Evaluación de tasas retributivas por vertimiento

EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS
HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA
PABLO LOZANO BALLESTEROS
PROFESOR TUTOR
EDGAR PEÑA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
-ESAP-
ESPECIALIZACION EN FINANZAS PÚBLICAS
BOGOTA D.C
2.007
EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS
HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA
PABLO LOZANO BALLESTEROS
TRABAJO DE GRADO PARA OBTAR AL TITULO DE ESPECIALISTA EN
FINANZAS PUBLICAS
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
-ESAPESPECIALIZACION EN FINANZAS PÚBLICAS
BOGOTA D.C
2.007
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
1. Teoría Económica y Medio Ambiente
2. Paradigmas en el Control de la Contaminación Ambiental
2.2. Instrumentos Económicos
2.2.1. Tipo de Instrumentos Económicos
2.2.1.1. Tasas o Impuestos.
2.2.1.1.1. Tasas por Usuario.
2.2.1.1.2. Cargos por Productos.
2.2.1.1.3. Cargos Administrativos
2.2.1.1.4. Impuestos Diferenciales.
2.2.1.2. Subsidios
2.2.1.3. Sistema de Depósito Reembolso.
2.2.1.4. Creación de Mercado
2.2.1.4.1. Permisos Transables de Emisión
2.2.1.4.2. Régimen de Responsabilidad Legal.
2.2.1.5. Incentivos Financieros de Fiscalización.
2.2.1.5.1. Tarifas por el no Cumplimiento
2.2.1.5.2. Bonos de Desempeño
3. Marco jurídico e Instrumentos Económicos en Colombia
3.1. Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente.
3.2. Decreto 1594 de 1984
3.3. Ley 99 de 1993
3.3.1. Antecedentes de la Ley 99 de 1993
3.3.2 Situación Actual
3.4. Decreto 901 de 1997
3.4.1. Resolución 273 del primero de abril de 1997.
3.4.2. Resolución 0372 del 6 de mayo de 1998.
3.5. Decreto 3100 de 2003
3
3.6. Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004.
4. Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos en Colombia
4.1. Características de las Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales en
Colombia
4.2. Objetivos de la Tasa Retributiva.
4.3. Procedimientos para la Implementación de la Tasa
5. Evaluación de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos en Colombia
5.1 Antecedentes
5.2 Estado Actual
5.2.1 Implementación de la Tasa Retributiva
5.2.2 Resultados Ambientales
5.2.3 Resultados Económicos
6. Evaluación de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos en Cuenca Media
del Río Bogotá
6.1. Antecedentes
6.2. Estado Actual
6.2.1. Implementación de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del río Bogotá.
6.2.2. Resultados Ambientales
6.2.3 Resultados Económicos
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
4
INTRODUCCION
El mundo de hoy vive una crisis en la que los problemas del ambiente y del
desarrollo están recíprocamente relacionados. Esta crisis tiene su origen en
la dinámica de un modelo económico que atribuye mayor importancia a la
obtención de ganancias que al bienestar de la humanidad.1
Nuestros ríos se han convertido en los basureros de los seres humanos, son
utilizados para recibir y transportar los deshechos de todos los productores y
los consumidores. Es una desgracia nacional que el Río Bogotá y la Bahía
de Cartagena se hayan convertido en símbolos internacionales del desastre
de la contaminación hídrica2.
Hace 50 años, los ríos eran capaces de asimilar las basuras de la sociedad
colombiana, porque éramos una población pequeña, con limitada producción
industrial, y las aguas del país eran abundantes y caudalosas.
Hoy estamos ante una realidad muy diferente. El volumen de las aguas en
los ríos se disminuye, y
la competencia por su uso se incrementa.
La
población y la economía han crecido rápidamente durante los últimos 50
años y con ellos la cantidad de las aguas negras, basuras municipales,
deshechos industriales y deshechos agrícolas que se arrojan a los ríos. La
contaminación hídrica se ha incrementado exponencialmente, y con ella, los
costos del daño ambiental.
Para mitigar este tipo de daño o externalidad negativa, Colombia cuenta con
instrumentos de tipo comando y control (normas de intervención directa) e
1Tratados alternativos de Río'92. En capitulo de: Tratado sobre modelos económicos alternativos.
2 RESUMEN EJECUTIVO DEL MANUAL DE IMPLEMENTACION de tasas retributivas en Colombia. MAVDT.
5
instrumentos económicos que buscan incentivar a los agentes que causan la
contaminación a disminuir los desechos que vierten a los ríos o cuerpos de
agua.
Con la expedición del Decreto 901 de 1997, Colombia reglamenta el uso del
instrumento económico, Tasas Retributiva por Vertimientos Hídricos, el cual
haciendo uso del principio “el que contamina paga” busca incentivar a los
agentes económicos que causan contaminación a disminuir sus desechos de
forma costo efectiva.
Según el Decreto 901 de 1997, las 33 Corporaciones Autónomas Regionales
y las 6 Autoridades Ambientales Urbanas3, son las encargadas de
implementar y poner en marcha el instrumento económico a fin de generar
disminuciones de contaminación a la vez que genere recursos que sirvan
para mejorar la gestión ambiental de las autoridades.
En Colombia no existen estudios actualizados sobre el estado de
implementación del Instrumento económico, y particularmente sobre el
comportamiento de la contaminación a partir de la implementación de la tasa
Retributiva por Vertimientos Hídricos.
El presente trabajo busca determinar, a 2.005, cual es el estado de
implementación de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hídricos y cual ha
sido el comportamiento del Instrumento Económico como eficaz reductor de
la contaminación en las diferentes Corporaciones Autónomas Regionales y
Autoridades Ambientales Urbanas, particularmente en la cuenca media del
Río Bogotá.
3 El Articulo 66 de la Ley 99 de 1993, confiere competencia a los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual
o superior a un millón (1.000.000) de habitantes para ejercer dentro del perímetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano
6
1. TEORIA ECONOMICA Y MEDIO AMBIENTE
La teoría económica reconoce que toda actividad productiva genera impactos
que de una u otra forma repercuten sobre el medio ambiente. Para tal efecto
la economía ha analizado este tipo de problemas como externalidades que
bien pueden ser negativas (Pigou: deseconomías externas), o positivas
(Marshall: economías externas). Una externalidad se define como “cualquier
impacto en el bienestar de una persona, ocasionado por la acción de otro
individuo, sin que exista una compensación adecuada.”4
Para la economía el problema de la externalidad o contaminación ambiental
surge a partir de la naturaleza pública o común de la mayoría de bienes y
servicios ambientales.5
Los bienes públicos se definen como mercancías cuyos beneficios se
reparten de manera indivisible entre toda la comunidad, independientemente
de que determinadas personas deseen o no consumirlo. Estos bienes a
diferencia de los privados se caracterizan por no ser indivisibles, es difícil
dividirlos y venderlos por unidad; no son rivales al consumirlos, un individuo
no disminuye la capacidad de consumo por otros individuos; y no es
excluible, una vez producidos y consumidos por un individuo se proveen para
toda la comunidad, deseen o no todos en la sociedad consumirlos.6
De esta forma, si se contaminan recursos como el agua de un rió o el aire de
una ciudad, estos se deterioran simultáneamente para cada residente del
área y no solo para un individuo en particular. Un aumento en el consumo de
estos bienes por un individuo no reduce su disponibilidad para otros; la
respiración que yo haga
del aire contaminado de una ciudad puede ser
4 RUDAS, Guillermo. Economía y Ambiente. FESCOL. Bogotá. 1998. Pg. 40
5 ESPINO, María Dolores. “Sistema de Incentivos en la política Ambiental en Colombia”. Universidad Javeriana. Bogotá. 1996. p. 145.
6 ESPINO, María Dolores. Ibíd., p. 145.
7
considerado como indiferente respecto de la calidad del aire para los demás
individuos.7
La no exclusión de los bienes públicos lleva a que el costo marginal de
provisión de una unidad adicional del mismo sea cero, generando una
ineficiencia o externalidad económica, y por tanto imposibilitando que las
transacciones de mercado generen situaciones de optimalidad en el sentido
de Pareto.8
El agua usada como fuente de vertimiento de desechos, cumple con tres de
los elementos que caracterizan a los bienes públicos: no divisibilidad, no
rivalidad en su uso y no exclusión; situación que conduce a que el sistema de
precios de mercado no proporciona ninguna indicación con respecto al valor
de los mismos, lo lleva a que el uso del recurso en los términos mencionados
sea considerado gratuito, a que su uso no tenga ningún costo y a que se
produzca la sobre utilización correspondiente.
En este sentido los efectos de una actividad productiva en presencia de
bienes públicos no se expresa en valores monetarios, no se contabiliza y no
se producen cambios en los bienes de mercado; así “quien genera una
externalidad negativa no tiene que pagar por ello en un sistema de precios
de mercado a pesar del prejuicio que causa y quien produce una
externalidad positiva no se ve recompensado monetariamente.”9 Este podría
ser el caso de las curtiembres, empresas altamente contaminadoras del
recurso hídrico, que no encuentran en el marcado un incentivo para
descontaminar.
7 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teoría de la Política Económica del Medio Ambiente, p.21.
8 “Uso de Instrumentos Económicos en la Política Ambiental Colombiana”. Colección Problemas de Desarrollo. Pontificia Universidad
Javeriana. Bogotá. 1996. p. 86.
9 AZQUETA, Oyarzun Diego. Valoración Económica de la Calidad Ambiental. McGraw Hill. Madrid, 1994. p. 5.
8
Al no existir un mercado apropiado y por tanto un sistema de precios para el
medio ambiente a través del cual el individuo pueda revelar sus preferencias,
las utilidades o beneficios por el uso del mismo se particularizan y los costos
sociales (contaminación) relacionados con la contaminación se socializan.
Para resolver este problema la teoría económica propone dos alternativas de
solución. La primera alternativa, propuesta por Ronald Coase, plantea que la
solución a este problema gira en torno al establecimiento de unos derechos
de propiedad claramente definidos sobre los recursos, de tal forma que estos
permitan la puesta en práctica de procedimientos normales de exclusión y
fijación de precios de mercado.10
Los argumentos de Coase pretenden demostrar que bajo condiciones ideales
(derechos de propiedad bien definidos, existencia de un espacio temporal y
espacial limitado, un numero pequeño de actores respondiendo a móviles
monetarios), la libre competencia de mercado conduce directamente a
internalizar las externalidades existentes, resolviendo el problema económico
que suscitan los impactos ambientales.11
Bajo la mirada del neoliberalismo clásico, solo derechos de propiedad bien
definidos pueden evitar lo que muchos autores han denominado “la tragedia
de los comunes” fenómeno que afecta a los bienes que tienen categoría de
colectivo. El axioma de “la tragedia de los comunes” expuesto por Garrett
Hardin
se refiere a que un bien de libre acceso es un bien en el que nadie
tiene interés en garantizar ni su mantenimiento ni su preservación; la
10 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teoría de la Política Económica del Medio Ambiente, p. 23.
11 NAREDO, José Manuel. La economía en evolución. Historia y perspectiva de las categorías básicas del pensamiento económico. Editorial
Siglo XXI. Madrid, España, 1987. p.268.
9
existencia de una valor cero de marcado para estos recursos lleva a su uso
irracional e ilimitado.12
La segunda alternativa, planteada por Pigou, considera que la solución al
problema de los efectos causados por la contaminación debe buscarse por
fuera del mercado. En una economía globalizada como la que se vive en el
siglo XXI, el deterioro ambiental obedece a las distintas iniciativas privadas
que en su afán de maximizar la producción de valor monetario contribuyen a
la rápida depredación del medio ambiente; en este sentido es al Estado,
como depositario de los intereses de la colectividad, a quien corresponde
intervenir para corregir los fallos del mercado que impiden una distribución
eficiente de los recursos. “Es un deber evidente del gobierno, como
depositario de los intereses de las generaciones por venir, lo mismo que de
las generaciones actuales, vigilar y si fuera necesario defender por la Ley, los
recursos naturales agotables del país contra una explotación brutal e
imprevisora.”13
La alternativa de intervención propuesta por Pigou tiene que ver con el uso
de impuestos como representación monetaria del costo social que ocasiona
la contaminación a toda la comunidad, “cualquier ineficiencia o mala
asignación de recursos, por el marcado, resultante de la existencia de
externalidades puede ser corregida simplemente cargando un precio
ordinario igual al costo (beneficio) marginal social”.14
Para Pigou el objetivo de un impuesto de este tipo seria incluir, dentro de la
estructura de precios, los costos sociales causados por la contaminación, a
fin de garantizar una asignación eficiente de los recursos. El problema a
12 SAN MARTIN SEGURA, David. Apuntes para un Análisis Ecológico de las Formas de Política Contemporáneas.
Universidad de la Rioja. México, 2003. p.290.
13 NAREDO, Op. Cit., p.266
14 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teoría de la Política Económica del Medio Ambiente, p. 26.
10
resolver es ¿Cómo determinar el nivel adecuado de impuesto sobre la
actividad contaminadora? si se tiene en cuenta que el nivel adecuado del
impuesto debe ser igual al perjuicio marginal neto producido por la actividad
causante del daño y no es normalmente fácil obtener una estimación
razonable del valor monetario de este daño marginal.15
Para Pigou la tasa impositiva óptima para alcanzar un nivel adecuado de
emisiones se encuentra en el punto en el cual la función de daño marginal se
corta con la función de costo marginal de descontaminación del medio
ambiente (grafico Nº 1)
Grafico N° 1
t
CMD
Tasa Pigou
DMC
t*
0
E*
Nivel de Emisiones
E
CMD: Costos Marginales de Descontaminación
DMD: Daños Marginales de Descontaminar
En este caso los contaminadores reducirán las emisiones mientras la tasa
retributiva sea mayor a los costos marginales de descontaminación; pero si
los costos marginales de descontaminación son mayores que la tasa el
agente económico preferirá contaminar que pagar la tasa.
Bajo estos dos planteamientos, la solución al problema de las externalidades
causadas por la contaminación pueden tomar dos caminos diferentes o una
15 Ibíd.., p.162.
11
intervención combinada o colectiva entre el Estado y el Mercado a fin de
garantizar una asignación eficiente de los recursos ambientales.
Entre los instrumentos de política más usados en el control de la
contaminación encontramos los mecanismos de intervención directa
denominados comando y control, y el uso de instrumentos económicos, de
los cuales nos ocuparemos en el presente trabajo.
12
2. PARADIGMAS EN EL CONTROL DE LA CONTAMINACION
AMBIENTAL
Es importante distinguir entre diferentes tipos de regulación ambiental,
principalmente entre el enfoque de comando y control y la utilización de
instrumentos económicos.
En Colombia, entes de la Ley 99 de 1993 la gestión ambiental se
caracterizaba principalmente por el uso normas de intervención directa
(comando y control), el uso de instrumentos económicos como tasas por uso
estaban relegadas a un segundo plano.
2.1 ENFOQUE DE COMANDO Y CONTROL
“Los instrumentos de comando y control son mecanismos que están
fundamentados en el establecimiento de normas de intervención directa, a
nivel de fuente, que todos los usuarios deben cumplir sin excepción”16. Su
filosofía se basa en el tratamiento de los vertimientos por parte del usuario,
mediante planes de cumplimiento y teniendo como referencia cargas
máximas de contaminación permitidas. El Estado como eje central y en
representación de los intereses de la colectividad, define las cargas máximas
permitidas y asume funciones de vigilancia, control y coerción.
Para el diseño adecuado de un sistema de comando y control, la autoridad
ambiental debe disponer de grandes cantidades de información sobre el
16 El que contamina paga: Agua Limpias para Colombia al menor costo. Implementación de las tasas retributivas
por contaminación hídrica”, Ministerio de Medio Ambiente. Oficina Asesora de Análisis Económico, 1998. p.10-11.
13
estado de los vertimientos o emisiones, parámetros de calidad, tecnología y
costos de descontaminación. 17
La intervención directa, estilo comando y control, se justifica en aquellos
casos en los cuales el mercado es incapaz de asignar eficientemente los
bienes y servicios ambientales. Si a través del mercado, los individuos no
pueden reflejar sus expectativas por un mejor ambiente, es al Estado como
depositario de los intereses de la colectividad al que le compete intervenir,
para alcanzar niveles socialmente aceptables de contaminación "De echo, en
el mundo real donde no existe información completa y se desconoce el nivel
de emisiones donde se iguala el costo marginal de descontaminación (CMD)
con el daño marginal social (DMS), la regulación directa asegura el
cumplimiento de la meta ambiental impuesta por los reguladores cualquiera
que esta sea...,” 18
Lo costoso que pueda resultar este tipo de intervención, para la comunidad
regulada o para la economía, dependerá de como la autoridad ambiental
decida implementar el uso de las normas. Hay que dejar claro que toda
regulación implica costos de cumplimiento tanto para el regulador coma para
el regulado.
En la mayoría de los casos esta intervención puede tomar 2 formas básicas:
1. Que el regulador decida imponer una norma de emisión igual para todos
los agentes que causan la contaminación, en cuyo caso todos sin excepción
estarán obligados
a reducir sus descargas en forma homogénea y sin
importar cómo, en una magnitud determinada, hasta lograr la meta de
descontaminación propuesta.
17 RUDAS, Guillermo. Economía y Ambiente. FESCOL. Bogotá, 1998. p. 44.
18 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13.
14
2. Que el regulador decida controlar las emisiones y reducir las descargas
de acuerdo a la estructura de costos de cada fuente.
En el primer caso se dice que, el efecto más grande de un instrumento
planteado así, es la gran iniquidad económica que genera entre los distintos
agentes económicos, dadas las diferencias que existen en los costos de
descontaminación que cada uno de ellos enfrentan. Aquellos que tengan
costos marginales de descontaminación mayores estarán en posición de
desventaja frente a sus competidores., “en efecto, aquellas empresas con
estructuras de costos mayores para controlar sus emisiones se verán
enfrentadas a mayores incrementos en sus costos de operación, frente a
empresas que tienen menores costos de control”19.
Grafico N° 2 Norma de Emisión igual para Todos
D
$
C
A
B
100
N
Contaminación0
Los costos marginales de descontaminación de los agentes A,B,C y D son diferentes. En este
caso, al imponerse una norma de descontaminación N igual para todos, los agentes A y B
incurrirán e costos mucho mayores que el resto, mientras que el agente C incurrirá en costos
relativamente bajos. En este caso las empresas A y B se encuentran en clara posición de
desventaja frente a sus competidoras.
En escenarios competitivos, donde la racionalidad de las firmas se basa en la
minimización de costos para poder competir, lo deseable será que el uso de
este tipo de medidas no genere desequilibrios en los sectores regulados
19 RUDAS, Op. Cit., p. 72.
15
como consecuencia de una
elevación exagerada de los costos de
cumplimiento.
En algunos casos el uso de normas homogéneas (igual para todos), como
estrategias de política para el control de la contaminación, han mostrado
estar acompañadas de fuertes resistencias jurídicas o pleitos legales por
parte de los sectores regulados que resultan desfavorecidos con la norma.
Este tipo de resistencia en presencia de una autoridad ambiental débil, por lo
general esta acompañada de mayores niveles de degradación ambiental,
dada la incapacidad de la misma para hacer cumplir la norma.
En el segundo caso, el uso de normas diferenciadas, obliga al regulador a
establecer un plan de control de emisiones por fuente, hecho que eleva
considerablemente los costos de la regulación ambiental.
La autoridad ambiental ante la necesidad de disponer
de grandes
cantidades de información sobre el estado de los vertimientos o emisiones,
parámetros de calidad, tecnología y costos de descontaminación que le
permita establecer dichos niveles20, debe incurrir en costos, que por lo
general, son directamente proporcionales a tales requerimientos.
En resumen medidas de este tipo, demandan un sofisticado sistema de toma
de decisiones de carácter técnico por parte del Estado, para establecer cual
debe ser el comportamiento adecuado de cada uno de los agentes que
causan la contaminación21; además generan "pocos incentivos para el
cambio tecnológico y cultural hacia practicas de producción y de consumo
20 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13.
21 RUDAS, Op. Cit., p. 21.
16
mas limpias o sostenibles"22 y no permiten recurrir a la iniciativa privada para
minimizar los costos de sus propias acciones.
Como respuesta a este tipo de rigideces, la teoría económica ha desarrollado
los instrumentos económicos que permiten a los sectores regulados mayor
flexibilidad a la hora de cumplir con la meta ambiental propuesta. Estos
instrumentos se convierten en una alternativa para lograr
resultados
ambientales al menor costo posible.
22 CARDENAS, Juan Camilo. En: Uso de instrumentos económicos en la política ambiental colombiana. Colección
Problemas de Desarrollo. Bogotá. Pontificia Universidad Javeriana, 1996. p. 101.
17
2.2 Instrumentos Económicos
Los instrumentos económicos se definen como mecanismos de política que
“buscan afectar las decisiones de los agentes individuales a través de
señales económicas, dejando la decisión de como reducir la contaminación a
cada empresa, de tal manera que esta minimice sus costos de reducción de
la contaminación”23.
Con base en la racionalidad económica, a través de una correcta valoración
de los recursos ambiéntales y aprovechando la ventajas que tienen los
mercados como eficaces transmisores de información, estos Instrumentos
buscan actuar sobre la estructura de costos y beneficios de cada uno de los
agentes económicos que causan contaminación para incentivar decisiones y
comportamientos que resulten más amigables con el medio ambiente.
Su diseño se basa en el principio equimarginal; que quiere decir que, si se
tienen múltiples fuentes para generar determinado producto o para lograr
determinada meta, y se desea
minimizar los costos totales de tales
requerimientos, se debe distribuir la producción de tal manera que se igualen
los costos marginales entre las fuentes de producción24. "La más equitativa
distribución de costos de cumplimiento entre fuentes y la mayor claridad de
señales económicas producen resultados ambientales más rápidamente”25.
En la mayoría de los casos los instrumentos económicos se expresan en
tasas o impuestos a quienes contaminan, en subsidios a quienes protegen el
23 El que contamina paga. Op. Cit., Pág. 14.
24 FIEL, Barry. Economía y Ambiente. Una Introducción, 1995. Pág. 69.
25 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Económicos Dentro de la Regulación Ambiental
Colombiana: Teoría, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 1998.
Pág. 10.
18
ambiente
y
en
posibilidades
de
negociación
de
las
licencias
de
contaminación.
Al igual que las normas de intervención directa o comando y control, con el
uso de los instrumentos económicos no se pretende acabar con los
problemas de
la contaminación; estos instrumentos haciendo uso de
criterios de eficiencia económica buscan
lograr niveles
socialmente
aceptables de contaminación.
La teoría económica llama a este tipo de casos enfoques de eficiencia sin
optimalidad o soluciones de segundo mejor, para la teoría los niveles óptimos
de contaminación son aquellos puntos donde se maximizan los beneficios
netos de derivados del ambiente que se esta contaminando, ósea donde el
beneficio marginal del medio ambiente es igual al costo marginal de su
preservación o costo marginal de descontaminar26. “La razón por la que se
prefiere un enfoque de eficiencia sin optimalidad es que las soluciones de
optimalidad económica demandan información muy completa, que en
muchos casos no esta disponible para la autoridad ambiental o para el
regulador o que su levantamiento es muy costoso”27.
En economías globalizadas o no, cuando se trata de alcanzar niveles
socialmente aceptables de contaminación y existe una sola fuente
contaminadora, el uso de cualquiera de los dos enfoques puede resultar
indiferente; pero si se trata de múltiples fuentes, el uso de los instrumentos
económicos ofrece una gran ventaja sobre el comando y control, y es que
permite alcanzar los niveles de contaminación al menor costo posible para la
economía.
26 ESPINO, María Dolores. “Sistema de Incentivos en la política Ambiental en Colombia”. Universidad Javeriana.
Bogotá. 1996. Pág. 148.
27 Tesis. Janeth. Pág..25.
19
Con el uso de un instrumento económico, como una tasa por kilogramo de
contaminante vertido,
las empresas con costos marginales
de
descontaminación mas bajos descontaminaran más, y las de costos
marginales más altos descontaminaran menos; en tal sentido, las fuentes
que más reduzcan la contaminación serán aquellas que lo puedan hacer al
menor
costo.
Si
las
empresas
exhiben
costos
marginales
de
descontaminación diferentes, estas como conocedoras de su realidad,
analizaran las posibilidades de cumplimiento, las comparara con el pago que
deban hacer al Estado por el uso del ambiente y tomara la decisión que
económicamente más le convenga. La flexibilidad que el instrumento permite
para que los contaminadores minimicen sus costos de cumplimiento lleva a
que la calidad ambiental deseada pueda ser alcanzada al mínimo costo para
la economía y la sociedad.
Los mecanismos de comando y control han demostrado ser ineficientes por
si solos, para lograr reducciones de contaminación al menor costo posible
para las empresas28. La diferencia fundamental entre éste tipo de
instrumentos y los instrumentos económicos es que mientras los primeros
obligan a los agentes a controlar ciertas actividades, los segundos utilizan
señales de mercado para influenciar en las decisiones de los agentes de
manera que sean consistentes con los objetivos ambientales. Los
instrumentos de comando y control centran su atención en los métodos,
mientras que los económicos, lo hacen en los resultados, brindando mayor
flexibilidad a las decisiones de los agentes para reaccionar a los
28 A pesar de las dificultades que representa realizar una comparación de costos en el uso de las distintas
“
alternativas para el control de la contaminación, una revisión de 17 estudios comparativos entre el uso de políticas
de comando y control y el uso de instrumentos económicos muestra que el enfoque de comando y control tiene
unos costos de cumplimiento de 1.5 a 20 veces mayores que los de usar instrumentos económicos
Clarence y MAZUREK, Jan. Resources for the Future.
”.
DAVIES,
20
instrumentos ofrecidos y lograr así menores costos. Una combinación de
ambos tipos de instrumentos sería lo más recomendable29.
De esta forma los instrumentos económicos se convierten en mecanismos de
regulación flexibles al permitir a los actores regulados escoger la opción
(niveles de emisión o tecnologías a usar) que mejor se acomode a sus
estructuras y que minimice sus costos de cumplimiento.
Entre las alternativas
que
los
instrumentos económicos ofrecen
a la
economía de la regulación podemos encontrar los siguientes tipos de
instrumentos.
29 Informe Nacional del Estado del Ambiente. “Instrumentos Nacionales de la Política Ambiental” GEO Perú. 2000
21
2.2.1 Tipos de Instrumentos Económicos
Dentro de los instrumentos económicos de protección ambiental se
distinguen varias clases:30
2.2.1.1
Tasas o Impuestos.
Se trata de una tasa o impuesto que la autoridad ambiental cobra a los
agentes que causan la contaminación. Este tipo de impuesto se cobra sobre
el monto o sobre la calida de las descargas que las empresas hacen al
ambiente; el regulador determina un precio por unidad de contaminante
vertido y los agentes económicos determinan cuanto contaminar.
Este tipo de instrumento busca inducir a los agentes a reducir la
contaminación de forma costo efectiva, ya que empresas cuya racionalidad
sea la minimización de costos de cumplimiento buscaran disminuir sus
emisiones en respuesta al impuesto, hasta el punto en el que el costo
marginal de reducción de la contaminación sea igual al impuesto.
Grafico N° 3 Tasa por Contaminación
D
$
C
A
B
T
100
Nivel de Emisiones
0
Con una tasa por contaminación igual a T, los agentes económicos igualan
los costos marginales de descontaminación y cada quien descontamina
hasta el punto en que éstos se igualen a la tasa.
30 Economía y Ambiente. En: Planeación y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogotá.
22
Una tasa o impuesto por kilogramo de contaminante vertido igual para todos
lleva a que los costos marginales de descontaminación se igualen entre las
fuentes contaminantes y se obtenga una solución al mínimo costo para la
economía. “La imposición de una tasa por kilogramo de contaminante
vertido, igual para todos, hace que cada uno de los agente económicos
compare sus costos de descontaminación con el pago de una tasa y tome la
decisión que económicamente más le convenga para cumplir con el
programa de descontaminación”.31 Cuando la tasa por unidad de
contaminante vertido sea mayor que el costo marginal de descontaminación
(CMD) las empresas preferirán reducir las unidades de contaminación que
pagar la tasa; pero si los costos marginales de descontaminación son
mayores que la tasa,
las empresas preferirán pagar la tasa y seguir
contaminando.
Para Fiel Barry la tecnología es el factor productivo que mayor incidencia
tiene sobre la forma de la curva de costos marginales de producción32. El
concepto de tecnología es de vital importancia en la economía ambiental,
puesto que depende mucho del cambio tecnológico para hallar formas de
producir bienes y servicios con menos efectos nocivos a nivel ambiental, y
para manipular mejor los residuos generados en la producción; en este
sentido las fuentes contaminantes, buscando soluciones novedosas,
encontraran en la tecnología una alternativa que les permita reducir la
contaminación sin disminuir sus niveles de producción.
En la búsqueda de soluciones novedosas, las fuentes contaminantes
encuentran en la tecnología una alternativa que lea permite reducir la
contaminación sin disminuir sus niveles de producción. Entre las alternativas
de descontaminación que las empresas pueden contemplar se encuentra el
31 El que contamina paga. Op. Cit., Pág. 15.
32 FIEL, Barry. Economía y Ambiente. Una Introducción, 1995. Pág. 66.
23
uso de nuevas tecnologías y enfoques que minimizan los costos de
cumplimiento, o uso de nuevas tecnologías y enfoques que mejoran los
procesos y el producto mientras disminuye el impacto ambiental33. El uso de
nuevas tecnologías y procesos de producción más limpios permite a los
sectores
regulados
la
posibilidad
de
combinar
aumentos
en la
productividad con disminuciones en los niveles de contaminación.34
Una ventaja adicional que el uso de este tipo de instrumentos permite esta
relacionada con la capacidad de generar reducciones adicionales de
descontaminación más allá de la meta de descontaminación establecida; ya
que reducciones adicionales de contaminación implica menores niveles de
pago de la tasa por el uso del ambiente. El instrumento induce a las
empresas a hacer análisis de tipo costo - beneficio con el fin de escoger la
mejor alternativa.
La critica más importante que enfrenta este instrumento esta relacionada con
el (trial and error) ensayo y error al cual debe ser sometida la tasa o impuesto
a fin de dar buena cuenta de los objetivos de descontaminación, "Por
supuesto, tal proceso interactivo no carece de costos, ya que implica que
algunos municipios o empresas contaminadoras tendrán que hacer cambios,
de tal forma que puedan flexibilizar el diseño de sus plantas," “Si la tasa o
impuesto es muy bajo la contaminación sobrepasará los niveles permisibles.
Si la tasa de impuesto es muy alta se estarán restringiendo las emisiones
más de lo necesario."35
33 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Económicos Dentro de la Regulación Ambiental
Colombiana: Teoría, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 1998.
34 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Económicos para la
Gestión Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogotá, 1999. Pág. 29.
35 Los Instrumentos Económicos Dentro de la Regulación Ambiental Colombiana. Op. Cit., Pág. 13.
24
Los cargos o impuestos han sido utilizados principalmente para el control de
las emisiones liquidas, residuos sólidos y emisiones sonoras en: Australia,
Bélgica, Dinamarca, Francia, Holanda, Alemania, China, Sudeste Asiático,
Europa del Este, México, Argentina y Brasil.
En términos generales, en estos países, los impuestos a las emisiones han
sido fijados muy bajo, razón por la cual su efectividad para mejorar la calidad
ambiental ha sido limitada y se han constituido básicamente en instrumentos
generador de recursos.
Entre los cargos o impuestos podemos distinguir varias clases36:
2.2.1.1.1 Tasas por Usuario. Este instrumento es ampliamente utilizado en
casos de contaminación hídrica. Consiste básicamente en un cobro qua el
Estado
o
los
particulares
hacen
a
los
contaminadores
como
contraprestación por los servicios prestados de restauración, tratamiento y
disposición de residuos. El precio que se cobra al usuario se determina
básicamente en función de los costos en los que se incurre por la prestación
de estos servicios más una tasa razonable de retorno "en general, los cargos
al usuario no tienen la pretensión de corregir
el problema de las
externalidades, sino recuperar los costos en que se incurre por un servicio
prestado."37
Si el mercado del manejo de los residuos es competitivo, el precio del
servicio representara los costos en los cuales se incurre más una tasa de
retorno “normal"; si el mercado no es competitivo y tiende a distorsionar las
tarifas, el Estado deberá intervenir y buscar mecanismos de regulación de
precios.
36 Economía y Ambiente. En: Planeación y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogotá. Pág. 20.
37 Ibíd., Pág. 27.
25
En términos generales si las tarifas están relacionadas con la cantidad y la
calidad de las descargas que los contaminadores hacen al ambiente, estas
servirán de incentivo económico para que los agentes consideren
posibilidades distintas a las de seguir contaminando.
2.2.1.1.2 Cargos por Productos. Este instrumento se usa básicamente en
aquellos productos o insumos que causan contaminación. Consiste en un
impuesto que la autoridad ambiental cobra y que suma al precio de los
productos o insumos contaminantes con el fin de que este refleje el costo de
recolección, tratamiento y reciclaje, vinculados a la producción y el consumo
de estos productos.
2.2.1.1.3 Cargos Administrativos. Este instrumento establece un nivel de
desembolso o pago por los servicios administrativos (registros de químicos,
establecimiento de licencias, monitoreo de emisiones e implementación y
ejecución de reglamentos ambientales) que pueden ser necesarios en el
caso de uso de sustancias peligrosas.
2.2.1.1.4 Impuestos Diferenciales. Consisten básicamente en impuestos
que gravan a productos que contaminan y subsidian a aquellos que
descontaminan.
2.2.1.2
Subsidios
Se trata de una compensación que al Estado hace a aquellas empresas que
procurar la descontaminación. El Estado a través de múltiples formas (en
efectivo, exención de impuestos, exención de tarifas, etc.) trata de
incentivar reducciones en las unidades de contaminación emitidas por las
empresas.
26
El uso de este tipo de instrumentos no es recomendado por la economía
ambiental ya que puede generar distorsiones en el mercado al no permitir
que las empresas asuman el verdadero valor de sus propias acciones.
2.2.1.3
Sistema de Deposito Reembolso.
Se trata de un sobrecargo o deposito inicial que se hace sobre el precio de
aquellos productos que causan contaminación; si una vez usado el producto,
se devuelven los desechos a un sitio de reciclaje o recolección certificado por
el Estado o la autoridad ambiental, el deposito inicial se devuelve al usuario.
Esta medida busca estimular, a través del sistema de precios, actitudes
consecuentes con el ambiente; aquellos agentes económicos que decidan no
tratar, reciclar y disponer sus desechos, incurrirán en mayores costos como
consecuencia de mayores precios en sus insumos, que aquellos que decidan
tratarlos y disponerlos en sitios autorizados.
2.2.1.4
Creación de Mercado
Estos instrumentos constituyen una alternativa a la intervención directa y
consiste en el diseño de derechos de emisión los cuales son vendidos y
pueden ser transados en el mercado. Entre estos instrumentos se
encuentran:
2.2.1.4.1 Permisos transables de emisión: Al igual qua los cargos o
impuestos, la implementación de este instrumento requiere de unos pasos
previos a su funcionamientos. El primero hace referencia a la determinación
de una meta regional de descontaminación, que estará determinada por la
cantidad total de emisiones que la sociedad esta dispuesta a aceptar; el
segundo, tiene que ver con el establecimiento de los permisos de emisión,
que en todos los casos deberán ser consistentes con los montos de emisión
27
establecidos en la meta regional de descontaminación; y el tercero, trata lo
relacionado con la forma como son distribuidos los permisos de emisión entre
las fuentes que generan contaminación. Si una vez establecidos y
distribuidos los permisos de emisión "una fuente emite menos de lo que su
limite le permite, la firma puede tranzar las diferencias entre sus descargas
actuales y sus descargas permitidas con otra firma, que entonces tendrá el
derecho de emitir más de lo que su limite inicial le permite."38
El hecho de que las firmas puedan tranzar los permisos de emisión en el
mercado
implica
haber
generado
derechos
de
exclusión
sobre
la
contaminación; en este sentido, si una empresa compra permisos de emisión
para poder aumentar su contaminación, excluye a otras de poderlo hacer.
Las transacciones de mercado permiten al instrumento alcanzar los niveles
de emisión deseados al mínimo costo posible para la economía y la
sociedad. Las empresas como mejores conocedoras de su realidad,
compararan los costos marginales de descontaminación con el pago de
permisos de emisión y tomaran la decisión que económicamente más les
convenga. Empresas con costos marginales de descontaminación bajos
preferirán descontaminar que comprar derechos de emisión y firmas con
costos marginales altos preferirán comprar permisos de emisión que reducir
su contaminación. “Si debido a diferencias tecnológicas entre las distintas
fuentes emisoras, los costos de reducción de emisiones difieren entre si, se
podría esperar que surja un mercado por permisos, en el que aquellas
fuentes con bajos costos de reducción de emisiones vendan permisos y
aquellas con altos costos los compren"39. En este sentido la entrada de
nuevas empresas al mercado estará sujeta al uso de tecnologías limpias o a
la compra de derechos de emisión.
38 Ibíd., p. 31.
39 Ibíd., p. 32.
28
2.2.1.4.2 Régimen de responsabilidad legal. A través de este mecanismo
se busca transferir la responsabilidad penal que tienen las empresas en el
daño ambiental causado, a compañías aseguradoras. La existencia de
responsabilidades legales en el daño ambiental genera el surgimiento de un
mercado de seguros ambientales.
2.2.1.5
Incentivos Financieros de Fiscalización.
Este tipo de instrumentos busca asegurar el cumplimiento de estándares
ambientales, donde “el no cumplimiento es castigado ya sea ex –ante
exigiendo
un
pago
retornable
sobre
el
cumplimiento,
o
ex-pos
implementando una multa cuando se produce el no cumplimiento”40. Entre
este tipo de instrumentos podemos encontrar:
2.2.1.5.1 Tarifas por el no Cumplimiento. Consiste en una tasa que se
cobra a los contaminadores cuando sus emisiones sobrepasan los niveles
establecidos. EL volumen de la tasa será, más o menos, proporcional al daño
ambiental causado.
2.2.1.5.2 Bonos de desempeño. Consiste en un desembolso, como medida
preventiva, que la autoridad ambiental exige a las empresas cuando inician
una actividad productiva, con riesgo de contaminación. El reembolso se
produce cuando las empresas cumplen con las expectativas ambientales
establecidas.
40 Ibíd., p. 39.
29
En resumen " lo que todos estos instrumentos tienen en común es que crean
una serie de penalidades y recompensas pecuniarias que incentivan a los
sectores económicos a cumplir metas ambientales”41.
Los incentivos económicos pueden ser más efectivos que la reglamentación
Estatal (comando y control), porque en vez del control directo por parte de la
autoridad fomentan el autocontrol y en vez de la obligación fija (cumplir con
estándares de emisión) proponen un incentivo económico móvil que
promueve la disminución de la contaminación.
Para los economistas, los instrumentos económicos son importantes porque
permiten a cada usuario un ajuste flexible entre pagar un impuesto o invertir
en
el control de la contaminación. Las empresas que tengan mayor
oportunidad
de
controlar
la
contaminación
preferirán
invertir
en
descontaminación que pagar una tasa y, al contrario, las que enfrenten
mayores costos de tratamiento ambiental preferirán pagar tasas de emisión
que invertir e descontaminación. Con los instrumentos económicos se puede
llegar a los niveles de carga y tratamiento deseados, con los menores costos
para el conjunto de la sociedad.
41 ESPINO, María Dolores. “Sistema de Incentivos en la política Ambiental en Colombia”. Universidad Javeriana.
Bogotá. 1996. Pág. 146.
30
3. MARCO JURIDICO E INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN
COLOMBIA
La legislación ambiental colombiana se ha caracterizado principalmente por
el uso de normas de intervención directa para el control de la contaminación.
Con la creación en 1974 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto - Ley 2811 de 1974)
se abre la posibilidad, en Colombia, de utilizar los instrumentos económicos
como alternativas de política para el control de la contaminación.
3.1 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente.
El Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) es el estatuto básico para la
protección ambiental en Colombia. Establece por primera vez el uso de los
instrumentos económicos (tasas retributivas) para el control de la
contaminación ambiental.
En su Articulo 18 establecía que '”La utilización directa o indirecta de Ia
atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas, y de la tierra y el
suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean el resultando de actividades lucrativas, podrán
sujetarse al pago de Tasas Retributivas por el servicio
de eliminación o
control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas.”
Desde ese momento el Estado abre la posibilidad de cobrar una tasa
retributiva como contraprestación por los costos, en los que este incurre, al
31
momento de prestar los servicios de eliminación o control de las
consecuencias nocivas que las actividades lucrativas generan al ambiente.
Las primeras tasas en reglamentarse, a partir del Código de Recursos
Naturales, fueron las tasas por contaminación atmosférica (Dect. 0002 de
1982) y las tasas por contaminación hídrica (Dect. 1594 de 1984).
3.2 DECRETO 1594 DE 1984
Este Decreto reglamento el artículo 18 del Código de Recursos Naturales
Renovables en el Capitulo XII, Artículos 142 al 149, y estableció que el pago
de la tasa no exonera al usuario del cumplimiento de las normas de
vertimientos.
El Decreto 1594 definió, en cuanto al uso del agua y residuos líquidos se
refiere, los lineamientos que incluyen los limites permitidos de descarga y de
concentración de los efluentes vertidos sobre los cuerpos de agua. Define la
formula para el calculo de la tasa retributiva ordinaria diaria por vertimientos
de aguas residuales en función de la concentración de DBO42 (Demanda
Bioquímica de Oxigeno), SST43 (Sólidos Suspendidos Totales) y sustancias
especiales (Sustancias de Interés Sanitario).
En resumen, estas tasas nunca fueron aplicadas de manera eficiente como
instrumentos económicos para el control da las externalidades negativas
causadas por la contaminación. Las razonas según Rodríguez Becerra
tienen que ver con deficiencias en su diseño, con falta de voluntad política
42 La cantidad de oxígeno (medido en el mgl) que es requerido para la descomposición de la materia orgánica por
los organismos unicelulares, bajo condiciones de prueba. Se utiliza para medir la cantidad de contaminación
orgánica en aguas residuales.
43 Es la cantidad de Sólidos que el agua conserva en suspensión después de 10 minutos de asentamiento. Se
mide en ppm.
32
para hacerlas
cobrarlas.
efectivas y con debilidad institucional para imponerlas y
44
3.3 Ley 99 de 1993
La Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
y reestructura el Sistema
Nacional Ambiental ( SINA ). Dicta disposiciones acerca de la protección y
conservación del medio ambiente y establece una nueva normatividad con
respecto a las tasas retributivas.
3.3.1 Antecedentes de la Ley 99 de 1993
Con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 la gestión ambiental
colombiana se encontraba plagada de una serie de vicios institucionales y
legales que no permitían el desarrollo de una política ambiental clara "Existía
hasta el año 1993 un arreglo institucional y un marco legal creado hacia
finales de los años 60 y principios de los años 70 que no correspondía a la
nueva realidad social y ambiental del Estado. Entre las más sobresalientes
deficiencias que llevaron al fracaso de la política ambiental encontramos45.
1. La responsabilidad
de proteger el medio ambiente y los recursos
naturales renovables se
encontraba fragmentada y dispersa en un
sinnúmero de instituciones como:
Instituto Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA, El Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energía y el
Departamento Nacional de Planeación.
44 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Económicos para la
Gestión Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogotá, 1999. Pág..27..
45 Ibíd., p. 27.
33
2. La dispersión de funciones y el choque de competencias existente en
estas instituciones
no permite el desarrollo de una política ambiental
eficiente.
3. No existía en el país una autoridad ambiental autónoma y fuerte, capaz de
coordinar la gestión ambiental. “Las entidades con funciones ambientales
que actuaban a nivel nacional y regional, interpretaban y aplicaban de
manera diferente la normatividad ambiental, y definían distintas prioridades y
estrategias de gestión”46.
4. El clientelismo y el diseño centralizado de la política no permitía que la
gestión ambiental
accionara
donde realmente asistían problemas
ambiental.
5. No existían mecanismos de participación a través de los cuales las
comunidades y los individuos influyeran en las decisiones ambientales.
6.
La politización de las agencias encargadas del manejo ambiental no
permite el desarrollo de una política ambiental coherente. Los directores de
las Corporaciones Autónomas Regionales eran
nombrados directamente
por el Presidente de la República.
7. El control de la contaminación ambiental se basa principalmente en el uso
de normas de intervención directa. "Estos mecanismos resultaron ser muy
inefectivos dada la inaplicabilidad de muchas de las normas ambientales y
dada la baja capacidad de las autoridades para hacerlas cumplir”47.
8. Los instrumentos económicos que son reconocidos orientadores del
comportamiento de los agentes económicos que causan la contaminación no
tuvieron mayor éxito en este periodo debido a deficiencias en su diseño y a la
falta de voluntad política para desarrollarlos.
46 Ibíd., p. 28.
47 Ibíd., p. 29.
34
En general el marco institucional y legal existente hasta antes de la
expedición de la Ley 99 de 1993 no contribuía al desarrollo de una gestión
ambientalmente sana para el país "La legislación ambiental, tributaria, de
comercio, civil y penal en Colombia permitió que fuese mejor negocio
contaminar, deteriorar y empobrecer la riqueza natural, que poner en marcha
estrategias de prevención, mitigación y control ambiental"48.
3.3.2 Situación Actual
Con la creación de la Ley 99 de 1993 y el consecuente reordenamiento del
Sistema Nacional Ambiental -SINA49-
se pretende dar solución a los
problemas de desorden institucional, de dispersión de funciones, de excesiva
centralización y de poca participación que aqueja la política ambiental
anterior.
Así mismo se modifican los más importantes instrumentos de
política para el control de la contaminación, se crean unos nuevos y se
señalan algunas áreas donde deben establecerse.
Entre los objetivos que el Sistema Nacional Ambiental -SINA- se propone
para dar cumplimiento al mandato constitucional de desarrollo sostenible
está fomentar la incorporación de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración de
los recursos naturales renovables50.
48 Ibíd., p. 33
49 El Sistema Nacional Ambiental – SINA – es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos,
programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en
la Ley.
50 Ley 99 de 1.993 (Diciembre 22) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA- y se
dictan otras disposiciones. Artículo 1, numeral 7.
35
En este sentido el Articulo 42 de la Ley 99 de 1993, que subroga el articulo
18 de la Ley 2811 de 1974, establece el sistema y método de cálculo para
fijar la tarifa mínima del instrumento económico -tasa retributiva- e incluye
como sujetos pasivos del misma a quienes presten servicios.
El inciso primero del articulo 42 se refiere a las tasas retributivas así: "La
utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas,
mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y
sustancias nocivas que sean resultado
de actividades antropicas o
propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no
lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias
nocivas de las actividades expresadas51.
Las primeras tasas en reglamentarse, a partir de la expedición de la Ley 99
de 1993, fueron las tasas retributivas por vertimientos hídricos a través del
Decreto 901 del 1 de abril de 1997.
3.4 Decreto 901 de 1997
El gobierno Nacional mediante el Decreto 901 de 1997, reglamenta las tasas
retributivas por la utilización dilecta o indirecta del agua como receptora de
vertimientos puntuales. El Decreto contempla lo relacionado con el
establecimiento de la tarifa mínima y su ajuste regional; define los sujetos
pasivos de la tasa; los mecanismos de recaudo, fiscalización y control; el
proceso de reclamación y define la formula sobre la cual se calcula y cobra la
tasa.
51 Ibíd., Articulo 42.
36
La formula que plantea el Decreto, para determinar el monto mensual que
cada agente económico deberá pagar a la autoridad ambiental por verter
sus desechos contaminados a los cuerpos de agua es la siguiente:
Monto TRj = Trj x Ccj x T
Donde el monto de la tasa retributiva del parámetro j (Monto TRj) esta
determinado por la tarifa regional (Trj) del parámetro j, la carga contaminante
diaria del parámetro j (Ccj) y el periodo de descarga mensual (T).
La autoridad ambiental competente establece la tarifa regional (Trj) con base
en la tarifa mínima (Tm) que determine el Ministerio para el parámetro j,
multiplicada por el factor regional (Fr).
Entonces Trj = Tm x Fr; donde Fr (factor regional) empezará con un valor igual a
uno (1) y se incrementará 0.5 cada semestre.
La carga contaminante diaria del parámetro j (Ccj) se determina con base en
la siguiente formula:
Cc= Q x C x 0.0864 x (t/24)
Donde:
Cc= Carga contaminante en kilogramos por día (Kg/día)
Q= Caudal promedio, en litros por segundo (l/s)
C= concentración de la sustancia contaminante, en miligramos por litro (mg/l)
0.0864= factor de conversión de unidades
T= Tiempo de vertimiento del usuario, en horas por día (h).
37
Como quedo concebido el Decreto 901, el Factor Regional se convierte en
un elemento rígido, que eleva de forma exponencial el valor monetario que
los sujetos pasivos de la tasa deben pagar a la Autoridad Ambiental por el
uso de los cuerpos de agua como vertederos de desechos. En este sentido si
en el primer mes, del primer semestre, la empresa X pago 1 peso por
concepto de tasa del parámetro DBO, es esperable, si la calidad de los
vertimientos de
la empresa X no cambian, que para el primer mes del
segundo semestre la empresa pague 0.5 veces más.
En conclusión, como quedo contemplado el factor regional del Decreto 901
no es más que un elemento que eleva de forma muy rápida el costo
operacional de las empresas, sin que les de tiempo a las mismas de
reaccionar ante la necesidad de cambio, convirtiéndose así en un simple
instrumento para recaudar recursos y alejándose de su objetivo como
motivador de los agentes para reducir la contaminación.
3.4.1 Resolución 273 del primero de abril de 1997.
El Ministerio de Ambiente, mediante la resolución 273, fija con base en
criterios técnicos, las tarifas mínimas de las tasas retributivas por
vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de oxigeno
(DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST), fija en treinta y nueve pesos
con cincuenta centavos el kilogramo de carga contaminante vertido
($39.50/Kg.) para el parámetro Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y en
dieciséis pesos con noventa centavos por kilogramo de carga contaminante
($16.90/Kg.) para el parámetro de Sólidos Suspendidos Totales (SST).
3.4.2 Resolución 0372 del 6 de mayo de 1998.
La Resolución 0372 actualiza las tarifas mínimas para las tasas retributivas
por vertimientos puntuales y establece que las tarifas mínimas se
38
actualizaran anualmente con base en el IPC determinado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, actualiza la tarifa
mínima en cuarenta y seis pesos con cincuenta centavos por kilogramo de
carga contaminante ( $ 46.50/kg) para el parámetro Demanda Bioquímica de
Oxígeno (DBO) y en diecinueve pesos con noventa centavos por kilogramo
de carga contaminante (19.90/kg ) para el parámetro de Sólidos Suspendidos
Totales (SST).
Las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y los
Grandes centros Urbanos, en su calidad de autoridad ambiental, están
constitucional y legalmente facultados para cobrar la Tasas Retributiva por
vertimientos puntuales en su jurisdicción.
3.5 Decreto 3100 de 2003
El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”
contempla dentro de las metas ambientales la necesidad de revisar la
normatividad de la Tasa Retributiva con el objeto de aplicar el instrumento en
aquellas Corporaciones Autónomas Regionales donde no se ha aplicado y
corregir las deficiencias en aquellas donde ya se esta aplicando.
El CONPES 3177 del 15 de julio de 2002 dispone de una revisión de las
normas que permitan la aplicación efectiva de las Tasas Retributivas, dadas
las falencias del Decreto 901, así como la pobre gestión de las
Corporaciones Autónomas Regionales para la ejecución de este instrumento;
en consecuencia se expide el Decreto 3100.52
52 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2003 – 2004. Contraloría General de la República. Pág. 21.
39
El Decreto 3100 del 30 de octubre de 2.003 deroga53 el Decreto 901 de 1997
y reglamenta nuevamente las tasas retributivas por la utilización directa del
agua como receptora de vertimientos puntuales.
La nueva norma mantiene el espíritu del instrumento económico contenido
en el Decreto 901 de 1997;
precisa algunas definiciones, e introduce
conceptos nuevos, como por ejemplo planes de ordenamiento del recurso
hídrico los cuales se convierten en un instrumento importante a la hora de
priorizar las cuencas objeto del cobro de la tasa54; modifica lo relacionado
con la periodicidad de los ajustes del factor regional en el sentido que las
autoridades ambientales competentes evaluaran cada año lo relacionado con
el cumplimiento de la meta global de reducción de la contaminación de los
diferentes cuerpos de agua y no cada seis meses como lo establecía el
Decreto 901; precisa también la formula del factor regional (Fr) la cual no
había sido contemplada por el Decreto anterior y con base en ello rediseña la
formula para el cobro de la tasa retributiva.
A la luz del nuevo Decreto el factor regional empezará con un valor igual a
uno (1) el cual se ajustara anualmente a partir de finalizar el segundo año y
se aplicará a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan cumplido
con la meta de reducción de la contaminación, de conformidad con la
siguiente formula:
53 Dejar sin efecto los artículos del Decreto 901 que le son contrarios y mantiene vigentes todos aquellos que no lo
son.
54 El Artículo 3 del Decreto 3100 dice asi “Las Autoridades Ambientales Competentes cobraran la tasa Retributiva
por vertimientos puntuales en aquellas cuencas que se identifiquen como prioritarias por sus condiciones de
calidad, de acuerdo con los Planes de ordenamiento del recurso establecidos en el Decreto 1594 de 1984 o
aquellas normas que lo modifiquen o sustituyan.
40
Fr1 = Fr0 +
(Cc-CcM)
CcL-CcM
Donde:
FR1 = Factor regional ajustado.
FR0 = Factor regional del año inmediatamente anterior.
Cc = Total carga contaminante recibida por la cuenca, y vertida por los
sujetos pasivos de la tasa retributiva al cuerpo de agua o tramo en el año
inmediatamente anterior expresada en Kg/año; descontando la carga
contaminante
vertida
de
los
usuarios
prestadores
del
servicio
de
alcantarillado sujetos al pago de la tasa.
CcM = Meta global de carga contaminante para la cuenca, cuerpo de agua o
tramo expresada en Kg/año; descontando la meta de reducción de los
usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa.
CcL = Total de carga contaminante vertida por los usuarios sujetos al pago
de la tasa al inicio del quinquenio expresada en Kg/año; descontando la
carga contaminante al inicio del quinquenio de los usuarios prestadores del
servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa.
Para el calculo del monto mensual a cobrar por concepto de tasa retributiva
la Autoridad Ambiental competente iniciara cobrando la tarifa mínima de la
tasa y evaluará anualmente, a partir del segundo año, el cumplimiento de la
meta global de reducción de la carga contaminante del cuerpo de agua o
tramo, asÍ como el cumplimiento de las metas individuales y sectoriales.
Al igual que en el Decreto 901, el monto que cada agente deba pagar por
concepto de la tasa retributiva dependerá de la carga contaminante que cada
41
uno vierta a los cuerpos de agua y de la correspondiente meta de
descontaminación.
Bajo el Decreto 3100 el monto a cobrar por concepto de tasa retributiva
estará determinado por la siguiente formula:
donde:
MP = Total Monto a Pagar
Ci = Carga contaminante de la sustancia i vertida durante el período de cobro
Tmi = Tarifa mínima del parámetro i
Fri = Factor regional del parámetro i aplicado al usuario. Si cumple con su
meta individual o sectorial es igual a 1; si incumple es calculado de acuerdo a
la formula del Fr (Factor regional).
n = Total de parámetros sujetos a cobro
El Factor Regional, bajo el nuevo Decreto, tiene en cuenta elementos que el
anterior decreto no contemplaba como la línea base (niveles de
contaminación en el momento t) y la meta regional de descontaminación
(momento t+1) los cuales hacen un instrumento mas flexible que el anterior y
ajustado a las condiciones particulares de cada región.
El Decreto 3100 establece también, en su artículo 6, una metodología o
requerimientos previos al cobro de la tasa:
42
1. Documentar el estado de la cuenca, tramo o cuerpo de agua en términos
de calidad.
2. Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de agua y
que están sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deberá conocer, ya
sea
con
mediciones,
estimaciones
presuntivas
o
bien
mediante
autodeclaraciones, la concentración de cada parámetro objeto de cobro de la
tasa y el caudal del efluente.
3. Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen o no
Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos.
4. Calcular la línea base como el total de carga contaminante de cada
sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un año, por los usuarios sujetos
al pago de la tasa.
5. Establecer objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo a su
uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico. Para el
primer quinquenio de cobro, en ausencia de los Planes de Ordenamiento del
Recurso, las Autoridades Ambientales Competentes podrán utilizar las
evaluaciones de calidad cualitativas o cuantitativas del recurso disponibles".
La metodología busca generar, por Decreto, un hilo conductor mínimo para
que las diferentes autoridades ambientales implementen el instrumento
económico en sus jurisdicciones y así buscar mayor homogeneidad en el
proceso.
El nuevo Decreto reconoce la posibilidad de recuperar, vía tarifa, los costos
por concepto de tasas retributivas en que incurran las empresas o los
particulares que presten servicios de acueducto y alcantarillado. Según el
Articulo 32 del Decreto 3100 “La Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico establecerá las fórmulas tarifarías que permitan a las
personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios recuperar los
costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y
43
seguimiento de sus usuarios, teniendo en cuenta las políticas tarifarías
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo”.
El Decreto 3100 precisa también que los recaudos de la tasa retributiva por
vertimientos hídricos se destinarán exclusivamente a proyectos de inversión
de descontaminación hídrica y monitoreo de la calidad de las aguas, para lo
cual las Autoridades Ambientales Competentes deberán realizar las
distribuciones en sus presupuestos de ingresos y gastos a las que haya lugar
para garantizar la destinación específica de la tasa55.
A partir de la expedición de este Decreto, las Autoridades Ambientales
Competentes tendrán un plazo máximo de [1] año para establecer nuevas
metas de reducción de carga y para adoptar la nueva metodología de cobro
expuesta en este Decreto en las cuencas donde se está cobrando la tasa
retributiva con la reglamentación del Decreto 901 de 199756.
El decreto 3100 no exime a los sujetos pasivos de las obligaciones
pecuniarias contraídas bajo la tutela del decreto 901.
3.6 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004.
El Decreto 3440 del 21 octubre de 2004 modifica el Decreto 3100 de 2003 en
algunos artículos y amplia el plazo a 2 años, contados a partir del 30 de
octubre de 2004, para que las Autoridades Ambientales adopten la nueva
metodología de cobro. Bajo el Decreto 3100 el plazo para adoptar la nueva
metodología terminaba en octubre de 2004 y el Decreto 3440 lo amplia hasta
octubre de 2006.
55 Articulo 20. Decreto 3100.
56 Articulo 33. Decreto 3100.
44
Modifica el Articulo 3 del decreto 3100 de la siguiente manera: Las
Autoridades Ambientales Competentes cobrarán la tasa retributiva por los
vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el área de su
jurisdicción
y no solo en aquellas cuencas que se identifiquen como
prioritarias por sus condiciones de calidad como lo establece el Decreto
3100.
Amplia la definición de proyectos de inversión, en los cuales podrá invertirse
los dineros recaudados por concepto de tasa retributiva, en el siguiente
sentido: Según el Decreto 3100 proyectos de inversión “Son todas aquellas
inversiones cuya finalidad sea mejorar la calidad físico química y/o
bacteriológica de los vertimientos o del recurso hídrico. Se incluyen
inversiones en interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de
aguas residuales, así como los estudios y diseños asociados a los
mismos”57; bajo el nuevo Decreto estas inversiones también pueden
contemplar la elaboración y ejecución de los Planes de Ordenamiento del
Recurso Hídrico; la nueva definición añade además que se podrá utilizar
hasta un 10% del recaudo de la tasa para la cofinanciar estudios y diseños
asociados a interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de
aguas residuales58.
Modifica el Artículo 6 del Decreto 3100 el cual condicionaba el cobro de la
tasa retributiva por vertimientos hídricos a Información previa como por
ejemplo documentar el estado de la cuenca e Identificar los usuarios; bajo la
tutela del Decreto 3440 esta información ya no debe ser previa al cobro de la
tasa sino previa al establecimiento de las metas de reducción.
57 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
58 Articulo 2. Decreto 3440.
45
Modifica el Articulo 18 del decreto 3100 el cual definía como sujetos pasivos
de la tasa a “todos aquellos usuarios que realicen vertimientos puntuales y
generen consecuencia nocivas al ambiente”; ahora la definición se hace más
genérica en el sentido que es sujeto pasivo de la tasa todo usuario que
realice vertimientos puntuales, sin condicionar a que el vertimiento sea
nocivo. El decreto 3440 al igual que los decretos 901 y 3100 precisa que
cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la Autoridad Ambiental
Competente cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho
servicio.
Modifica el Parágrafo 1 del Artículo 21 del decreto 3100 delegándole
funciones al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –
IDEAM- en el siguiente sentido “Los usuarios prestadores del servicio de
alcantarillado y los municipios o distritos sujetos al pago de la tasa, podrán
hacer autodeclaraciones presuntivas de sus vertimientos. En lo que se refiere
a contaminación de origen doméstico, tomarán en cuenta para ello factores
de vertimiento percápita, para los contaminantes objeto de cobro. Estos
valores serán establecidos por el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales, Ideam59; en el anterior decreto estos valores eran
establecidos por el MAVDT.
Agrega además a este parágrafo que “mientras el IDEAM establece los
factores domésticos de vertimiento per cápita, las Autoridades Ambientales
Competentes
podrán
utilizar
factores
determinados
a
partir
de
caracterizaciones realizadas con base en muestreos anteriores, o bien
utilizando
caracterizaciones
obtenidas
para
municipios
de
similares
condiciones socioeconómicas"60.
59 Decreto 3100. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
60 Ibíd. Pg 8.
46
Modifica el Articulo 26 del decreto 3100 haciéndolo mas flexible: el Decreto
3100 establece que “Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarán las
tasas retributivas por la carga contaminante total vertida mensualmente
mediante factura expedida con la periodicidad que éstas determinen, la cual
no podrá ser mayor a un (1) año”61; mientras que el Decreto 3440 reza que
“La tasa retributiva se causará mensualmente por la carga contaminante total
vertida, y la cobrará la Autoridad Ambiental Competente mediante factura,
cuenta de cobro, o cualquier otro documento de conformidad con las normas
tributarias y contables, con la periodicidad que esta determine"62.
El Decreto 3440 reduce el plazo, de 6 meses a 2 meses, para que los
usuarios presenten, ante la Autoridad Ambiental Competente, reclamos o
aclaraciones con relación al cobro de la tasa retributiva. El reclamo o
aclaración por parte del usuario sujeto al pago de la tasa, no lo exime de la
obligación del pago correspondiente al período cobrado. Mientras se
resuelve el reclamo o aclaración presentado por el usuario, el pago se hará
con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos
de facturación.
El Decreto 3440 finaliza las modificaciones al Decreto 3100 estableciendo
que para evaluar la efectividad de las Tasas Retributivas en el marco de las
estrategias regionales de control de la contaminación hídrica, las Autoridades
Ambientales Competentes deberán recolectar, consolidar y analizar la
información relacionada con la aplicación del instrumento económico, de
conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
61 Articulo 26. Decreto 3100 de 2003. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
62 Articulo 26. Decreto 3440 de 2004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
47
Con base en la información mencionada, las Autoridades Ambientales
Competentes deberán remitir semestralmente, al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, un informe con los resultados de la
evaluación cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicación
de la Tasa Retributiva en el área de su jurisdicción. Dichos informes deberán
reportarse con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, a más
tardar dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de las fechas
mencionadas.
En conclusión el Decreto 3440 se convierte en un intento más por afinar el
funcionamiento del instrumento económico “Tasa Retributiva por vertimientos
Hídricos” pero a la vez puede llevar a generar mayor incertidumbre entre los
sectores regulados.
Se debe anotar que la tasa retributiva consagrada por primera vez en el
Código de los Recursos Naturales, actuaba sobre usuarios ambientales
dedicados a la realización de actividades lucrativas, dejando por fuera
grandes contaminadores y usuarios como los entes territoriales; es por esta
razón que la Ley 99 de 1993 modificó el esquema del instrumento económico
y estableció como sujetos pasivos al pago de la tasa a todos los usuarios de
los recursos naturales renovables, independientemente de que ejerzan
actividades lucrativas o no.
48
4. TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN
COLOMBIA
A partir del decreto 901 del 1 de Abril de 1997, a través del cual se
reglamentan las tasa retributivas por vertimientos hídricos, el enfoque de
política ambiental en Colombia inicia un proceso de cambio. Transita de un
modelo costoso (comando y control), donde el regulador determina la
cantidad de contaminación admitida por fuente y las tecnologías únicas a
usar, a un modelo más libre (instrumentos económicos) donde la
descontaminación se basa en la racionalidad económica de los agentes que
causan la contaminación.
Las tasas retributiva colombiana se definen como " aquellas que cobra la
autoridad ambiental competente a las personas naturales o jurídicas, de
derecho publico o privado, por la utilización directa o indirecta del recurso
como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas,
originadas en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, actividades
económicas o de servicios, sean o no lucrativas"63; operan bajo el principio
de el que contamina paga y consiste en un precio por kilogramo de
contaminante vertido (SST, DBO) que la autoridad ambiental cobra a los
agentes que causan la contaminación.
4.1 Características de las tasas retributivas por vertimientos
puntuales en Colombia.64
•
Las instituciones competentes para implementar y cobrar la Tasa
Retributiva
por
vertimientos
Hídricos
en
Colombia
son
las
Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones para el
63 Decreto 3.100 de 2.003.
64 Decreto 3.100 de 2.003.
49
Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los Grandes
Centros Urbanos.
•
Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarán la tasa retributiva
por los vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el
área de su jurisdicción.
•
La Autoridad Ambiental concertara con la comunidad regional la meta
de descontaminación para sus cuerpos de agua de conformidad con el
procedimiento establecido en el Artículo 9 del Decreto 3100.
•
Los contaminadores pagaran la tasa por el uso del recurso hídrico
como vertedero de desechos.
•
La
comunidad
regulada
tiene
total
libertad
para
reducir
la
contaminación de cualquier forma.
•
La implementación de la tasa se hará de forma gradual así:
9 La Autoridad Ambiental Competente establecerá cada cinco
años, una meta global de reducción de la carga contaminante
para cada cuerpo de agua o tramo del mismo.
9 Para cumplir con la meta global de descontaminación la
Autoridad Ambiental Competente deberá establecer metas
individuales
de
reducción
de
carga
contaminante
para
entidades prestadoras de servicio de alcantarillado sujetas al
pago de la tasa y usuarios sujetos al pago de la tasa cuya
carga vertida sea mayor al 20% del total de carga que recibe el
cuerpo de agua.
9 Los parámetros objeto del cobro de la Tasa parten de una tarifa
mínima establecida por el Ministerio de Ambiente la cual se
actualizara anualmente de acuerdo al Índice de precios al
Consumidor –IPC establecido por el DANE9 La Autoridad Ambiental Competente evaluará anualmente, la
relación entre la contaminación total de la cuenca, tramo o
cuerpo de agua y el nivel de la tarifa cobrada, y ajustará el
50
factor regional hasta lograr un nivel de tarifa regional que cause
la reducción de la carga total contaminante hasta el nivel
preestablecido para la meta de la cuenca65.
9 Para efectos de establecer la meta individual de reducción de la
carga contaminante, los usuarios prestadores del servicio de
alcantarillado sujetos al pago de la tasa deberán presentar a la
Autoridad Ambiental competente un Plan de Saneamiento y
Manejo de Vertimientos el cual deberá contener las actividades
e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y
tratamiento de los vertimientos. Dicho plan contendrá la meta
de reducción que se fijará con base en las actividades
contenidas en el mismo. El cumplimiento de la meta se
evaluará de acuerdo con el cumplimiento de los compromisos
establecidos en el Plan de Saneamiento y Manejo de
Vertimientos.
9 El factor regional empezará con un valor igual a uno (1) el cual
se ajustará anualmente a partir de finalizar el segundo año y se
aplicará a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan
cumplido con la meta de reducción
9 El incremento en el valor los parámetros objeto de la tasa es
claro y preestablecido por la Resolución 0372 del 6 de mayo de
1998.
9 Al finalizar el quinquenio, si se alcanzo la meta, el factor
regional empezará en 1, de lo contrario iniciará con el valor con
que terminó el quinquenio anterior. En todo caso, el valor del
factor regional no será inferior a 1 y no superará el nivel de 5.5.
9 El monto a cobrar de cada usuario sujeto al pago de la tasa
dependerá de su carga contaminante vertida y de su
correspondiente meta sectorial o individual. Si se cumple con la
65 Articulo 11. Decreto 3100 de 2003.
51
meta respectiva, el factor regional aplicado al usuario será igual
a1
•
El instrumento genera una presión económica que se incrementa en el
tiempo, presionando a la entidad regulada a informarse sobre la oferta
de servicios y tecnología de descontaminación disponibles en el
mercado.
•
La Tasa Retributiva presiona a la entidad regulada a priorizar la
descontaminación y seleccionar la opción menos costosa posible
•
La calidad ambiental deseada puede ser alcanzada al mínimo costo
para la comunidad regulada y para la economía.
4.2 Objetivos de la Tasa Retributiva.
La tasa retributiva por vertimientos hídricos en Colombia busca generar
reacciones directas en los agentes que causan la contaminación, entre las
reacciones deseadas podemos encontrar:66
•
Que se disminuya la contaminación al menor costo.
•
Que se generen nuevos recursos para mejorar la gestión ambiental.
•
Que se encuentren soluciones de descontaminación menos costosas
que pagar la tasa.
•
Que los municipios construyan plantas de tratamiento para sus aguas
residuales.
•
Que se mejore la parte técnica del tratamiento de las aguas negras.
•
Que se utilicen nuevos métodos para producir bienes y servicios que
causen menos vertimientos contaminantes.
•
Que se sustituyan las materias primas fuertemente liberadoras de
sustancias contaminantes por materias primes menos contaminantes.
66 BINDER, Klaus. Tasas retributivas por Contaminación Hídrica en la Teoría Económica y su Aplicación en
Alemania y Colombia. Bogota, 1998.
52
•
Que se sustituya la oferta y la producción de aquellos bienes que
causan grandes vertimientos contaminantes por otros que reduzcan o
eliminen la contaminación.
•
Que se instalen métodos técnicos adicionales que eviten o disminuyan
el vertimiento de sustancias nocivas al agua, sin que disminuya el
volumen de producción.
•
Que surja un mercado de opciones tecnológicas que permitan
disminuir la contaminación.
•
Que se reciclen los productos residuales.
4.3 Procedimientos para la Implementación de la Tasa.
Según lo establecido por la Ley, la implementación del programa de tasas
retributivas requiere el cumplimiento de las etapas que se incluyen en los Art.
3 del Decreto 3440 de 2004 y Art. 9 del Decreto 3100:
•
La Autoridad Ambiental Competente deberá documentar el estado de
la cuenca, tramo o cuerpo de agua en términos de calidad.
•
La
autoridad
ambiental
identificara
las
fuentes
que
realizan
vertimientos en cada cuerpo de agua y que están sujetas al pago de la
tasa. Para cada fuente debe conocerse, ya sea con mediciones,
estimaciones presuntivas o bien mediante autodeclaraciones, la
concentración de cada sustancia contaminante objeto del cobro de la
tasa y el caudal del efluente.67
•
Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de
agua y que están sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deberá
conocerse, la concentración de cada parámetro objeto del cobro de la
tasa y el caudal del efluente.
67 Para la adecuada implementación y posterior evaluación del programa de tasas retributivas en Colombia es de
crucial importancia la elaboración de un diagnostico del estado de los vertimientos contaminantes a los cuerpos de
agua en la jurisdicción de cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos.
53
•
Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen
o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos.
•
Calcular la línea base como el total de carga contaminante de cada
sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un año, por los usuarios
sujetos al pago de la tasa.
•
Establecer los objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo
a su uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso. En
ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso, para el primer
quinquenio de cobro a partir de la expedición de este decreto, las
Autoridades Ambientales Competentes podrán establecer estos
objetivos con base en las
valuaciones disponibles de calidad del
recurso hídrico.
•
Con base en la información anterior se calculara el total de carga
contaminante de cada sustancia vertida al cuerpo de agua por las
fuentes identificadas durante un año y se establecen metas regionales
de descontaminación.
•
Cuando la autoridad ambiental competente sea una Corporación
Autónoma Regional o una Corporación de Desarrollo Sostenible, la
información consignada en los anteriores literales será presentada por
escrito por el director de la autoridad ambiental al Consejo Directivo
con el fin de que este determine, en su carácter de órgano
representativo de todos los sectores sociales, la meta regional de
descontaminación.
•
El Concejo Directivo tendrá 90 días calendario, a partir del momento
de la presentación del la información, para definir las metas de
reducción de la carga contaminante para cada sustancia objeto de
cobro de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo
estipulado, el director de la Corporación procederá a establecerla,
dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del plazo
anterior.
54
•
La Corporación Autónoma Regional organizara el sistema de
facturación, cobro y recaudo.
La determinación de la meta regional de descontaminación es fundamental
para el funcionamiento costo-efectivo de la tasa, "ya que ésta refleja las
preferencias de la sociedad en términos de calidad ambiental. Por ello, es
importante que esta meta sea concertada con todos los sectores
involucrados con el recurso hídrico, tanto los que causan los daños
relacionados con la contaminación como aquellos que los sufren. De esta
forma, los costos y beneficios de la decisión, tanto económicos como
ambientales y sociales, se introducen en la decisión sobre la meta regional.
Así mismo, la meta de calidad establece un barómetro para evaluar la
efectividad y comportamiento del instrumento”68.
El cumplimiento de cada una de estas etapas requiere de un tiempo
prudencial, que en algunos casos dependerá de las condiciones particulares
de cada una de las Corporaciones.
68 BINDER, Klaus. Ibíd., p. 45.
55
5. EVALUACIÓN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR
VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA
5.1 ANTECEDENTES
La principal critica que enfrenta el uso de instrumentos económicos, como
alternativa de regulación, esta relacionada con el (trial and error) ensayo y
error al cual deben ser sometidas las tasas o impuestos a fin de alcanzar los
objetivos de descontaminación propuestos. El Decreto 901 de 1997
reglamenta el uso de las tasas retributivas por la utilización directos o
indirecta del agua como receptora de vertimientos puntuales; para ello
contempla una metodología que involucra la definición de una línea base,
establecimiento de metas de descontaminación y una formula para el cobro.
El decreto 3100, buscando dar soluciones a inconformidades que surgen
desde los sectores regulados, y, las mismas autoridades ambientales,
reglamenta nuevamente el uso de la tasa por vertimientos hídricos, para la
cual contempla una nueva formula y establece la necesidad de volver a
definir una línea base y metas regionales de descontaminación.
El Decreto 3100 no desconoce los esfuerzos y los resultados obtenidos hasta
la fecha con el uso de la Tasa Retributiva y en ese sentido busca que las
Autoridades Ambientales Regionales usen y mejoren la información existente
sobre la calidad de los cuerpos de agua, inventario de usuarios, experiencia
en la concertación de metas, facturación y recaudo.
En el año 2.002 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
elaboró un informe titulado “Evaluación Nacional del Programa de tasas
Retributivas por vertimientos Puntuales” el cual busca mostrar los resultados
obtenidos en Colombia con la implementación del Instrumento económico
56
“Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos” como alternativa en el control
de la contaminación.
Según este informe, desarrollado sobre la jurisdicción de las 32 Autoridades
Ambientales existentes, se concluye que:
•
Los diferentes niveles de compromiso administrativo y el inicio tardío
en la implementación del programa de Tasas retributivas han llevado a
que existan diferencias importantes en los niveles de implementación
del programa de Tasas Retributivas en las Diferentes Corporaciones
Autónomas Regionales.
Tabla Nº 1
Calificación del Proceso de Implementación de la Tasa Retributiva
2002
Autoridad
Pre Implementación Operación
Verificación Recaudo
Implementación
Ambiental
CDMB
8,4
12,4
18,6
8,7
36,2
CORTOLIMA
6,9
16,9
12,1
6,7
40
DADIMA
4,9
16,5
10,4
4,2
40
CORPOCALDAS
9,7
20
20
10
12,6
CORNARE
8
17
15,5
8,7
21,2
CORMACARENA
4,9
15,6
11,5
6
31,4
CVC
10
17,6
15,5
10
15
CORPOURABA
5,3
18,8
13
8,7
21,2
AMVA
2,7
9,6
7,7
2
40
CAS
4,1
11,4
14,5
7,3
21,2
CODECHOCO
5,8
10,4
6,4
3,7
18,8
CRC
2,7
13,7
7,6
4
15
CORALINA
7,4
7,5
3,4
7,3
12,6
CVS
6,5
12,4
12,5
6
0
CARDIQUE
4,8
11,4
8,9
3,7
6,2
DAGMA
3,8
14,1
10,7
6,2
0
CORPONOR
3,8
9,6
6,6
1,7
12,6
CARDER
8,4
12,4
8
5,3
0
CORPOBOYACA
4,3
11,2
0,6
2,8
12,6
DAMA
7,7
10,5
8,3
4
0
CRQ
6,5
19,4
4,4
0
0
CORPAMAG
4,8
7,8
4,1
2
6,2
CAM
2
5,8
0,6
3,7
12,6
CRA
4,4
11,7
6,6
0
0
CORPOGUAJIRA
8,8
10,5
0
2,8
0
CORPOCHIVOR
4,5
10,9
3,9
2
0
CAR
4,2
8,6
0,8
2
0
CORPORINOQUIA
4,8
10,3
0
0
0
CARSUCRE
3,9
7,9
0
0
0
CORANTIOQUIA
3,8
5,4
0
0
0
CORPONARIÑO
4,2
1,7
0
0
0
CSB
2,8
0
0
0
0
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.002
Total C/100
84,3
82,6
76
72,3
70,4
69,4
68,1
67,1
62
58,5
45,1
43
38,2
37,4
35
34,8
34,3
34,1
31,5
30,5
30,3
24,9
24,7
22,7
22,1
21,3
15,6
15,1
11,8
9,2
5,9
2,8
100
98
90
86
84
82
81
80
74
69
53
51
45
44
42
41
41
40
37
36
36
30
29
27
26
25
19
18
14
11
7
3
57
•
En aquellas corporaciones donde el programa de tasas retributivas se
ha implemento correctamente se han logrado importantes reducciones
de contaminación69 “los vertimientos de DBO se han reducido en un
27%, han pasado de 117.000 toneladas a 85.000 tonelada vertidas
por semestre. Los SST han disminuido en un 45%, han pasado de
162.000 a 88.000 toneladas.
70
Según el estudio, las Corporaciones
que al año 2.002 han logrado un mayor nivel de desarrollo en la
implementación del programa de tasas retributivas son: CVC,
CORNARE,
CDMB,
METROPLITANA
DEL
CORTOLIMA,
VALLE
DE
CRC,
DADIMA,
ABURRA,
AREA
CORALINA
Y
CORPOURABA71.
•
En las Corporaciones donde se ha logrado implementar el instrumento
económico regido por el principio de “el que contamina paga” se “han
logrado recursos por un valor de 25 mil millones de pesos desde su
inicio, los cuales apalancan la gestión y la inversión ambiental.
Durante el mismo periodo, los aportes de la nación al SINA han sido
solo de 32 mil millones y están decreciendo. Sin embargo, el total
facturado por vertimientos ascendía a 73 mil millones de pesos
evidenciando un nivel de recaudo del 33%.
•
El costo administrativo por Kg. de descontaminación reducido
disminuyo de 165 pesos con el sistema anterior a 35 pesos con el
programa de tasas, esto equivale a una reducción del 79%.
69 La mayor parte de la deducción se explica por mayores esfuerzos del sector industrial, mientras que en el sector
domestico se ha presentado un fuerte rezago en el cumplimiento de las metas de descontaminación y en el pago de
las cuentas a las Autoridades Ambientales Regionales.
70 Evaluación Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogota, 2.002. Pg. 7.
71 Un análisis econométrico hecho por el MAVDT encontró que los niveles de vertimientos reaccionan de manera
significativa al cobro de la tasa. Los resultados del modelo basados en datos históricos indican que cuando la tasa
retributiva no se aplica, la probabilidad de que los agentes económicos, en este caso empresas, reduzcan sus
emisiones disminuye drásticamente.
58
•
La tasa retributiva, ha resultado ser un programa eficiente en términos
del gasto público. Además de producir reducciones importantes en los
vertimientos y reducir la dependencia del sector sobre el presupuesto
nacional, el costo de operación es relativamente bajo. Por cada cuatro
(4) pesos recaudados por el cobro a la contaminación, las autoridades
ambientales solo ha gastado uno (1) en gestión72. Las Autoridades
Ambientales Regionales se han enfocado más a la medición de
vertimientos y monitoreo de la cuenca, y menos a la intervención
regulatoría en la empresa.73
•
Finalmente el estudio muestra que existe un grupo de corporaciones
entre las que se encuentra la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR, Autoridad Ambiental encargada de la jurisdicción
de la cuenca media del Río Bogota, que no han avanzado
significativamente en el programa de implementación de la tasa; para
el año 2002 y según la metodología propuesta por el MAVDT para la
implementación del instrumento económico bajo la tutela del Decreto
901, se observó, según la Tabla Nº 1, que esta Corporación ocupó el
puesto numero 27 entre 32 Autoridades Ambiénteles y que obtuvo una
calificación de 15.6 puntos sobre un total de 100, puntuación que
evaluó el avance en las diferentes actividades contempladas las fases
de: Pre - implementación, implementación, operación, verificación y
recaudo.
El Departamento Nacional de Planeación hace su propio análisis de lo que
ha sido el uso del instrumento económico e identifican algunas dificultades
en el proceso de implementación de las tasas retributivas:74
72 Ibid. , p. 12.
73 La Teoría de Externalidades establece que si no hay una regulación eficiente, el productor normal seguirá
contaminando.
74 CONPES 3177. Republica de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. Julio de 2.002.
59
•
Deficiencias en el proceso de concertación para la fijación de la meta
de reducción de la contaminación entre las AAR75 y las ESP76.
•
Falta de articulación entre el cobro y el impacto o efecto nocivo sobre
el recurso, teniendo en cuenta que como está actualmente diseñado
dicho instrumento, la tarifa mínima es la misma para todos los
municipios sin importar su impacto real sobre el grado de
contaminación del cuerpo hídrico.
•
Desarticulación entre los Decretos 1594 de 1984 y 901 de 1997. De
conformidad con el primero, se fijan límites de contaminación en
términos de porcentajes de reducción de los vertimientos por tipo de
usuario. Actualmente, de acuerdo con el Decreto 901, el cobro de la
tasa debería realizarse con base en la carga máxima contenida dentro
de los límites permisibles.
•
Inviabilidad de recuperar los costos de la tasa retributiva vía tarifas,
debido a que aunque las Resoluciones de la CRA (número 09 de 1995
y 15 de 1996) preveían las tasas ambientales, la regulación vigente no
permite una modificación de los costos de referencia hasta tanto no se
haya alcanzado la tarifa meta (plazo que vence en diciembre 31 del
2005).
•
Indeterminación jurídica sobre la posibilidad de trasladar el cobro de la
tasa retributiva a los usuarios del servicio de alcantarillado, así como
de hacerlo de manera estratificada.
•
Impacto socioeconómico sobre la tarifa de los servicios públicos ya
que el traslado de la tasa retributiva a los usuarios, con factores
regionales elevados, conllevaría a un incremento significativo en las
tarifas.
75 Autoridades Ambientales Regionales.
76 Empresas de servicios públicos.
60
•
Falta de uniformidad en la destinación de los recursos recaudados por
concepto de la tasa, teniendo en cuenta que son recursos propios de
las Corporaciones Autónomas Regionales.
•
Demanda del Decreto 901 de 1997 ante el Consejo de Estado.
Para este mismo periodo la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios concluye en un estudio titulado “Evaluación de los
Mecanismos Financieros de la Gestión Ambiental en Colombiana” que,
efectivamente, en el país existen desequilibrios en la capacidad institucional
que tienen las diferentes Autoridades Ambiéntales Regionales a la hora de
gestionar la implementación del instrumento económico –Tasas Retributivas
por Vertimientos Hídricos; que en algunas Corporaciones Autónomas ha
existido negligencia administrativa para implementar el Decreto 901 de 1997,
que los problemas de orden público, la falta de personal calificado, carencia
de equipos técnicos como laboratorios y bajos recursos de algunas
Autoridades Ambientales han dificultado el proceso de implementación77.
5.2 Estado Actual
A 2007, la Oficina de Análisis Económico del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, cuenta con una base de datos alimentada
con información generada por las Corporaciones Autónomas Regionales y
las Autoridades Ambientales Urbanas, que permite hacer un análisis
actualizado del Instrumento económico Tasas Retributivas por vertimientos
hídricos en Colombia78.
77 Instituto de Estudios del Ministerio Público. “Evaluación de los Mecanismos Financieros de la Gestión Ambiental
en Colombia”. Procuraduría General de la Nación. 2.002.
78 Para dar cumplimiento al Articulo 8 del Decreto 3440 de 2004, las Autoridades Ambientales encargadas de
implementar el instrumento económico deberán reportar al MAVDT información relacionada con los resultados de la
evaluación cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicación de la Tasa Retributiva en el área de
su jurisdicción.
61
El Decreto 3100 de 2003, que deroga el Decreto 901 de 1997, reglamenta el
uso de las tasas retributivas en Colombia y establece una nueva metodología
para su implementación.
El nuevo decreto, establece que la implementación del instrumento
económico es un proceso que debe hacerse por fases y de forma gradual;
por tal motivo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
como cabeza del sector encargada de generar los lineamientos que lleven a
una implementación acertada del instrumento económico, propuso los
siguientes pasos79:
FASE I: Línea Base
•
Identificación de las cuencas y/o cuerpos de agua
•
Identificación de usuarios
•
Cálculo de cargas puntuales de DBO5 y SST
•
Agrupación de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos
FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua
•
Inventario de la mejor información disponible
•
Programación de muestreos necesarios
•
Desarrollo de los muestreos necesarios
•
Elaboración de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua
•
Elaboración de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de
calidad (Perfil vs normas o estándares nacionales e internacionales)
•
Validación de la lista de objetivos y criterios de calidad
•
Notificación de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que
sean considerados por las ESP en los PSMV80
79 Artículo 3. Decreto 3440 de 2004.
80 Planes de Saneamiento y manejo de vertimientos.
62
•
Notificación de términos y fechas para la elaboración de los PSMV.
FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad
•
Evaluación y validación de modelos81
•
Evaluación de la información disponible relacionada con políticas y
planes.
•
Evaluación de los planes y programas en desarrollo relacionadas con
alcantarillados, tratamiento y manejo de aguas residuales
•
Evaluación de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las
acciones propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los
próximos 5 años
•
Análisis de sensibilidad ( escenarios de reducción de cargas), según
metodología MESOCA82
•
Aplicación del modelo simplificado con información del perfil de calidad
y de la línea base
•
Validación de criterios, objetivos, metas e índices de mejoramiento de
la calidad esperados.
FASE IV: Establecimiento de Metas de Reducción
•
Elaboración de lista de metas de reducción que más le conviene a
cada cuenca o tramo
•
Convocatoria al proceso de consulta
•
Fijación de fechas para que las ESP, y demás actores sustenten las
propuestas de metas
•
Desarrollo del proceso de consulta
81 Las cuasimetas son la opción metodológica, propuesta por el Ministerio de Ambiente, cuando aun no se han
implementado modelos de simulación de corrientes de agua.
82 Metodología Simplificada para el establecimiento de objetivos de calidad. Esta metodología relaciona los usos
actuales y potenciales del recurso hídrico y sus características de calidad (físico-química y bacteriológica),
planteando escenarios posibles en ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico (PORH) y en
condiciones de aprovechamiento de la mejor información disponible.
63
•
Preparación de lista de metas de reducción concertadas para
presentar al Consejo Directivo
•
Aprobación de Metas por parte del Consejo
La aplicación acertada de cada uno de los pasos que se establecen para el
proceso de implementación de tasa retributiva debe llevar a una respuesta
positiva del instrumento económico en términos de reducción de la
contaminación.
5.2.1 Implementación de la Tasa Retributiva
Al analizar la información contenida en la base de datos del MAVDT, para
determinar el estado de avance que cada una de las Autoridades
Ambientales Regionales han tenido en el proceso de implementación de la
tasa retributiva por vertimientos hídricos, a partir del nuevo Decreto (ver tabla
2),
se observa que después de 4 años de reglamentarse, el uso del
instrumento económico, solo el 59% de las Autoridades Ambientales han
logrado definir una línea base en términos de identificación de cuencas,
identificación de usuarios y determinación de cargas contaminantes para los
parámetros objeto de cobro (fase I).
El 71% de las 39 Autoridades Ambientales encargadas por Ley de
implementar el instrumento han logrado algún tipo de avance en la
elaboración de los perfiles de calidad de los cuerpos de agua en su
jurisdicción (fase II), pero solo el 10% reporta concluida esta actividad.
En el establecimiento de Objetivos de Calidad (fase III), el 38% de las
autoridades ambientales reportan avances en algunas de las actividades
contempladas para la fase, y solo el 15% de las 39 autoridades Ambientales
han logrado terminarla al 100%.
64
El punto crítico en el proceso de implementación de la tasa retributiva se
encuentra
en
el
establecimiento
de
las
metas
regionales
de
descontaminación (fase IV), solo el 12% de las Autoridades Ambientales han
logrado adelantar alguna tipo de actividad en este sentido, pero sin que
ninguna haya logrado finiquitar la fase al 100%.
La razón que explica el atraso de la fase IV esta asociada a que en este
punto es donde se concreta la verdadera voluntad, tanto de los sectores
regulados como de las autoridades ambientales, para descontaminar el
recurso hídrico.
En esta etapa del proceso las Autoridades Ambientales
reportan frecuentes presiones de los sectores regulados, en particular de las
ESP, para que se fijen metas de descontaminación bajas83.
Entre las Autoridades Ambientales que reportan terminada la definición de la
línea base (fase I) encontramos: AMVA, CORNARE, CAM, DAMAB, DAMA,
CVS, CORPOAMAZONIA, CORALINA, CRA, DAGMA, CVC, CARSUCRE,
CODECHOCO,
CORPONARIÑO,
CORPOCHIVOR,
CORPOGUAVIO,
CORANTIOQUIA,
CORPOGUAJIRA,
CDMB,
CAS,
CORPOCESAR, CRC y CORPOURABA.
El segundo grupo lo conforman aquella Autoridades Ambientales, que si bien
no han logrado terminar al 100% todas las actividades contempladas en la
fase I, reportan avances que oscilan entre el 25% y 75%, estas son:
CORTOLIMA,
CARDIQUE,
CORMACARENA,
CORPAMAG,
CORPOCALDAS, CORPONOR, CRQ, EPA, CORPOBOYACA, representan
un 23% de las Autoridades Ambientales Regionales.
83 Instituto de Estudios del Ministerio Público. “Evaluación de los Instrumentos Económicos en la Política Ambiental
Colombiana”. Procuraduría General de la Nación. 2.002.
65
Tabla Nº 2
ESTADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS EN COLOMBIA
% DE AVANCE POR FASE DE IMPLEMENTACIÓN
PERIODO 1.997 - 2.005
FASE III:
FASE II: Perfil de
FASE IV:
Establecimiento
Autoridad Ambiental FASE I: Línea Base
calidad de los
Establecimiento de
Objetivos de
Metas de Reducción
cuerpos de agua
Calidad
AMVA
100%
100%
100%
83%
CORNARE
100%
88%
100%
50%
CAM
100%
100%
100%
SFNA
DAMAB
100%
75%
100%
17%
DAMA
100%
63%
100%
17%
CVS
100%
75%
100%
SFNA
CORPOAMAZONIA
100%
100%
57%
SFNA
CORALINA
100%
100%
SFNA
30%
CRA
100%
75%
29%
SFNA
DAGMA
100%
63%
29%
SFNA
CVC
100%
83%
SFNA
SFNA
CARSUCRE
100%
63%
14%
SFNA
CODECHOCO
100%
75%
SFNA
SFNA
CORPOCHIVOR
100%
75%
SFNA
SFNA
CORANTIOQUIA
100%
63%
SFNA
SFNA
CDMB
100%
25%
29%
SFNA
CORPONARIÑO
100%
38%
14%
SFNA
CORPOGUAVIO
100%
50%
SFNA
SFNA
CORPOGUAJIRA
100%
38%
SFNA
SFNA
CORTOLIMA
75%
50%
SFNA
SFNA
CARDIQUE
75%
38%
SFNA
SFNA
CAS
100%
13%
SFNA
SFNA
CORMACARENA
75%
25%
SFNA
SFNA
CORPOCESAR
100%
SFNA
SFNA
SFNA
CORPOURABA
100%
25%
SFNA
SFNA
CAR
SFNA
50%
25%
SFNA
CORPAMAG
25%
50%
SFNA
SFNA
CORPOCALDAS
50%
25%
SFNA
SFNA
CORPONOR
50%
SFNA
SFNA
SFNA
CRQ
25%
25%
SFNA
SFNA
EPA
50%
SFNA
SFNA
SFNA
CORPOBOYACA
25%
SFNA
14%
SFNA
CRC
100%
SFNA
14%
SFNA
CARDER
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
CDA
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
CORPOMOJANA
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
CORPORINOQUIA
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
CSB
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
DADMA
SFNA
SFNA
SFNA
SFNA
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006
SFNA: Sin Finalizar Ninguna Actividad
El tercer grupo, conformado por las Autoridades Ambientales que en el 2005
aún no habían logrado finalizar ninguna de las actividades contempladas
para la definición de la línea base son: CARDER, CDA, CORPOMOJANA,
CORPORINOQUIA, CSB y DADMA.
En la
fase II, solo el 10% de las autoridades ambientales han logrado
terminar
al
100%
las
actividades,
estas
son:
AMVA,
CAM,
CORPOAMAZONIA y CORALINA.
66
La fase III, establecimiento de objetivos de calidad, ha sido culminada por el
15% de la autoridades ambiéntateles: AMVA, CAM, CORNARE, DAMAB,
CVS y DAMA; el 23% de las autoridades han logrado algún tipo de avance
en las actividades de esta fase: CORPOAMAZONIA, CRA, DAGMA, CDMB,
CAR, CARSUCRE, CORPONARIÑO, CRC y CORPOBOYACA; y el 61% de
las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridades Ambiénteles de los
grandes centros Urbanas no han logrado finalizar ninguna actividad
contemplada en el establecimiento de objetivos de calidad.
El análisis permite resaltar que existen Corporaciones que han terminado la
fase III, sin haber completado actividades contempladas en fases anteriores,
por ejemplo CORNARE, DAMAB, CVS y DAMA, que reportan terminada la
fase III sin haber concluido actividades de la fase II. Determinar las razones
que explican este fenómeno requeriría de un análisis específico para cada
uno de los casos.
El La fase IV, Establecimiento de Metas de Reducción de contaminación, del
proceso de implementación del programa de tasas retributivas en Colombia, ,
no ha sido terminada por ninguna autoridad ambiental, solo el 12% de las
autoridades ambientales han logrado avanzar en alguna actividad de la fase:
AMVA, CORNARE, CORALINA, DAMAB y DAMA.
5.2.2 Resultados Ambientales
El objetivo principal del instrumento económico “Tasa Retributiva por
Vertimientos Hídricos” es inducir a los agentes que causan la contaminación
a reducir sus vertimientos a través de una tarifa por kilogramo de
contaminante vertido sobre los parámetros SST (sólidos suspendidos totales)
y DBO ( demanda bioquímica de oxigeno).
67
En Colombia se observa que a partir del uso de la Tasa Retribuiva por
vertimientos hídricos, reglamentada por el Decreto 901 de 1997, se han
generado reducciones de contaminación en las jurisdicciones de aquellas
Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas
donde se ha logrado un proceso de implementación exitoso en términos de
las metodologías propuestas por el MAVDT.
La tabla Nº 3 muestra cual ha sido el comportamiento de la contaminación a
partir de la implementación de las tasas retributivas por vertimientos hídricos.
Se observa que el 36% de las Autoridades Ambientales registran
disminuciones de contaminación de los parámetros SST y DBO a partir de la
implementación de la Tasa Retributiva.
Tabla Nº 3
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HÍDRICOS EN COLOMBIA
COMPORTAMIENTO DE LOS PARÁMETROS DBO Y SST
1997-2005
LÍNEA BASE
CARGAS ACTUALES
VARIACIÓN DE CONTAMINACIÓN
DBO Kg/Año SST Kg/Año
Autoridad
Variación DBO
Variación SST
DBO Kg/Año I SST Kg/Año I
2005
2005
Ambiental
38.050.912
38.068.296
15.423.800
13.712.273
-59,47%
-63,98%
CVC
5.751.437
26.085.316
6.561.027
9.459.479
14,08%
-63,74%
CDMB
75.817.568
72.046.948
49.164.709
30.960.904
-35,15%
-57,03%
AMVA
33.210.436
36.400.580
27.993.150
19.265.620
-15,71%
-47,07%
DAGMA
6.392.400
6.637.300
4788986
3828351
-25,08%
-42,32%
CORNARE
75.026.000
80.413.000
85.482.000
57.777.000
13,94%
-28,15%
DAMA
19.076.810
19.892.310
17.725.460
14541180
-7,08%
-26,90%
CARDIQUE
6.214.230
5.725.200
4483000
4639000
-27,86%
-18,97%
CORPOURABA
31.451.157
28.958.452
43.815.548
25.420.156
39,31%
-12,22%
DAMAB
11.206.954
11.531.825
12.148.403
10.149.017
8,40%
-11,99%
CORPOCALDAS
774.738
906.591
737313,3344 802735,0256
-4,83%
-11,46%
CORALINA
210.754.988
77.979.819
24.809.731
69.634.835
-88,23%
-10,70%
CAS
182.310
168.840
165.920
162.220
-8,99%
-3,92%
DADMA
7.427.467
6.617.149
7178834,333
6429417
-3,35%
-2,84%
CRC
3.103.920
4.396.685
3.084.141
4.474.932
-0,64%
1,78%
CORANTIOQUIA
4.186.216
4.104.229
4.979.315
4.240.898
18,95%
3,33%
EPA
803.470
1.596.800
895.949
1.755.017
11,51%
9,91%
CODECHOCO
920.906
864.164
969.904
954.100
5,32%
10,41%
CORPOCHIVOR
1.047.554
1.340.354
1.515.942
1.535.821
44,71%
14,58%
CORPOAMAZONIA
1.605.206
1.374.068
1.309.062
1.577.849
-18,45%
14,83%
CARSUCRE
7.514.526
7.319.711
9.884.269
8.915.802
31,54%
21,81%
CAR
2.858.092
4.490.130
3.508.508
5.503.550
22,76%
22,57%
CORPOCESAR
11.343.834
7.897.540
13.045.405
9.795.945
15,00%
24,04%
CORPOBOYACA
1.434.470
1.816.000
1.455.585
2.318.340
1,47%
27,66%
CORPOGUAJIRA
1.011.048
1.243.764
1.403.000
1.613.000
38,77%
29,69%
CORPOMOJANA
8.248.000
6.928.000
10.253.094
9.490.769
24,31%
36,99%
CAM
3.519.421
3.280.210
5.681.687
4.618.841
61,44%
40,81%
CRA
6.024.064
7.440.660
9.790.551
11.563.965
62,52%
55,42%
CORTOLIMA
3.070.275
2.899.695
5.078.370
4.854.887
65,40%
67,43%
CORPONARIÑO
549.637
417.950
527.634
705.480
-4,00%
68,80%
CORPAMAG
2.507.192
3.692.960
4.532.316
6.651.086
80,77%
80,10%
CVS
8.504.032
5.551.197
20.128.980
11.751.264
136,70%
111,69%
CORPONOR
7.766.000
6.794.000
19.626.000
16.418.000
152,72%
141,65%
CARDER
408.000
486.000
6.997.000
8.034.000
1614,95%
1553,09%
CORMACARENA
NR
NR
NR
NR
NR
NR
CORPOGUAVIO
NR
NR
NR
NR
NR
NR
CDA
NR
NR
NR
NR
NR
NR
CORPORINOQUIA
NR
NR
NR
NR
NR
NR
CSB
NR
NR
NR
NR
NR
NR
CRQ
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006
NIS: No Reportan Información Suficiente para el Análisis
CAS: No se encuentran registros históricos desde 1998 hasta el 2003
68
Las Corporaciones Autónomas Regionales y los Autoridades de los Grandes
Centros Urbanos que a 2005 reportan disminuciones de contaminación son:
CVC,
CDMB,
AMVA,
DAGMA,
CORNARE,
DAMA,
CARDIQUE,
CORPOURABA, DAMAB, CORPOCALDAS, CORALINA, CAS, DADMA y
CRC.
El estudio resalta que las Autoridades Ambientales que mayor nivel de
avance presentan el proceso de implementación, según las fases propuestas
por el MAVDT bajo los Decretos 901 y 3100, son las mismas que reportan
disminuciones en los niveles de contaminación. Corporaciones como la CVC
y CDMB reportan disminuciones del 63% de SST, AMVA del 57% en este
mismo parámetro, DAGMA 47%, CORNARE del 42%, CORPOGUAVIO del
31%, DAMA del 28%, CARDIQUE del 26%, CORPOURABA del 18%,
DAMAB del 12%, CORPOCALDAS del 11%, CORALINA del 11%, CAS del
10%, DADMA del 4% y CRC del 2%.
Grafica Nº 4 Variación de SST
V a ria c ió n de lo s S S T po r la im ple m e nt a c io n de la T a s a R e t ribut iv a 19 9 7 - 2 0 0 5
SST Kg/Año I
SST Kg/Año 2005
90.000.000
80.000.000
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.
Para el parámetro DBO, las Autoridades ambientales que reportan
disminuciones en estos niveles son: CVC, AMVA, CORPOURABA,
CORNARE, CORPOGUAVIO, CARSUCRE, DAGMA, DADMA, CARDIQUE,
69
CORALINA, CORPAMAG, CRC y CORANTIOQUIA con disminuciones del
orden de 59,47%, 35,15%, 27,86%, 25,08%, 23,16%, 18,45%, 15,71%,
8,99%, 7,08%, 4,83%, 4,00%, 3,35% y 0,64% respectivamente.
Existen Autoridades Ambientales que reportan disminuciones en los niveles
de contaminación, en sus jurisdicciones, de los parámetros SST y DBO de
forma homogénea como es el caso de CVC quien reporta disminuciones de
SST en un 63.9% y DBO 59.4%, pero otras Corporaciones como la CDMB
reporta disminución de SST en un 63.7% y un incremento de 14.08% de
DBO para el mismo periodo de análisis; la explicación a este tipo de casos se
encuentra en la estructura de desechos que manejan los diferentes tipos de
usuarios (Industriales, agrícolas, domésticos), existen usuarios que por su
vocación económica contaminen más de un parámetro que de otra; otro
factor que incide en los resultados de los parámetros objeto de cobro por
concepto de tasa retributiva son los tipos de plantas de tratamiento de
residuos que utilizan las empresas, existirán algunas que garanticen más la
descontaminación de un parámetro que del otro.
Grafica Nº 5 Variación de DBO
Variación de la DBO por la implementacion de la Tasa Retributiva 1997-2005
DBO Kg/Año I
DBO Kg/Año 2005
90.000.000
80.000.000
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.
70
Entre las razones que explican las disminuciones en la contaminación que
reportan algunas autoridades ambientales en su jurisdicción, para los dos
parámetros objeto de cobro de la tasa, se encuentra que en Colombia se han
venido incrementando el numero de plantas de tratamiento de aguas
residuales desde el año 1997, fecha en la cual se expidió el Decreto
reglamentario de las tasas retributivas: para el año 1997 solo el 5% de los
municipios tenían plantas de tratamiento de aguas residuales, para el año
2002 el porcentaje había subido al 21%
y en el 2005 el reporte de
municipios con plantas de tratamiento era del 31% (ver Grafica Nº 6).
Grafica Nº 6 Evolución del Uso de Plantas de Tratamiento 1997-2005
Evolución del Sistema de Tratamiento
de Aguas Residuales 1997-2005
1086
1200
1086
1086
1000
800
600
401
400
200
0
237
Plantas de
Tratamiento
Numero de
Municios
55
1997
2002
2005
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.
5.2.3 Resultados Económicos84
Un objetivo secundario del programa de tasas es la generación de recursos
para financiar la gestión e investigación ambiental. Las tasas o impuestos
están orientados a desincentivar las actividades sujetas a su pago. En una
84 Los ingresos por concepto de Tasa Retributiva no deben ser considerados permanentes, pues los recursos
generados con este tipo de instrumentos debe tender a desaparecer en el mediano y largo plazo si el instrumento
tiene éxito en su finalidad.
71
economía eficiente deben tributar más aquellas actividades socialmente
indeseables y menos aquellas actividades deseables, para financiar la
operación e inversión del Estado. Si el Estado puede financiar la gestión e
investigación ambiental tasando una actividad socialmente indeseable como
los vertimientos de aguas contaminadas a los cuerpos de agua, permitirá
reducir la tributación sobre actividades que promuevan el bienestar de la
sociedad como salarios, ahorro y consumo85.
La aplicación del principio “el que contamina, paga” ha generado, para el
periodo 1997 – 2005, recursos por un valor de $ 200.786.487.293, pero el
total facturado asciende a $321.939.965.573 (ver tabla Nº 4). A pesar que los
niveles de recaudo han mejorado al pasar de 33% en el 2.00286 a 62.37% en
el 2.005 aún siguen siendo bajos. Al mejorar los niveles de recaudo, las
Autoridades Ambientales presionaran a que las fuentes de contaminación
reduzcan aún más sus vertimientos y obtendrán mayores recursos. Esto
permitirá una gestión más estable y aumentara los programas de inversión
en proyectos ambientales, como la promoción de la producción más limpia87,
los sistemas de gestión ambiental empresarial, y los sistemas de plantas de
tratamiento de los municipios88.
La tabla número 4 muestra las Autoridades Ambientales que han logrado
niveles de recaudo superiores al 50% del total facturado: DAMA, EPA,
CORPONARIÑO, AMVA, CDMB, CORPONOR, CVC, CORMACARENA,
85 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluación Nacional al Programa de Tasas Retributivas
por Vertimientos Puntuales. BOGOTÁ D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO.
86 Ibíd. Pg. 9
87 El concepto de producción más limpia busca reducir la cantidad de energía e insumos necesarios para producir
cada unidad de producto final, disminuyendo así los costos de producción; en este orden de ideas la productividad y
la competitividad de los sectores productivos deben aumentar mientras los flujos de desechos y los costos de
descontaminación.
88 Ibíd. Pg. 9
72
CORTOLIMA,
CORNARE,
CARSUCRE,
CORPOCALDAS,
CARDER,
CORANTIOQUIA, CRQ, CRA y CAR.
Tabla Nº 4
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA
INFORMACIÓN DE FACTURACIÓN Y RECAUDO
1997-2005
Autoridad
Total
% de
% de
Total Facturado
Total Inversión
Ambiental
Recaudado
Recaudo
Inversión
CDMB
17.723.942.399 16.070.165.039 90,67% 16.315.165.000 101,52%
AMVA
29.602.771.407 28.132.829.979 95,03% 15.793.869.010 56,14%
DAGMA
52.119.235.291 13.064.518.111 25,07% 13.064.518.111 100,00%
DAMAB
16.516.517.143 5.522.031.718
33,43% 7.914.000.000 143,32%
CORNARE
11.625.232.272 7.699.180.645
66,23% 6.214.843.786 80,72%
CRC
8.684.921.685
3.860.900.241
44,46% 3.384.081.463 87,65%
CARDER
5.411.144.135
3.234.391.091
59,77% 3.094.256.675 95,67%
CRQ
3.918.704.106
2.271.734.992
57,97% 2.518.925.363 110,88%
CORPOBOYACA
8.794.853.008
3.979.781.019
45,25% 1.631.678.639 41,00%
CARDIQUE
9.552.123.317
3.089.777.046
32,35% 1.625.754.588 52,62%
CORPOURABA
7.047.908.627
2.426.687.368
34,43%
913.817.117
37,66%
EPA
1.259.965.106
1.259.965.106 100,00%
666.117.000
52,87%
CAR
3.471.731.723
1.822.869.906
52,51%
446.447.356
24,49%
CVS
3.353.033.588
1.501.224.600
44,77%
439.369.779
29,27%
CAS
16.724.977.024 5.954.687.231
35,60%
410.972.991
6,90%
CORPONOR
10.691.408.307 9.334.740.581
87,31%
220.130.543
2,36%
CORALINA
792.915.782
120.789.859
15,23%
80.350.423
66,52%
DAMA
38.170.537.746 39.787.263.948 104,24%
0
0,00%
CORPONARIÑO
1.179.662.183
1.165.285.864
98,78%
0
0,00%
CVC
33.954.949.183 28.767.563.827 84,72%
0
0,00%
CORMACARENA
1.381.321.745
1.169.667.578
84,68%
0
0,00%
CORTOLIMA
10.165.601.790 7.959.215.309
78,30%
0
0,00%
CARSUCRE
626.727.438
391.336.642
62,44%
0
0,00%
CORPOCALDAS
11.083.711.221 6.838.876.682
61,70%
0
0,00%
CORANTIOQUIA
1.518.652.855
902.669.179
59,44%
0
0,00%
CRA
1.788.198.643
984.403.603
55,05%
0
0,00%
CORPOCHIVOR
429.296.475
183.597.254
42,77%
0
0,00%
CORPOCESAR
2.168.132.271
843.000.000
38,88%
0
0,00%
CODECHOCO
1.117.737.071
430.366.659
38,50%
0
0,00%
CORPOGUAVIO
103.270.846
38.754.736
37,53%
0
0,00%
CORPAMAG
2.220.866.399
815.731.397
36,73%
0
0,00%
CORPOGUAJIRA
813.179.035
226.350.460
27,84%
0
0,00%
CAM
6.038.247.404
799.533.751
13,24%
0
0,00%
CORPOAMAZONIA
670.356.895
66.265.594
9,89%
0
0,00%
CORPORINOQUIA
234.003.174
19.029.505
8,13%
0
0,00%
CORPOMOJANA
670.890.177
51.237.083
7,64%
0
0,00%
CSB
313.238.102
63.690
0,02%
0
0,00%
CDA
0
0
0,00%
0
0,00%
DADMA
0
0
0,00%
0
0,00%
TOTAL
321.939.965.573 200.786.487.293 62,37% 74.734.297.844 37,22%
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006
A pesar que los niveles de recaudo por concepto de tasa retributiva han
mejorado en los últimos años, la capacidad institucional para invertir estos
dineros no ha sido la mejor; a diciembre de 2005 solo el 37.22% de los
recursos recaudados por concepto de tasa retributiva habían sido invertidos
en algún tipo de proyecto que mejoran la gestión ambiental.
73
La causa que explica la baja inversión de estos recurso se encuentra en que
las Autoridades Ambientales no cuentan con seguridad jurídica al momento
de hacer inversiones de largo plazo con cargo a estos recursos: el Decreto
901 de 1997 no contempló el tipo de inversiones que se pueden hacer con
estos recursos, simplemente define, en el capitulo dos (2), inversión en
sistemas de tratamiento de aguas residuales89; el Decreto 3100 de 2003
avanza en el tema y define proyectos de inversión en descontaminación
hídrica en los mismos términos del Decreto anterior pero agrega que las
inversiones pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de
tratamiento de aguas residuales, así como estudios y diseños asociados a
los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la definición del
Decreto 3100 y agrega que las inversiones podrán incluir la elaboración y
ejecución de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico y contempla
adicionalmente que un 10% del recaudo de la tasa podrá utilizarse para la
cofinanciación de estudios y diseños asociados al montaje de interceptores,
emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas.
Las Autoridades Ambientales que reportan un mayor nivel de inversión de los
recursos obtenidos por concepto de Tasa Retributiva son: CDMB, AMVA,
DAGMA, DAMAB, CORNARE, CRC, CARDER, CRQ, CORPOBOYACA, CARDIQUE,
CORPOURABA, EPA, CAR, CVS, CAS, CORPONOR y CORALINA.
Aunque la tasa retributiva se concibió como un instrumento económico que
busca inducir a los agentes que causan contaminación a disminuir sus
vertimientos, en la práctica las autoridades ambientales le han dado carácter
de instrumento financiero, lo cual origina la necesidad de mantenerlas,
contrariando la teoría que soporta el instrumento la cual dice que el recaudo
disminuye ante la disminución de la contaminación. En general, las tasas
89 Son todas aquellas inversiones cuya finalidad exclusiva sea mejorar la calidad físico química y bacteriológica de
los vertimientos o aguas servidas. Decreto 901 de 1997. MAVDT.
74
retributivas no se han orientado a prevenir la generación de vertimientos,
sino más bien a obtener recursos para tratarlos una vez producidos90.
En conclusión el uso del instrumento económico en Colombia ha generado
disminuciones
de
la
contaminación
en
aquellas
jurisdicciones
de
Corporaciones Autónomas Regionales y Unidades Ambientales Urbanas
donde la implementación de la tasa se ha hecho de forma adecuada, según
los lineamientos establecidos por el MAVDT; de otra parte ha generado
recursos que permiten aumentar la gestión de las autoridades ambientales
en programas de recuperación del recurso hídrico.
90 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 – 2006. Contraloría General de la Republica. Pág. 48.
75
6. EVALUACIÓN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR
VERTIMIENTOS HIDRICOS EN CUENCA MEDIA DEL RÍO
BOGOTÁ.
El Río Bogotá nace a unos 3400 msnm en el Alto de la Calavera, Municipio
de Villapinzón al nororiente de Cundinamarca. Recorre cerca de 370 Kms. de
longitud en dirección suroccidente y desemboca en el río Magdalena a una
altura de 280 msnm, en el Municipio de Girardot.
El río Bogotá es la principal fuente hídrica de la Sabana de Bogotá y el
receptor de los aportes domésticos de los habitantes de Bogotá y los
municipios de la Sabana. El 90% de la carga contaminante del río llega a
través de los ríos Salitre o Juan Amarillo, Fucha y Tunjuelo. Un 30% de este
caudal proviene de la cuenca del Salitre, un 39% del Fucha y un 21% del
Tunjuelo, estando compuesto el 10% restante por los aportes combinados de
las subcuencas de Torca, Conejera, Jaboque, Tintal y Soacha.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, es por Ley, la
Autoridad Ambiental encargada de implementar el instrumento económico,
Tasa Retributiva por Vertimientos Hídricos,
en la cuenca media del Río
Bogotá, la cual inicia en el puente de la Virgen (Cota) hasta el Embalse del
Muña.
El Departamento Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, ejercer
funciones de Autoridad Ambiental en el Distrito Capital de Bogotá, su
principal usuario lo constituye la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
76
Bogotá que vierte sus aguas contaminadas a los Ríos Salitre, Fucha y
Tunjuelo, los cuales a su ves las arrojan a la cuenca media del Río Bogotá.91
T
GO
BO
B)
IR
A(
HUMEDAL
JUAN
AMARILLO
FUCHA
ENGATIVA - CORTIJO
HUMEDAL
JABOQUE
HUMEDAL
SALITRE
LA CONEJERA FASE I
RIO TUNJUELO
FUCHA
PARTE BAJA
O
RI
SALITRE
RIO FUCHA
TUNJUELO BAJO
RIO SALITRE
SALITRE
FASE II
DISTRITO
DE RIEGO
LA
RAMADA
FUCHA
FASE I Y II
TE
OR
LN
TA
TUNJUELO
TIN
FASE I Y II
SOACHA
SOACHA
EMBALSE
DEL
MUÑA
TINTAL
ALICACHI
N
RIO BOGOTA
LAGO LA FLORIDA
CONVENCIONES
PLANTA DE TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR CONSTRUIDA
INFRAESTRUCTURA DE
PTAR PROYECTADA
INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA
DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA
INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA
DE ALCANTARILLADO BOGOTA
INTERCEPTOR PROYECTADO SISTEMA
DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA
INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA
DE ALCANTARILLADO BOGOTA
ESTACION ELEVADORA
PONDAJE
6.1 Antecedentes
Bajo la tutela del Decreto 901, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial elaboró un estudio titulado “Evaluación Nacional al
Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales”, en el cual
encontró que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no había
avanzado significativamente en la implementación del programa de tasas
Retributivas por Vertimientos Hídricos. La Tabla Nº 1, muestra que la CAR
91 “Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de
habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones
Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”. Articulo 66. Ley 99 de 1993.
77
ocupó el puesto número 27 entre 32 Autoridades Ambiénteles y obtuvo una
calificación de 15.6 puntos sobre un total de 100; esta evaluación calificó el
avance que la Corporación había tenido en las diferentes actividades
contempladas para poner en funcionamiento el sistema de Tasas
Retributivas (Pre - implementación, implementación, operación, verificación y
recaudo). En el estudio, que clasificó a las autoridades Ambientales en tres
grupos de efectividad administrativa, la CAR fue ubicada en el último grupo
(grupo 3) para las cuales se concluyó que
estas Autoridades “solo han
realizado algunas iniciativas aisladas relacionadas con la implementación y
han trabajado de manera inconsistente en el programa“92, el estudio agrega
además que “Después de cinco años de haberse iniciado este programa de
control de la contaminación hídrica, todavía no han hecho el primer cobro de
la tasa por vertimientos”93 y finaliza diciendo que “Es de gran preocupación,
están dejando de implementar un programa requerido por Ley, ignorando
una solución al problema generalizado de la contaminación en sus
jurisdicciones, y evitando el cobro de un flujo de rentas estipuladas por Ley
de la nación”94.
Para esta misma evaluación el DAMA fue ubicado en el grupo dos, con una
calificación de 36.2 y ocupó el puesto número 20 de 32 Autoridades
Ambientales. Para este grupo de Autoridades Ambientales el estudio
reconoce que “han intentado implementar el programa de tasas retributivas,
pero
han
seguido
implementación
y
un
proceso
operación”95
incompleto
y
concluye
o
que
inconsistente
“Estas
en
su
Autoridades
Ambientales han realizado un esfuerzo institucional serio que incluye la
actualización de los permisos de vertimientos, concertación de metas con
92 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluación Nacional al Programa de Tasas Retributivas
por Vertimientos Puntuales. BOGOTÁ D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO. Pág. 13.
93 Ibíd., p. 13.
94 Ibíd., p. 13.
95 Ibíd., p. 13.
78
sectores que vierten carga contaminante y el levantamiento de la línea base
de vertimientos. Sin embargo, se encontraron inconsistencias en su proceso
de operación. Por ejemplo, tienen por lo menos un semestre donde no
registran el esfuerzo de cobro; no han producido informes semestrales
regularmente; existen vacíos en la información sobre monitoreo de
vertimientos y calidad de los cuerpos de agua; o tienen baja eficiencia en el
recaudo de los cobros hechos a las fuentes.”96
6.2 Estado Actual
A partir de la expedición del decreto 3100 de 2003 todas las autoridades
ambientales, incluyendo la CAR, deben continuar con el proceso de
implementación de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hídricos y en tal
sentido están obligadas a reiniciar actividades tendientes a documentar el
estado de las cuencas en términos de calidad, identificar los usuarios que
realizan vertimientos en el cuerpo de agua, determinar si los usuarios
identificados tienen o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos,
calcular la línea base y establecer objetivos de calidad del cuerpo de agua; a
partir de allí deberán establecer concertadamente las metas regionales de
descontaminación para lo cual se establece un procedimiento contemplado
en el Articulo 9 del Decreto 310097. Una vez surtidos estos pasos la
96 Ibíd., p. 13.
97 Un proceso de consulta y establecimiento de la meta de reducción, el cual iniciará formalmente mediante un acto
administrativo que involucrará la duración y el procedimiento de consulta; durante la consulta los usuarios sujetos al
pago de la tasa y la comunidad podrán presentar a la Autoridad Ambiental Competente propuestas de reducción de
carga contaminante; la Autoridad Ambiental competente teniendo en cuenta el estado de deterioro del recurso, su
objetivo de calidad y las propuestas remitidas por los usuarios sujetos al pago de la tasa y la comunidad, elaborará
una propuesta de meta global de reducción de carga contaminante y las metas individuales o sectoriales asociadas;
el Director de la Autoridad Ambiental Competente presentará al Consejo Directivo un informe con la propuesta
definitiva de meta global de reducción de carga y las metas individuales o sectoriales asociadas. El informe deberá
contener las propuestas recibidas en el proceso de consulta, la evaluación de las mismas y las razones que
fundamentan la propuesta definitiva; el Consejo tendrá 90 días calendario, a partir del momento de la presentación
de la información, para definir las metas de reducción de carga contaminante para cada sustancia objeto del cobro
79
Autoridad Ambiental, hacendó uso de la formula consagrada en el articulo 16
del citado Decreto para el calculo del monto a cobrar por concepto de Tasa
retributiva, procederá a facturar y recaudar los dineros por este concepto.
6.2.1 Implementación de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del Río
Bogotá.
Si bien la Corporación Autónoma de Cundinamarca -CAR es la autoridad
encargada de la implementación de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media
del Río Bogota, se incluye en el análisis al Departamento Administrativo del
Medio Ambiente – DAMA ya que sus vertimientos se convierten en la carga
contaminante que mayor impacto tiene sobre la contaminación total en la
cuenca media del Río Bogotá.
La
Corporación
Autónoma
de
Cundinamarca
y
el
Departamento
Administrativo del Medio Ambiente, Aprovechando la experiencia ganada en
el proceso de implementación anterior, han logrado a la fecha avanzar
significativamente en el desarrollo de las actividades que el Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial tazó como ruta critica para lograr
un mejor resultado en el nuevo proceso de implementación del instrumento
económico Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos.
Según la tabla Nº 5, a mayo de 2007 la CAR y el DAMA reportan un estado
de avance importante en la implementación del instrumento económico, en la
cuenca media del Río Bogotá, según la metodología propuesta por el
MAVDT: en la definición de línea base (FASE I) la CAR ha logrado concluir
las actividades relacionadas con la identificación de la cuenca, identificación
y agrupación de usuarios; le falta concluir la actividad relacionada con el
de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo estipulado, el Director de la corporación procederá a
establecerla, dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del plazo anterior.
80
calculo de las cargas puntuales de DBO y SST; el DAMA por su parte reporta
todas las actividades de esta primera fase terminadas.
Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definición del perfil de
calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca media
del Río Bogotá han sido concluidas en su totalidad por la CAR, mientras que
al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas con la programación y
desarrollo de muestreos, y la elaboración de los mapas de calidad.
Tabla Nº 5
ESTADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS
CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA CAR - DAMA 2003-2007
FASE I: Línea Base
CAR
DAMA
1.1. Identificación de las cuencas y/o cuerpos de agua
Finalizada
1.2. Identificación de usuarios
Finalizada
Finalizada
1.3. Calculo de cargas puntuales de DBO5 y SST
En trámite
En trámite
1.4. Agrupación de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos
Finalizada
Finalizada
2.1. Inventario de la mejor información disponible
Finalizada
Finalizada
2.2. Programación de muestreos necesarios
Finalizada
Finalizada
2.3. Desarrollo de los muestreos necesarios
Finalizada
En trámite
2.4. Elaboración de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua
Finalizada
En trámite
Finalizada
FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua
2.5. Elaboración de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de calidad (Perfil
vs normas o estándares nacionales e internacionales)
Finalizada
En trámite
Finalizada
Finalizada
2.7. Notificación de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que sean considerados
por las ESP en los PSMV
Finalizada
Finalizada
2.8. Notificación de términos y fechas para la elaboración de los PSMV.
Finalizada
Finalizada
3.1. Evaluación y validación de Modelos
Finalizada
Finalizada
3.2. Evaluación de la información disponible relacionada con políticas y planes
Finalizada
Finalizada
2.6.Validación de la lista de objetivos y criterios de calidad
FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad
3.3. Evaluación de los planes y programas en desarrollo relacionadas con alcantarillados,
Finalizada
tratamiento y manejo de aguas residuales
3.4. Evaluación de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las acciones
Finalizada
propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los próximos 5 años
Finalizada
Finalizada
Finalizada
Finalizada
Finalizada
Finalizada
Finalizada
Finalizada
4.1. Elaboración de lista de metas de reducción que más le conviene a la cuenca
En trámite
Finalizada
4.2. Convocatoria al proceso de consulta
4.3. Fijación de fechas para que las ESP, y demás actores sustenten las propuestas de
metas
En trámite
En trámite
En trámite
En trámite
4.4. Desarrollo del proceso de consulta
4.5. Preparación de lista de metas de reducción concertadas para presentar al Consejo
Directivo
En trámite
En trámite
En trámite
En trámite
4.6. Aprobación de Metas por parte del Consejo
Sin Iniciar
Sin Iniciar
3.5. Análisis de sensibilidad ( escenarios de reducción de cargas)
3.6. Aplicación del modelo simplificado con información del perfil de calidad y de la línea
base
3.7. Validación de criterios, objetivos, metas e índices de mejoramiento de la calidad
esperados.
FASE IV: Establecimiento de Metas de Reducción
Fuente: CAR 2007
81
La fase IV relacionada con el establecimiento de las metas de reducción de
la contaminación, tanto la CAR como el DAMA, aún no han logrado
finalizarla;
se
debe
resaltar
que
la
concertación
de
metas
de
descontaminación resulta ser el punto neurálgico de la implementación del
programa de tasas retributivas ya que es donde converge el compromiso y la
voluntad de los sectores por un mejor ambiente.
6.2.2 Resultados Ambientales
El objetivo principal de la tasa retributiva por vertimientos hídricos en
Colombia es generar descontaminación al menor costo para los sectores
regulados e inducir a comportamientos amigables con el medio ambiente.
Para evaluar el comportado de la contaminación en la cuenca media del Río
Bogotá, se uso la información disponible en cuanto a cargas contaminantes,
de la CAR y el DAMA, desde el momento de implementación del Decreto 901
de 1997.
La CAR comenzó el proceso de implementación del instrumento económico
en 1997, pero solo hasta el 2002 inicio el proceso de facturación. El atraso
en el proceso de facturación tiene un impacto directo en los resultados que
puede arrojar el instrumento económico como eficaz reductor de la
contaminación ya que es por la vía de la coerción económica que la tasa
retributiva busca hacer que los agentes disminuyan sus vertimientos. Por su
parte el DAMA inició la implementación en 1999 y ese mismo año comenzó
la facturación. El principio de la Tasa Retributiva “el que contamina paga”
busca, a través de un buen proceso de facturación y recaudo, que los
agentes que causan contaminación hagan un análisis costo efectivo del pago
de la tasa y, dependiendo de la estructura de costos que manejen, elijan la
82
opción que más les convenga. Algunos consideraran que es mejor pagar la
tasa que descontaminar, otros invertirán en nuevas tecnologías que mejoren
procesos y así pagar menos tasa.
Los gráficos 7 y 8 muestran como ha sido el comportamiento de la
contaminación en la cuenca media del Río Bogotá a partir de la
implementación del instrumento económico en la CAR y el DAMA.
Se observa que en el periodo 2002 - 2005 la CAR reporta incrementos de la
contaminación de DBO y SST en un 31.5% y 21.8% respectivamente, pero
para el periodo comprendido entre 2004 y 2005, fecha en la cual inician los
ajustes a propósito de la nueva metodología contemplada por el Decreto
3100, la contaminación de DBO disminuye en un 24% y de SST en un 26%.
Según la CAR la razón que explica esta disminución obedece más a la
actualización de datos en términos de vertimientos y usuarios que la
Corporación hizo con motivo del requerimiento del nuevo Decreto que a la
incorporación de nuevas tecnologías de descontaminación.98
Grafico Nº 7
Comport amiento de la Contaminación Jurisdicción CAR
DBO Kg/ Año
SST Kg/Año
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2.002
2.003
Dect. 901
2.004
2.005
Dect . 3100
DBO Kg/Año
7.514.526
12.656.936
13.011.892
9.884.269
SST Kg/ Año
7.319.711
11.850.010
12.074.464
8.915.802
98 La CAR reporta 24 PTAR en su jurisdicción, para las cuales debe disponer recursos en modalidad de
contrapartida para su funcionamiento y operación.
83
El DAMA reporta para el periodo comprendido entre 1.999 y 2.005 un
incrementos de la contaminación del parámetro DBO de 13.9% y disminución
de 28.4% del parámetro SST; para el periodo 2004 - 2005 la contaminación
aumento para los dos parámetros en 11.5% de DBO y 10% de SST.
Grafico Nº 8
Comport amiento de la Contaminación Jurisdicción DAM A
DBO Kg/ Año
SST Kg/Año
100.000.000
50.000.000
0
1.999
2.000
2.001
Dect . 901
2.002
2.003
2.004
2.005
Dect . 3100
DBO Kg/Año 75.026.000 76.041.000 44.178.000 55.920.000 74.840.000 76.626.00085.482.000
SST Kg/ Año
80.413.000 81.656.000 52.999.000 50.440.00053.489.000 52.151.000 57.777.000
A pesar que en el país el número de plantas de tratamiento han aumentado
desde la reglamentación del Decreto 901 de 1997, al pasar de 5% en 1997 a
31% en el 2005 de municipios con PTAR (Grafica Nº 6), los factores que
explican el comportamiento de la contaminación en la cuenca media del Río
Bogotá están más asociados a procesos administrativos de actualización de
datos por parte de la autoridad ambiental, que a efectivas reducciones de las
cargas contaminantes motivadas por el instrumento económico.
A partir de la expedición del Decreto 3100 de 2004 tanto el DAMA como la
CAR inician un proceso de actualización de datos, que los lleva a determinar
que el número de usuarios que generan contaminación es menor al que se
había registrado en 1997, empresas de curtiembres y lácteos habían dejado
84
de operar en esta jurisdicción (caso CAR), o que la contaminación había
aumentado a raíz del crecimiento poblacional (caso DAMA)99.
6.2.3 Resultados Económicos
Si bien el objetivo principal de la tasa retributiva es generar reducciones de
contaminación al menor costo para la economía, los recursos económicos
que genera sirven a las Corporaciones Autónomas Regionales y las
Autoridades Ambientales Urbanas para mejorar su gestión ambiental en la
descontaminación del recurso hídrico.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca reportó, a 2005, un
total facturado de $3.471.731.723 de los cuales recaudó $1.822.869.906, lo
que representa un 52%. El bajo nivel de facturación y recaudo encuentra
explicación en el hecho de ser un proceso administrativo nuevo para la
Corporación el cual requiere afinar detalles para su buen funcionamiento100.
A medida que el tiempo avanza se observa que la facturación aumenta al
pasar de $203 millones en el 2002 a 1.398 millones en el 2005, en los dos
primeros años la facturación fue baja debido a que solo se facturó los dos
últimos meses de cada vigencia; en el 2.005 la facturación se normalizó y se
hizo por bimestre vencido.
99
En 1997, la CAR
inicia el proceso de implementación de las Tasas Retributivas determinando cargas
contaminantes a través de monitoreos, inventarios de vertimientos que poseía la Corporación y la información
contenida en las autodeclaraciones que aportaron los usuarios. El DAMA se baso en: Para el sector doméstico
parte de una carga presuntiva preestablecida que multiplicada por el consumo de agua percápita, el número
hogares y el porcentaje de cobertura del alcantarillado da como resultado la carga total doméstica y los posibles
montos a pagar. Para el sector industrial la carga se determinó con base en muestreos realizados en distintos
momentos y que tuvieron en cuenta la concentración de las sustancias objeto de cobro y el caudal medio de las
fuentes de agua. Para los demás sectores se establece de la misma forma que para el industrial, partiendo de
registros históricos y cargas medias.
100 Información suministrada por la CAR.
85
Grafico Nº 9
C A R F a c t ura c c ió n - R e c a udo - Inv e rs ií n 2 .0 0 2 - 2 .0 0 5
Facturació n
Recaudo
Inversió n
2.000.000.000
1.000.000.000
0
2.002
2.003
2.004
2.005
CA R
Facturació n
203.261.487
165.066.890
1.705.372.886
Recaudo
145.339.565
97.149.512
1.019.213.674
1.398.030.460
561.167.155
Inversió n
29.209.804
65.725.929
115.020.000
236.491.623
Fuente: CAR 2007
En el grafico Nº 9 muestra un incremento promedio de la facturación,
recaudo e inversión de 457%, 455% y 95.2% respectivamente. No obstante
lo anterior, al revisar el recaudo frente a la facturación se observa que, en
los cuatro años de cobro, el nivel de recaudo promedio fue de apenas el
57%. El bajo nivel de recaudo evidencia una autoridad ambiental débil para
hacer cumplir la norma por la vía jurídica.
Al analizar el comportamiento de la inversión con respecto al recaudo se
observa una inversión promedio de las dos autoridades ambientales que no
supera el 35%. La baja inversión de los recursos está asociada a la falta de
claridad jurídica que en un comienzo generó el Decreto 901 en cuanto al tipo
de inversiones que se podían hacer con estos recursos.
Se debe anotar que la Ley 99 de 1993 establece que
“Los municipios
distritos o áreas metropolitanas asumirán ante las Corporaciones Autónomas
Regionales la obligación de transferir el 50% del recaudo de las tasas
retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de
servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la
red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el
86
grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el
vertimiento”101. Frente a este tema la CAR reporta que el DAMA a la fecha
no ha transferido los dineros por este concepto.
Para el caso del DAMA el proceso de facturación se inicio en 1999, pero que
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, su principal usuario, se
negó a cancelar estos dineros aduciendo falta de claridad jurídica en cuanto
al sujeto pasivo de la tasa; en tal sentido se pronuncio la corte constitucional
quien deja claro que “las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la
obligación tributaria, es decir, están obligadas al pago de las tasas
retributivas por vertimientos hídricos”102. Hoy el Decreto 3440 de 2003 en el
Articulo 32 establece que “La Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico establecerá las fórmulas tarifarías que permitan a las
personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios recuperar los
costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y
seguimiento de sus usuarios”103
Grafico Nº 10
Facturació n - Recaudo DA M A
Facturació n
Recaudo
20.000.000.000
15.000.000.000
10.000.000.000
5.000.000.000
0
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
2.004
2.005
Facturació n 3.226.364. 3.561.410.7 3.927.207. 4.855.979. 6.771.116.0 6.631.117.0 9.197.342.
Recaudo
17.187.688. 6.771.116.0 6.631.117.0 9.197.342.
Fuente: DAMA. 2007
101 Articulo 66. Ley 99 de 1993.
102 CONCEPTO 1200-E2-26096 DE 2004. Corte Constitucional.
103 Articulo 32. Decreto 3440 de 2003.
87
El grafico 10 muestra que el DAMA ha logrado importantes ingresos por
concepto de Tasa Retributiva los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los
7 años de vigencia del instrumento económico. Al comparar la cifra facturada
de las dos Autoridades Ambientales encontramos que la facturación de la
CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado por el DAMA
Los anteriores datos demuestran que el Distrito Capital es el mayor usuario
de la cuenca media del Río Bogotá en términos de cargas contaminantes
vertidas y en consecuencia el que mayor volumen de tasa paga por este
concepto.
La CAR, el DAMA, la AAAB han implementado un plan de inversiones para la
cuenca Media del Río Bogotá, el cual está dividido en 2 fases. La primera
fase que va desde el 2.004 hasta el 2.008 contempla dos inversiones
simultaneas una, que será financiada a través de tarifas, por valor de
468.130 millones de pesos en el interceptor Engativa – Cortijo ($12.656
millones), interceptor Fucha – Tunjuelo ($268.178 millones), Estación
elevadora Tunjuelo ($80.847 millones) y dragado del Río Bogota ($106.450
millones) y otra, que será financiada por otras fuentes (30% Ley 715, 7.5%
del predial, tasas retributivas, etc.), por valor de 351.921 millones de pesos
en la ampliación de la PTAR Salitre y estación elevadora ($171.082 millones)
y la operación de la PTAR Salitre y estaciones elevadoras Salitre y Tunjuelo
($179.839 millones)104.
La segunda fase, la cual considera un incremento el la tarifa del servicio de
acueducto y alcantarillado del 11% a partir del 2009, va desde el 2009 al
2020 y contempla inversiones por dos billones seiscientos cuarenta y cinco
mil millones de pesos ($2.645.000 millones) los cuales buscan ser
financiados así: 839.000 millones manteniendo las fuentes de financiación de
104 EAAB. 2007.
88
la fase I (ley 715, predial, Tasas Retributivas) y $1.806.000 millones
financiados con ajuste a la tarifa105.
105 EAAB. 2007.
89
CONCLUSIONES
La información suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial - MAVDT sobre tasas retributivas por vertimientos
hídricos permite concluir que:
•
Después de 4 años de expendo el Decreto 3100 de 2003, que deroga
el Decreto 901 de 1997, solo el 59% de las Autoridades Ambientales
han logrado definir una línea base en términos de identificación de
cuencas, identificación de usuarios y determinación de cargas
contaminantes para los parámetros SST (sólidos suspendidos totales)
y DBO (demanda bioquímica de oxigeno) (fase I), el 10% han logrado
concluir la elaboración de perfiles de calidad de los cuerpos de agua
(fase II) y 15% han establecido los objetivos de calidad de los cuerpos
de agua (fase III).
•
El punto crítico en el proceso de implementación de la tasa retributiva
se encuentra en el establecimiento de las metas regionales de
descontaminación (fase IV), solo el 12% de las Autoridades
Ambientales han logrado adelantar alguna tipo de actividad en este
sentido, pero sin que ninguna de ellas haya logrado finalizar la fase al
100%.
•
La razón que explica el atraso en la implementación de la tasa
retributiva por vertimientos hídricos esta relacionada con la falta de
voluntad política de las autoridades ambientales para imponerlas y
cobrarlas. Ante la ausencia de una autoridad ambiental fuerte los
sectores
regulados
buscan
imponer
metas
regionales
de
descontaminación bajas que impliquen el menor esfuerzo a la hora de
cumplir con los objetivos de calidad propuesto.
•
La evaluación del instrumento económico, muestra que cuando las
Tasas Retributivas por Vertimientos Hídricos se ha implementado
90
correctamente,
sus
resultados
son
positivos
en
materia
de
descontaminación. El estudio permite determinar que el 36% de las
Autoridades Ambientales registran disminuciones de contaminación
promedio de 28% para el parámetros SST y de 23% para la DBO
•
La aplicación del principio “el que contamina, paga” ha generado a
nivel nacional, para el periodo 1997 – 2005, recursos por un valor de
$
200.786.487.293,
aunque
el
total
facturado
asciende
a
$321.939.965.573. A pesar que los niveles de recaudo de las
Autoridades Ambientales han mejorado al pasar de 33% en el 2.002 a
62.37% en el 2.005 aún siguen siendo bajos. El mayor volumen de
recaudo permite una gestión ambiental eficiente que redunda en
mayores recursos de inversión para proyectos ambientales, como por
ejemplo promoción de producción más limpia, sistemas de gestión
ambiental empresarial y sistemas de tratamiento de aguas residuales
municipales.
•
Si bien la Corporación Autónoma de Cundinamarca -CAR es la
autoridad encargada de la implementación de la Tasa Retributiva en la
Cuenca Media del Río Bogotá, se incluye en el análisis el
Departamento Administrativo del Medio Ambiente – DAMA ya que sus
vertimientos se convierten en la carga contaminante que mayor
impacto tiene sobre la contaminación total en la cuenca media del Río
Bogotá, representan el 92% de la DBO y el 91% de SST.
•
A partir de la expedición del decreto 3100 de 2003, la Corporación
Autónoma
Regional
Administrativo
del
de
Cundinamarca
Medio
Ambiente
y
han
el
Departamento
logrado
avanzar
significativamente en el proceso de implementación de la tasa
retributiva por vertimientos hídricos, según la metodología establecida
por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, la cual
consta de 4 fases y 26 actividades, la CAR y el DAMA reportan
concluidas el 65% de las actividades.
91
•
La CAR ha concluido las actividades relacionadas con la identificación
de la cuenca, identificación y agrupación de usuarios; le falta concluir
la actividad relacionada con el cálculo de las cargas puntuales de
DBO y SST; el DAMA por su parte reporta todas las actividades de
esta primera fase terminadas
•
Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definición del perfil
de calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca
media del Río Bogotá han sido concluidas en su totalidad por la CAR,
mientras que al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas
con la programación y desarrollo de muestreos, y la elaboración de los
mapas de calidad.
•
La fase IV relacionada con el establecimiento de metas regionales y
sectoriales de descontaminación aún no ha sido finalizada por estas
autoridades
ambientales.
El
establecimiento
de
metas
de
descontaminación resulta ser el punto crítico en la implementación de
la tasa retributiva por vertimientos hídricos ya que implica procesos de
concertación entre las autoridades ambientales y los sectores
regulados.
•
El uso de la tasa retributiva por vertimientos hídricos en la cuenca
media del Río Bogotá inicia con la implementación del decreto 901 de
1997 y continúa bajo los lineamientos del Decreto 3100 de 2.003. En
el primer periodo (1997-2003) la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca no muestra resultados ambientales positivos, se
observa que la DBO aumento en un 68% mientras que los SST lo
hacen en un 61%; por su parte el DAMA reporta incrementos de
contaminación de 0.25% para DBO y de 33.4% para SST. En este
periodo los resultados ambientales están asociados al inicio tardío en
el proceso de implementación de la tasa; el DAMA inicia en 1999 y la
CAR lo hace en el 2.002.
92
•
Para el periodo 2.003-2.005 la CAR reporta disminuciones en la
contaminación del parámetro DBO en un 22% y del 24% para el
parámetro SST, mientras que el DAMA muestra aumentos en la
contaminación de 14% en el parámetro DBO y de 8.02% en SST.
•
A pesar que en el país el número de plantas de tratamiento han
aumentado desde la reglamentación del Decreto 901 de 1997, al
pasar de 5% en 1997 a 31% en el 2005 de municipios con plantas de
tratamiento de aguas residuales, los factores que explican el
comportamiento de la contaminación en la cuenca media del Río
Bogotá
están
más
asociados
a
procesos
administrativos
de
actualización de datos por parte de la autoridad ambiental, que a
efectivas reducciones de las cargas contaminantes motivadas por las
tasas retributivas. Para el caso de la CAR la actualización de datos,
establecida por el Decreto 3100, en términos de calidad de los
vertimientos e inventario de usuarios lleva a la Corporación a
establecer que el número de usuarios y la cantidad de vertimientos
había disminuido producto del cierre de algunas empresas como por
ejemplo curtiembres, lácteos, frigoríficos, metalmecánica y pinturas
entre otras. En este sentido se puede establecer que la contaminación
en la cuenca media del Río Bogotá, jurisdicción CAR, disminuyó por
decreto más que por un resultado positivo del instrumento económico
Tasa Retributiva.
•
El DAMA a diferencia de la CAR muestra, para el periodo 2003.-2005,
un incremento de la contaminación en los parámetros DBO y SST del
14.2% y 8.02% respectivamente. Las razones que explican este
incremento están también relacionadas con la actualización de datos
producto del requerimiento del nuevo decreto. A diferencia de la CAR
el DAMA encuentra que su principal usuario la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado de Bogotá ha crecido en termino del número de
usuarios (principalmente domésticos e industriales),
consumo de
93
agua per-cápita y porcentaje de cobertura del alcantarillado lo que
determina mayores cargas contaminantes y en consecuencia mayores
montos a pagar.
•
Al igual que a nivel nacional la aplicación del principio el que
contamina paga, en la cuenca media del Río Bogotá, ha generado
importantes recursos que sirven para apalancar una mayor inversión
ambiental en la descontaminación del recurso hídrico. La Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca reporta, a 2005, un total
facturado
de
$3.471.731.723
de
los
cuales
ha
recaudado
$1.822.869.906, lo que representa un 52%. El bajo nivel de recaudo
encuentra explicación en el hecho de ser un proceso administrativo
nuevo para la Corporación el cual requiere ampliar y mejorar los
instrumentos
de
coerción
jurídica
que
aseguren
un
buen
comportamiento de los recaudos.
•
Los primeros años de facturación y recaudo por concepto de Tasas
retributivas por Vertimientos Hídricos en la jurisdicción del DAMA
estuvieron caracterizado por la negativa a pagar de su principal
usuario, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, quien
argumentó falta de claridad jurídica en cuanto al sujeto pasivo de la
tasa. En tal sentido se pronuncio la corte constitucional quien deja
claro
que
“las
empresas
prestadoras
de
servicios
públicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la
obligación tributaria, es decir, están obligadas al pago de las tasas
retributivas por vertimientos hídricos”. Pero el Decreto 3440 de 2004
en el Articulo 32 establece que “La Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico establecerá las formulas tarifarías que
permitan a las personas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios recuperar los costos por concepto de tasas retributivas y
los asociados con el monitoreo y seguimiento de sus usuarios”
burlando así el principio del instrumento económico que busca, a
94
través del cobro por kilogramo de contaminante vertido, inducir a los
agentes que causan contaminación a disminuir sus vertimientos. El
principio “el que contamina paga” no esta contemplado, en la teoría
económica, para ser aplicado a los usuarios de redes de acueducto y
alcantarillado ya que sus posibilidades de implementar tecnologías de
descontaminación son mínimas, pero si lo hicieran resultaría
altamente costoso para la empresa prestadora del servicio hacer
seguimiento particularizado a cada uno de los usuarios a fin de poder
facturar la tasa. En conclusión el esfuerzo de la teoría economía por
diseñar un instrumento económico que induzca en los agentes
comportamientos amigables con el medio ambiente queda reducido
por decreto a un simple instrumento tributario que lo único que genera
es mayores costos a la economía.
•
Surtida la discusión jurídica en cuanto al sujeto pasivo de la tasa, el
DAMA reporta importantes ingresos por concepto de Tasa Retributiva
los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los 7 años de vigencia del
instrumento económico. Al comparar la facturación por concepto de
tasa retributiva de las dos Autoridades Ambientales encontramos que
la facturación de la CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado
por el DAMA, lo que confirma que la principal carga contaminante y en
consecuencia el mayor volumen de recursos se genera en la
jurisdicción del DAMA.
•
La inversión de los recursos obtenidos por concepto de Tasa
Retributiva no supera el 24% para la CAR y el 22% para el DAMA. La
baja inversión de los recursos esta asociada a la falta de claridad
jurídica que en un comienzo generó el Decreto 901 en cuanto al tipo
de inversiones que se podían hacer con estos recursos.
•
La causa que explica la baja inversión de los recursos se encuentra
en que las Autoridades Ambientales no cuentan
con seguridad
jurídica al momento de hacer inversiones de largo plazo con cargo a
95
estos dineros. El Decreto 901 de 1997, por ejemplo, no contempla que
tipo de inversiones se pueden hacer con cargo a estos recursos,
simplemente se limita a definir el termino “inversión en sistemas de
tratamiento de aguas residuales”; el Decreto 3100 de 2003 define
proyectos de inversión en descontaminación hídrica en los mismos
términos del Decreto anterior pero agrega que estas inversiones
pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de
tratamiento de aguas residuales, así como estudios y diseños
asociados a los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la
definición del decreto anterior y agrega que las inversiones también
podrán incluir la elaboración y ejecución de los Planes de
Ordenamiento del Recurso Hídrico, contempla además que un 10%
del recaudo de la tasa podrá utilizarse para la cofinanciación de
estudios y diseños asociados al montaje de interceptores, emisarios
finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas.
•
La CAR, el DAMA y la EAAB han implementado un plan de
inversiones para la cuenca Media del Río Bogotá el cual contempla la
ampliación de las actuales plantas de tratamiento, construcción de
nuevas y operación y mantenimiento de las mismas. Para financiar
estas obras se contempla incrementar la tarifa de servicio de
acueducto y alcantarillado y usar los ingresos tradicionales como son
Ley 715, predial y tasas retributivas.
•
La razón que explica la falta de homogeneidad, que muestran las
diferentes autoridades ambientales, en el proceso de implementación
de las tasas retributiva por vertimientos hídricos se puede encontrar en
las diferencias
presupuestales y jurisdiccionales
(tamaño del
territorio) que manejan las diferentes autoridades ambientales, la falta
de recurso humano y equipo técnico (laboratorios) necesario para
implementación del instrumento económico, el inicio tardío del proceso
de implementación de la tasa en algunas autoridades ambientales, la
96
falta de asesoría por parte del MAVDT para continuar el proceso de
implementación y seguimiento de la tasa retributiva, falta de voluntad
administrativa por parte de los Directores de las Autoridades
Ambientales para implementar y poner a funcionar el instrumento
económico, a presión de los sectores por una regulación que genere
el menor costos de descontaminación posible en sus estructuras de
costos y a problemas de orden publico en algunas jurisdicciones de
Corporaciones que dificultan el proceso de implementación.
•
La norma que reglamenta la tasa retributiva en Colombia ha cambiado
en un corto tiempo producto de las presiones de los sectores
regulados y en particular de las Empresas de Acueducto y
Alcantarillado, lo que demuestra la ausencia de una autoridad
ambiental consolidada y fuerte
capaz de concebir y defender un
instrumento económico robusto que genere descontaminación en los
sectores regulados.
•
Las presiones de las empresas prestadoras del servicio de acueducto
y alcantarillado llevaron a que la tasa retributiva por vertimientos
hídricos tenga un impacto directo sobre el bolsillo de los colombianos
al transferir por vía de tarifas los costos asociados a las mismas.
•
La ausencia de un programa fuerte de producción limpia que oriente a
los sectores sobre las mejores alternativas de descontaminación en
términos de procesos y tecnologías a usar, termina convirtiendo la
tasa retributiva en un simple instrumento recaudador de recursos y en
consecuencia un elemento que encarece la operación de las
empresas en Colombia.
97
RECOMENDACIONES
¾ Las
Corporaciones
Autónomas
Regionales
y
las
Unidades
Ambientales Urbanas deben tener mayor asistencia por parte del
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el nuevo
proceso de implementación de las tasas retributivas por vertimientos
hídricos a fin de lograr los mejores resultados del instrumento como
reductor de la contaminación.
¾ La responsabilidad de implementar la tasa retributiva por vertimientos
hídricos en la cuenca media del Río Bogotá debe centrarse en una
sola institución a fin de orientar mejor los esfuerzos y obtener así los
mejores resultados.
¾ La implementación y los resultados del programa de tasas retributivas
en la cuenca media del Río Bogotá deben ser tan buenos que se
conviertan en el caso modelo a nivel nacional.
¾ Las autoridades ambientales encargadas de implementar el programa
de tasas retributivas en la cuenca media del Río Bogotá deben
aprovechar las ventajas comparativas que ofrece tener la fuente
hídrica más contaminada del país y estar cerca del Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial para lograr la mejor
asesoría en el tema y así mostrar los mejores resultados.
¾ La norma que reglamenta las tasas retributivas por vertimientos debe
ser una norma estable y de largo plazo a fin de generar certidumbre
para los sectores regulados.
98
¾ Se requiere un programa de producción limpia fuerte y consolidado
que oriente a los sectores en cuanto a las mejores alternativas de
descontaminación.
¾ La destinación de los recursos obtenidos por concepto de tasas
retributivas debe ser clara y orientada exclusivamente a la
recuperación del recurso hídrico. Es recomendable que estos recursos
se inviertan en la ejecución de los planes más que en la elaboración
de los mismos.
¾ Las Autoridades Ambientales que a la fecha no han logrado
implementar y poner en funcionamiento el instrumento económico
deben ser objeto de un programa especial de capacitación y
orientación por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
¾ Las
Autoridades
Ambientales
Regionales
deberán
reportar
anualmente al Ministerio de Ambiente los resultados de los monitoreos
realizados
a
las
fuentes
de
agua
a
fin
de
determinar
el
comportamiento de las cargas contaminantes de DBO y SST y así
tomar los correctivos necesarios.
99
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104
GLOSARIO DE TÉRMINOS
CUASIMETAS
Opción metodológica cuando no se han implementado modelos de
simulación de corrientes de agua.
DBO
Demanda Bioquímica de Oxigeno
MAVDT
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MESOCA
Metodología Simplificada para el Establecimiento de Objetivos de calidad.
OD
Oxígeno Disuelto
PSMV
Plan de Saneamiento y manejo de Vertimientos
SST
Sólidos Suspendidos Totales
CAM
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena
CAR
Corporación Autónama Regional de Cundinamarca
CARDER
Corporación Autónoma Regional de Risaralda
CARDIQUE
Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique
CARSUCRE
Corporación Autónoma Regional de Sucre
CAS
Corporación Autónoma Regional de Santander
CDA
105
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico
CDMB
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga
CODECHOCO
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
CORALINA
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
CORANTIOQUIA
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
CORMACARENA
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La
Macarena
CORNARE
Corporación Autónoma Regional Río Negro y Nare
CORPAMAG
Corporación Autónoma Regional del Magdalena
CORPOAMAZONIA
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia
CORPOBOYACA
Corporación Autónoma Regional de Boyacá
CORPOCALDAS
Corporación Autónoma Regional de Caldas
CORPOCESAR
Corporación Autónoma Regional del Cesar
CORPOCHIVOR
Corporación Autónoma Regional de Chivor
CORPOGUAJIRA
Corporación Autónoma Regional de la Guajira
CORPOGUAVIO
106
Corporación Autónoma Regional del Guavio
CORPOMOJANA
Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge
CORPONARIÑO
Corporación Autónoma Regional de Nariño
CORPONOR
Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental
CORPORINOQUIA
Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia
CORPOURABA
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá
CORTOLIMA
Corporación Autónoma Regional del Tolima
CRA
Corporación Autónoma Regional del Atlántico
CRC
Corporación Autónoma Regional del Cauca
CRQ
Corporación Autónoma Regional del Quindio
CSB
Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolivar
CVC
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
CVS
Corporación de los Valles del Sinú y San Jorge
AMVA
Are Metropolitana del Valle de Aburra
DAMA
Departamento Administrativo del Medio Amibente
DAGMA
107
Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente
DAMAB
Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla
EPA
Entidad Promotora del Medio Ambiente
DADMA
Departamento Administrativo del Medio Ambiente
108