Las transformaciones del mercado laboral alemán

Resumen del informe CAE n° 102 (Nov. 2012)
Informe de Francis Kramarz, Alexandra Spitz-Oener,
Charlotte Senftleben y Hanna Zwiener
Sinopsis
Consejo de Análisis Económico
Conseil d’analyse économique
Las transformaciones
del mercado laboral alemán
Las reformas estructurales del mercado laboral introducidas en Alemania
desde 2003 no suelen dejan indiferente a nadie. Aclamadas por unos,
criticadas por otros, constituyen una experiencia fundamental para el debate
económico y político, como es evidente en Alemania, pero también en el
extranjero y, muy especialmente, en Francia.
Tanto el presente informe como los comentarios y apéndices que incluye
proporcionan un análisis pormenorizado y equilibrado de las leyes Hartz
aprobadas en Alemania entre 2003 y 2005. Las reformas Hartz se plantearon
con objetivos enormemente ambiciosos: fomentar la vuelta al empleo,
promover la demanda de trabajo por parte de las empresas, aumentar la
eficacia de los servicios públicos de empleo, etc.
Estas reformas no podrían transponerse en Francia tal cual, aunque solo
sea porque nuestro modelo social es diferente al alemán. Sin embargo, un
conocimiento más profundo y pertinente de la experiencia alemana sí podría
arrojar luz sobre los debates y las decisiones que se tomen en Francia,
evitando los escollos que supondrían la imitación servil y el rechazo a priori.
Christian de Boissieu
El informe de Francis Kramarz, Alexandra Spitz-Oener, Charlotte Senftleben y Hanna Zwiener detalla las recientes reformas institucionales introducidas en el mercado laboral alemán, así como los trabajos destinados a
evaluar su eficacia. En primer lugar, los autores exponen de forma explícita
las reformas Hartz, piedra angular de este proceso de transformación. Estas
reformas pretenden movilizar a los beneficiarios de prestaciones de desempleo limitando la generosidad de dichas prestaciones y endureciendo las
condiciones en que puede rechazarse un empleo, así como promoviendo
la creación de empresas individuales y determinadas oportunidades de
trabajo temporal. Las reformas Hartz pretenden asimismo mejorar la eficacia del proceso de acompañamiento de los desempleados mediante la
reorganización de las oficinas de empleo, a las que se proporcionan nuevas
herramientas como, por ejemplo, los centros de empleo y la posibilidad de
recurrir a prestatarios privados y de expedir bonos de empleo. En segundo
lugar, los autores exponen las especificidades del sistema de relaciones
sociales en Alemania, que se articula en torno a dos ejes principales: la
legislación y la negociación colectiva. En definitiva, y aunque los estudios
de cada una de las medidas tomadas de forma aislada no siempre son
concluyentes, el conjunto de las transformaciones producidas ha constituido un auténtico «cambio de paradigma» cuyas consecuencias han sido
benéficas para el empleo.
En su análisis, Gilbert Cette argumenta que la estabilidad del empleo
en Alemania durante la crisis, a pesar de haber sufrido una contracción del
PIB dos veces superior a la francesa, también puede explicarse por un uso
más intensivo del empleo a tiempo parcial y por la reducción transitoria,
previo acuerdo entre los interlocutores sociales, de la jornada laboral y de
los salarios a cambio de la garantía de mantenimiento del empleo o de la
ausencia de despidos económicos. Michel Didier, por su parte, resalta dos
especificidades alemanas que contribuyen de forma irrefutable al «cambio
de paradigma»: por una parte, la capacidad de entablar negociaciones en
torno a los tres componentes del tríptico «empleo-salario-jornada laboral», no solo a nivel sectorial, sino
también, y de forma muy especial, en el ámbito de la empresa; y por otra, la política global de competitividad asumida por el conjunto de los interlocutores sociales.
El apéndice de Perrine Fréhaut compara los dispositivos de desempleo parcial en Francia y Alemania,
concentrándose en sus efectos durante la crisis. Además, analiza cómo se explican las diferencias existentes entre ambos países en el uso del desempleo parcial: la importancia del impacto inicial, la estructura
existente en el mercado laboral antes de la crisis, y la complejidad/sencillez de los dispositivos existentes
en cuanto a financiación y reparto de funciones entre poderes públicos, sindicatos y empresas.
Las reformas Hartz: una
refundición de las instituciones
del mercado laboral
Movilizar a los beneficiarios
de prestaciones
Reforma de las prestaciones
Las reformas Hartz reorganizan el antiguo sistema de prestaciones con el objetivo de estimular
la recuperación del empleo, fundamentalmente
limitando la generosidad de las indemnizaciones
y disminuyendo las posibilidades de rechazar una
oferta de trabajo. El nuevo régimen se asienta en
dos pilares: una prestación de desempleo proporcional a la renta anterior (AC-I) con una reducción
de la duración de indemnización, que actualmente
oscila entre 12 y 18 meses dependiendo del periodo de cotización, que ahora debe comprender
como mínimo 12 meses de los últimos 24, y una
prestación de desempleo al tanto alzado sujeta a
condiciones relativas a recursos y condicionada a
la capacidad de trabajar (AC-II). La reforma también endurece las condiciones de aceptabilidad
de trabajos, quedando los beneficiarios obligados
a aceptar determinadas ofertas de empleo cuyas
características varían en función del periodo de
desempleo, bajo pena de que se les reduzca o
incluso suspenda la prestación. Las evaluaciones
realizadas concluyen que la reforma ha ejercido
un impacto reducido sobre las tasas de actividad
y el crecimiento del empleo, impacto que varía
en función del sexo y la situación familiar de las
personas afectadas.
Fomento de la creación de empresas
individuales
Un nuevo programa de ayuda a la creación
de empresas ofrece a los beneficiarios del AC-I
una subvención inicial que, desde 2006, combina
durante 15 meses la prestación por desempleo
con una prestación al tanto alzado de 300 euros
destinada a financiar las cotizaciones sociales; esta
última prestación es la única que puede prorrogarse
por 6 meses adicionales. De forma global, las evaluaciones realizadas concluyen en que el efecto
medio a largo plazo es muy positivo: la probabilidad
de que los beneficiarios no vuelvan a las listas del
paro al cabo de 56 meses ha aumentado en un
15,6%, y la probabilidad de trabajar en un 22% en
comparación con los trabajadores no participantes
con las mismas características.
Trabajos por un euro
Las oportunidades de empleo temporal que
sean de interés público se ofertan a beneficiarios
del AC-II que presenten una trayectoria profesional
especialmente precaria para mejorar su empleabilidad. Además de su prestación, los participantes
perciben una renta adicional de entre uno y dos
euros por hora trabajada. Sin embargo, las evaluaciones realizadas concluyen que la eficacia
a la hora de hacer que los beneficiarios vuelvan
al empleo ha sido moderada, sobre todo si la
comparamos con la que poseen otras medidas
susceptibles de fomentar la creación de empleo.
Prima de vuelta al empleo
Los beneficiarios del AC-II que acepten un empleo sujeto a cotizaciones o constituyan una sociedad pueden percibir durante 24 meses una prima
mensual por un importe equivalente, como máximo,
al de su prestación. De acuerdo con una evaluación
relativa a las personas que han creado una empresa
propia, la probabilidad de no volver a las listas del
paro al cabo de dos años aumenta en un 20%.
Aumentar la eficacia
de los servicios de empleo
Con el objetivo de mejorar la eficacia de las oficinas de empleo, en cada oficina de empleo local se
establecen objetivos cuantitativos; además, se les
otorga una mayor autonomía y se les proporcionan
nuevas herramientas como, por ejemplo, los centros de empleo y la posibilidad de recurrir a prestatarios privados y de expedir bonos de empleo.
Creación de los centros de empleo
Los nuevos centros de empleo, supervisados
por las oficinas de empleo locales y los municipios,
se encargan de realizar un seguimiento de los
beneficiarios del AC-II en lo que concierne a su alta,
la validación de sus prestaciones, su contratación
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y su asignación a los diferentes programas. Cada
beneficiario se asigna a un agente, que le informa
de sus derechos y obligaciones y define una estrategia personalizada de búsqueda de empleo.
impuestos, o «midiempleos», exentos de una parte
de las cotizaciones patronales y salariales. No
obstante, esta reforma ha tenido efectos limitados
a corto plazo, además de favorecer el pluriempleo.
Introducción de los bonos de empleo
y formación
Un sistema de relaciones entre
los interlocutores sociales
basado en la legislación
y la negociación colectiva
El beneficiario de la prestación tiene derecho,
previa solicitud, a un bono de empleo que le permite
contratar los servicios de una agencia de trabajo
privada. El beneficiario se encarga de buscar la
agencia, que puede rechazarlo, y esta percibe una
prima tanto en el momento de la contratación como
a los seis meses de su eventual empleo. En la práctica tan solo se utiliza el 9% de los bonos; a pesar
de ello, estos parecen ser muy eficaces, ya que el
beneficiario de un bono posee una probabilidad
un 6,5% mayor de encontrar trabajo transcurridos
doce meses.
Los bonos de formación, por su parte, permiten
a los beneficiarios acudir por su cuenta a centros
de formación privados homologados, lo que genera
una situación de competencia entre los prestatarios
que se presume promueve su eficacia. A pesar de
haberse producido un fuerte efecto de bloqueo,
estos bonos parecen haber generado una ligera
mejora en la eficacia de los programas públicos
de formación, así como un impacto significativo
en los salarios.
Estimular la demanda de trabajo
Para estimular la demanda de trabajo, las reformas apuntan a liberalizar el mercado laboral.
Liberalización del trabajo temporal
La legislación en materia de trabajadores temporales liberaliza el trabajo temporal sin traicionar
el principio de igualdad salarial y de tratamiento.
Sin embargo, las evaluaciones realizadas parecen
poner de manifiesto un efecto significativo de sustitución entre empleo permanente y trabajo temporal.
Flexibilización de la protección laboral
Se ha flexibilizado la protección laboral relativa
a contratos de duración determinada y en caso de
despido para determinados tipos de trabajadores.
Las medidas relativas a la duración de los contratos
no han tenido un impacto significativo sobre los
tipos de contrato celebrados.
Reducción de los costes laborales
Se abonan subvenciones salariales a las empresas que contraten trabajadores en dificultades,
además de haberse creado nuevos tipos de empleo. Así, es posible proponer a los trabajadores
«miniempleos», trabajos a tiempo parcial de baja
remuneración pero que eximen al asalariado de
En Alemania, las relaciones sociales se articulan
en torno a dos ejes principales: la legislación y la
negociación colectiva.
Aunque los asalariados gozan de una gran
protección contra los despidos, el uso del contrato
de duración determinada se ha flexibilizado. Así,
se autoriza una jornada laboral de 48 horas semanales, que no obstante puede ser reducida por
los convenios colectivos sectoriales. Por último,
los mecanismos de codecisión constituyen la legislación alemana de carácter más específico: los
asalariados de empresas con más de cinco trabajadores pueden constituir un consejo profesional
que, cuando proceda, debe ser informado de todas
las decisiones tanto individuales como colectivas, así
como suscribir con la patronal acuerdos que cubran aspectos no contemplados en los convenios colectivos.
Aunque el sistema de negociación colectiva
se asemeja al francés, cabe destacar algunas
diferencias notables: no existe salario mínimo y la
financiación de los sindicatos depende en mayor
medida de las aportaciones de sus miembros, que
por lo demás son más numerosos que en Francia.
En última instancia, la desigualdad salarial se ha
incrementado considerablemente desde la década
de los noventa, mientras que los costes laborales
han quedado estancados entre 2000 y 2008, tras
moverse progresivamente al alza desde los años
setenta. Además de la cualificación de la mano de
obra y la evolución de la pirámide de edad, este
fenómeno se debe en gran medida a las transformaciones institucionales.
Comentarios
Gilbert Cette constata que el empleo en Alemania se ha mantenido estable a pesar de una
contracción del PIB nacional dos veces mayor que
la francesa, y analiza en qué medida han contribuido a este buen resultado, además de las reformas
Hartz, el uso discriminado del desempleo parcial,
la reducción negociada de la jornada laboral y de
los salarios, y la articulación entre protección del
empleo y protección de las personas. En efecto,
en 2009, mientras en Francia el desempleo parcial
tocaba techo en 300.000 personas, en Alemania se
situaba en torno a los 1,5 millones, lo que sin lugar
a dudas compensó a corto plazo los efectos de la
crisis sobre el empleo. Además, numerosos conve-
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nios sectoriales permiten reducciones transitorias
de la jornada laboral y de los salarios a cambio
de la garantía de mantenimiento del empleo o la
ausencia de despido económico. Por norma general, en estos convenios se estipula una reducción
salarial proporcional a la reducción de la jornada
laboral. No obstante, estos convenios se enmarcan
claramente en una lógica de protección del empleo
más que de las personas. Estos dispositivos de
garantía del empleo durante la crisis actúan como
contrapeso de la mayor flexibilidad introducida por
las reformas Hartz. Esta mejor articulación entre
protección de los trabajadores y protección del
empleo podría introducirse en Francia, aunque
sería necesario redefinir la relación entre contrato
de trabajo y convenio colectivo, de forma regulada,
en beneficio del derecho asociado al segundo.
1 punto en Francia; al final del periodo, afectaba
aproximadamente a 1,44 millones de trabajadores
alemanes, en comparación con 0,27 millones en
Francia. En ambos países, el desempleo parcial ha
sido utilizado principalmente por grandes empresas, fundamentalmente en el sector de la industria,
y ha supuesto una reducción media de la jornada
laboral de un tercio. No obstante, la duración media
del periodo de desempleo es como mínimo dos
veces superior en Alemania, y asciende a cerca de
cinco meses. En definitiva, los primeros elementos
de balance ponen de manifiesto un aumento continuado del desempleo parcial de larga duración en
Alemania desde la crisis. El coste total del dispositivo ascendió entre 2007 y 2010 a 9.500 millones
de euros en Alemania, en comparación con 1.100
millones en Francia.
Michel Didier expone dos especificidades alemanas que, de forma irrefutable, también contribuyen a este «cambio de paradigma» promoviendo
la eficacia del mercado laboral alemán. En primer
lugar, la capacidad de entablar negociaciones en
torno a los tres componentes del tríptico «empleosalario-jornada laboral», no solo a nivel sectorial,
sino también, y de forma muy especial, en el ámbito
de la empresa, explica parcialmente la moderación
salarial. En segundo lugar, la política macroeconómica global de competitividad asumida por el
conjunto de los interlocutores sociales contribuye
en gran medida a mejorar el rendimiento de las
empresas alemanas, sobre todo en el ámbito de
la exportación.
La intensidad relativa del uso del desempleo
parcial en Alemania responde a varias causas.
Para empezar, el impacto coyuntural fue mucho
más pronunciado en Alemania que en Francia durante el año 2009, lo que derivó en un mayor uso
del dispositivo para paliar sus efectos. Además, la
buena situación financiera de las empresas alemanas en un contexto de escasez de mano de obra
cualificada les permitió a priori mantener a sus asalariados incluso en condiciones de empleo parcial,
a pesar del descenso de la actividad. Por último, el
dispositivo francés reviste una complejidad relativa
que lo hace menos atractivo: las obligaciones asociadas a la introducción del desempleo parcial en la
empresa resultan más exigentes; hasta marzo de
2012 la expedición de una autorización previa llevaba asociado un plazo administrativo de 20 días;
el Estado tan solo reintegra al empleador una parte
de la indemnización legal por desempleo parcial; y
la formación en caso de desempleo parcial sigue
corriendo por cuenta de la empresa.
Apéndice
Perrine Fréhaut compara el dispositivo público
de desempleo parcial en Alemania y Francia, ya
que parece haber desempeñado un papel importante en la particular capacidad de Alemania para
mantener los niveles de empleo durante la crisis.
Los dispositivos de desempleo parcial permiten
a las empresas con dificultades derivadas de la
coyuntura económica o de determinados acontecimientos acompañar la reducción temporal de su
actividad con una disminución de la jornada laboral
y la remuneración de sus asalariados. Durante el
periodo de desempleo parcial, los contratos de
trabajo siguen vigentes pero son suspendidos
temporalmente, otorgándose a los asalariados
una garantía de renta que se asume en parte a
través de una subvención pública de las horas de
desempleo.
Durante la crisis, Alemania reforzó su dispositivo, fundamentalmente mediante una flexibilización de las condiciones de aplicación, un aumento
de la duración máxima de indemnización y una
reducción de los costes para el empleador. Como
consecuencia, se produjo un mayor uso del desempleo parcial, que entre 2007 y 2009 se incrementó cerca de 3,2 puntos, en comparación con
En conclusión, aunque aún es demasiado
pronto para valorar si el uso del dispositivo de
desempleo parcial supondrá una ventaja para
Alemania, sobre todo en términos de recuperación
del empleo después de la crisis, hasta ahora las
ganancias en términos de reducción del desempleo
y capacidad de las empresas para mantener intacta
su mano de obra parecen evidentes. No obstante,
la prolongación de la subvención del dispositivo
de desempleo parcial en condiciones ventajosas
hasta finales de 2012 en Alemania podría resultar
problemática y limitar su relación coste-eficacia. El
mantenimiento del dispositivo en niveles superiores
a los existentes antes de la crisis también podría
apuntar a la existencia de efectos de desplazamiento y efectos de peso muerto.
Sin embargo, la reforma del dispositivo francés
iniciada en 2008 parece inspirarse en el modelo
alemán para garantizar una mejor capacidad de
reacción ante la coyuntura y una reducción del
coste soportado por los empleadores.
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