................................... 6
1.1.
Principales problemas identificados ............................................................................. 6
1.2.
La migración como vía de escape ante una realidad que duele. ................................. 9
II: El Plan Alianza para la Prosperidad de los países del Triángulo Norte -PAPTN- ................11
2.1 ¿Cómo surgió y qué se ha avanzado? .....................................................................................11
2.2. ¿Qué es? ................................................................................................................................13
2.3 ¿Cómo funciona y qué presupuesto tiene? ..........................................................................16
2.4 ¿Cuáles son las áreas priorizadas en Guatemala para implementar el Plan? ....................24
III: Perspectivas en torno al Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte Triángulo
Norte. ...............................................................................................................................................25
3.1 Posicionamientos e interpretaciones ...................................................................................26
3.1.1 Posición desde el Estado ................................................................................................30
3.1.2 El sector empresarial......................................................................................................32
3.1.3 La sociedad civil ..............................................................................................................33
3.1.4 Las Universidades...........................................................................................................34
3.1.5 Las agencias de cooperación ..........................................................................................36
IV: ¿Qué necesitamos cambiar? ¿Quién lo hace? ..........................................................................38
V. Para concluir… ..........................................................................................................................39
VI. Anexos .......................................................................................................................................40
1 Presentación
El Plan Alianza para la Prosperidad de los países del Triángulo Norte - PAPTN- que comenzó a
gestarse desde el año 2014, consiste en un conjunto de medidas para promover el desarrollo de
la región, que permita construir las condiciones propicias en Guatemala, Honduras y El Salvador
de manera tal que evite la migración masiva de personas de estos países hacia Estados Unidos.
El proyecto, tuvo como marco la crisis de la niñez migrante no acompañada que puso en
evidencia, de manera contundente, el drama de la migración en la región. En aquel contexto, el
mandatario estadounidense Barack Obama convocó a los presidentes de Guatemala, El Salvador
y Honduras para comenzar a construir un plan regional con la asistencia técnica del Banco
Interamericano de Desarrollo -BID-Dicho plan se elaboró en los meses posteriores y desde el
año 2015 se ejecutan acciones en los tres países, generando posiciones encontradas sobre su
enfoque, los propósitos y efectos de su aplicación.
Con el objeto de conocer y debatir su contenido, el impacto para la gobernabilidad, el desarrollo
y las migraciones, en Guatemala, el Instituto de Investigación sobre Dinámicas Globales y
Territoriales de la Universidad Rafael Landívar, la Maestría en Desarrollo de la Universidad del
Valle de Guatemala y FLACSO-Guatemala, organizaron un foro – debate el pasado 25 de mayo
de este año al que asistieron representantes de gobierno, de sociedad civil, organismos
internacionales y academia.
Esta alianza interinstitucional, espera que fruto del debate se contribuya a mejorar la gestión
pública y al desarrollo sostenible de las poblaciones a las que van dirigidas las acciones, desde la
toma de decisiones, hasta la consulta comunitaria y la gestión transparente de fondos. Los
conceptos de productividad, modelo de desarrollo, crecimiento económico, redistribución,
migración, entre otros, atravesaron las distintas ponencias y debates, poniendo en evidencia que
aún son categorías en disputa y que persisten visiones enfrentadas que aún no se han dirimido.
Algunas de las preguntas discutidas y que se intentaron responder en la jornada de debate
fueron ¿Qué modelo de desarrollo se promueve desde el Plan?, ¿cuál es su propuesta?,
¿contribuirá a resolver o paliar los problemas de la región?, ¿revertirá el problema migratorio?,
¿qué rol le corresponde a las instituciones del Estado? ¿y cuál a las organizaciones de la sociedad
civil?
Por parte de la Universidad Rafael Landívar, se contó con la participación del vicerrector de
Investigación y Proyección, Juventino Gálvez; Víctor Gálvez de la Dirección de Incidencia
Pública –DIP; Úrsula Roldán, directora Instituto de Investigación sobre Dinámicas Globales y
Territoriales- IDGT, Sindy Hernández Bonilla del mismo Instituto y Wilson Romero del
Instituto de Investigación y Proyección sobre Economía y Sociedad Plural – IDIES-. La
Universidad del Valle de Guatemala por medio de su rector, Roberto Moreno y la directora de la
Maestría en Desarrollo, Aracely Martínez; y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO, Sede Académica Guatemala fue representada por su director Virgilio Reyes, el
investigador Dirk Bornschein y Óscar López de la Sede Académica Quetzaltenango.
El sector Público, fue representado por el Programa Nacional de Competitividad, PRONACOM a
través de José Fernando Suriano, director Ejecutivo y el Comisionado Presidencial para la
Competitividad e Inversión, Acisclo Valladares; Mario Taracena, presidente del Congreso de la
2 República de Guatemala; Juan Sebastián Blas García, director de la Dirección de Análisis y
Política Fiscal del Ministerio de Finanzas Públicas; Anamaría Diéguez Arévalo, viceministra del
Ministerio de Relaciones Exteriores, MINEX y Jean Paul Briere, presidente de la Comisión del
Migrante del Congreso de la República de Guatemala.
Representando a las agencias de cooperación y los organismos internacionales estuvo, Alexandra
Riboul, de USAID; Victoria Gass de OXFAM-América; Lisa Haugaard, Directora del Latin
America Working Group y Diego Recalde, de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura, FAO representando al Sistema de Naciones Unidas en Guatemala.
Por la sociedad civil, participó el director del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales,
Jonathan Menkos y el economista senior José Ricardo Barrientos; mientras que la sociedad civil
fue representada por Danilo Rivera, del Grupo Articulador y el sector empresarial, por Juan
Carlos Zapata, director ejecutivo de la Fundación para el Desarrollo -FUNDESA.
Las entidades académicas convocantes elaboraron la presente reseña del foro-debate, con el
objetivo de contribuir a la reflexión de los impactos para el desarrollo en el país, la
democratización en la toma de decisiones, y que las acciones que se implementen conduzcan a la
construcción de un Estado más incluyente y sostenible.
El contenido de esta reseña, parte de un primer apartado que presenta la descripción del
contexto de la Región que evidencia los problemas que afectan a su población; posteriormente la
descripción del contenido del Plan Alianza para la Prosperidad; un tercer apartado con las
distintas posturas relativas al propio contenido del PAPTN así como la descripción de vacíos o
dificultades para su implementación. Por último, el análisis de los procesos futuros y las
recomendaciones de cada sector participante.
3 Bienvenida autoridades institucionales
El vicerrector de Investigación y Proyección Social de la Universidad Rafael Landívar, de la
Universidad del Valle de Guatemala y el director de la sede académica de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales, dieron las palabras de bienvenida y manifestaron su
agradecimiento a los disertantes por aceptar la invitación y dar contenido al encuentro.
Agradecieron además a los representantes de los organismos que apoyaron financieramente la
concreción del encuentro, del cual se esperan aportes sustanciales para Guatemala.
Para las autoridades el foro tiene relevancia porque permitirá analizar de manera minuciosa y
franca la iniciativa "Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte” que anima de forma especial a
la discusión sobre las repercusión posibles para nuestro país, sin dejar de lado, obviamente el
necesario análisis del contexto regional y global.
Y aunque el evento tiene el propósito de profundizar e interpelar las motivaciones detrás del
Plan, el doctor Virgilio Reyes, hizo un llamado a recordar que estamos próximos a celebrar los 20
años de los Acuerdos de Paz, agenda que trató de canalizar este tipo de problemáticas enfocadas
en el marco de lo que fue el conflicto armado interno; y también en la discusión de una Agenda
de Integración Centroamericana, que de alguna manera aborda el tema de la migración y obliga a
El Salvador, Honduras y Guatemala, a plantear políticas de desarrollo que busquen atacar el
problema. Añadió que por supuesto la discusión es mucho más amplia, y en el contexto actual
nos demanda reflexionar la crisis de contexto de postguerra.
Por su parte el Doctor Juventino Gálvez, señaló que es inevitablemente pensar en la calamidad
consumada de un Estado que ha servido a intereses espurios en detrimento de sus obligaciones
con los preceptos constitucionales relativos al bien común, la corrección de todo tipo de excesos,
el otorgamiento de garantías acerca de la inclusión y la justicia, entre otros. Situación que nos
obliga a analizar seriamente la naturaleza de este Plan: sus intenciones, sus alcances, sus riesgos;
a ser capaces de emitir juicios sobre las condiciones bajo las cuales se implementa o bien
cuestionarse en caso de que apuntale a incrementar la desigualdad, la exclusión de sujetos
vulnerables, los privilegios y otros vicios fatales. Por ello, son necesarias que iniciativas de esta
naturaleza apuntalen a nuevos sujetos (a las verdaderas víctima de nuestros desaciertos globales,
regionales nacionales) y en una escala que permita la consolidación de esquemas de bienestar
más incluyentes.
Concluyó diciendo que exhorta a que de este foro surjan las luces necesarias para ir transitando
en una dirección más digna para nuestras sociedades arropado por un modelo de Estado
incluyente, democrático, intercultural y sostenible
Por su parte, el rector de la Universidad del Valle de Guatemala, Roberto Moreno, anotó que con
este encuentro esperan aportar al desarrollo sostenible de las poblaciones a las que va dirigida,
desde la toma de decisiones basadas en evidencia, la consulta comunitaria y una gestión
transparente por los sectores involucrados en la ejecución de dicho plan. Concluyó diciendo que
espera que las discusiones y los debates en este espacio sean contribuciones para la gestión
pública, Nacional y Regional, para una mejor implementación del Plan de la Alianza para la
Prosperidad.
4 Por último, las tres autoridades, celebraron el fortalecimiento de alianzas institucionales -URL,
FLACSO y UVG-, lo cual denota una articulación positiva de las ciencias sociales en nuestro
país, que este esfuerzo colaborativo le otorga más fortaleza a la convocatoria y las posibilidades
de facilitar debates más plurales e inspirados en la búsqueda de la verdad, sobre las
implicaciones más probables de iniciativas como la del Plan. Añadió Juventino Gálvez que la
academia no solo debe activar este tipo de espacios sino, debe desplegar esfuerzos conforme su
naturaleza institucional, para resguardar los intereses de los que no tienen presencia y voz
cuando se diseñan y ponen en marcha tales iniciativas.
5 I. Una mirada sobre el contexto
Una de las cuestiones que se debatieron, para entender la naturaleza del Plan fue el contexto
regional y particularmente de Guatemala. Los puntos de partida de quienes participaron
coincidieron en mencionar los problemas de diversa índole que afectan al país, sobretodo
entendiendo que hay determinantes y problemas estructurales que han condicionado el
desarrollo, así como las estrategias y prioridades de actuación.
Se compartió la opinión que el nivel de desarrollo socioeconómico está muy alejado de lo que
podría definirse como condiciones de vida dignas, y se señalaron numerosos rezagos en factores
determinantes como la educación o el acceso a oportunidades laborales que impactan en las
posibilidades de competitividad del país.
1.1. Principales problemas identificados
Pobreza
y alta
inequid
ad
Econo
mia
dual
Violenc
ia e
impuni
dad
Estancami
ento en el
desarrollo
Crecimien
to no
inclusivo
Baja
recaudaci
ón e
inversion
social
Estado
incapaz
de
universal
izar
servicios
Imposició
n
proyectos
extractivis
tas
Quienes expusieron coincidieron en señalar que los problemas estructurales más graves son la
desigualdad y la pobreza, así como la incapacidad para reducirla drásticamente. En ese sentido,
el representante de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
-FAO- Diego Recalde, estableció que Guatemala en
“La pobreza en el país que descendió
lugar de acercarse al cumplimiento del Desarrollo del
entre los años 2000 a 2006 a 51% y volvió a
Milenio al menos en este punto en particular, se alejó.
repuntar en 2014 alcanzando el 59.3% de
El compromiso asumido era que se debía bajar el
la población”
porcentaje de población en pobreza extrema del año
2000 al 2015 del 18% al 9%, sin embargo, la última
encuesta indica que subió al 23%. La pobreza en el país que tuvo tendencias a descender entre
los años 2000 a 2006 (51%) volvió a repuntar en 2014 alcanzando el 59.3% de la población,
situación que calificó como “alarmante”. Enfatizó que Guatemala el año pasado creció 3.4%
mientras que la pobreza y la pobreza extrema subieron 8 puntos.
A su vez, Acisclo Valladares, Comisionado Presidencial para la Competitividad e Inversión de
PRONACOM, explicó que uno de los principales problemas ligado a la falta de oportunidades, es
6 el crecimiento económico bajo y no inclusivo, ya que 57
% de la población vive en pobreza con altas disparidades
territoriales.
“60% de la población vive por
debajo de la línea de la pobreza y
47% de niños menores de 5 años
sufren desnutrición crónica”
Al respecto Recalde de la FAO estableció que
Guatemala es el quinto país más desigual de América
Latina y el Caribe, con un coeficiente de Gini1 de 55.9%
y que la pobreza extrema está concentrada en las áreas
J.C. Zapata, FUNDESA
rurales donde vive 47% de la población. Citó datos del
Banco Mundial los cuales establecen que, en casi la mitad de los municipios rurales, ocho de
cada 10 personas son pobres, y “el gobierno recauda el menor porcentaje de ingresos públicos en
la región y en el mundo en relación con el tamaño de su economía, tiene el puesto 188, de 188
países analizados en relación al PIB y lo mismo con respecto a la inversión social, tiene el puesto
135 sobre 155 para lo que es inversión en general”.
Jonathan Menkos, del ICEFI, expuso una mirada del territorio del Triángulo Norte explicando
que la región concentra al 80% de los pobres y al 85% de los pobres extremos en Centroamérica
mencionó que existe evidencia que las economías de los países de la región crecen, pero la
distribución es muy desigual. Enfatizó que “en las
Guatemala recauda el menor
expectativas para los próximos años los tres países van a
% de ingresos públicos en la
estar creciendo en torno al 3%, pero ese crecimiento no
región y en el mundo en
sirve de mucho cuando hay una mala distribución de la
relación con el tamaño de su
riqueza, ello significa que cerca de 19 millones de
economía. Ocupa el puesto
personas en el Triángulo Norte seguirán viviendo en muy
188, de 188 países analizados
malas condiciones”.
en relación al PIB.
El representante de FUNDESA, Juan Carlos Zapata,
coincidió con el tema de la baja recaudación fiscal y
enfatizó en la pobreza como uno de los problemas graves
que afectan al país. Puntualmente mencionó que “60%
vive por debajo de la línea de la pobreza y
47% de niños menores de 5 años sufren
“El Triángulo Norte concentra el 80% de los
desnutrición crónica” y explicó que “para un
pobres de Centroamérica y el 85% de los
Estado pequeño como el de Guatemala es
pobres extremos en Centroamérica por la mala
prácticamente imposible afrontar esos
distribución de las riquezas”.
problemas”. Enfatizó que es muy poco el
J. Menkos, ICEFI
segmento de población que tributa, “solo
tiene una carga tributaria del 10% donde
únicamente hay 77 mil contribuyentes efectivos, pero tenemos 7 millones de votantes”.
1
Coeficiente de Gini: mide hasta qué punto la distribución del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de
consumo) entre individuos u hogares dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente
equitativa
7 Parte del problema, según Recalde, es la informalidad en la economía. “Existen en Guatemala
4,151,127 personas en el sector informal (69.3 %) con todas las consecuencias que eso acarrea, no
tributan, no tienen seguro social, no tienen garantía de salario mínimo, se ven sometidos a
condiciones de explotación, entre otras cuestiones.
Riboul evidenció también la informalidad empresarial “se estima que ¾ partes de la fuerza
laboral y empresarial de la región se mantienen en la informalidad, dificultando las posibilidades
de acumulación, ahorro, acceso al crédito y el pago de impuestos”.
Con respecto a la economía del país, Recalde explicó que existe un extenso minifundio con
campesinos que practican la agricultura de subsistencia o de pocos excedentes; con limitados
medios (capital, tierra, innovación); sin acceso a mercados y viviendo al borde de la
sobrevivencia; sobreexplotando los pocos recursos disponibles (más de 4 millones y medio de
pequeños agricultores) que no tienen acceso a tierras, a créditos, a innovación, a extensión rural.
Por otro lado, existen otros sectores de la economía como los monocultivos, que son muy
modernos, con altos índices de productividad -entre las más grandes a nivel del mundo- como
por ejemplo el banano, quienes tienen tecnología, acceso a créditos y a la tierra”.
Agregó que no existe una tercera vía que plantee la conformación de asociaciones de
productores a menor escala, con la producción y el mercadeo asociativo, como tampoco una
estructura de gobierno de apoyo efectivo y claras políticas públicas que permitan el desarrollo de
la agricultura familiar.
30% de la población entre
De lo anterior concluyó
69.3% de la población trabaja en
14 y 25 año (1.7 millones)
que la economía del
el sector informal de la
no estudia ni trabaja.
país
es
“altamente
economía
dual”, eso “no puede
ser,
no
se
puede
continuar con un país dual de esa manera ¿cómo lo juntamos?”.
En este mismo sentido, disertó Dirk Bornschein de FLACSO, quien caracterizó el modelo de
desarrollo en Guatemala a partir de la agroindustria y el modelo de producción de la maquila,
pero también, y fundamentalmente, a partir de la contribución de las remesas. Sobre lo cual
alertó diciendo que “una sociedad que depende de las remesas, sin elaborar políticas públicas al
respecto, tiende a petrificar sus factores de riesgo”.
Los problemas vinculados con la distribución desigual generan exclusión y por lo tanto
conflictividad social. En ese sentido, Alexandra Riboul enfatizó en los altos niveles de violencia,
citó a la Organización de las Naciones Unidas cuando en el 2003 calificó a esta región como la
más violenta del mundo, a partir de las tasas de homicidios de los tres países, equivalentes a 49
por cada 100 mil habitantes.
Particularmente en Guatemala, se convive con tasas de homicidio tres veces más altas que en el
resto de Centroamérica. Lo cual, sumado a la geopolítica del narcotráfico y los problemas entre
maras y pandillas resulta en un marco muy hostil, sobre todo para la población joven, que
conforma la franja etaria más representativa, que según palabras de Jonathan Menkos, “están
siendo la carne de cañón de esa guerra”, insertos en Estados sin capacidad para universalizar los
8 bienes y servicios básicos como educación, salud, seguridad social, seguridad pública, justicia,
donde 30% de la población entre 14 y 25 año (1.7 millones) no estudia ni trabaja.
Se mencionaron además, otras situaciones coyunturales como la inestabilidad en la política; la
crisis de representatividad que aqueja a quienes detentan el poder; los cuestionamientos a la
corrupción generalizada; la falta de transparencia y la impunidad que la ciudadanía ha puesto en
el centro del debate en el último año. De igual forma, los retos ambientales como las sequías
provocadas por el cambio climático, el modelo económico, la escasez y falta de acceso al agua y
los efectos sobre la agricultura. Otro de los temas de debate, en el marco de las tensiones de la
Región, fueron los altos niveles de conflictividad social relacionadas con temas ambientales, de
acceso a la tierra y de protección de los recursos naturales.
1.2. La migración como vía de escape ante una realidad que duele
¡Niños, niñas, adolescentes, familias, mujeres y hombres no dejan
sus hogares sin una presión intensa para escapar de la violencia y lograr
una vida mejor!
Lisa Haugaard, Latin America Working Group
En el contexto descrito anteriormente, no quedan muchas opciones y no se visualiza una
posibilidad real de cambio, por ello la migración aparece con mayor frecuencia y como opción de
escape o de oportunidad. De acuerdo con la información presentada por el director Ejecutivo de
PRONACOM, José Fernando Suriano, las personas que han decidido migrar supera cinco
veces el de los otros países de Centroamérica.
PRONACOM, 2016
9 La representante de USAID, estima que 200 mil personas de esta región viajan cada año a
Estados Unidos siendo en su gran mayoría menores de edad, situación que plantea un desafío
desde la perspectiva de Derechos Humanos y de seguridad para los países involucrados, tanto
para los expulsores, como los de tránsito y recepción.
Los datos de ICEFI mostraron que en 2013, habían 3.2 millones de migrantes centroamericanos
viviendo en Estados Unidos: de El Salvador (39.5%), Guatemala (28.5%) y de Honduras (16.9%).
Con respecto a niñez migrante no acompañada, durante 2014 fueron más de cincuenta mil niños,
niñas y adolescentes los que viajaron en esa condición, en el 2015 se redujo, pero las estadísticas
hasta marzo del año 2016, revelan que la tendencia es hacia un nuevo incremento.
Cuadro Nº 1: Niñas, niños y adolescentes (0 a 17 años) migrando sin acompañamiento,
detenidos en Estados Unidos, 2009 – 2016
Fuente: ICEFI, con estadísticas del Departament of Homeland Security, Estados Unidos. 2016
Al respecto, Menkos puntualizó que “estudios más recientes sobre la migración revelan que las
condicionantes del fenómeno se deben al incremento de la violencia y del crimen en estos
países, la falta de oportunidades, la falta de trabajo, la impunidad en la que quedan los
crímenes, pero también, la reunificación familiar”. Otros participantes establecieron visiones
similares para explicar la masividad de la migración, se parte de reconocer que las explicaciones
son multicausales, pero con frecuencia se liga a la violencia de la pobreza que genera falta de
oportunidades y a la violencia social, como dos de las condicionantes de mayor peso.
Se evidenció, además que Guatemala es país de origen, tránsito, destino, retorno y migración
interna lo cual agudiza la complejidad del fenómeno.
En un cierre importante sobre la problemática de las migraciones y los énfasis que debería
abarcar el plan; fue relevante la intervención de Aracely Martínez de la Universidad del Valle de
Guatemala sobre que si el Plan pretende incidir en los factores estructurales que impulsan la
migración (pobreza, violencia, desigualdad, etc.), es también importante considerar las redes
establecidas a través del flujo migratorio guatemalteco desde al menos 1970. Dichas redes han
10 facilitado la creación de una “cultura de emigración” que visualiza el viaje al Norte como única
alternativa de progreso individual, familiar y comunitario. Y sí el Plan pretende generar un
arraigo de las poblaciones a través de oportunidades económicas, es indispensable considerar cómo
serán éstas. ¿Serán empleos protegidos, con salarios arriba del mínimo y acorde a la formación,
con prestaciones laborales y oportunidad de ascenso? Las personas emigran buscando mejorar
sus niveles de vida, y esto va en relación no solamente a la obtención de un empleo, sino a la
calidad de vida que les es posible adquirir a través de su trabajo.
II: El Plan Alianza para la Prosperidad de los países del
Triángulo Norte -PAPTN2.1 ¿Cómo surgió y qué se ha avanzado?
Quienes expusieron, coincidieron en identificar que fue la crisis de la niñez migrante no
acompañada de 2014 la que provocó el debate en la agenda pública y política de Estados Unidos.
Haugaard, directora del Latin America Working Group, agregó que además de “la llegada de
menores no acompañados a la frontera entre los EEUU y México, fue la preocupación por el
incremento de violencia en el Triángulo Norte de Centroamérica. Estas fueron las razones
principales por las cuales la administración Obama propuso aumentar la cooperación para
Centroamérica y apoyar el Plan Alianza para la Prosperidad en Guatemala, Honduras y El
Salvador”.
Sostuvo que a inicios de 2015 la Casa Blanca solicitó un pedido de asistencia, como parte del
presupuesto nacional, para ayudar a los líderes de Guatemala, El Salvador y Honduras a
implementar reformas sistemáticas que abordaran la falta de oportunidades económicas, la
ausencia de instituciones sólidas, y los niveles extremos de violencia.
Por su parte, Úrsula Roldán ubicó otros antecedentes importantes que han servido de base para
el PAPTN, como el Plan Mérida (2008) surgido como una respuesta para enfrentar los retos en
cuanto a la seguridad regional, especialmente en cuanto a la problemática de narcotráfico. Pero
ya desde 1994 se realizan planes para “fronteras seguras” en el norte de México a propósito de la
firma del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica TLCAN, que después del 11.09.11 se
refuerza el enfoque de seguridad nacional, que repercute en nuevas propuestas de seguridad
para la frontera sur. Otra fuente es el Plan Puebla Panamá, que luego se convierte en el Proyecto
de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, más conocido como Proyecto Mesoamérica, que a
partir de 2008 se estableció como un mecanismo para propuestas de planes energéticos e
infraestructura para la región.
Riboul, por su parte, aseguró que “los Estados Unidos y los gobiernos del Triángulo Norte
centroamericano han explorado nuevas posibilidades de cooperación bajo la lógica que la
seguridad y control de fronteras es insuficiente. Por ello se debe actuar sobre las causas que
provocan la migración. Es así como nace el Plan de Alianza para la Prosperidad del Triángulo
Norte”.
11 12 En cuanto a los avances en su implementación, el representante del PRONACOM explicó que
desde los hechos que desataron la crisis, se han dado los siguientes pasos:
201
4
201
201
5
2015
20
15
201
6
201
6
2.2. ¿Qué es?
Hay coincidencia por parte de las representaciones gubernamentales, en señalarlo como un Plan
que reúne visiones de los gobiernos de Estados Unidos, El Salvador, Honduras y Guatemala para
implementar una agenda de inversión para el desarrollo, capital humano, seguridad y justicia, así
como fortalecimiento institucional.
“Es un plan que surge como un proceso de doble vía; por un lado, como respuesta de la
administración del Presidente Barack Obama al fenómeno migratorio de la región y, por
otro lado, es una expresión de visiones compartidas entre los Estados Unidos, Guatemala,
Honduras y El Salvador, sobre una agenda de fortalecimiento institucional y desarrollo
que genere mejores condiciones de vida para amplios segmentos de población
marginados de los beneficios del desarrollo”.
Alexandra Riboul,
USAID
Suriano de PRONACOM, estableció que el Plan de la Alianza busca generar oportunidades
económicas y mejorar la calidad de vida por medio del trabajo en torno a cuatro ejes principales
de acción:
13 Fuente: PRONACOM, 2016
Jonathan Menkos presentó las líneas estratégicas del Plan, para 2016 de acuerdo con las
prioridades que cada país ha presentado, y según los 4 ejes del Plan:
Fuente: ICEFI en base a información de cada país sobre el PAPP, 2016
En la presentación de PRONACOM, su director ejecutivo explicó que inicialmente hubo un
acuerdo de alto nivel sobre esos cuatro ejes principales, posteriormente se consultó con diversos
actores de la sociedad civil, donantes y sector privado para consensuar los proyectos y programas
que se debían priorizar o impulsar. Al respecto, Juan Carlos Zapata de FUNDESA, explicó que
“cuando el gobierno preguntó: ¿quién tenía un Plan? el único que levanto la mano fue
PRONACOM y fue el Plan que se implementó en los tres países”. Puntualizó que si bien es
cierto que SEGEPLAN cuenta con el plan K´atun 2032, éste no se pudo implementar porque “le
hace falta un análisis económico y eso es una gran falencia”.
Sobre las modificaciones al Plan, Úrsula Roldán explicó que los cuatro ejes sirvieron como punto
de partida, aunque en 2015 debido a la coyuntura vivida en Guatemala, hubo cambio de
focalización y las prioridades se reorientaron a:
14 •
•
•
•
Inversión en desarrollo (apoyo a la economía campesina) y desarrollo humano, se
seleccionan territorios expulsores.
Prevención de violencia.
Fortalecimiento de la justicia (MP y CICIG) para favorecer la disminución de la
impunidad.
Fortalecimiento institucional y mejorar la transparencia (Administración tributaria y
recaudación)
Por su parte Lisa Haugaard, evidenció que la propuesta de cooperación difundida en Estados
Unidos, incluyó las acciones descritas a continuación, aunque enfatizó que “las descripciones
disponibles han sido limitadas”:
•
Asistencia para fortalecer sistemas judiciales
•
Programas comunitarios de prevención de la violencia
•
Creación de puestos de trabajo y colocación laboral para jóvenes en riesgo
•
Entrenamiento en habilidades vocacionales
•
Asistencia para comunidades rurales afectadas por la sequía y por la plaga del café
•
Programas para mejorar la prestación de servicios del gobierno y la recaudación de
impuestos
•
Apoyo para las fuerzas policiales, incluyendo Precintos Policiales Modelo, grupos
especiales anti-pandillas y contra el crimen transnacional, y apoyo para grupos especiales
conjuntos policiales-fiscalía
•
Apoyo para la seguridad en puertos y fronteras.
La representante de USAID, explicó que en el marco del PAPTN los gobiernos de la Región
deben impulsar políticas de combate a la corrupción, al contrabando y al narcotráfico; propiciar
el fortalecimiento institucional; particularmente las instituciones de justicia; respetar los
Derechos Humanos e impulsar programas de crecimiento económico equitativos. Agregó que se
les ha solicitado a los gobiernos “la promoción de reformas para la sostenibilidad financiera del
Estado y el compromiso de gobiernos con valores democráticos, apego al Estado de derecho, la
protección de defensores de Derechos Humanos y grupos vulnerables. Estos factores son
fundamentales para generar confianza en inversionistas nacionales y extranjeros que tengan
interés en desarrollar empresas en la región”.
Con respecto a los principios que rigen la ejecución de acciones, según la información que
presentó José Fernando Suriano de PRONACOM, son:
15 Fuente: Pronacom 2016.
El funcionario explicó, además, que para obtener mayor impacto en las intervenciones se trabaja
en torno a la focalización territorial, coordinación de acciones con la sociedad civil, ejecución
transparente y coordinación regional.
Fuente: PRONACOM, 2016
2.3 ¿Cómo funciona y qué presupuesto tiene?
16 De acuerdo con la presentación de José Fernando Suriano, el PAPTN es dirigido por las más
altas autoridades del país y se rige por un Cuerpo Consultivo donde participa el sector público,
sector privado, la sociedad civil y los socios cooperantes.
Fuente: PRONACOM, 2016
Este Cuerpo Consultivo es un foro institucional cuyo propósito es fomentar un diálogo regular
y autónomo entre Gobierno, sector privado, y sociedad civil. Entre sus atribuciones se
encuentra:
•
•
•
monitorear el desempeño de intervenciones bajo el Plan y los avances en los indicadores
seleccionados en los planes de monitoreo,
proveer retroalimentación sobre los resultados y la implementación de programas bajo el
Plan,
brindar recomendaciones concretas y de alto impacto para avanzar los objetivos del Plan
17 •
organizar, de manera periódica foros públicos con la sociedad civil para dar a conocer los
avances del Plan (consejo ampliado).
Estos diálogos se llevarán a cabo durante 2016 en las instalaciones de INTECAP y se tiene
planificado que sean mensuales, aunque según expresó el Comisionado, por falta de presupuesto
no se ha hecho de esa manera.
Funciona con recursos del presupuesto General de la Nación y con fondos que aporta el
gobierno de Estados Unidos distribuidos en 2016, de la siguiente manera:
Presupuesto
Nacional
U$ 711
millones
U$1.036
millones
Fondos de
Estados
Unidos
U$ 326
millones*
*Cabe aclarar que de los fondos comprometidos por Estados Unidos se han recibido únicamente U$ 225.6
millones, según ICEFI, 2016.
Juan Sebastián Blas, del Ministerio de Finanzas Públicas, explicó e insistió que además de los
fondos aportados por Guatemala, no existen recursos nuevos, más bien los programas y
proyectos del presupuesto nacional para 2016 de rubros relacionados al Plan, se tuvieron que
alinear a este.
Con la aprobación del Decreto 14-2015, Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado para el Ejercicio Fiscal 2016, se asignó lo siguiente:
Cuadro Nº 2: Presupuesto aprobado por el Congreso de la República según eje estratégico
(Dec.14/2015)
18 Descripción
Dinamizar el Sector Productivo
Desarrollar Capital Humano
Mejorar Seguridad y Justicia
Fortalecimiento institucional y mejora de la
transparencia
Millones de Quetzales
2,409.7 (U$ 313 millones)
2,619.5 (U$ 340.3 millones)
374.6 (U$ 48.6 millones)
70.5 (U$ 9.1 millones)
Total
5,474.4 (U$ 711 millones)
Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas, 2016
La misma fuente del Ministerio de Finanzas Públicas, aclaró que, a este presupuesto debe
adicionarse Q 3, 105.1 millones para el Sector Justicia que son aportes de obligaciones del
Estado que se le dan al Organismo Judicial, Ministerio Público, Instituto de la Defensa Pública
Penal, Instituto Nacional de Ciencias Forenses y a la Secretaría Ejecutiva de la Instancia
Coordinadora de Modernización del Sector Justicia.
De los fondos que aporta el Estado, sus fuentes de financiamiento se estructuran de la siguiente
manera:
Cuadro Nº 3: Composición del Presupuesto por fuentes de financiamiento
Provienen de
Recursos de origen tributario
Préstamos externos (ya identificados, no
son nuevos préstamos)
Donaciones
Otros recursos
Cantidad (en Q)
3, 484.8 millones
1, 879 millones
%
63.7
34.3
56.1 millones
54.5 millones
1
1
Fuente: elaboración propia en base a presentación del Ministerio de Finanzas Públicas.
19 A su vez, Suriano de PRONACOM, amplió los rubros presupuestarios
que tiene asignado cada institución en el marco del PAPTN:
Cuadro Nº 4: Asignación presupuestaria por institución.
DESCRIPCIÓN
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y
Vivienda
Ministerio de Desarrollo Social
Presupuesto
Aprobado
2,126.9
711.0
No hay dinero del
Gobierno de Estados
Unidos para
incrementar los
Presupuesto
presupuestos
Vigente
nacionales de
2,352.6
Guatemala, de
Honduras712.8
y El
Salvador.
Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación
378.5
Ministerio de Economía
68.7
58.3
Ministerio de Educación
418.4
418.8
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
30.2
30.4
1,319.2
1,287.1
342.3
335.2
SVET
8.8
8.2
Ministerio de Finanzas Públicas
70.5
70.2
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Gobernación
377.1
Fuente: PRONACOM, 2016
Sobre el tema del presupuesto y los fondos nacionales disponibles, Victoria Gass de OXFAMAmérica agregó que es importante la labor de auditoria social de diversos actores porque
existen otras ayudas que están llegando al gobierno y sobre las cuales hay opacidad. Al respecto
mencionó que “en diciembre de 2015 fue aprobada la propuesta del BID para apoyar 82
proyectos para los países del Triángulo Norte, por más de un billón de dólares; para Guatemala
se destina 425.5 millones de dólares y 200 millones de dólares para proyectos de energías,
comercio y mercados financieros. Eso sí es dinero del Gobierno. Entonces, hay que conocer
hacia donde se está dirigiendo este dinero el Gobierno”.
En diciembre de 2015 fue aprobada
la propuesta del BID para apoyar 82
proyectos para los países del
Triángulo Norte
Fondos de cooperación de Estados Unidos
Para apoyar estos objetivos, el Gobierno de Estados
Unidos se ha comprometido a invertir 750 millones de
dólares en el año 2016. Esta inversión, según Alexandra
Riboul, duplica la realizada en el año 2014 y supera por
200 millones de dólares la otorgada en el 2015. Los fondos serán coordinados a través de
USAID y del Departamento de Estado de Estados Unidos. Se explicitó que la cooperación
económica del Gobierno de los Estados Unidos en el marco de este Plan no constituye apoyo
presupuestario para ninguno de los tres países, es decir, no hay dinero del Gobierno de Estados
Unidos para incrementar los presupuestos nacionales de Guatemala, de Honduras y El Salvador.
La información sobre los fondos de cooperación a Centroamérica contemplados en el
Presupuesto de Estados Unidos, fue presentada por Úrsula Roldán:
20 Cuadro Nº 5: Fondos de Estados Unidos a Centroamérica, presupuesto 2016
Fuente: Documento Plan Para la Prosperidad, 2016
Dentro de ese presupuesto los rubros quedaron definidos de acuerdo con el siguiente esquema:
Cuadro Nº6: Fondos identificados dentro del Presupuesto Nacional 2016.
(En millones de dólares)
21 Fuente: Documento Plan para la Prosperidad, 2016
Al respecto ICEFI aclaró que, de ese compromiso, las estadísticas reflejan que se han destinado
sólo 507 millones de dólares, distribuidos de la siguiente forma:
Cuadro Nº 7: Asistencia de Estados Unidos a la región en el año 2016
Fuente: ICEFI tomado de Plan de USAID y Department of State 2016, de los planes de cooperación.
Roldán sintetizó que las condicionantes de Estados Unidos para la entrega de los fondos son:
•
Establecer una entidad pública y autónoma para monitorear el plan;
22 •
•
•
•
•
•
Implementar una política de participación, evaluación y consulta con todos los actores
locales sobre el plan y las actividades que afectan a las comunidades, organizaciones y
gobiernos locales;
Apoyar los programas que disminuyan la pobreza, generen empleo y promuevan un
crecimiento económico;
Aumentar ingresos del Estado;
Implementar reformas en materia de impuestos y fortalecimiento aduanero,
Medidas de cese a la impunidad y fortalecimiento del sistema de justicia
Medidas para disminuir la migración y control fronterizo.
23 2.4 ¿Cuáles son las áreas priorizadas en Guatemala para implementar el Plan?
Se han priorizados 51 municipios de 7 departamentos. La priorización se hizo en base al
llamado K´atun 2032, que la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –
SEGEPLAN- lidera. Los criterios para la selección de dichos territorios fueron los siguientes:
Fuente: PRONACOM, 2016
En base a estos criterios, los municipios seleccionados son:
Variable/indicador
Año
Descripción
Incluye:
- Acceso a servicio sanitario
- Calidad de la
- Asistencia escolar
vivienda
- Precariedad ocupacional
- Hacinamiento
- Origen y
abastecimiento de
agua
La línea de pobreza general (Q 4,318 persona/año)
incluye además del costo del consumo en alimentos
necesarios, un costo mínimo en bienes y servicios.
Migración
(Una persona empadronada en un
intermunicipal de
lugar diferente al de su
toda la vida,
nacimiento, sería considerado
incluye:
migrante de toda la vida)
- Inmigrantes
- Emigrantes
- Saldo neto
No.
1
Necesidades básicas
insatisfechas
2002
2
% de pobreza general
2002
2002
3
Saldo neto de migración
2002
4
% de hogares con acceso
a alumbrado eléctrico
2002
5
Hechos delictivos 2011
2011
Incluye:
- Delitos contra el patrimonio
- Homicidios y Lesiones
6
Tasa de participación
global
2002
Participación labor, equivale a la población en edad de
trabajar dentro de la población total
7
Índice de densidad del
Estado
2008
Dimensiones:
- Presencia de
dependencias
estatales en el
municipio
- Burocracia
- Gasto específico
Componentes:
- Salud
- Educación
- Otras funciones del Estado
24 Fuente: Pronacom, 2016
III: Perspectivas en torno al Plan Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte Triángulo Norte.
Durante el foro-debate, fue posible evidenciar las distintas posturas sobre el Plan Alianza para la
Prosperidad, así como las prioridades que cada sector está analizando o ejecutando.
25 3.1 Posicionamientos e interpretaciones
Respecto a las fortalezas del PAPTN, los representantes del Estado y del sector empresarial
fueron quienes más argumentaron y se posicionaron a favor del Plan; mientras que la sociedad
civil y la Academia mantuvieron ciertos puntos críticos al respecto. Si bien es cierto que existe
acuerdo sobre la necesidad de abordar las problemáticas diversas del país, sobre los caminos
para hacerlo y el Plan como respuesta, aún no hay consenso.
Las posiciones utilizadas por las personas ponentes y quienes asistieron, dejó en evidencia que
existen claramente dos visiones que se confrontan desde las propias condicionantes que
generan la migración hasta el modelo de desarrollo que implica el Plan. Por un lado, se
argumentó que la migración se produce porque existe bajo crecimiento económico, provocando
que amplios sectores de la población no encuentren oportunidades en sus países de origen y
decidan marcharse.
Por el otro, se replicó que no es un problema de crecimiento económico y que “el crecimiento
por sí solo no frena la migración”, que se asemeja o es un “reciclaje” de la teoría del derrame la
cuál ha sido demostrada y documentada como un fracaso, tanto en América Latina como en
Guatemala. Para algunos expositores, existe un análisis incompleto de los determinantes
estructurales de la migración y los problemas de desarrollo del
país. No se abordan en el análisis factores tales como la
Existe
un
análisis
incompleto
de
los
concentración de la riqueza y las desigualdades entrecruzadas
determinantes
(discriminación étnica, de género y territorial).
estructurales
de
la
La pregunta que resonó con énfasis fue ¿el modelo de desarrollo
migración
y
los
que está plasmado en el Plan es el que Guatemala y los otros
problemas de desarrollo
del país:
países del Triángulo Norte necesitan?
Los argumentos en ese sentido son:
26 El Plan como una oportunidad para
generar recursos y beneficiar a
todos los sectores.
El modelo de desarrollo parte de lo
local y de las necesidades de las
comunidades.
El Plan tiene una agenda que atiende
únicamente los intereses del sector privado
empresarial, por lo que puede fortalecer el
modelo agroexportador, de producción en
maquila y de industrias extractivas.
Las medidas de crecimiento económico y
generación de empleo estarían fundamentadas
en la concesión de privilegios fiscales
injustificados, que diluyen la esperanza de
fortalecer la capacidad institucional y financiera
del Estado.
Atraer a inversionistas extranjeros por medio de
zonas francas que, en definitiva, son otra forma
de proyecto extractivo porque en esos lugares
“las empresas no pagan impuestos, ni pagan
por las utilidades, utilizan el agua, la electricidad
y esos son recursos que ese extraen
Con respecto a la productividad, el sector privado esgrimió que el modelo que propone el Plan
apunta al aumento de la productividad sobre todo de los municipios priorizados, mientras que
otros actores perciben en este enfoque una mirada reduccionista y sin invertir en las personas.
Argumentos a favor y dudas respecto al Plan Alianza para la Prosperidad
27 A favor Aumenta la productividad y
mejora la calidad de vida de las
personas sobre todo aquellas
que viven en los municipios
priorizados.
Debe fomentar el desarrollo
tecnológico, de la inversión y
la investigación.
Los bajos salarios como
incentivo de la producción no
conduce al desarrollo.
Posición crí/ca Incentivar la producción local
mediante el apuntalamiento de
ciudades intermedias para que
no toda la producción este
concentrada en el área
metropolitana.
Ratificación del Convenio 175 de
la OIT, que autoriza el trabajo
parcial para jóvenes, mujeres y
madres de familia
La productividad debe
pensarse para fortalecer el
mercado interno y no externo.
En este debate sobre desarrollo y productividad, se señaló la alta resistencia de las élites
económicas en el Triángulo Norte para hacer cambios, algunos sectores se preguntan si estas
élites ¿están dispuestas a modificar sus modelos de acumulación?
Al respecto, varios actores enfatizaron en la necesidad de enfocarse en llegar a acuerdos políticos
con el sector empresarial, y que no sean los empresarios los que determinen el monto a tributar,
más bien propiciar pactos orientados a resolver problemáticas y sobre todo a reducir las brechas
de la desigualdad y la inequidad.
Otra de las controversias, fue la referida a los fondos y a la poca inversión y recursos para la
implementación del Plan por parte del Gobierno. Se argumentó que desde Estados Unidos, los
recursos no fluyen dinámicamente y se han tenido que ajustar las prioridades. En 2015 la
discusión de los tres países daba como resultado un Plan que requería 13 millardos de dólares,
para ser aplicados entre el 2016 y 2020 (cerca de 13% del PIB del Triángulo Norte). Sin embargo,
28 la mirada ha tenido que acotarse.
Falta transparencia y claridad de los recursos que verdaderamente se destinan al
Plan
Los
fondos
No representa presupuesto nacional adicional, son los mismos recursos con
los que se contaba en el Presupuesto pero ahora etiquetados al PAPTN.
Aumento del porcentaje de fondos que aporta Estados Unidos, para
seguridad y defensa bajo el programa de CARSI
Falta de conocimiento sobre el destino de otros fondos que ha recibido el gobierno
guatemalteco
También hubo controversia por los criterios a partir de los cuales se realizó la priorización de los
municipios donde se focalizarán las acciones. Representantes de organismos de Cooperación
internacional y de Universidades cuestionaron la forma en cómo se decidieron los municipios;
argumentaron sobre la importancia de que el Plan no sea excluyente y contemple acciones para
todos los sectores.
Sobre las remesas se planteó que en los análisis realizados por el Estado guatemalteco, no se ha
discutido el impacto económico y social de las remesas en las comunidades y municipios
receptores. Se evidenció que las remesas, las que representan cerca del 10% del PIB, tienen un
impacto a nivel microeconómico y macroeconómico, y este debate faltó.
Finalmente, una de las preguntas importantes a resolver es si con ¿la ejecución del PAPTN se
revertirá o resolverá el problema de la migración?
En la respuesta a esta pregunta coincidieron la academia, la sociedad civil, los organismos de
cooperación y sector privado, al señalar que el Plan NO resolverá el problema de la migración.
29 FUNDESA:la respuesta es negativa porque no se dispone
de recursos financieros precisos para crear las
condiciones necesarias que mejoren el desarrollo de
las comunidades.
Romero del IDIES y Gass de Oxfam coincidieron
estableciendo que no porque no están atacando los
factores estructurales de la migración. De hecho si no se
resuelven la migración seguira aumentando. Roldán del
IDGT aseveró que es importante, en cuanto al diaólogo
político para establecer nuevos enfoques para la
cooperación de EEUU con C.A, que contribuya a superar lo
que develó la coyuntura del 2015 y que se cumplan las
condicionantes.
Acisclo Valladares de PRONACOM
precisó: Si se crean las oportunidades
adecuadas y se hacen intervenciones
pertinentes, consensuando con las
propias comunidades los distintos
experimentos de empresas o
cooperativas, existe alta posibilidad que
sí se logre reducir la migración.
El Grupo Articulador, argumentó
que directamente no, pero las
contribuciones que puedan hacerse
desde Estados Unidos pueden girar
en torno a promover y/o facilitar
otras dinámicas y lógicas que
reorienten la política pública
comunitaria a favor de la
construcción de acciones que
promuevan el desarrollo y
contribuyan a disminuir la pobreza.
3.1.1 Posición desde el Estado
Este no es un proyecto sólo del sector privado, mis reuniones con el sector privado
han sido exclusivamente para ver que pueden aportar al Plan; es decir, la óptica ha
sido “demos más y aportaremos más al desarrollo de Guatemala”.
Acisclo Valladares, Comisionado Presidencial para la Competitividad e Inversión,
PRONACOM
El Comisionado ponderó el hecho que este Plan no está siendo impuesto por el poder
centralizado, sino que la priorización de necesidades “está saliendo de lo local para arriba y no al
revés, es decir, no es otra receta fallida que viene de un Plan de arriba para abajo”.
Explicó que “la gran fortaleza que tiene este Plan es que se está dando en una coyuntura muy
especial en la historia de Guatemala. Nunca se han dado los sucesos que vivimos en los últimos
30 dos años y eso es alentador, también lo es, saber que si coordinamos todos los sectores en una
misma dirección los grandes cambios que tienen rezagados a este país se van a dar. Estamos en
una coyuntura, en el tiempo y en el espacio ideal para generar los grandes cambios que el país
necesita”.
Por su parte el presidente del Congreso de la República, diputado Mario Taracena, calificó como
positivo el Plan y explicó que “un plan bien elaborado y con las necesarias fuentes de
financiamiento permitirá a los tres países trasformar la migración, de ser un problema a ser una
oportunidad para disminuir la pobreza”. Enfatizó que la prioridad es llevar a cabo acciones que
permitan un progreso económico con una distribución equitativa de la riqueza social.
Consideró que el Plan es una oportunidad de cambio para Guatemala y los otros dos países
porque “resolviendo problemas de productividad y sentido humano en la producción, se podrá
iniciar: i) un proceso de desarrollo sostenido que estimule a nuestros ciudadanos a permanecer
en el país, y contribuir con su trabajo a una economía más
Un plan bien elaborado y
transparente y más justa, en donde el progreso económico se vea
con las necesarias fuentes
acompañado con bienestar humano y social”.
de financiamiento
permitirá a los tres países
trasformar la migración
Por último, enfatizó, que lo importante es que el Plan contemple un
justo equilibrio entre el capital empresarial y el capital humano
porque solo de esa manera se reducirá la pobreza y la migración al
norte del continente, para ello apuntó que el Estado y el sector
privado deben ponerse de acuerdo en cambiar el modelo de
producción que permita aumentar la productividad con inversión en
tecnológica y desarrollo de las actitudes científicas, acabando con el
sistema de bajos salarios en la producción de bienes y servicios.
El Estado y el sector
privado deben ponerse
de acuerdo en cambiar
el modelo de
producción
31 3.1.2 El sector empresarial
“No pensemos que el Plan de Alianza para la
Prosperidad va a reducir la migración, porque no
hay recursos suficientes para poder generar ese tipo
de mecanismos que desalentaría una persona hoy de
migrar hacia Estados Unidos. Vamos a desvestir a un
santo para vestir a otro”.
Juan Carlos Zapata, FUNDESA
A pesar de reconocer que el Plan no resolverá el problema migratorio, el director de FUNDESA,
Juan Carlos Zapata pondera las fortalezas del Plan, sobre todo, en cuanto al logro de mejores
condiciones de productividad y de presencia estatal en el territorio. En ese sentido, valora la
identificación clara de los municipios y sus necesidades como un proceso importante.
Enfatizó en que los ajustes deben hacerse para atraer la inversión y eso implica la generación de
mecanismos eficientes y transparentes que generen más inversión. Otro de sus aportes fue la
recomendación de elevar la carga tributaria para destinarla a los municipios que más lo
necesitan.
Coincidió con el aporte de sumar actores al proceso de debate y construcción del Plan y enfatizó
la importancia de convocar a las organizaciones de migrantes a este debate “de parte del sector
empresarial organizado ya existe un primer acercamiento con las asociaciones de migrantes de
diferentes Estados con el objetivo integrar a esa diáspora guatemalteca que está ahora enviando
remesas a Guatemala”. Sin embargo, advirtió que esa convocatoria debe ser selectiva de acuerdo
con ciertos criterios, “tenemos que definir mejor qué es sociedad civil, a quienes sí, y a quienes
no. O si no, vamos a hacer un estadio y a hacer reuniones con toda la sociedad civil que quiera
participar”.
Recomendación de elevar la
carga tributaria para
destinarla a los municipios
que más lo necesitan.
32 3.1.3 La sociedad civil
El reto es que el Estado de Guatemala, invierta realmente
en el desarrollo de las comunidades, es decir, pensar en
una política fiscal, y no necesariamente una política
tributaria.
Danilo Rivera, Grupo Articulador
Expresó que sólo reorientando la concepción de desarrollo sobre la que está basado podrá
realmente ofrecer una respuesta a los problemas socio-económicos y políticos que se viven en la
Región.
El Grupo Articulador puntualizó que en el paquete de ayuda que propone Estados Unidos,
están ya incluidos otros fondos como los de CARSI (Iniciativa regional de seguridad para CA),
con un monto de $126.5 millones que ya se están operativizando, y que son fondos preexistentes
y se utilizan para la lucha contra el crimen organizado, maras, lavado de dinero, entre otros, es
decir, son fondos que no contribuirán al desarrollo de las regiones priorizadas por el plan ni
mucho menos se orientaran a combatir la pobreza extrema.
Explicó que la apuesta debe ser generar modelos de inversión y de servicios tomando en cuenta
las prioridades de las comunidades, asociadas a la obligatoriedad del Estado en la prestación de
servicios como salud, educación, justicia, entre otros. Agregó que el principal desafío será
promover acciones de desarrollo de inversión comunitaria y retomar la Agenda de los Acuerdos
de Paz, en específico el acuerdo socioeconómico y el acuerdo del fortalecimiento del poder civil
y el papel del ejército en una sociedad democrática.
Por su parte Jonathan Menkos lanzó una pregunta a la audiencia ¿Qué rumbo asume en PAPTN
y cuáles son sus objetivos? Para responderla analizó los rubros y concluyó que se apunta cada
vez más en reforzar la seguridad de la región que a mejorar la infraestructura y condiciones de
desarrollo. En la propuesta original (1,000 millones de dólares) los temas de seguridad y defensa
eran aproximadamente el 30%. (ver cuadro Nº 1 en Anexos). Posteriormente, en los fondos de
asistencia que aprobó el Senado, de cooperación a la Región se cambian los rubros y el tema de
seguridad se incrementó a 44% (ver cuadro Nº2) y, por último, en la propuesta de enero 2016 se
reduce el fondo a 750 millones, de los cuales 58% de los recursos
Principal desafío:
van a tener como destino específico temas de seguridad y defensa,
Promover acciones de
desde el programa CARSI (ver cuadro Nº 3).
desarrollo de inversión
Otra de las preocupaciones planteadas se sintetiza en la siguiente
comunitaria y retomar
pregunta ¿De dónde se obtendrán los fondos para asumir la parte
la Agenda de los
del compromiso que financian los países de la región? Al respecto
Acuerdos de Paz
explicó que “los presupuestos de los tres países tienen una rigidez
aproximada de 90% o sea el margen de maniobra es sumamente
limitado con presiones al alza en algunos gastos que son ya
periódicos. El nivel de endeudamiento está al límite. Y eso es una regla implícita, son países que
33 no quieren endeudarse más de la cuenta. Y una política fiscal muy débil y distorsionada que no
logra disminuir la desigualdad a través del gasto, y aumenta la pobreza cuando cobra
impuestos que en su mayoría son impuestos al consumo”.
Concluyó que “no se puede tapar el sol con un dedo y tampoco podemos tapar los problemas de
desarrollo del Triángulo Norte con donaciones”. Por tanto, postuló la necesidad de Estados
efectivos que mejoren la recaudación, luchen contra la corrupción y contra su propia
incapacidad de poder generar una mayor legitimidad en los gobiernos, que logren alcanzar
acuerdos sociales y fiscales para poder salir adelante.
Se tiene que alcanzar una política fiscal y un acuerdo fiscal de mediano y largo plazo que permita
generar un crecimiento económico sostenible pero también incluyente, “de nada nos sirve
crecer 5 o 6 % si ese crecimiento termina en utilidades y no en salarios en este país y, si los
sectores más dinámicos están siendo privilegiados con exoneraciones fiscales”.
Los presupuestos de los tres
países tienen una rigidez
aproximada de 90% = margen
de maniobra sumamente
limitado
3.1.4 Las
Universidades
Las consultas comunitarias
han rechazado
sistemáticamente este tipo de
inversiones en minería
Promover cambios en el enfoque de desarrollo. Los nuevos ejes eco
metálica e hidroeléctricas
como minería y palma africana, no pueden ni deben circunscribi
rentabilidad económica de quienes invierten, sino considerar las cond
sostenibilidad ambiental y social –alimentación y empleo-
Úrsula Roldán, VRIP, URL
Úrsula Roldán planteó interrogantes dado que el actual diseño del Plan no está del todo claro,
por ejemplo:
¿Podrá afrontar las causas múltiples de la migración, y no sólo aquellas vinculadas a la economía,
sino también a la violencia como factor de expulsión y a la desintegración familiar?
Además, se refirió a la necesidad de superar visiones que se percibían inicialmente, vinculando
al Plan con lógicas de economía del derrame y la aplicación de la “doctrina de seguridad
nacional”.
Por lo actuado, enfatizó, que persisten ciertos vacíos y debilidades, como la falta de consenso en
la elaboración del Plan, la falta de capacidad institucional, financiera y operativa del Estado para
la sostenibilidad del plan, el serio cuestionamiento al ejercicio público en términos de
transparencia y en lo que tiene que ver con dar respuesta al problema que originó la discusión
del Pacto, da la impresión que no pretende por sí solo la mitigar la migración sino crear
paliativos. Enfatizó en la necesidad de favorecer la movilidad humana y enfrentar los retos
comunes postergados históricamente como lo es la desigualdad, la pobreza, el deterioro
ambiental y entre otros.
34 Fue enfática cuando analizó los municipios priorizados en el Plan. Expuso que los 51 presentan
condiciones de pobreza y marginalidad social y puso el acento en la alta conflictividad social que
se está viviendo en muchos de ellos debido a la resistencia a las inversiones en minería metálica
e hidroeléctricas porque profundizan el modelo excluyente y desigual, pero, además, porque
los procesos de consultas comunitarias han rechazado sistemáticamente este tipo de inversiones.
Llamó la atención sobre la importancia de tomar en cuenta estas características específicas a la
hora de la implementación de acciones.
Otras recomendaciones de su ponencia matizaron:
•
•
•
•
•
La necesidad de que la conformación del ente autónomo y público, garantice la
participación de la población sujeta al Plan y la fiscalización del mismo
Cambiar las bases productivas territoriales con una articulación virtuosa desde las
comunidades con otros sectores territoriales
Fortalecer la pequeña economía local y una política de aprovechamiento de las remesas.
Promover crecimiento y articulación de cadenas endógenas y de intercambio regional
Democratizar la estructura agraria y promover la sostenibilidad ambiental.
Enfatizó que no se puede excluir a las comunidades de la propuesta de cambio de la matriz
energética (producción y consumo). Citó a la CEPAL (2014) para llamar la atención sobre la
necesidad de “sustituir las dinámicas del extractivismo por una cultura de la sostenibilidad”
Es importante para todas y todos promover el desarrollo de este país y todos
tenemos que aportar para lograrlo. Hay que impulsar diálogos y acuerdos al
respecto. Es necesario escuchar a las comunidades, sus necesidades y prioridades.
Wilson Romero, IDIES, URL.
Wilson Romero valoró lo presentado hasta el momento, así como el diagnóstico relativamente
completo que da una radiografía de las condiciones socioeconómicas que viven las comunidades
priorizadas y los migrantes. Señaló que existe una estrategia parecida a lo que podría ser un
enfoque territorial en la priorización de municipios y eso
también es una cuestión a destacar positivamente.
Enfatizó en el rol rector del Estado acerca del modelo de
desarrollo territorial porque, explicó que “la forma en que
se ha ido promoviendo el desarrollo territorial ha sido al
margen del Estado, lo cual ha provocado su debilitamiento
y disminuido su capacidad para la promoción del
desarrollo, incluso para la promoción de la seguridad
La promoción del desarrollo
territorial, ha sido al margen del
Estado, lo cual ha provocado su
debilitamiento y disminuido su
capacidad para la promoción del
desarrollo
35 ciudadana. Ese es un problema de fondo que se tiene que abordar y aquí el Gobierno tiene un
papel importante”.
La apuesta debe ser hacia el fortalecimiento del Estado en su rol de promotor al desarrollo que
reduzca las brechas de desigualdad, que sea incluyente y equitativo. Agregó que para que el Plan
tenga una visión de país y de nación hay que regresar sobre el contenido de los Acuerdos de
Paz, sobretodo, el Acuerdo Socioeconómico.
Sobre el rol que pueden desempeñar las universidades y los centros de investigación, explicó
que deben apoyar o impulsar la elaboración de alianzas con el sector público para poder
entender las dinámicas de la migración y generar conocimientos que permitan comprender
como acompañarlos y, además, que “desde sus propias necesidades, desde sus propias
inquietudes se pueda contribuir para crear una estrategia distinta de promoción del desarrollo”.
Con respecto al rol de la investigación, Dirk Bornschein instó al Estado a buscar evidencias en
las investigaciones científicas para el trazado de políticas públicas pertinente que deben
acompañar el Plan.
Se cuestiona el aumento de
la ayuda militar por parte
de los EEUU y su
tendencia de promover o
no contrarrestar el uso de
fuerzas militares
sustituyendo las tareas de
la policía civil
3.1.5 Las agencias de cooperación
Se plantearon una serie de dudas acerca del proceso, ya que se
concluye que ha habido falta de consulta a la sociedad civil de
parte de los tres gobiernos, sobre el desarrollo y la
implementación del Plan de Alianza para la Prosperidad,
repitiendo una dinámica de poco diálogo y transparencia que se
ha visto previamente desde los gobiernos de los países del
Triángulo Norte cuando se trata de proyectos de gran escala,
como los de: infraestructura, minería, plantas hidroeléctricas,
agroindustria, no se apela al consentimiento previo, libre, e
informado de comunidades indígenas.
También se externó preocupación en torno al modelo de desarrollo porque no ofrece un
desarrollo sostenible y equitativo y en torno al modelo de seguridad que trae riesgos para los
derechos humanos.
Por último, se señaló que hay cierta discrepancia por el aumento de la ayuda militar por parte de
los EEUU y su tendencia de promover o no contrarrestar el uso de fuerzas militares sustituyendo
las tareas de la policía civil, la falta de un énfasis humanitario en el Plan y en la cooperación de
los Estados Unidos. Se reclamó mayor transparencia en la aprobación y destino de los recursos
que incluye el plan, tanto en Estados Unidos como en los tres gobiernos centroamericanos.
Los ajustes sugeridos por estos actores apuntaron a revisar el concepto de desarrollo que se está
utilizando, así como el rol del Estado y, en ese mismo sentido, la orientación de las políticas y
planes. Un marco general que guie la dirección del proyecto lo constituyen los Objetivos de
Desarrollo Sostenible -ODS-.
36 Recalde planteó que el Plan de la Prosperidad tiene que estar vinculado de una forma más
explícita a los ODS y que se debe revisar la dirección de las políticas públicas en ese sentido.
Puntualizó que se debe impulsar la Política Nacional de Desarrollo Rural Incluyente para el
sector rural que tenga una visión integradora con una estrategia central (Plan K´atun 2032),
“independientemente de que la Ley que se apruebe o no, la Política de Desarrollo Rural tiene
que ser prioridad”. Revisar y fortalecer las condiciones de las alianzas y asociaciones entre el
sector público y privado.
La representante de OXFAM coincidió con la necesidad de hacer un Plan nacional y también
regional para un desarrollo sostenible y justo. Asimismo, instó al Estado a reforzar la
participación de otros actores en la elaboración, diseño e implementación del Plan, (pueblos
indígenas, mujeres, migrantes). Enfatizó la necesidad de mejorar el gasto social y el acceso a
servicios sociales básicos, así como la transparencia.
37 IV: ¿Qué necesitamos cambiar? ¿Quién lo hace?
Quienes participaron en el foro, expresaron sus posiciones respecto a las acciones futuras y a los
ajustes que deberán implementar de cara a mejorar su pertinencia y contribuir a un desarrollo
social que alcance a la mayoría de la población. Estas se plantean a continuación, en función del
sector representado:
Academia/ Cooperación
• Fortalecer el rol del Estado
para que tutele el PAPTN y
redefina:
• El concepto de desarrollo,
que rompa con miradas
univocas y se construya de
forma más incluyente.
• Los cambios en el Pacto y la
Política Fiscal.
• Mejorar el Gasto/Inversión
social para mejorar su
efectividad.
• Convoque a nuevos actores
y genere acuerdos entre
sectores.
• Revisar contenido y enfoque
de Políticas Públicas (PNDRI)
• Revisar el enfoque de
desarrollo rural, Debería
aprovecharse los avances en
PNDRI
• Reconceptualización en un
diálogo sur-norte sobre
gobernabilidad, seguridad y
“Triángulo Norte”.
Empresas
• Crear o mejorar las
condiciones para atraer la
inversión.
• Propiciar el desarrollo local
por medio de la inversión
focalizada en municipios
específicos o ciudades
intermedias.
• Aumentar la carga tributaria
ampliando la cantidad de
personas que tributen.
Estado
• Aunar esfuerzos de todos los
sectores hacia un mismo
proyecto.
• Ampliar la participación de la
ciudadanía: la sociedad civil
debe sumarse al debate por
medio del Comité ampliado.
38 V. Para concluir…
Los contenidos compartidos en el Foro -Debate “El Plan Alianza para la Prosperidad de los
países del Triángulo Norte: Impactos para la gobernabilidad, el desarrollo y las migraciones” no
permiten saber a cabalidad el futuro del Plan, pero es un aporte importante para conocer lo que
se ha avanzado en su implementación y los ajustes que se consideran prioritarios para mejorar,
no solo las perspectivas para la población migrante, sino el enfoque de desarrollo que lo
sostiene, que en definitiva, compromete a las poblaciones de tres países en la región.
Las visiones que se evidenciaron, en ese sentido, son duales. Mientras que para algunos sectores
el Plan es una oportunidad para el país, para otros, es el continnum de un proyecto político –
económico neoliberal, que no garantiza condiciones de vida digna para la mayoría de la
población. Sin embargo, los aprendizajes de la cooperación de Estados Unidos en la coyuntura
vivida a partir del 2015 en Guatemala, evidencia un cambio de prioridades, como el
fortalecimiento de la justicia y la transparencia institucional, que puede significar un nuevo
marco de cooperación en estos rubros específicos. De esta cuenta es fundamental prestar
atención a las condicionantes que se plantearon al uso de recursos destinados al PAPTN y
tener una vigilancia a su cumplimiento por parte de los Estados centroamericanos.
La idea de desarrollo es uno de los temas de fondo que también está en disputa, por un lado,
quienes le apuestan a la productividad y a la competencia en el mercado global para mejorar el
crecimiento y por el otro quienes sostienen que el problema no es de crecimiento económico,
sino de distribución y respuesta a problemas estructurales. Sobre el enfoque y los fondos con los
que se cuenta para la implementación de acciones, se centraron los mayores puntos de debate.
Hay una percepción bastante extendida sobre el Plan como una versión extendida de la teoría del
derrame, que tuvo consecuencias nefastas en la Región y se comprobó que no funciona.
La mayoría de los sectores presentes coincidieron en señalar la necesidad de llegar a acuerdos
políticos entre las partes y que el Estado asuma su tutela en ese proceso. Que el Estado sea el
ente que guie no solo el Plan, sino que los abordajes desde los cuales se deciden las acciones. En
ese sentido se cuestionó la institucionalidad estatal existente y se recomendó revisar y crear lo
que sea necesario para que el énfasis esté en los seres humanos y la garantía de derechos, tales
como una política regional sobre las migraciones, acceso a salud, educación, seguridad, justicia,
paz, entre otros. Para lograrlo hace falta una transformación profunda del Estado, pero para ello
aún no existe capacidad institucional, financiera y operativa.
Los diálogos entre los distintos actores deben ser amplios, por lo tanto, se reclama que el
proceso de conformación del Plan, ha sido opaco hasta ahora y con escasa o nula presencia de la
sociedad civil, particularmente sectores sumamente implicados como lo es la población migrante.
Sin duda esta apertura y disposición a dialogar exige de las partes un nivel de disposición y
voluntad política que será necesario propiciar. ¿Hasta dónde las partes estarán dispuestas a ser
flexibles? Parece ser uno de los grandes interrogantes que deja el foro.
¿Se podrá construir una agenda estratégica consensuada? es otra interrogante. Sin embargo
quedó claro que hay cierta mirada que va desde el escepticismo hasta la negación respecto a la
efectividad del Plan para revertir el problema migratorio. La mayoría coincidió en señalar que, si
no se cambian las condicionantes estructurales y se actúa de forma integral en la coyuntura,
39 más que paliarlo se estarían reproduciendo los problemas. El énfasis podría estar en trabajar en
la prevención más que en la reacción y la mayoría coincide en que un punto de partida
indispensable es comenzar desde lo comunitario, cambiar las bases productivas territoriales,
fortalecer la pequeña economía local y una política distinta de aprovechamiento de las remesas.
No se puede hacer avanzar el Plan si se excluye a las comunidades, no se puede pensar en el
fortalecimiento de la democracia y las condiciones de gobernabilidad si no se avanza hacia un
desarrollo justo y equitativo.
VI. Anexos
Cuadro Nº 1: Propuesta original del presidente Obama para ayuda al Triángulo Norte
Fuente: Icefi, con base en con información de Council of the Americas, 2015.
40 Cuadro Nº 2: Fondos de asistencia desde la cooperación Estados Unidos a Centroamérica,
aprobados; dentro de los que se encuentra el Plan de la Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte
Fuente: Icefi, con base en con información de Council of the Americas, 2015.
Cuadro Nº3: Propuesta de la Casa Blanca, aprobada por el Congreso para la cooperación a
Centroamérica, enero 2016
Fuente: Icefi, con base en con información de Council of the Americas, 2015.
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