1. Los Departamentos y la Organización Territorial en Francia.

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1. Los Departamentos y la Organización Territorial en Francia.
Los departamentos fueron la novedad del “ modelo de organización territorial
que se impuso en Francia luego de la revolución de 1789,“ 1 el predominante
influjo que en la época tuvo “la ideología de la igualdad exigía que fueran
abolidos los privilegios y las particularidades regionales. La idea de soberanía
nacional postulada por Sieyes implicaba una legislación y una administración
común para todo el país. De allí la ley de diciembre de 1789 que dividió el reino
en departamentos, tanto para la representación como para la administración.”
2
Así, pues, “ desde su origen, el departamento cobra una doble función: técnica
y política, administrativa y electoral“3.
La imposición de la nueva organización fue muy evidente, ya que “el trazo de
los departamentos se hizo dividiendo en cuadrados un mapa (nueve grandes
cuadrados, subdivididos cada uno, en nueve cuadrados más pequeños)
teniendo en cuenta las particularidades geográficas, la influencia de ciudades y
los límites de las antiguas circunscripciones. Un factor determinante fue el de
acercar la administración a todos los ciudadanos. Por eso el criterio de división
territorial para formar los departamentos fue el de que en ellos a partir de todas
las localidades, se pudiera llegar al centro de la administración en un día de
viaje” 4.
1
Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de
1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16.
2
Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Bogotá; 1983; página 36
3
Ibid; página 36
4
Ibid; página 36
6
Bajo estas consideraciones nacen los departamentos en Francia, cuna de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, rescoldo que
avivaría y sustentaría los ánimos independentistas en las colonias americanas
de España. No sólo en este punto Francia se convierte en referente para los
españoles nacidos en América, de la misma manera “el modelo de
organización territorial que se impuso... luego de la revolución de 1789, fue
adoptado por los países de América Latina a partir de la independencia de
cada uno de ellos.” 5
No obstante; como lo expresa claramente el profesor Jorge Cárdenas Galvis,
bajo este nuevo engranaje del Estado, subyace como razón de fondo, el
floreciente desarrollo de las fuerzas capitalistas: “la configuración del EstadoNación como totalidad política-económica-social-territorial situada por encima
de entidades más concretas como la comunidad local o la región, está
íntimamente ligada al desarrollo del capitalismo. A cerca de esto es
paradigmática la historia de Francia. En la primera etapa de la revolución
francesa (1789-1793) la Asamblea Nacional parificó las relaciones entre
individuos al suprimir los privilegios económicos y políticos de la nobleza y el
clero, convirtió la monarquía en república y dispuso una organización política
del territorio mediante departamentos arbitrariamente trazados sobre el
antiquísimo y diverso ámbito de regiones. De hecho la nación no es una
agrupación natural como lo fue la tribu o la comunidad aldeana. Resulta ser
una entidad artificial cuyos elementos de cohesión no se manifiestan evidentes
a los sujetos ni a las agrupaciones sensibles que la constituyen.“ 6
Para la emergente burguesía francesa, la consolidación del Estado Nacional;
que les garantizará el dominio sobre un mercado más amplio que el regional,
5
Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de
1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16.
6
Jorge Cárdenas Galvis; Recuento de un proceso inconcluso; Revista Criterio No. 20; Santa Fe
de Bogotá; Julio de 1994; pág. 95
7
así como el emprendimiento de obras civiles que incentivarán e hicieran
rentable la inversión capitalista; era una necesidad inminente, por ello “las
antiguas regiones francesas fueron divididas en departamentos para hacer
efectiva la gestión del Estado, pero, a la institución de la participación popular
local se opuso la creación napoleónica del prefecto, como representante del
poder central en el ámbito departamental, cuyos poderes desvirtuaron los
postulados de autonomía municipal y regional.” 7 Evidenciando la necesidad de
fortalecer al Estado Nacional.
Al respecto podemos ver como la evolución del capital, “desde su nunca
perfecto estadio de competencia hasta la fase monopólica, condujo a que las
decisiones y los intereses de la burguesía rebasarán los límites regionales,
para adecuarse en forma mucho más definida y clara a las estrategias de rama
o sector productivo. Estas, en tanto estrategias de clase, traducían los
intereses generales de los capitalistas, ya estuvieran establecidos en el sector
agrícola, en el industrial o financiero. En esa medida, requerían de
percepciones globales y de posiciones unitarias en la búsqueda y defensa de
sus propósitos, y esto ya configuraba una tendencia centralizadora. Pero,
además. Con la simultánea y paralela tendencia concentradora del sistema
crediticio y con la aparición de las corporaciones, los carteles y los trust, la
necesidad de las estrategias centralistas y nacionales se vio acrecentada.
Adicionalmente con el proceso de transnacionalización del capital se acentuó
aún más la tendencia al centralismo, desbordando, incluso, los límites
nacionales.” 8
De lo anterior lo que resulta patente, a manera de corolario, es que los
elementos que determinan los fenómenos sociales, cualesquiera que fueran
7
Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de
1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16.
8
Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización;
Esap; Bogotá; 1994; pág. 16
8
ellos, ya sea la revolución francesa o la regeneración de Núñez, son los
económicos. Lo notamos en Francia en 1789 o en España en 1492, pero se
vuelve aún más ínclito, si lo miramos hoy por hoy, cuando la vida, de un pastor
que mora en los lugares más recónditos del Himalaya, está determinada por los
dictámenes de la economía globalizada.
9
2. Los departamentos en Colombia.
Los departamentos han sido tildados como divisiones arbitrarias y artificiales
del territorio nacional, de ello da cuenta Fals Borda, en la siguiente manera: “sin
negar la existencia centenaria de los departamentos –lo cual ha producido
sentimientos de lealtad regionales con su simbología cultural, que no con la
clase política dominante allí, en lo cual debemos tener el cuidado de distinguir,
como en las divergencias entre La Guajira y el Cesar por un corredor al marcabe recordar lo artificial e imperial de su introducción en 1886.”9
Hoy los departamentos, como entidades territoriales, cumplen el papel de
coordinadores de la planeación y de la acción administrativa local, y de
intermediarios naturales entre la Nación y sus Municipios, de esa manera
fueron concebidos por el Constituyente en 1991, con el ánimo de fortalecerlos.
Una visión en este sentido, es expresada por Ana Lucía Hincapié y Saúl Mesa:
“si por efecto de la ley de creación de los Corpes (Ley 76 de 1985), se asesto
un duro golpe a los departamentos, al darle a las regiones de planificación
funciones similares a los de aquellos entes, y en virtud del enfoque o sesgo
municipalista de la descentralización, es igualmente cierto que salen – los
departamentos- fortalecidos de la Constitución de 1991, en términos de
autonomía política y administrativa. Simultáneamente, las regiones –RAPquedan condicionadas a su voluntad asociativa y en la práctica abandonadas
por la Nación, gracias a que se impone la tesis de niveles de planificación
9
Orlando Fals Borda, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional,
número 38; cinco de abril de 1991; Colombia; pág. 5
10
separados en correspondencia con las competencias de la Nación y de los
otros niveles administrativos y territoriales.” 10
2.1. Los Departamentos durante el siglo XIX.
La historia departamental en Colombia, comienza con la consolidación (total)
de la independencia en 1819. Una vez se produjo la declaratoria de la misma
en 1810, la preocupación de las antiguas provincias fue la de organizar su
propia administración así como su ordenamiento político. Sin embargo, esos
primeros años de independencia, fueron poco afortunados para quienes
lideraron el proceso independentista, a muchos de ellos les costó la vida, a
manos de sus coterráneos o de los pacificadores de Morillo. El motivo de la
reyerta que había generado el período, que más tarde se denominará “La
Patria Boba“, residía en el profundo desacuerdo que había entre los
neoindependientes por el modelo de Estado que deberían adoptar. “Entre la
escogencia del modelo francés y el federal norteamericano se debatió el
ordenamiento territorial para Colombia, discusión que existió a lo largo del
siglo XIX, hasta que en 1886 los delegatarios de entonces, adoptaron el
modelo napoleónico“. 11
“Al declarar la independencia en 1810 fue natural que el primer nombre
nacional quedará en “Provincias Unidas de Nueva Granada”. Para entonces
había 22 provincias, resultado de las subdivisiones de las grandes
gobernaciones coloniales. Este esquema persistió hasta 1819 cuando se creó
la
República
de
Colombia...Los
nuevos
e
inmensos
departamentos
conformados entonces se dividieron en provincias, éstas en cantones y éstos
en parroquias. Se establecieron Asambleas (o Cámaras) y gobernadores
10
Ana Lucía Hincapié y Saúl Mesa Ochoa; Lo regional en el proceso de descentralización
pasado y futuro; en Hacia una gestión pública orientada a resultados; Departamento Nacional
de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 165
11
Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de
1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16.
11
provinciales, subordinados a los intendentes de los departamentos. Esta forma
de gobierno territorial perduró casi sin cambios por otros cincuenta años. Las
provincias elegían senadores y representantes, proponían candidatos a
gobernador, y ejercían amplios poderes administrativos y fiscales. Ello abrió
cauce a la federación de los estados soberanos entre 1863 y 1885, cuando el
número de provincias subió a 65. Ellas fueron partes constitutivas de los
nuevos departamentos ordenados por la Constitución de 1886.” 12
La Constitución de Rionegro de 1863, al adoptar un régimen federal para el
Estado, dividió al país en 9 Estados Soberanos, de ahí que Carrizosa exprese
que
“las divisiones administrativas departamentales obedecieron a principios
de siglo o mucho más tarde en años recientes a una subdivisión de los
antiguos
Estados
Cundinamarca,
soberanos
Magdalena,
(Antioquía,
Panamá,
Bolívar,
Santander
y
Boyacá,
Cauca,
Tolima).
Algunos
departamentos fueron creados sin las condiciones requeridas por la
Constitución por simples motivos de aspiración regional, cuando no de
estrategia electoral de las corrientes políticas predominantes“ 13
La Regeneración de Núñez es, también, fruto de la necesidad del capital de
cimentar las bases de un Estado Nacional, al igual de lo sucedido en Francia
en 1789. El principio de Centralización política y descentralización
administrativa consagrado en la Carta de 1886 “en el terreno del derecho,
quería decir que si en el pasado había tantas soberanías como Estados
existían, en adelante sólo habría la soberanía de la nación. Como
consecuencia de ello, las partes o secciones componentes de la Nación
perderían sus atributos políticos – los de expedir Constituciones y legislación
12
Orlando Fals Borda, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional,
número 38, cinco de abril de 1991; Colombia; págs. 2 y 3
13
Vásquez Carrizosa Alfredo; El Poder presidencial en Colombia; Editor Enrique Dobry;
Bogotá; 1979; pág. 396
12
propias – que quedarían concentrados en las autoridades nacionales. Al revés
de lo que ocurría en el pasado, los Departamentos, cuyo sólo nombre por
comparación con el de Estados anuncia la profundidad del cambio, no tendrían
sino las facultades que la Constitución y las leyes les concedieron y éstas no
podían ser sino de naturaleza administrativa, con el único fin de realizar una
descentralización administrativa“ 14
Desde la óptica netamente jurídica, plantea Vidal Perdomo que “para dar curso
al postulado de la descentralización administrativa, que debía desenvolverse a
través de los Departamentos y Municipios, la Constitución de 1886 repite el
carácter administrativo de sus funciones y autoridades. En el artículo 182 se lee
- Los departamentos para el servicio administrativo, se dividirán en provincias,
y éstas en Distritos municipales -. A continuación el artículo 183 - Habrá en
cada Departamento una corporación administrativa denominada Asamblea
Departamental -“ 15
2.2. Los Departamentos durante el siglo XX.
La historia jurídica de los departamentos, y en general, de todas las entidades
territoriales, no ha presentado en el siglo XX, mayores altibajos, así tenemos
que “en cuanto concierne a la organización departamental y municipal, el Acto
reformatorio número 3 de 1905 facultó a la ley para alterar la división territorial
de la República, para formar el número de departamentos que estimará
conveniente; para segregar distritos municipales a los departamentos
existentes; para determinar la base de población que corresponda, y distribuir
14
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal: Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla; 1978; pág. 8
15
Ibid; pág. 9
13
entre los departamentos los bienes y cargos. Por medio del Acto Legislativo
número de 1907, fueron remplazadas las Asambleas departamentales por
Consejos Administrativos elegidos por las municipalidades. La ley 17 de 1905
creó más de treinta departamentos “ 16
Por su parte, “el acto legislativo número 3 de 1910 volvió por los fueros
departamentales y municipales aprobando disposiciones de este tenor – el
territorio de la República se divide, para efectos de administración pública, en
departamentos a cuya cabeza se encuentra un Gobernador, los departamentos
se dividen en distritos municipales y pueden tener divisiones provinciales u
otras; los bienes y rentas de los departamentos y municipios son de su
propiedad exclusiva y gozan de la protección de los que poseen los
particulares; se restablecen las Asambleas departamentales como cuerpos de
elección popular y se les devuelven sus funciones”
17
Con la reforma constitucional de 1936, son eliminadas las provincias del
ordenamiento
jurídico
colombiano,
dejando
exclusivamente,
a
los
departamentos y a los distritos municipales como entidades territoriales de la
República. Mientras tanto la reforma del 68, planteó un fortalecimiento del nivel
departamental, que Vidal Perdomo describe así: “se tiene entonces que por la
tutela sobre los municipios y la desaparición del antiguo sistema administrativo
provincial, los departamentos se afirman como la sede de la descentralización
administrativa en Colombia. Tal es la inclinación que en ese punto ofrece el
derecho constitucional colombiano que hasta los propios servicios nacionales
deben prestarse respetando los límites departamentales“.18 Al respecto, Alvaro
Tirado Mejía, concuerda al afirmar que “al comparar la atención que la
16
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal: Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla; 1978; pág. 9
17
Ibid; pág. 10
14
Constitución Nacional (la de 1886) brinda al departamento en contraste con el
municipio, se puede deducir que es la organización departamental y no la
municipal la base del aparato territorial del Estado”.19
Tirado Mejía es bastante enfático al afirmar que “el tipo de organización
regional del país no se modifica desde 1886... continua la misma división en
departamentos y en ellos subsisten las asambleas pero ya prácticamente sin
funciones... Lo único que se ha dado para modificar esta situación, es la
división de antiguos departamentos. En ello ha primado mas la mecánica
política, el Clientelismo y la burocracia, que razones de peso. A partir de la
conformación del Frente Nacional en 1958, en razón de que el Plebiscito
establecía
que
cada
departamento
debía
tener
una
representación
parlamentaria mínima, los apetitos burocráticos crecieron y para saciarlos se
procedió a dividir antiguos departamentos. Caldas en Caldas, Risaralda y
Quindío. Donde más obro la mecánica de división fue en la Costa Atlántica, en
donde los antiguos departamentos de Bolívar y Magdalena fueron cercenados.
Así en los años cincuenta surgieron Córdoba, Sucre, Cesar y la Guajira. En
esta forma el grupo de la costa con siete departamentos, tiene el mayor peso
parlamentario tal como se manifiesta en la elección de mesas directivas de
Senado y Cámara, y sobre todo en el lucrativo nombramiento, desde el punto
de vista burocrático, del Contralor General de la República.” 20
Por su parte, Jaime Castro, quien fuera Alcalde de Bogotá y más tarde
Constituyente, percibía en 1986 la situación de los departamentos, en la
siguiente forma: teniendo en cuenta que “las normas vigentes asignan
competencia amplia en materia administrativa
18
a los departamentos. En
Ibid; págs. 14 y 15
19
Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Bogotá; 1983; página 69
20
Ibíd; página 53
15
principio, para el adelantamiento y mejora de sus territorios y el bienestar de
sus habitantes, pueden y deben hacer todo lo que sea necesario; en la
realidad, hacen muy poco como entidades prestadoras de servicios y
ejecutoras de obras. Salvo contadas excepciones, han fracasado en el
cumplimiento de sus principales tareas... Las causas de esta situación son
varias. Una de ellas tiene que ver con su crónica penuria fiscal pues apenas
pueden
sufragar
burocráticamente.”
21
sus
más
elementales
necesidades,
subsistir
Y sostiene, “en una época el ingreso público se repartía
en forma más o menos aceptable entre los tres citados niveles administrativos
- se refiere a la Nación, al Departamento y al Municipio -. El esfuerzo tributario
consentido por los colombianos llegó incluso a dividirse casi por partes iguales
entre la Nación, los Departamentos y los Municipios. En los últimos lustros no
ha ocurrido así. El proceso centralizador canalizó igualmente los recursos a
favor de la Nación.“22
Parece ser, supone Castro que “el departamento como entidad captadora de
recursos propios parece haberse agotado. (Ver Anexos, Cuadros No. 4 y 5,
página 64) Las causas pueden ser múltiples: La nación tomó para sí la casi
totalidad de
los impuestos, se acabó la imaginación tributaria de quienes
deben crearle fuentes de ingreso de los departamentos, las gentes no
consienten o toleran mas desembolsos a favor de una organización que no
presta ningún servicio, que no cumple función positiva” 23.
Y agrega, el mismo autor, “el proceso centralizador desequilibró el crecimiento
del aparato administrativo del Estado y deterioró sus manifestaciones más
21
Jaime Castro Castro; Código de Régimen Departamental; Editorial Oveja Negra; Bogotá;
1986; pág. 13
22
23
Ibíd; pág. 7
Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro Castro; en Descentralización y Centralismo en
Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 146
16
importantes, situaciones que a su vez perturban con consecuencias graves, la
vida político-administrativa de la nación.” 24 Así las cosas, “antes que el tamaño
del Estado lo que se debe revisar es mas el reparto de competencias y
recursos entre los diferentes niveles administrativos y la clase de relaciones
que establecen, que un problema del tamaño del Estado.” 25
Pero si en el plano jurídico, los cambios no eran tan notorios; los guarismos
económicos daban cuenta de la generación de una gran brecha entre
Departamentos pobres y ricos, tenemos que “en 1952, a partir de las
estimaciones que tomaban en cuenta el comportamiento de diez factores
económicos (depósitos bancarios, ahorros, ingresos departamentales, número
de vehículos automotores,
kilovatios instalados, consumos de azúcar,
cigarrillos, cerveza, ganado y compraventas), se estableció una suerte de
categorización
de
los
departamentos...
Según
ésta,
el
departamento
colombiano más rico era el de Cundinamarca, en el cual se concentraba el 27%
del ingreso de todo el país. Siguen luego el de Antioquia, con 16% del ingreso;
el Valle, con 13; Caldas con 10% y el Atlántico con el 8% del ingreso total.”
26
Esta situación continúo progresando, así lo expresa Tirado Mejía al afirmar con
vehemencia, “con tales condiciones de disparidad en lo económico, en los
ingresos y en los servicios, como lo ejemplifica profusamente el informe
Wiesner Bird, la igualdad jurídica del término departamento, no hace mas que
encubrir profundas diferencias.” 27
24
Jaime Castro Castro; Código de Régimen Departamental; Editorial Oveja Negra; Bogotá;
1986; pág. 12
25
26
Ibíd; pág. 12
Octavio Barbosa Cardona; Región y proceso de Descentralización en Colombia; Esap;
Bogotá 1999; pág. 26
27
Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro Castro; en Descentralización y Centralismo en
Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 71
17
Un nuevo ciclo para los departamentos se inicia a partir de la expedición de la
Constitución de 1991, fundadora del Estado Social de Derecho, que establece
una República unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades
territoriales, que busca reanimar a los criticados y alicaídos departamentos. Un
punto fundamental en esta reciente Carta de Navegación es la introducción y
desarrollo “del concepto de autonomía... Como un atributo de las entidades
territoriales, es decir, de aquellas unidades político-administrativas del Estado
que conforman la división general del territorio a diferencia de las demás
divisiones que puede establecer la ley para el cumplimiento de las funciones y
servicios, las cuales no gozan de los principios derivados de la autonomía.”28
El principio de autonomía establecido en el artículo 287 de la Constitución
política de 1991, reviste la mayor importancia para los entes territoriales,
podríamos decir que es el pasaporte hacia la mayoría de edad institucional. En
desarrollo de éste las entidades territoriales son autónomas para la gestión de
sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y de la ley. Y en virtud del
cual tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias
2. Ejercer las competencias que les correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.” 29
No obstante, la expedición de las nuevas normas, la mayoría de las
Administraciones departamentales han sido inferiores al compromiso histórico
que la nueva Carta les ha asignado. Y si antes estaban en crisis, los últimos
acontecimientos las ponen en la bancarrota. Para tener una mayor ilustración
sobre este punto, sugiero que usted se remita al capítulo 4.
28
Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela
Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; págs. 11 y 12
18
3. Los contenidos de la Descentralización Administrativa.
3.1. Descentralización en el Ambito Global
Para abrir este acápite con broche de oro, me parece bastante sugerente citar
a Tocqueville, quien con mucha perspicacia planteó “ la mayor parte de los que
en Francia hablan contra la centralización no quieren, en el fondo, destruirla;
unos, porque detentan el poder y los demás, porque esperan obtenerlo. La
descentralización al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo
prometen, pero que nunca conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no
debe contar mas que con su propio esfuerzo; y si él mismo no tiene voluntad de
tal cosa, el mal carece de remedio.” 30
La descentralización no es un término nuevo para nosotros, al menos eso ha
sucedido así en el papel, pues desde el siglo XIX encarnó el espíritu de la
Constitución de Núñez. “Lo que en la práctica se dio entre nosotros con la
regeneración fue una centralización política seguida de una centralización
administrativa, muy rígida, debido fundamentalmente al fuerte régimen
presidencialista que se implantó.”31
No obstante lo anterior, es esclarecedor el hecho que no se haya dado
aplicación al principio de Descentralización Administrativa consignado como
29
Escuela Superior de Administración Pública; Constitución Política de Colombia; Tercera
Edición; Esap; Bogotá; 1992; pág. 116
30
Alvaro Tirado Mejía citando a Alexis de Tocqueville; en Descentralización y Centralismo en
Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 22
31
Ibíd; págs. 24 y 25
19
letra muerta en la Carta, puesto que esto no se debe al fuerte régimen
presidencialista que percibe Tirado Mejía, sino que, por el contrario, el fuerte
régimen presidencialista es también una respuesta a la necesidad, netamente
económica, de consolidar, el apenas incipiente Estado Nacional, a fin de que
éste creara las condiciones requeridas para ensanchar el mercado interno del
país. Evidentemente la descentralización administrativa si se produjo, pero fue
de manera funcional, o como dicen los teóricos del derecho administrativo por
servicios. La Nación, por la gran cantidad de servicios que debió asumir a
través de su nivel central, no dio abasto y por ello surgen en aquella época, los
llamados Institutos descentralizados con el objetivo de aliviar las pesadas
cargas de la misma, pero sin que eso implicara perder el control real sobre las
funciones transferidas y/o sobre los órganos que las asumían. De esto, es una
muestra exquisita e incluso, para algunos, hilarante, de esa realidad: “como en
varias ocasiones se ha destacado, los llamados institutos descentralizados han
concentrado una serie de atribuciones propias de los municipios que han
perdido competencias y se ha llegado a la paradoja de que un instituto que
lleva el nombre de Caminos Vecinales, opera desde Bogotá.” 32
Por eso resulta palmario, bajo cualquier óptica, que el actual proceso de
descentralización de los Estados Modernos obedece a la exigencia de relanzar
la acumulación capitalista en todos sus niveles, liderada sin lugar a dudas por
el capital transnacional. Producto de la disminución de la rentabilidad del
capital, entre otros factores por la disminución de la productividad del trabajo, la
pesada carga impositiva y laboral a costa de las empresas, agudizada aún más
por la denominada crisis del petróleo en el decenio de los setentas. El modelo
de dirección estatal fuertemente centralizado y basado en las políticas de
bienestar, que en algún tiempo fueron la solución a un escollo anterior, serían
reconocidos como las talanqueras a la eficiente movilidad del capital.
32
Alvaro Tirado Mejía; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Bogotá; 1983; pág. 63
20
Ante la dramática situación de la economía mundial, se busca en los principios
clásicos de la teoría económica, la solución a la crisis. Los países altamente
industrializados, viéndose seriamente afectados, marchan a la vanguardia
como julos en tiempo de guerra, entre ellos Inglaterra y Estados Unidos, y
desde estas dos economías, principalmente, se comienzan a irradiar, a través
de organismos multilaterales como el Banco Mundial o el FMI, las fórmulas
salvadoras del neoliberalismo o neoconservadurismo. El nuevo modelo
plantea específicamente una serie de medidas económicas que deben ser
adoptadas por el Estado, medidas que por supuesto van afectar a amplios
grupos sociales.
Situación ésta que hace paladino un principio económico
fundamental: “el Estado gira en función de la economía y no al revés.”
La economía determina al Estado. Decididamente lo expresa Uribe Uribe, “los
economistas justificamos la existencia del Estado a través de los fallos del
mercado.” 33 Por eso uno de los paquetes del nuevo modelo sirve para precisar
“las modernas tendencias del intervencionismo estatal, para ello se tomará
como base el documento elaborado por la Federación Colombiana de
Municipios y FESCOL:
-
El Estado sólo interviene cuando los particulares lo demandan.
-
El estado somete su intervención a la aprobación y evaluación de los
particulares mediante mecanismos de la democracia participativa.
-
El Estado y los particulares deciden, ejecutan, controlan y evalúan
conjuntamente.
-
Las decisiones privadas de asignación de recursos interesan al Estado y
autorizan su intervención.
A los anteriores cuatro criterios podrían agregársele otros tres así:
33
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa;
Volumen 13, número 29; Universidad de Antioquia; 1999; pág. 177 y 178
21
-
El acceso universal a la prestación de los servicios públicos básicos, los
cuales son responsabilidad del Estado (aunque no su prestación directa).
-
La protección al medio ambiente y al sistema ecológico.
-
La eficiencia e internacionalización de la producción.“ 34
Las reformas económicas desarrolladas a finales de los setenta y principios de
los ochenta en Inglaterra por la Dama de Hierro, Margareth Thatcher, son un
vivo ejemplo de este proceso, a ello se refiere el profesor Jorge Cárdenas
cuando asume que:“ la modernización no se realiza exclusivamente en el plano
de la economía. La modernización es también imperativa en el plano del
Estado, sobre todo, en las instancias correspondientes al Estado como
instrumento y conlleva la adecuación
“reestructuración”
económica.
o ajuste del aparato estatal a la
Descentralización
territorial,
privatización,
reformas fiscales, son políticas que conducen al cumplimiento de la estrategia
de reducción y flexibilización del Estado que procura encuadrar en una relación
homotética el par Estado- Economía.”35
Según Kalmanovitz, “los principios centrales del modelo neoliberal son: 1. las
fuerzas del mercado son las más eficientes asignadores de recursos; 2. El
Estado no debe intervenir en la economía, a no ser para garantizar el libre
juego de tales fuerzas, 3. La inflación es un problema monetario que debe
pasar, en buen parte, por la intermediación financiera, 4. La economía debe
abrirse al mercado mundial y al flujo internacional de la economía.“ 36
34
Juan Gómez Martínez, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional,
número 32, primero de abril de 1991; Colombia; pág. 4
35
Jorge Cárdenas Galvis; Recuento de un proceso inconcluso; Revista Criterio No. 20; Santa
Fe de Bogotá; Julio de 1994; pág. 102.
36
Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en Laberintos
de la Descentralización; ESAP; Bobotá; 1994; pág. 40.
22
Claramente, las reformas al Estado tienen su origen en el hecho que “el capital,
la misma relación social que había erigido el Estado democrático con el fin de
apoyar y respaldar el proceso de acumulación a escalas nacionales, ahora, en
su etapa de transnacionalización, se vio constreñido por el conjunto de
acuerdos y reglamentaciones que constituían la esencia del sistema político.
Se requería, en esta nueva fase de una flexibilidad total, que rompiera la
camisa
de
fuerza
que
representaba
el
incrementar
las
ganancias
simultáneamente con el consumo de las masas. El estado comenzó a ser
calificado como un aparato coercitivo para el capital que, con sus compromisos
políticos, impedía la libre movilidad de los recursos para su colocación en las
regiones y actividades más rentables; como una entidad que despilfarraba la
riqueza social en el mantenimiento de unos niveles de vida que no
correspondían a su utilización más eficiente.” 37
Sin embargo, “no puede afirmarse..., que el proceso de transnacionalización
del capital haya conducido a que los Estados latinoamericanos confronten una
progresiva pérdida de identidad como instancias articuladoras de los intereses
de sus respectivas sociedades y que, por ende, se encuentren en un definitivo
proceso de desnacionalización... Por el contrario, han sido y son cada vez más
frecuentes las exigencias ciudadanas y comunitarias por una mayor presencia
del Estado en los países de América Latina.” 38 Lo que subyace como una
verdad inocultable en América Latina es que, los países de la región, no
estaban preparados para asumir esta nueva fase del capital, por cuanto aún;
sus economías no han madurado lo suficiente, pero además, las reformas
fueron impuestas por los organismos multilaterales a sabiendas de los graves
efectos que podían provocar.
37
Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización;
Esap; Bogotá; 1994; pág. 20
38
Ibid; pág. 25
23
Por eso, no es gratuito que, “los efectos de este intento de aplicación del
modelo neoliberal fueron funestos para el país; es así como el sector industrial
perdió todo el dinamismo que había logrado a finales de los 70, y entró en una
situación de estancamiento a finales del 82. Mientras tanto, el sector financiero
había crecido desmesuradamente, esto, a su vez, tuvo consecuencias en la
configuración espacial del país, ya que la concentración de la población y de
las actividades económicas en términos espaciales se acentúo debido, por una
parte, a que el sector más dinámico de la economía, el de las actividades
financieras, tiende perfectamente a ubicarse en las grandes concentraciones
urbanas y, por otro, a que la intensificación de los procesos de modernización
de la agricultura especialmente del café, generó un aumento de la
productividad y un consiguiente desplazamiento de la fuerza de trabajo rural
hacia las grandes ciudades.“39
De esta forma, “el capital viene perdiendo sus raíces tanto sectoriales como
regionales o locales, dando lugar a su creciente desectorialización y
desterritorialización. Este comportamiento no resulta ajeno a las empresas
regionales o locales más dinámicas, cuyas estrategias de crecimiento también
las obligan a diversificar (sectorial y territorialmente) sus inversiones para poder
asegurar la continuidad de su expansión, conforme a las condiciones para la
mejor valorización de sus capitales que perciben en otras partes de su espacio
nacional o, fuera de él. Consecuentemente, en los países de mayor desarrollo
capitalista de la región, este comportamiento se ha traducido en un persistente
debilitamiento del tipo tradicional de empresa, cuyo crecimiento se realizaba
apegado a determinados sectores y/o lugares del territorio.“40
39
Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización;
Esap; Bogotá; 1994; págs. 39 y 40
40
Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los
procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización; Esap;
Bogotá; 1994; pág. 66
24
3.2. Descentralización y centralización en Colombia.
Entender las dinámicas internas del país, permite dilucidar muchos aspectos
importantes del acontecer nacional, “el modelo de crecimiento capitalista que
predomina..., entre 1930 y 1967 aproximadamente, es un modelo de
crecimiento hacia adentro, identificado como el modelo de sustitución de
importaciones y liderado por los sectores industrial y agoroexportador cafetero,
que contó con el total respaldo de los sectores dominantes...Mientras tanto,
desde nuestro ángulo de análisis lo que el periodo desde 1974 – 1982 muestra
es la consolidación de un nuevo patrón de acumulación basado en el sector
financiero como el sector punta de la acumulación, apoyándose en una
estrategia Neoliberal.”41
Las regiones de menor desarrollo industrial, fueron el caldo de cultivo perfecto
para la proliferación de las prácticas clientelistas, debido a que son altamente
dependientes de las transferencias del gobierno central y “siendo el Estado el
principal empleador a nivel regional, la ausencia de fuentes de empleo posibilita
que la primera y más importante condición para ser funcionario público sea
matricularse en un grupo político local.” 42 Lo que le permite contar al Jefe
político, con los funcionarios públicos dispuestos a satisfacer las necesidades
de su clientela; porque precisamente el sistema funciona cuando las personas
carentes de recursos, ofrecen lealtad política al patrón, a cambio de una
satisfacción a cuenta gotas de sus necesidades, puesto que ahí está el secreto
de la sumisión. En ese sentido podemos definir tentativamente “al Clientelismo
como las relaciones de intercambio de prestaciones y contraprestaciones entre
quienes, a falta de recursos (clientela), garantizan lealtad política hacia terceros
en razón de su poder económico, político e influencia social, podemos destacar
41
Jairo Enrique Rodríguez Hernández.; Acumulación de Capital y estructuración espacial
Cuadernos de Economía. Número 12; Universidad Nacional; 1998; págs. 98 y 99
42
Eduardo Díaz Uribe; El Clientelismo en Colombia: Un estudio exploratorio; El Ancora
Editores; Bogotá; 1986; pág. 45
25
que se trata de una relación asimétrica, es decir, de una relación en la cual una
de las partes tiene poder (patrón) mientras la otra no lo tiene (cliente)”
43
En estas regiones se reproducía el clientelismo a pasos más agigantados,
debido al círculo vicioso que se generaba en torno a la utilización de los
recursos públicos, girados por la Nación, pues representaban la mayor, sino la
única, fuente de subsistencia, para la comunidad altamente necesitada, y la
posibilidad de conservar el poder y sus prebendas, para el Jefe Político.
Mientras tanto en las grandes ciudades, se concentraba la industria, la riqueza,
el empleo y gran parte de la población del país.
Una descripción patente del fenómeno es realizada por Tirado Mejía: “en los
últimos tres decenios se nota un proceso de concentración en dos sentidos:
a. Dentro de la creciente urbanización que registra el país, 70% de los
habitantes son urbanos, éstos se concentran en las cuatro mayores
ciudades que cuentan con el 40% de los habitantes y un peso similar o
mayor en lo económico.
b. El ritmo de crecimiento de Bogotá, muestra una tendencia hacia la
concentración, no solo respecto a todo el país, sino también en relación con
las tres ciudades que le siguen” 44
Eduardo Díaz Uribe, no podía dar mejor cuenta del fenómeno del clientelismo:
“estamos frente a dos racionalidades y estilos cualitativamente distintos: la
llamada
tecnocracia
definiendo
políticas
desde
una
perspectiva
supradepartamental, internacional y a largo plazo, como corresponde al capital;
y, la otra, la clientelista definiendo acciones en materia de inversión pública en
los niveles regionales que son el campo de acción del mundo político, de los
profesionales de la política...Si bien ambas racionalidades se repelen, también
43
Ibid, pág.12 y ss.
26
se requieren: la una no puede existir sin la otra. El poder central y el gran
capital necesitan de la estabilidad política y electoral que solo les puede ser
garantizada por la clase política, y esta última, para reproducirse, requiere del
poder del Estado y de su presupuesto” 45
Y continúa Díaz Uribe: “una de las características de la gestión pública local es
el fomento de proyectos y obras que no generan impacto en materia de
desarrollo económico y social... Si bien el Clientelismo es inoperante frente al
desarrollo económico y social, no por ello es políticamente incompetente; por el
contrario, su fortaleza radica en la debilidad y postración económica de las
grandes mayorías del país, ya sea para movilizarlas como carne de cañón a
cambio del derecho de trabajar la tierra, como ocurrió en el siglo pasado, o por
la luz eléctrica, la Salud, la educación, la muerte en vida o la muerte a secas,
como ocurre hoy...La planeación centralizada solo es eficiente en la medida en
que tiene que dar cabida la los intereses clientelistas en el presupuesto
nacional y en los argos de dirección del Estado para garantizar la estabilidad
política. Lo anterior se traduce en ejercicios de planeación que no pasan del
papel a tiempo que la previsión en materia de política económica y social se ve
relegada frente a la realidad objetiva de legitimación electoral del régimen
económico predominante, institucionalizado y sostenido por los partidos
tradicionales.”46
Las dinámicas de la centralización y la concentración del capital, en las
grandes ciudades del país, eran legitimadas electoral y políticamente por el
clientelismo. La centralización administrativa, como lo muestran los cuadros
44
Alvaro Tirado Mejía; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Bogotá; 1983; pág. 58
45
Eduardo Díaz Uribe; El Clientelismo en Colombia: Un estudio exploratorio; El Ancora
Editores; Bogotá; 1986; pág. 61 y ss.
46
Ibíd; 1986; pág. 65 y ss.
27
No. 1 y No. 2, (Ver Anexos, página 63) es condigna a la concentración y
centralización del capital. De esa manera se explica la centralización
administrativa creciente entre 1930 y 1980 en Colombia; así como también el
hecho que el principio de descentralización administrativa de la Constitución
de 1886, no hubiera tenido aplicación práctica.
3.3 Qué es la Descentralización ?
Muchos son los conceptos que se han elaborado con respecto a la
descentralización, presentaremos a continuación los más importantes, y en la
medida de lo posible trataremos de relacionarlos con el régimen departamental:
Tirado Mejía, expresa que “la descentralización puede mirarse bajo muchos
aspectos. Como traspaso de competencias entre el nivel central hacia las
comunidades
locales;
como
radicación
de
competencias
de
carácter
administrativo en manos de las autoridades regionales o locales; como gestión
autónoma de los intereses locales. Ha sido definida como una repartición de
poderes entre el Estado y las colectividades, según modalidades variables que
siguen las tradiciones históricas de cada país.” 47
Hernando González plantea que “si entendemos por descentralización el
reconocimiento de competencias – capacidad de decisión, de manejo de
recursos- a organismos no subordinados al nivel nacional y si descentralizar
significa redistribuir poder entre la Nación y las entidades territoriales, es claro
que dicha descentralización se ha focalizado hacia los municipios y muy poco
ha avanzado en las instancias territoriales intermedias. Se esperaba que el
departamento se fortaleciera en su papel de intermediador con la Nación y en
47
Alvaro Tirado Mejía citando a Luis Ricardo Paredes; en Descentralización y Centralismo en
Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 62
28
su rol de promotor del desarrollo económico, pero en este sentido poco se ha
avanzado.“ 48
Wilson Herrera esgrime que para responder al interrogante de qué es la
descentralización “es importante hacer dos distinciones básicas: una con
respecto a su significado, y otra con respecto a sus objetivos. En lo que hace
referencia a su significado existen dos versiones: la primera versión, formulada
por Von Haldewang, concibe la descentralización como un proceso mediante el
cual se “modifica el aparato institucional político-administrativo, trasladándose
competencias a unidades inferiores (funcional o territorialmente definidos)
dentro del aparato estatal, o bien a instituciones fuera del Estado”. La segunda
versión, formulada por muchos autores latinoamericanos, la resume De Mattos
así: la descentralización es un proceso mediante el cual se “ aumenta el poder
y la autonomía de decisión y de control de recursos, las responsabilidades y las
competencias de las colectividades locales, en detrimento de los órganos del
estado central”. 49
Por su parte “para la concepción neoliberal, la descentralización tiene como
objetivo básico “lograr la asignación más eficiente de los recursos del Estado y
el mejoramiento de la calidad de los servicios esenciales”. Así, la
descentralización se concibe como un mecanismo que pposibilitaría al estado
tomar sus decisiones de acuerdo con criterios de beneficio-costo. Dicho criterio
de esta concepción, implica dos aspectos: por un lado, que la cantidad ofrecida
de los servicios prestados por el Estado estaría determinada por las
preferencias reveladas “de los individuos que se reflejarían en los mecanismos
de mercado... Y por otro lado, las entidades estatales prestadoras de los
48
Hernando González; Regionalización y descentralización; de Hacia una gestión pública
orientada a resultados; Departamento Nacional de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 185
49
Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en
Laberintos de la Descentralización; ESAP; Bogotá; 1994; págs. 45 y 46
29
servicios determinarán sus gastos de acuerdo con los ingresos recibidos, es
decir, de acuerdo a la demanda real de estos.“
50
Para muchos estructuralistas como “Borja y Boisier, la descentralización
constituye un mecanismo idóneo para solucionar los principales problemas
políticos y económicos de los países latinoamericanos. Dentro de ésta
perspectiva, la descentralización tendría como objetivos básicos:
1. Promover el desarrollo regional; 2. Democratizar los procesos sociales; 3.
Aumentar la participación popular; y 4. reducir la injusticia social.“ 51
Expone, Darío Restrepo, “cuando se habla de descentralización se entiende
usualmente la transferencia del poder de decisión y ejecución de políticas
públicas de los órganos centrales del gobierno y del Estado a las entidades
territoriales y las fuerzas vivas que allí habitan. Para que se pueda asumir la
descentralización se requerirá entonces implementar tres aspectos:
a) La transferencia de competencias administrativas, de planeación y de
regulación de todos aquellos sucesos que ocurran en cada entidad territorial
y cuyo impacto se límite a la entidad y a la población correspondiente...
b) Los recursos para poder asumir toda esta serie de competencias que
afectan la calidad de vida y la cotidianeidad de la población...
c) En tercer lugar y lo más importante es la capacidad política de las entidades
territoriales y de la población que allí habita para tomar las decisiones sobre
cómo administrar las funciones y los recursos descentralizados y propios”
50
Ibid, pág. 46
51
Ibid, págs. 46 y 47.
52
52
Darío Restrepo; Cartografía de la descentralización, emergencia, actualidad e indefiniciones;
en Laberintos de la Descentralización; ESAP; 1994; pág. 83
30
Desde un ámbito jurídico “la descentralización territorial. Es el otorgamiento de
competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o
locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales cierta
autonomía para que se manejen por sí mismas.” 53
“ Para que se presente realmente esta descentralización (territorial) se requiere
la presencia de varios elementos:
1. La existencia de necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que
son comunes a toda la nación.
2. La personería Jurídica pues es evidente que para que una colectividad
pueda realmente manejarse a sí misma, requiere tener la capacidad de ser
sujeto derechos y obligaciones.
3. Autonomía financiera, es decir, que la entidad territorial tenga su propio
patrimonio y presupuesto diferente de los de la nación.
4. Autonomía administrativa, es decir, que se puedan organizar internamente
de manera autónoma.
5. Existencia de autoridades locales en el sentido de autoridades propias,
elegidas por la misma comunidad o nombradas por sus representantes.
6. Existencia de un control por parte del poder central, pues tratándose de un
sistema unitario no puede pensarse que las entidades territoriales gocen de
total autonomía.” 54
Para mi la descentralización es el proceso que otorga empoderamiento a las
comunidades locales, para que éstas sean sujetos activos de su propio
desarrollo. El empoderamiento implica tener autonomía para decidir cuando es
menester hacerlo, en tal sentido, para que haya autonomía se requiere tener el
control sobre lo que se administra; es decir, sobre los recursos que necesito
53
Carlos Alberto Cortés Riaño;. Régimen político Departamental; Legis Editores; Bogotá;
1987; Pagina 12
54
Ibid, pág. 13; Carlos Alberto Riaño citando a Libardo Rodríguez
31
para hacer mi labor. En otras palabras, no puede haber descentralización sino
tengo los recursos para efectuar mis tareas, llámense conocimiento, dinero, o
simplemente capacidad. Es esta pues, una realidad que afecta a las entidades
territoriales, la situación actual de los departa mentos da cuenta de ello.
3.4 Cuál es el propósito de la descentralización?
Al igual que las demás políticas, incluidas en el modelo neoliberal, tales como
la privatización, la descentralización tiene como propósito generar por un lado,
las condiciones necesarias para que el capital vuelva a las sendas de la
rentabilidad económica, y por el otro lado, busca disminuir el gasto público de
los Estados, vía mayor eficiencia en la ejecución del mismo, atendiendo al
principio que los problemas se solucionan en el nivel que son importantes,
sobra decir, que ese nivel son los espacios locales y regionales. En este orden
de ideas, una disminución en el gasto público, redundaría en una disminución
de los gastos de las empresas, vía disminución en las cargas impositivas, y al
mismo tiempo generaría mayores utilidades netas.
A diferencia de la fase anterior del capitalismo, cuando este requirió para su
expansión y crecimiento de la anuencia de un Estado Nacional fuerte, hoy, es
preclaro que con la consolidación de los grandes capitales financieros, se
necesitan nuevos espacios para trasladarse con mayor movilidad y seguridad.
La especulación financiera que generó una considerable crisis en los países
desarrollados, en los setentas, fue uno de los fenómenos que produjo una seria
desestabilización en el sistema y en últimas dejó muchas enseñanzas. El
capital no se puede quedar quieto, suyo es el movimiento constante, propio de
un ser vivo. La globalización es el producto de esa necesidad. Su mirada hacia
lo regional, está dada por que allí existen posibilidades de inversión. El rescate
de lo local, de lo diverso, de la heterogeneidad, es parte de su nueva filosofía,
para crear nuevos mercados, para lanzar nuevos productos, para crear nuevas
necesidades, para no quedarse quieto, para buscar mayor rentabilidad. La
32
descentralización entendida como el empoderamiento de las comunidades
locales busca generar un interlocutor válido y confiable para el capital, de esta
manera se deben visualizar los presentes procesos descentralizadores.
En
concordancia
con
lo
anterior
Darío
Restrepo
plantea
que
“la
descentralización de funciones y recursos, y el fortalecimiento de las entidades
territoriales, tienen como norte la búsqueda del acercamiento de lo público y lo
estatal al mercado. Por una parte, acerca la definición de políticas, su
financiación y ejecución, su validación, sus mecanismos de evaluación, control
y seguimiento, a los mercados locales. Por otra parte, permea las instituciones
a la participación de los diferentes agentes del mercado en la definición de las
decisiones colectivas, públicas y estatales. La descentralización supone
entonces grados de autonomía política, de autodefinición de las entidades
territoriales, precisamente para que su gestión pueda ser expresión del
mercado y de sus agentes naturales, los productores y consumidores. “ 55.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que “el problema de la descentralización
no es neutro y su resolución pasa necesaria y fundamentalmente por las
instancias políticas debido a los intereses que toca, los cuales, como en toda
las ocasiones de privilegio, no van a estar conforme con una modificación del
statu quo que les beneficia”. 56
Apegarse a concepciones legalistas es el pronunciamiento de quienes
consideran que la norma es la que determina la dinámica de la realidad;
“algunos limitan el problema a la dicotomía centralismo – descentralismo
administrativo, como se plantea en el actual debate al respecto, lo cual reduce
la discusión a una escala tan simplista como que todos los males del país se
deben al centralismo, mientras a la imprecisas propuestas de descentralización
55
Darío Restrepo; Cartografía de la descentralización, emergencia, actualidad e indefiniciones;
en Laberintos de la Descentralización. ESAP.1994 .Pág. 107.
56
Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Página 61
33
se les otorga la capacidad milagrosa de solucionar una variedad de asuntos
que van desde la crisis final de los gobiernos locales, le reivindicación de los
sectores populares, la eficiencia administrativa y la democracia, hasta todo tipo
de conflictos entre Estado y población. Esta interpretación que ha hecho
carrera en los partidos tradicionales parte del desconocimiento de la estrecha
relación
existente
entre
los
procesos
de
desarrollo
capitalista
y
descentralización administrativa y la responsabilidad que en materia les
corresponde a los grupos políticos locales y a las maquinaria bipartidistas.
57
“En últimas, considerar que la descentralización pueda contribuir para lograr
un desarrollo económico equitativo en términos espaciales, implica, o bien
sostener que el modelo neoliberal vigente tiende hacia una desconcentración
de los beneficios del desarrollo en términos espaciales, o bien considerar que
la descentralización podría transformar los ejes fundamentales de la dinámica
capitalista. Lo anterior significaría que una reforma de tipo políticoadministrativa podría generar cambios en el modelo económico neoliberal, lo
cual iría contra los mismos presupuestos que han inspirado y guiado los
procesos de reforma del Estado. En este caso, una revisión de los procesos de
descentralización en América Latina muestra que no existe en éstos ningún tipo
de evidencia que vaya en tal sentido”. 58
Hacer lecturas, que solo se limiten a establecer las incidencias políticas,
comunitarias, participativas de la descentralización en la vida local puede que
sea relajante pero no se compadece de una realidad que ha sido por lo demás
impuesta desde fuera “más bien, la descentralización es uno de los
instrumentos que, junto con la desburocratización y la privatización, se han
57
58
Eduardo Díaz Uribe citando a Hitsson Robin Lee; El Clientelismo en Colombia. Página 54.
Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en Laberintos
de la Descentralización. ESAP.1994. Página 49.
34
utilizado para cambiar el funcionamiento del Estado y su papel dentro de la
economía, con el fin de adecuarlo a los nuevos patrones de acumulación en los
países subdesarrollados.
Desde esta perspectiva, siguiendo a Rojas y
Moncayo, podemos decir que la descentralización tiene cuatro finalidades.
a- Lograr una mayor eficiencia y eficacia en el gasto público, tal que disminuya
el “impacto tributario sobre las tasas de rentabilidad” por un lado, y por otro,
que los abultados déficits fiscales, que en el esquema anterior el Estado
crónicamente
presentaba
con
claros
efectos
inflacionarios,
fuesen
eliminados, a través de una redistribución de funciones entre niveles
territoriales, de tal manera que los departamentos y municipios asumiesen
la responsabilidad de su funcionamiento, ello en la medida en que buena
parte de los servicios públicos domiciliarios, la educación y la salud,
quedaron a cargo de dichos entes tanto en su financiamiento como su
prestación.
b- La descentralización debe posibilitar una relación más directa entre la
inversión pública y las actividades productivas de cada región, de tal
manera que los gastos públicos en aquellas regiones estén en función de
los recursos que éstas generen. En este sentido, la inversión se distribuye
regionalmente, de acuerdo con las demandas efectivas en cada una de las
regiones.
c- Como se mencionó antes, la descentralización tiene como objetivo lograr
cambiar la racionalidad del Estado en la prestación de los servicios, de
modo que éstos se presten de acuerdo con criterios de costo-beneficio. Ello
se logra en tanto que al traspasar la responsabilidad y el financiamiento de
una buena parte de los servicios públicos domiciliarios a los departamentos
y municipios, éstos tendrán que establecer políticas tarifarias con criterio no
de tipo redistributivo, sino de beneficio-costo.
Frente a esto cabe la
objeción de que el gobierno central igual podría hacerse cargo de dichos
servicios con tales criterios. Sin embargo, esto sería menos eficiente, pues
son las autoridades locales y regionales quienes mejor conocen cualitativa y
cuantitativamente
sus
necesidades,
por
un
lado,
y
por
otro,
la
35
descentralización en la prestación de los servicios hace que el costo político
de las políticas tarifarias recaiga sobre dichos entes y no sobre el gobierno
central.
Esta sería una vía más flexible para la privatización de los
servicios, sin necesidad de comprometer políticamente al mismo gobierno
central.
d- La descentralización “sienta las bases para la nueva fase mediante la
aproximación de los procesos de producción, reproducción y realización,
todos ellos afinados flexiblemente a una ley del valor cada vez más
internacional”. Ello en la medida en que son los entes locales y regionales
los encargados de garantizar las condiciones de vida de los trabajadores, ya
que, como se vio anteriormente, estos entes tienen bajo su responsabilidad
la prestación de los servicios domiciliarios, los programas de vivienda social,
de educación y de salud“ 59.
En
la
concepción
del
modelo
neoliberal
“la
descentralización
no
necesariamente es un instrumento de desarrollo regional, ni mucho menos de
mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Esto no quiere decir
que aquí se esté defendiendo el centralismo político y económico, sino, más
bien, que los problemas del subdesarrollo, que son de carácter estructural,
difícilmente pueden ser atacados con reformas de tipo político-administrativo
que apenas rozan dichas estructuras. Por otra parte, y no menos importante,
se ha mostrado cómo los problemas del desarrollo regional están de manera
directa relacionados con los criterios de asignación de la inversión, los cuales
están determinados por los patrones de acumulación del capital “. 60 No
obstante, un modelo económico de otra naturaleza, podría considerar la
descentralización como una política de desarrollo regional, solo que sería ir en
contra del esquema de desarrollo vigente. Con el riesgo de morir en el intento o
con la posibilidad de propiciar nuevas dinámicas económicas. En este sentido,
59
Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización, en Laberintos
de la Descentralización. ESAP.1994 Páginas 49-50
60
Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización, en Laberintos
de la Descentralización. ESAP.1994 Página 51
36
el Estado colombiano bien podría adoptar una política restrictiva que indujera a
los inversionistas privados a inyectar un porcentaje considerable de capitales
en regiones distintas a las que hoy concentran la actividad productiva. Eso
generaría una desconcentración territorial de los capitales, pero podría
significar el cierre de las fronteras del país.
En esta misma tónica “en la medida en que el nuevo modelo propugna una
progresiva reducción del papel del Estado como inversor y productor, quienes
quedan con capacidad efectiva para dinamizar un proceso de acumulación
productiva regional o local son , fundamentalmente, los inversores privados. Y
a este respecto no se conoce ningún tipo de argumentación consistente que
permita augurar que los responsables de la gestión empresarial van a
aumentar sus inversiones en una determinada parte del territorio en función del
hecho de que ahora allí hay más autonomía, más poder político, más
transparencia, más participación y más democracia; los factores que
condicionan las decisiones de inversión (o de no inversión), reposan
principalmente (lo cual no significa exclusivamente) en las condiciones que los
decisores respectivos puedan avizorar en esas regiones o localidades, para la
mejor valorización de sus capitales “. 61
“ Estas consideraciones dan pie para fundamentar la aseveración de que una
reorganización del Estado basada en una mayor descentralización territorial del
poder político, aun cuando puede provocar importantes beneficios en términos
de transparencia, participación y democratización para los habitantes de las
colectividades territoriales, en ningún caso asegura de por sí las condiciones
61
Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los
procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización.
ESAP.1994. Pág. 74 y 75.
37
para el desencadenamiento de procesos de acumulación y crecimiento regional
o local y, por ende, de desarrollo regional o local “.
62
4. Eliminación de los Departamentos.
Diversas propuestas tendientes a prescindir de la instancia departamental han
sido formuladas a lo largo de la vida institucional de los departamentos, en el
presente acápite reseñaremos las más importantes:
A. La propuesta de Tulio E. Tascón.
Una de los primeros pronunciamientos en este sentido fue el del Doctor Tascón
cuyos “principales argumentos esgrimidos en defensa de su propuesta pueden
descomponerse de esta manera:
1.) Los departamentos son un anacronismo, son un recuerdo del régimen
federal .
Frente a la explicación según la cual la Constitución de 1886 habría operado
una transacción histórica entre el federalismo y el régimen centralista o unitario
con sentido positivo, Tascón sostiene que dicho conjunto normativo cometió el
error de haber conservado los antiguos Estados soberanos con la
denominación de departamentos.
Tascón concluye sobre el particular: Los actuales departamentos no obedecen
a ningún postulado histórico: ni a diferencias raciales, que en realidad no
existen entre nosotros; ni a intereses económicos, porque no hay antagonismo
a este respecto entre las distintas secciones y, antes bien, se observa que si
62
Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los
procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización.
ESAP.1994. Pág. 75,
38
algún antagonismo se presenta, es precisamente entre ciudades de un mismo
departamento.
2.) Los costos de la administración departamental.
Al respecto de costos, comenta irónicamente Tascón que se tienen 14
gobernaciones con gabinetes de secretarios que equivalen a otros tantos
ministerios; 14 asambleas que son otros tantos congresos; 14 tribunales de
cuentas y enorme lista de administradores y recaudadores de hacienda
departamental.
3.) El Municipio como ente de tradición histórica.
Tulio E. Tascón ve en el Municipio la única entidad que responde a las
tradiciones históricas, que existe con su cabildo y sus fueros desde la conquista
y la colonización, y aún con mayor autonomía que de la que gozaba al
momento de escribir sus notas” 63
B. Los planteamientos presentados en el Congreso Nacional durante los
debates del Acto Legislativo que generó la reforma Constitucional de
1968.
Así mismo han sido periódicas y reiterativas las intervenciones de algunos
miembros de la vida política nacional como lo evidencia, la intervención del
Representante Luis Villar Borda en la ponencia para primer debate en la
Cámara de Representantes, del proyecto de Acto Legislativo de 1968. “En
dicha ponencia..., se proponía reemplazar las Asambleas por Consejos
Administrativos departamentales de elección popular, se suprimían las
contralorías y la vigilancia fiscal del Departamento se confiaba a delegados
nombrados por los Consejos de ternas presentadas por el Contralor General de
la República, y se propiciaba la división del país en regiones económicas que
63
Tulio E. Tascón y su libro Derecho Constitucional Colombiano; Editorial Minerva; Bogotá,
1934; es citado por Vidal Perdomo.G en Evolución del régimen departamental y
Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de
Barranquilla, 1978. Pág. 32 y 33
39
pudieran comprender el territorio de varios departamentos tomando en cuenta
la geografía y las unidades económicas...A pesar de ello, se mantuvieron las
Asambleas y las contralorías y a los departamentos se les reforzó en su papel,
ya que se les dio expresamente la tutela sobre los municipios para los efectos
de la planificación del desarrollo y la coordinación de los servicios (Art. 182). La
iniciativa sobre regionalización no fue adoptada, pero debe reconocerse que
desde 1959 se modificó el art. 7 de la Constitución y con base en dicho cambio
ha florecido el fenómeno de las corporaciones autónomas regionales que
buscan consultar las realidades geográficas-económicas sin tener en cuenta
los linderos departamentales, aunque no siempre se cumple ese propósito“ 64
Estas eran las palabras del Representante Villar Borda: “Si bien es cierto, pues,
que debe mantenerse la estructura tradicional de los Departamentos para
efectos administrativos y políticos, no es menos cierto que resultaría irracional
insistir en ellos para efectos de la planificación. Para esta solo puede contar el
criterio de la región, como lo demuestra la experiencia de otros países.“ 65
Comentarios como éste se exponían en el Senado, durante el segundo debate
del Acto Legislativo de 1968: “El fabuloso desarrollo tecnológico del mundo en
los últimos treinta años, ha superado todas las previsiones. Atrás quedaron
principios que antes se consideraban leyes nimbadas por el dogma de la
intangibilidad, mientras nuevos usos y costumbres sociales se suceden con
increíble rapidez, como símbolo de una sociedad rebelde, inestable y
cambiante. Mientras tanto, las sucesivas reformas a la Carta
han dejado
prácticamente el aparato de los Muncipios colombianos, como fueron en la
colonia lejana, al paso que las regiones solo han cambiado para llamarse
64
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 13
40
“Estados” unas veces y “Departamentos” otras. Hemos sido, pues por falta de
imaginación, o por temor, inmunes a los avances de la ciencia política. Mientras
que países como Francia e Italia rompieron recientemente las pesadas amarras
que los ataban a una tradición milenaria y ensayan ahora, contra todos los
intereses creados, nuevas y
modernas formas de administración e
institucionalización regional, nosotros sucumbimos ligados a una tradición
insostenible que nada bueno le ha dado al país... La gran verdad que es
preciso relievar con decisión, es que el aparato administrativo de los
Departamentos y Municipios es totalmente ineficiente, y que sobre su
estructura se ha montado desde hace muchos años la compleja mecánica de
los partidos, dando origen así a todas las formas de corrupción y a la
atomización de las colectividades políticas, con los peligros que se derivan para
la supervivencia de la democracia representativa... Los Concejos y las
Asambleas pretenden mal administrar la miseria, pero hace mucho tiempo que
se convirtieron en corporaciones esencialmente políticas, desviándose así de
sus funciones y objetivos naturales.”
66
C. Algunas declaraciones del Presidente Alfonso López M.
En el mismo sentido se cita un párrafo del reportaje concedido por el Señor
Presidente ( López Michelsen) a la Revista Visión dentro del cual se lee: “Los
departamentos son entidades territoriales demasiado grandes, propios de un
régimen federal y no de un régimen centralista. Es la razón por la cual yo
pienso que en el futuro será necesario recurrir a divisiones territoriales más
pequeñas, provincias, cantones o prefecturas, con una administración más
descentralizada y más ágil. La institución del Gobernador con sus secretarios,
65
Jaime Vidal Perdomo citando a Villar Borda; Evolución del régimen departamental y
Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978;
pág. 28
66
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 12
41
de gobierno, hacienda, desarrollo, obras públicas, etc., como remedo del
Presidente, está mandada a recoger. Otro tanto diría yo de las Asambleas que
no son sino una caricatura del Congreso pero sin atribuciones.” 67
Así mismo, destaca la propuesta del Presidente Alfonso López M., “una vez
aprobado el Acto Legislativo No. 2 de 1977, que encierra la convocatoria de la
Asamblea Constituyente, en su alocución televisada dijo el Jefe del Estado
refiriéndose al proyecto gubernamental que será presentado a dicho cuerpo:
(Contempla la división del territorio de los departamentos en distritos...que en
algunos casos comprenderán únicamente un municipio, como el caso del
Distrito Especial de Bogotá, y los distritos en que quedarían convertidas
algunas capitales de departamentos, o distritos de varios municipios, cuando
lleguen a sumar un número de habitantes superior a 60 mil y un número de
recursos que justifiquen su existencia como distritos. Esto no quiere decir que
queden abolidos en modo alguno los departamentos. Los departamentos
subsistirán, acomodándose a las necesidades de la nueva organización. El
Gobernador será un agente del Presidente de la República, se le exigirán
determinadas calificaciones y posiblemente deberá ser confirmado por la
asamblea departamental. Pero el departamento perderá la capacidad de
ejecución. Será un organismo de tutela sobre los distritos, de coordinación y de
planeación, dejando la responsabilidad de un número de servicios en cabeza
de los distritos... No van a desaparecer los departamentos como se insinuó
tantas veces en el curso del debate sobre la Asamblea Constitucional ... el
gobierno central considera que efectiva, tradicional, económica y socialmente
los departamentos ya constituyen en Colombia regiones con características
especiales que serían muy difíciles de borrar de la noche a la mañana).”68
67
Jaime Vidal Perdomo citando a Villar Borda; Evolución del régimen departamental y
Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978;
pág. 34
68
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 39
42
D. La opinión del Presidente Carlos Lleras Restrepo
Pero los contradictores, también eran ilustres “una opinión adversa a la
inutilidad de los departamentos se encuentra en el discurso del ex Presidente
Carlos Lleras Restrepo en Medellín en el cual se leen estos apartes: “No
comparto, en manera alguna, la idea de que los departamentos son entidades
artificiales, incómodos y costosos intermediarios entre la Nación y los
Municipios. ¿De dónde ha salido esa peregrina idea? Si hay algo con
raigambre histórica son nuestros departamentos. Pienso que hay que
aprovechar la fortaleza de la tradición histórica; que muchos factores, y en
primer término la creciente concentración en los grandes y medianos centros
urbanos, que ha acentuado la carencia de personal directivo, en los demás,
hacen imperativo conservar las entidades departamentales con funciones de
tutela administrativa y sin perjuicio de fortificar el régimen municipal.“ 69
E. Las intervenciones de importantes juristas, funcionarios públicos y
consultores.
En un tono de abierta aceptación, Hernán Toro Agudelo, ex Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia y Senador por Antioquia expresa las siguientes
palabras en la Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá, número 23 de
1976. “ Arrancando de los primeros años de vida republicana, hay una
institución que el país tiene bien aceptada: la subdivisión territorial como medio
de acercar el gobierno a toda su extensión y habitantes, pasando desde los
Estados soberanos, con poderes políticos, hasta los departamentos, como
entidades meramente administrativas; y parece casi ocioso discutir siquiera la
necesidad y conveniencia de esas divisiones, en un país tan grande como el
69
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 36
43
nuestro, apenas en vía de integrarse, aún físicamente a través de
comunicaciones fáciles... No cabe duda de que, en general, el funcionamiento
de los departamentos y municipios, como entidades, y el de asambleas y
concejos, como órganos deliberantes de su administración, no es satisfactorio.
Pero hay que decir que ciertos vicios que exhiben, como la politiquería, la
utilización del presupuesto para fines ajenos a una sana administración, la
avidez para disponer de los fondos en dietas, altos sueldos, prestaciones y
prebendas, son apenas reflejo de los del Congreso y de las clases políticas que
detentan el poder, pero que no son vicios autorizados por la Constitución y las
leyes sino fraude a las mismas, violación abierta de todas ellas, a veces
toleradas por los gobernantes mismos. No son fallas o vicios de las
instituciones, sino mera corrupción de las personas, que pueden corregirse no
sólo con una mejor selección de éstas, sin que se necesite una reforma
constitucional que les ordene ser honestas.” 70
Y sostiene además, Hernán Toro Agudelo que, “en cuanto a las asambleas, su
costo no es tan excesivo como lo ponderaba el Señor Presidente. Cuando el
Congreso cuesta, para 312 senadores y representantes, la suma de 372
millones de pesos al año
- presupuesto de 1976 – esto es de un millón
doscientos mil pesos por cabeza, las veintidós asambleas departamentales,
con 406 diputados; no valen más de sesenta millones de pesos, en conjunto, y
eso con violación de las leyes que fijan montos moderados para sus
asignaciones. Además, la democracia formal cuesta, y no ha de suprimirse
porque
los
procesos
electorales
y
el
sostenimiento
de
los
cuerpos
representativos impliquen gastos, pues más vale incurrir en ellos, así muchas
veces generen abusos, que confiar en la sabiduría y honestidad de todos los
gobernantes, aduciendo que sale más barato un decreto que una ley o una
ordenanza... La necesidad o conveniencia de las asambleas departamentales,
70
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 45
44
o sus supresión, es tema que no puede plantearse en términos de costos; que
se corrijan sus vicios, se controlen sus gastos, se encaucen sus labores, pero
que se conserven como cuerpos de elección popular y medio directo de gestión
en la administración pública. Una reforma democrática no puede consistir en
consagrar la omnipotencia de dictadores departamentales y la infalibilidad de
sus decisiones.”71
De la misma forma, es resaltado el interrogante formulado por Luis Córdoba
Mariño, Presidente de la Confederación colombiana de Cámaras de Comercio,
en la reunión celebrada en Pasto, el 17 de noviembre de 1977, y que dice de la
siguiente manera: “¿Si los departamentos que hoy existen – que en su mayoría
obedecen a realidades geográficas e históricas, con arraigada tradición- no
han podido contrarrestar la fuerza centrípeta del Estado, cómo podrían hacerlo
entidades más pequeñas, como serían las provincias o cantones que también
se ha propuesto como solución?.“ 72
Igualmente, el Doctor Vidal Perdomo parafraseando al Dr. Eduardo Santa, a
raíz del artículo denominado Departamentos y Municipios, publicado en la
Revista de la Cámara de comercio de Bogotá, No. 23, junio de 1976, p. 101;
anota “No se ha realizado adecuadamente el postulado de Núñez sobre la
Centralización política y la descentralización administrativa y si bien los
departamentos no corresponden a una necesidad de autonomía política o
administrativa, que no sería conveniente darles, su existencia sólo se justifica
en la necesidad de acercar al pueblo a los poderes y de facilitar la gestión
administrativa.“73.
71
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 47
72
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 36 y 37
73
Ibíd; pág. 37
45
Considero, además que son pertinentes “las recomendaciones de Eduardo
Santa, conocido escritor y antiguo funcionario del Ministerio de Gobierno, que
fueron presentadas al VII Congreso Nacional de Municipalidades de Ibagué de
1966 y aprobadas allí, reposan sobre los siguientes fundamentos:
1.) Continuación de los departamentos, pero como simples demarcaciones
territoriales sin el carácter de personas jurídicas, como circunscripciones
electorales y sedes de la prestación de servicios públicos.
2.) No habrá impuestos de carácter departamental. Los vigentes pasarán a ser
del municipio en proporción a la capacidad tributaria del mismo (la
fabricación de bebidas será monopolio nacional, lo mismo que las loterías),
así como los bienes, acciones y valores que tengan los departamentos.
3.) Abolición de las contralorías departamentales y funcionamiento en su
reemplazo de las municipales.
4.) El Gobernador continuará con su condición de agente del poder central y
con funciones delegadas, pero quedan abolidas las asambleas. En cambio
serán creados consejos de gobierno que actua rán como consejos
consultivos de los gobernadores en los casos que señale la ley y en los
cuales
deben
tener
representación
los
agricultores,
industriales,
comerciantes, obreros, profesionales y demás fuerzas económicas y
sociales de la comunidad.
Por su parte, la organización municipal comprendería el Alcalde, el Concejo
municipal (no se indica su composición corporativa), el procurador y el contralor
municipal, las ligas o corporaciones regionales municipales y las empresas de
servicios públicos que auto rice la ley.“74
Resalta al respecto, la opinión de Jaime Vidal Perdomo, para quien, “la
presencia de corporaciones va delineando una distribución de servicios entre
74
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; págs. 37 y 38
46
ellas y los departamentos, pues mientras las primeras se ocupan en aquellos
que pueden agruparse bajo el nombre de económicos o de desarrollo, los
departamentos conservan las tradicionales de educación, asistencia pública,
policía, etc... La menor incidencia de la lucha política en su funcionamiento, la
agilidad en la gestión de los asuntos que se les han confiado por la flexibilidad
de su administración, la permanencia de los directores en sus cargos y la
atención que han recibido de los organismos de asistencia técnica y crediticia
internacionales, hacen de las corporaciones entes ágiles, eficientes y modernos
de administración, en contraste con la vetustez, inmovilidad y penuria fiscal de
los departamentos.“ 75
Así mismo, como resultado de un estudio sobre las entidades territoriales,
Arvids Kalnins asevera que “la asamblea departamental cuyas funciones fueron
asignadas por el artículo 187 de la constitución política ( de 1886) desempeña
un papel muy modesto en los asuntos departamentales; por tal razón se
sugiere la realización de un estudio con miras a su supresión con la posibilidad
que las funciones que realiza, puedan ser distribuidas entre el gobernador y los
municipios, otorgando mayores atribuciones a los gobernadores y fortaleciendo
la autonomía municipal y una disminución de burocracia en los servicios
administrativos de los departamentos que como señalamos en el diagnóstico
es considerable (88.830 empleados en 1969).” 76
Por otra parte, el informe Wiesner-Bird sobre finanzas intergubernamentales,
expresaba
que
aunque
“las
principales
funciones
de
los
gobiernos
departamentales incluyen la planeación regional, la supervisión de la
administración municipal, el orden público, la coordinación regional de las
funciones de los institutos nacionales descentralizados, la provisión de la
75
Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de
Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 26
76
Arvids Kalnins, Entidades territoriales descentralizadas de Colombia: Diagnóstico, áreas
críticas y reformas sugeridas; Presidencia de la República; Bogotá; 1974; págs 424 y 425
47
Educación y la Salud, la construcción de algunas carreteras y la prestación de
servicios públicos en áreas rurales. De todas estas, en la práctica, el principal
tipo de servicio provisto directamente por los departamentos ha sido la
construcción y mantenimiento de algunas carreteras, además de los servicios
de
Educación
y
Salud
que
actualmente
se
encuentran
virtualmente
nacionalizados.”77
F. Los planteamientos de Jaime Castro Castro.
Planteaba Jaime Castro, “una de las críticas mas válidas que se hacen a la
situación actual de los departamentos, es que se han convertido en entidades
meramente burocráticas destinadas a administrar una nómina que sustenta el
Clientelismo. Las partidas para inversión son mínimas a la par que los gastos
de funcionamiento consumen la mayoría de los ingresos, y esto es una
progresión que ha ido aumentando. Así, mientras en 1961 los departamentos
destinaban 69,9% a gastos de funcionamiento y 30,1% a inversión, en 1975 los
gastos de funcionamiento ya iban en un 84,4% y los de inversión habían
disminuido a un mas hasta llegar a solo 15,6%.” 78. (Ver Anexos Cuadro No. 3,
pág. 63).
Y se refiere al tema departamental con mucha propiedad Jaime Castro: “que no
cumpla con sus funciones, no es obstáculo para que el departamento no se
realice burocráticamente. Las asambleas y los gobernadores crean una
verdadera superestructura administrativa.... Quien los vea desde fuera, en los
textos, en los organigramas, piensa que los departamentos son eficiente
entidad, que funciona a todo vapor, con altos índices de productividad... Sin
embargo, se trata de un extenso, costos y complejo montaje burocrático. Que
77
Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;
Bogotá; 1983; pág. 187
78
Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro; Descentralización y Centralismo en Colombia;
Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 71
48
vive por sí mismo, que genera los recursos que necesita para sobrevivir, que
no se proyecta a la comunidad en forma de servicios.”79
Pero, pese a todo, expresa Castro “el departamento no se puede suprimir.
Aunque, en algunos casos, artificial en sus orígenes, en todos ha terminado
convirtiéndose en una realidad mas o menos sólida desde los puntos de vista
geográfico, político, económico y social, que crea vínculos de solidaridad y un
patriotismo regional, sentimientos que sus habitantes defienden y hacen valer
en cualquier parte. La aspiración en ningún caso es la desaparecer como
departamento. Lo que busca la gente, cuando hay ánimo separatista, es
convertirse en nuevo departamento. Y las regiones de menor desarrollo lo que
desean es acceder a esta categoría.” 80
La estructura administrativa de los departamentos, sostenía Castro, debía
“estar hecha para el cumplimiento de funciones de concepción, de
programación, de suministro de asistencia técnica, de tutela. En ningún caso
para la prestación directa de servicios al público ni para la ejecución de obras,
tareas que estarían a cargo de la nación y de los municipios, según la
naturaleza y entidad de cada una de ellas.” 81
G. Las opiniones en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
Así mismo, fueron muchos los debates, que se originaron alrededor de lo
regional, lo provincial y lo departamental, como era de esperarse, en el marco
79
Ibíd; pág. 144
80
Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro; Descentralización y Centralismo en Colombia;
Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 155
81
Ibíd; pág. 157
49
de la Asamblea Constituyente de 1991. Juan Gómez Martínez, arguyó en su
ponencia que “el dilema básico es definir si se debe optar por dividir el país por
departamentos o por regiones o incluso, por ambos. En otras palabras hay que
identificar la entidad que debe desempeñar el papel que en un Estado Federal
cumplen los Estados miembros... Para enriquecer la discusión habría que
evaluar el papel que han desempeñado los departamentos en Colombia, las
causas de su mal funcionamiento, las posibilidades de introducir correctivos
eficaces y, por último, la viabilidad de optar por el modelo de regiones, sin
antecedentes en nuestra historia reciente – ni siquiera el CORPES -, así como
la posibilidad de adaptar en un país como Colombia las soluciones del derecho
comparado – del tipo de las autonomías regionales de España-.“ 82
Y reitera su argumento Juan Gómez Martínez: “opino que la razón principal
para mantener los departamentos y abstenerse de crear las regiones y las
provincias como entidades territoriales . con o sin supresión de aquellos- , es
adoptar por criterio “el reconocimiento de la realidad”, como bien lo proponía el
Constituyente Orlando Fals Borda. El texto constitucional debe reconocer lo
que existe y no reinventar la realidad. No hay en Colombia nada más real, con
más tradición y presencia que nuestros actualmente politizados e ineficientes
departamentos. Y no hay que confundir su existencia con su eficacia. Los
departamentos son, las provincias fueron. Las regiones podrían ser.“83
Defendiendo la misma posición, de conservar los departamentos, Gustavo
Zafra Roldán, expresa, “queremos resaltar, sobre todo, que no es posible la
existencia de un sistema de administración territorial, donde la Nación se
entendiera directamente con más de 1009 municipios, la mayoría de ellos con
82
Juan Gómez Martínez; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional, número 32,
primero de abril de 1991; págs. 4 y 5
83
Ibíd; pág. 6
50
poblaciones de menos de 20.000 habitantes que como lo han expresado en
sus ponencias, tanto miembros de la Comisión 5ª como 2ª, no pueden
sobrevivir económicamente sin apoyos externos a nivel nacional e intermedio...
Desaparecer la instancia de intermediación sería condenarlos aún más a su
propia pobreza.“ 84 En ese mismo sentido aduce que, “es el municipio la entidad
a la que le corresponde garantizar el bienestar social de las comunidades
urbanas y sociales (sic), suministrando en forma oportuna y equitativa los
servicios que éstas demandan. Ello no excluye el hecho de que en forma
complementaria o supletoria concurran con el otros niveles de gobierno.“ 85
H. Una proposición
departamentos.
economicista
sobre
la
inutilidad
de
los
Un análisis reciente de la inutilidad de los departamentos, lo encontramos en
un artículo del Economista Rafael Uribe Uribe. Este es un ataque puntual y
contundente, basado en los postulados del mercado y de la ciencia económica,
para transmitir dicha propuesta, se hace necesario plantear todos y cada uno
de los supuestos que la sustentan. Así que tenemos que partir del principio, es
decir, del mercado. “El mercado se ocupa de la eficiente asignación de los
recursos, mas no de la equitativa distribución de la riqueza y la renta... Cuando
el mercado incumple uno de los requisitos de eficiencia se ocasiona un fallo
del mercado...Los economistas suelen hablar de los siguientes fallos: 1) Los
bienes públicos puros; 2) Los monopolios simples, 3) los monopolios naturales,
4) las exrternalidades positivas, 5) las externalidades negativas, 6) los
mercados incompletos, 7) los bienes preferentes, 8) el paro y la inflación... Los
84
Gustavo Zafra Roldán, Ponente; Los Departamentos; Gaceta Constitucional número 42, 10
de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Pág. 12
85
Gustavo Zafra Roldán, Ponente; Informe de Ponencia; Gaceta Constitucional número 80, 23
de mayo de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Pág. 5
51
economistas justificamos la existencia del Estado a través de los fallos del
mercado.” 86.
Y agrega Uribe, “para responder a los fallos del mercado, los estados se
organizan en diferentes niveles de gobierno, repartiendo competencias y
recursos entre ellos... el gobierno nacional y el local son los niveles que mas
pueden hacer para superar los fallos del mercado, en cambio, el nivel
departamental tiene pocas posibilidades para con su intervención solucionar
dichos fallos... El gobierno central departamental es el que menos bienes
públicos puros oferta a sus ciudadanos... Los bienes públicos puros se
caracterizan por su consumo no rival y por la imposibilidad de aplicar el
principio de exclusión... Se cobran impuestos para poder financiar el suministro
de bienes públicos puros que se ofertan sin exclusión...Si los departamentos
colombianos se caracterizan por la poca oferta de bienes públicos puros,
entonces ¿Qué razón hay – fuera de la que corresponde a la parte invisiblepara que cobren impuestos?.”87
Pero, sostiene Uribe, “en fallos del mercado como el paro y la inflación, los
monopolios simples y naturales, los mercados incompletos y la externalidades
negativas, los departamentos no tienen mayor injerencia. Y no la tienen en
razón de que carecen de poder primario para crear impuestos; no tienen
posibilidad de acceder a créditos en el emisor e influencia en la cantidad de
dinero; carecen de poder regulatorio de los precios de los bienes; no tienen
comisiones reguladoras de los monopolios naturales; los recursos propios
tienen una baja representación e el PIB, por ende su gasto público carece de
relevancia para afectar variables económicas como la demanda agregada; en
86
. Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; págs. 177 y 178
87
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 179
52
materia de balanza de pagos su influencia es nula; el tipo de impuestos que
manejan los departamentos, no es apropiado para dar incentivos tributarios que
influyan en variables como el ahorro, la inversión, el empleo,, en suma la
promoción del desarrollo económico; carecen de recursos significativos para
poder emprender megaproyectos de inversión o ofrecer créditos y seguros que
llenen el vacío de los mercados incompletos.“ 88
Y esgrime Uribe, “pero a pesar de que el fuerte de los departamentos sea el
caso de los bienes meritorios (externalidades positivas) de educación y salud,
el modelo de federalismo fiscal que es la teoría de la descentralización,
ubicaría la oferta de estos bienes en el nivel municipal, donde se pueden
ofrecer de manera más pronta y eficiente, y un mayor control directo del
ciudadano que es votante-consumidor de bienes públicos- contribuyente.. la
provisión de educación y salud se lleva a cabo con recursos ajenos, que
debieran ir directamente a los entes locales, ¿qué razón existe para que los
fiscos departamentales cobren impuestos?... ¿qué razones se pueden argüir
para que sigan existiendo estos entes?. Todo parece indicar que, la única
razón de ser de los departamentos es la existencia de la “pata invisible”, del
nefasto triángulo de gobernantes-burocratas-políticos.“ 89
Y de manera enfática argumenta Uribe que, “los departamentos que existen en
el país tienen una baja capacidad técnica y financiera, de un lado, y de otro,
una alta politización y burocratización, lo que impide que sean articuladores de
os niveles nacional y local, o que sean asesores y presten asistencia técnica a
sus municipios, o que propongan estrategias de producción y comercialización.
En los procesos de descentralización han dejado solos s a los municipios, o se
88
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 179
89
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 180
53
dedican a hacer lo mismo que éstos, lo que deviene en una duplicidad de
competencias ineficiente. Es muy disiente que los alcaldes prefieran
relacionarse de forma directa con el nivel nacional y no con su departamento...
El departamento es el nivel articulador del Estado, en el sentido que impulsan
las políticas nacionales para ser ejecutadas en el nivel local, sobre la base de
las particularidades de su territorio. Además de servir de coordinador tiene la
función de asistir técnicamente al municipio y de proyectar el desarrollo
económico de la región. En la práctica, y tal como se hizo evidente en las
visitas realizadas, el nivel departamental sigue sin ejercer su papel, En la
mayoría de los casos observados, el departamento no cumple con sus
funciones de coordinador, articulador y promotor.” 90
Además plantea Uribe que “entre los departamentos y los municipios hay
duplicidad de funciones. Hay duplicidad costosa en secretarías de Educación,
salud, agricultura, obras públicas, etc... Las asambleas departamentales
actuales son organismos inútiles para la población, pues su labor básica es la
de aprobar de manera formal o ritual el proyecto de presupuesto presentado
por el secretario de Hacienda; sus miembros, los diputados y demás
parafernalia, se valen de su cargo para presionar prebendas de la
administración departamental; emitir ordenanzas inocuas sobre centenarios de
nacimiento o fallecimiento de personajes ilustres de la región y, así por el estilo
transcurre su labor. A cambio de los pocos beneficios que se derivan de las
sesiones de estos organismos, los ciudadanos tenemos que soportar la carga
financiera de las elecciones de diputados, los gastos generales de
funcionamiento y el costo elevado – pueden ganar lo mismo que un
parlamentario- de los pagos por servicios personales ( nómina) de los
diputados. La relación costo-beneficio es negativa para los contribuyentes de
los fiscos departamentales”
90
91
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 181
91
Ibíd; pág. 182
54
Y en su propuesta plantea Uribe que, “las actuales asambleas departamentales
de diputados deben ser transformadas en asambleas departamentales de
alcaldes. Estas asambleas se encargarían de la coordinación de todos los
municipios del departamento... de los actuales departamentos no debe quedar
sino la asamblea departamental de alcaldes y un organismo anexo a tal
asambleas, que es la oficina o comité de planeación departamental, lo demás
debe desaparecer.”
92
Pagina 182-183 Rafael Uribe Uribe. La inutilidad de los
departamentos, de la Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número
29, de 1999, Universidad de Antioquia.
I. La bancarrota actual de la mayoría de los departamentos
Los departamentos hoy por hoy, han recibido los siguientes cuestionamientos:
“1. Los departamentos son entes burocráticos, que no responden a las
necesidades de la comunidad.
2. Los municipios pueden entenderse directamente con los poderes centrales.
3. Tienen un déficit fiscal muy alto.
4. Están sobre endeudados y no tienen capacidad de pago.
5. Su pasivo prestacional es impagable.
6. En muchos departamentos las loterías y licoreras son fortines burocráticos y
centros de corrupción.
7. Hay dualidad de competencias con la nación y los municipios.
8. Los departamentos siguen en el siglo pasados y no han asimilados las
funciones asignadas en la Constitución de 1991.
92
Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa,
Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; págs. 182 y 183
55
9. No hay interés del gobierno, ni del Congreso en clasificar las competencias
a los departamentos, reflejado en el aplazamiento de la Ley de
Ordenamiento Territorial.
10. Las Asambleas Departamentales son ineficientes y representan un gasto
excesivo para los departamentos.” 93
Ortiz Cuenca trae a colación la opinión, que al respecto emitiera “Juan Camilo
Restrepo, Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien, considera que el
constituyente del 91 dejó vivos los departamentos como institución pero los
dejó extraviados sin una misión clara que cumplir, sin unas rentas claras de
que vivir.” 94
Es de conocimiento público, la situación financiera actual por la que pasan los
departamentos, sobreendeudados con las entidades financieras y con unos
pasivos pensionales alarmantes, están al borde de la quiebra. El Gobierno
Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto que se convirtió en
la Ley 550 de 1990, o de Intervención Económica. En virtud de esta norma, los
entes departamentales se sometieron a la aplicación de los Planes de
Reestructuración de Entidades Territoriales, proceso que se está desarrollando
aún en estos días. La exposición de motivos de la citada norma sostiene que
“la difícil Situación Financiera Territorial ha adquirido ribetes dramáticos. Por lo
menos el 20% de la cartera del secto r financiero corresponde al
endeudamiento de los entes territoriales.”95
93
Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela
Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; pág. 26
94
Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela
Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; pág. 27
95
Gaceta del congreso, Año VIII, número 390; Proyecto de ley No. 145 de 1999 Cámara sobre
intervención económica; pág. 17
56
Es evidente que “situaciones como las del departamento del Cauca, declarado
prácticamente en concordato, o la insolvencia crónica del Chocó o Amazonas,
ejemplifican el extremo al que se llega cuando los compromisos adquiridos
rebasan la posibilidad de pago, ya no en términos de flujo sino, y esto es
gravísimo, en términos estructurales.”96.
Además, los últimos hechos de corrupción han puesto en entredicho a las
Asambleas Departamenta les, en respuesta a esto el Gobierno Nacional
presentó un proyecto de Ley para convocar un referendo nacional, con el fin
de cambiar las costumbres políticas del país. En la exposición de motivos de tal
proyecto se expresa que “la reforma reconoce que el influjo pernicioso del
clientelismo está ahogando la descentralización, por lo cual contiene medidas
de fondo en relación con la política regional, escenario privilegiados aunque no
exclusivo de la relación clientelar... Se propone la eliminación de las asambleas
departamentales cuya inoperancia actual es motivo de preocupación constante
y justificada de la ciudadanía. En su lugar, las funciones corresponderán a un
Consejo
departamental
de
concejales,
elegidos
indirectamente
sin
remuneración.”97
Y arremete el Gobierno Nacional “se quiere que haya un equilibrio entre el
costo que presenta cualquier órgano del Estado y el beneficio que se obtenga
de su funcionamiento, pues solo de esta manera se hace posible alcanzar el
principio según el cual, uno de los fines de Estado es promover la mejoría en
las condiciones de vida de los ciudadanos...las asambleas departamentales se
muestran incapaces para negociar las políticas públicas en el marco del
sistema de planeación establecido por la constitución y la ley 152 de 1994 y
precarias para definir la visión futura del departamento a partir del
96
Gaceta del congreso, Año VIII, número 390; Proyecto de ley No. 145 de 1999 Cámara sobre
intervención económica; pág. 17
97
Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de
2000 Cámara, pág. 12.
57
ordenamiento territorial. La razón estriba en los incentivos que el sistema
ofrece a sus miembros: no es rentable políticamente el proceso de planificación
y en su lugar ofrece mejores réditos la respuesta directa al electorado a través
de la interferencia en la ejecución de los recursos.” 98
Y plantea que “es necesario, entonces que los miembros de las asambleas
estén en la capacidad de llevar la vocería de los intereses de los municipios
con la corporación departamental. Como ello no acontece, los municipios
prefieren, en la mayoría de los casos, entenderse directamente con la nación” 99
Igualmente hace alusión a que “la crisis fiscal de los departamentos no es
coyuntural. Desde 1995 las finanzas departamentales sufren un progresivo
deterioro... Por eso resulta apenas obvia, aunque no menos lamentable, su
insolvencia financiera y la cada vez menor capacidad de ejecutar inversión
pública... Contribuye a agravar la situación financiera de los departamentos el
alto nivel de los gastos de funcionamiento y, en particular, la exagerada
participación de los gastos de las asambleas y Contralorías. De acuerdo con
datos suministrados por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda, durante 1998 las transferencias a las asambleas y Contralorías
representaron el 11% de los ingresos tributarios y el 9% de los gastos de
funcionamiento, para una muestra de 18 departamentos.” 100
Así pues tenemos que “en 1999, el cubrimiento de los salarios y los gastos de
funcionamiento de 502 diputados le costó a los departamentos ochenta mil
millones... En 1998, por ejemplo, la asamblea del Chocó aprobó el aumento de
un 50% en sus dietas; en Guainía, el funcionamiento de la asamblea en este
98
Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de
2000 Cámara, pág. 12
99
Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de
2000 Cámara, pág. 12
100
Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261
de 2000 Cámara, pág. 13
58
mismo año costó lo equivalente al 150% de los ingresos Tributarios, mientras
que en Casanare ascendió al 36%, lo que significó una remuneración mensual
de 11.5 millones para cada diputado; en Cundinamarca cada diputado
representa para el fisco un costo anual de 330 millones... En el departamento
del Amazonas, según el presupuesto de 1999, el costo de funcionamiento de la
asamblea para los próximos tres años equivaldría al saldo actual de su deuda
financiera... No es exagerado afirmar que con un mes de salario promedio de
diputado se pagaría un año de servicios a un educador.” 101
J. Una Nueva Propuesta
Teniendo como marco o contexto de actuación, los diferentes planteamientos
que se han hecho en pro y en contra de la supresión de los departamentos. Al
lado de la colosal crisis por la que atraviesan dichos entes hoy, mi propuesta
es, eliminar los departamentos, o mejor aún, la Administración departamental
del
nivel
Central;
es
decir,
las
Gobernaciones
y
las
Asambleas
departamentales, y además, las Contralorías departamentales.
Son múltiples factores los que me incitan a preconizar esta tesis, entre otros, la
ineficacia e ineficiencia del gasto público departamental, la baja oferta de
bienes públicos puros del departamento, su papel de intermediario entrabador
de los asuntos municipales, su estaticidad y su imposibilidad para promover el
desarrollo, etc,
En síntesis, con la propuesta se pretende construir un modelo de organización
político-administrativa conformado por dos niveles básicos: El Municipio y La
Nación, el Nivel administrativo de intermediación desaparecería. Sin embargo,
como es evidente, la raigambre de los imaginarios colectivos en torno a los
101
Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261
de 2000 Cámara, pág. 13
59
límites departamentales, estos límites no se eliminarían, seguirían funcionando
como circunscripciones electorales para la Cámara de Representantes. El
proceso implicaría el desarrollo de una relación directa y personalizada entre el
Municipio y la Nación, fundamentada en el respeto, la solidaridad, la confianza,
y la programación.
Habría, por lo menos, un Funcionario Nacional para cada Municipio, encargado
de coordinar con el Alcalde, los asuntos relacionados con la gestión del
desarrollo municipal en los cuales, tuviera especial interés la Nación, o
necesidad de concurrencia y subsidiariaridad, el Municipio.
Los Municipios adoptarían las funciones del nivel departamental, e igualmente
se les trasladaría la propiedad y administración de las actuales rentas
departamentales.
Esta nueva situación, desembocaría de manera concomitante, en la necesidad
de efectuar un robustecimiento general al régimen municipal, que empezaría
por un fortalecimiento institucional de las Alcaldías y los Concejos municipales.
Que permita, en últimas a los Alcaldes disponer de todos los recursos
necesarios, para en armonía con los concejales, gerenciar al Municipio.
En este sentido, la labor del representante legal del Municipio trascendería las
funciones meramente administrativas para apropiarse de las gerenciales en
búsqueda del desarrollo. Esto se lograría con un cuerpo administrativo
profesionalizado cuyo papel, gire en torno de lo administrativo, pero teniendo
cuidado de que éste no se convierta en talanquera a la nueva visión municipal.
La labor de control que es sumamente importante dentro del Estado, se haría
de manera condigna a lo planteado arriba, en tal sentido, se reforzaría el
control interno, pero no para responder mecánicamente a las exigencias
legales, como actualmente se hace, sino como herramienta fundamental del
60
proceso gerencial, haciendo de éste, una función independiente y con mayor
status, garantizando así el fin último del control interno, a saber, el
mejoramiento del funcionamiento de la entidad para cumplir con los objetivos
del Estado.
Para poder llevar esto a la realidad, considero que es necesario que el control
interno sea ejercido por un funcionario idóneo, con ciertas calidades
profesionales, y elegido por un cuerpo colegiado, en este caso el Concejo
municipal, a fin de garantizar la independencia y autonomía en el ejercicio de
estas funciones, que por demás adquirían ribetes extraordinarios pues, un
control externo desde la Nación casi sería inviable, operando el principio de
presunción de la buena fe.
Previendo los contra-argumentos
a esta propuesta, que antes que
organizacionales, serían de tipo jurídico, es decir, relacionados con los
principios en los que se sustenta el Estado Unitario colombiano, pues la función
real de los departamentos es aglutinar en torno a la Nación, a los Municipios y
a su población. Considero que para no resquebrajar la unidad nacional, no se
alteren las solidaridades que han generado los departamentos (los límites
territoriales) en la conciencia social de los individuos.
Además lo que uno percibe hoy, es que los departamentos,
organización
administrativa,
es
una
barrera
a
los
o mejor, su
procesos
de
descentralización, ejemplo de esto, es el atraso en los procesos de
descentralización de la salud hacia los Municipios, pues es patente el temor de
estos entes a quedarse sin funciones, las únicas que vienen cumpliendo hoy.
Por tal razón, a la luz de los procesos de globalización de la economía y de
regionalización, que día por día adquieren mayor relevancia, resulta impráctico
mantener estas estructuras esclerotizadas, que lo único que les preocupa es
subsistir.
61
A no ser que nos aislemos de la realidad actual y construyamos un modelo
cerrado de economía, las exigencias del capital transnacional, propenderán con
mayor énfasis por la aplicación de las propuestas del modelo neoliberal, entre
ellas la descentralización. Si el Estado colombiano no asume la problemática
desde esta perspectiva, las evidentes muestras de crisis económica del país,
se agudizarán aún más, por cuanto la inversión extranjera es vital para generar
empleo y por ende mas recursos estatales. Claro está, con esto no pretendo
ocultar que el problema de la guerra interna desalienta dichas iniciativas,
privadas de inversión, lo que sugerimos es que los departamentos son una
traba para la descentralización y la eficiencia de los Municipios, representando
tal situación costos extras para el capital.
En fin la eliminación del nivel administrativo departamental implica la creación
de “un nivel municipal consolidado en su autonomía y recursos y dispuesto a
adaptarse a sus particulares contextos urbano-regionales, es decir abierto para
asociarse y atender aquellos aspectos que demuestren ventajas al ser
manejados de común acuerdo a través de asociaciones, áreas metropolitanas
o de provincias.” 102
A manera de conclusión, resulta palmario que día por día; las exigencias no
sólo del mercado internacional, en cabeza de los organismos multilaterales,
como el FMI y el Banco Mundial, sino del capital interno; hacia el Estado,
ponen de plano que las políticas de descentralización territorial deberán ser
revigorizadas.
102
Hernando González; Regionalización y descentralización; Hacia una gestión pública
orientada a resultados; Departamento Nacional de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 189
62
Una descentralización
efectiva
que
conduzca
a
procesos
reales
de
empoderamiento local, debe partir de la base del reforzamiento de la
autonomía de dichas comunidades, y de la supresión de las administraciones
departamentales, pues han demostrado a la saciedad, ser firmes opositoras de
dicho proceso y no tener vocación hacia el desarrollo.
“Para que haya autonomía se requiere tener el control sobre lo que se
administra; es decir, sobre los recursos que necesito para hacer mi labor,
llámense conocimiento, dinero, o simplemente capacidad”
La descentralización no puede ser, al igual que la supuesta reforma de
referendo planteada por el Presidente de la República, algo coyuntural. Este es
un asunto serio que merece ser mirado desde otro punto de vista, no solo
desde aquel que sobredimensiona la participación local, para legitimar la
supuesta democracia colombiana; sino para posicionar lo económico, por ser
este el elemento que, en últimas, determina los fenómenos sociales. Este es el
punto clave para tener en cuenta, pues, una economía boyante, siempre
legitimará a cualquier Estado.