El Plan Dignidad

TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
3
PANORAMA
5
LOS AÑOS 1983 - 1997
RESPUESTA: EL PLAN DIGNIDAD
LA ECONOMÍA DE LA COCA
FINANCIAMIENTO
ALCANCE DE ESTA EVALUACIÓN
6
7
7
8
9
PILAR I: DESARROLLO ALTERNATIVO
CULTIVOS ALTERNATIVOS Y LA COMERCIALIZACIÓN
RESULTADOS GENERALES
FACTORES QUE AFECTAN AL DESARROLLO ALTERNATIVO
EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS PLASMADOS EN EL PLAN DIGNIDAD
PILAR II: PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN
EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS PLASMADOS EN EL PLAN DIGNIDAD
PILAR III: ERRADICACIÓN
EL PROCESO DE ERRADICACIÓN
LA ERRADICACIÓN VOLUNTARIA
PROBLEMAS ENFRENTADOS POR LAS FUERZAS ERRADICADORAS
EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS PLASMADOS EN EL PLAN DIGNIDAD
PILAR IV: INTERDICCIÓN
RESULTADOS HISTÓRICOS
EL CONTROL DE LA ZONA
LOS PROBLEMAS ENFRENTADOS
EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS PLASMADOS EN EL PLAN DIGNIDAD
11
12
13
15
17
23
24
25
27
28
29
29
33
33
34
35
37
CONCLUSIONES
41
ANEXO
43
1
EL ÓRGANO RECTOR DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
DESARROLLO ALTERNATIVO
MARCO INSTITUCIONAL
AGENCIAS EJECUTORAS
PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN
MARCO LEGAL
MARCO INSTITUCIONAL
POLÍTICAS Y PLANES
ERRADICACIÓN
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
INTERDICCIÓN
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
BIBLIOGRAFÍA
2
43
43
43
44
46
46
46
47
47
47
48
48
51
INTRODUCCIÓN
E
l grave problema del narcotráfico en Bolivia plantea la disyuntiva de sumirse en un
círculo vicioso de violencia y drogas o bien enfrentar esta situación de manera seria y
definitiva. El Gobierno Boliviano desde 1988 decidió combatir este fenómeno mediante
la implementación de planes antidrogas de los cuales el más reciente es el Plan Dignidad. Desde
1997 el país ha sufrido, aprendido y progresado, pero a pesar de los logros básicos que ha tenido
este plan en términos de combate a la producción de coca, existe un peligro latente de presenciar
un resurgimiento en el narcotráfico si los nuevos retos no se atienden de manera adecuada.
La labor realizada por el Plan Dignidad en las zonas de producción excedentaria ha tenido
impactos positivos y significativos. Dicho Plan ha contribuido al mejoramiento de la infraestructura
social básica de la región, de manera que los niveles de vida de los habitantes chapareños han
incrementado en los últimos cinco años. Estos programas han beneficiado tanto a productores
ligados directamente al desarrollo alternativo como a la comunidad en general.
El desarrollo alternativo como estrategia ha logrado introducir cultivos que representan una
opción lícita de supervivencia para aquellos campesinos que desean desligarse de la producción
de la hoja de coca. Además, mediante el apoyo de la comunidad internacional, ha establecido
programas para el mejoramiento de la infraestructura y la mejor explotación de los recursos
naturales de la región. No cabe duda que una gran parte del éxito obtenido por el Plan Dignidad
se debe a la estrategia del desarrollo alternativo, al ser capaz de contener el enojo de los
habitantes de las regiones hacia las incesantes y cada vez más seguidas labores de erradicación
e interdicción mediante la oportunidad de tener un modo de vida que permita la subsistencia de
las familias dentro de un marco de legalidad. Es por ello que los recursos financieros se han
destinado primordialmente a esta actividad a través de los cinco años de su ejecución.
La prevención y rehabilitación ha mantenido siempre un papel secundario en los planes de
lucha contra el narcotráfico debido a que Bolivia no se caracteriza por ser un país consumidor de
drogas. A pesar de este papel aparentemente de segundo plano, se está trabajando para obtener
resultados a largo plazo, mediante la educación de los menores acerca de los riesgos y peligros
que existen en el consumo de drogas. Esta labor, aunque no es apremiante en la actualidad,
podría salvar a Bolivia en un futuro de convertirse en un país consumidor de drogas, ya que se
encuentra rodeado por países productores de estupefacientes.
Erradicación es un área donde los resultados han sido más tangibles, al reducirse las
hectáreas utilizadas en el cultivo de la hoja de coca. Sin embargo, cada nueva hectárea de
cultivos de coca que se reduce hace más difícil que se reduzca la siguiente, debido a que hay
menos cultivos ilegales y a que estos se encuentran en áreas donde el acceso es más difícil. A
pesar de esto no se debe suponer que la lucha contra el cultivo de hoja de coca está ganada, ya
3
que existen los incentivos económicos para que el Chapare vuelva a llenarse de coca en poco
tiempo si la erradicación se realiza con menor intensidad.
Los esfuerzos de interdicción han logrado mantener el control de las zonas de producción
excedentaria, lo que constituye un paso importante para la lucha contra el narcotráfico. Ahora es
más difícil para los narcotraficantes tanto la introducción de las sustancias controladas utilizadas
como materia prima para la elaboración de la cocaína como la colocación de sus narcóticos en los
mercados debido a la constante vigilancia que se tiene de las zonas excedentarias.
A pesar de los resultados positivos que se han observado de la implantación del Plan
Dignidad, resulta claro que la aplicación de este plan requiere de una etapa de consolidación y
demanda esfuerzos futuros para evitar que el problema del circuito coca-cocaína resurja. Existen
aún muchos problemas (como el de la comercialización de los productos alternativos y la falta de
coordinación interinstitucional en materia de interdicción) que necesitan resolverse conforme se
avanza en la ejecución del plan, ya que son problemas que se derivan del carácter dinámico tanto
de la economía de Bolivia como de la economía mundial. Es por ello que el principio de
responsabilidad compartida juega un papel importante en la lucha contra las drogas.
Además de estos problemas derivados de la dinámica de la economía mundial, existen otros
problemas de carácter doméstico que siempre se encuentran latentes y que deben ser tomados en
cuenta en la ejecución del Plan Dignidad. Uno de esos problemas es de carácter netamente social
y otro es el peligro que existe de un resurgimiento en la producción de coca, causando que el
esfuerzo de más de cinco años de lucha antidroga sea inútil. Finalmente, otro problema que ha
tenido relevancia en últimas fechas es el incremento en la producción y consumo de marihuana. La
lucha antinarcóticos en Bolivia se ha centrado en el rompimiento del circuito coca-cocaína, sin
embargo es necesario considerar que existen otro tipo de drogas que pueden ser tan productivas y
rentables como la cocaína y que debido a ello deben ser combatidas con igual ahínco.
4
PANORAMA
E
l cultivo de la hoja de coca en Bolivia es una de las actividades con tradición milenaria
que aún se conservan en el país debido a la gran cantidad de demanda proveniente de
usos culturales de la población nativa. Este tipo de producción y consumo es una
actividad considerada como lícita, ya que se relaciona con la elaboración de mates, la masticación
y es usada como materia prima en ciertos rituales étnicos.
Sin embargo, con la explosión en el uso de las sustancias narcóticas y psicotrópicas
acaecida a finales de la década de los 70s y durante toda la década de los 80s, Bolivia enfrentó la
situación de ser un productor legal del insumo principal utilizado en la elaboración de la cocaína,
como es la hoja de coca. Ante este fenómeno y el rápido crecimiento tanto en la demanda por la
cocaína como en los precios de la misma, la producción de la hoja de coca sufrió un estrepitoso
incremento en Bolivia, llegando a extenderse afuera de las áreas consideradas como de
producción “tradicional”. Esta situación llevó a regiones como el Chapare (en el trópico de
Cochabamba) a transformarse en zonas productoras de hoja de coca, ya que constituía una
actividad de remuneración constante y segura, y de fácil realización para los campesinos de la
región.
En medio de este entorno adverso el gobierno boliviano decidió incorporar en su agenda el
tema del combate al narcotráfico, estableciendo políticas y legislación que sancionaran este tipo de
actividades. Es así como en 1988 se promulgó la Ley 1008 del Régimen de la Coca y Sustancias
Controladas. Dicha ley determina la división de las tierras cultivadas con coca en todo el país en
tres grandes regiones (ver mapa 1):
1. Zonas de producción tradicional: comprenden 12,000 hectáreas en las cuales la hoja de
coca puede ser cultivada, ya que dicha zona cuenta con tradición en el cultivo de la planta.
2. Zonas de producción excedentaria en transición: son áreas en las cuales la producción de
hoja de coca era tolerada, pero bajo el entendido de que dicha producción sería reducida
paulatinamente hasta desaparecer por completo.
3. Zonas de producción ilícita: son las zonas del país en las cuales la producción de la planta
en cuestión era ilegal y perseguida por la ley.
La ley 1008 promovió el desarrollo de las zonas de cultivos excedentarios e ilegales
(denominadas zonas “no tradicionales”) mediante programas de desarrollo alternativo y de
compensación por hectárea erradicada. Además, esta ley tipificó todas aquellas sustancias que
pueden ser utilizadas como precursoras en la producción de cocaína y las denomina “sustancias
controladas”, sujetas a un estricto seguimiento en su uso e internación en el país por parte de las
5
autoridades gubernamentales.
Para desarrollar las actividades previstas por la ley 1008 se estableció el Consejo Nacional
contra el Trafico Ilícito de Drogas (CONALTID) como órgano rector en la lucha contra las drogas
para la ejecución del Plan Dignidad. (Ver Anexo pag. 43)
Zonas de Producción Tradicional
Zonas de Producción Excedentaria en Transición
Zonas de Producción Ilícita
Mapa 1: Áreas productoras de coca
Los años 1983 - 1997
Los planes de combate a las drogas que se derivaron de la Ley 1008 no incentivaron la
producción lícita en las zonas excedentarias. La expansión de cultivos agrícolas alternativos
apenas pasó de 40,613 hectáreas en 1986 a 59,817 hectáreas en 1993. Esto se debió, entre otras
cosas, a que en 1983 el gobierno boliviano perdió el control de la principal zona de producción
excedentaria (el Chapare) a manos de los narcotraficantes, quienes fomentaban el cultivo de la
hoja de coca mediante el pago de fuertes sumas de dinero a los campesinos por llevar a cabo esta
labor. No fue sino hasta 1986 que la presencia del gobierno se sintió de nuevo en la zona mediante
la introducción de unidades militares en la región y después de varios enfrentamientos entre el
ejército y los narcotraficantes, la zona pasó a ser controlada por el gobierno boliviano una vez más.
A pesar de ello, el estado de incertidumbre e inseguridad en los pobladores perduró varios años
después de la entrada del ejército en el Chapare. Por si esto fuera poco, para inhibir los trabajos de
6
sustitución de economía planeados en la Ley 1008, las instituciones de la zona habían
prácticamente desaparecido durante el “reinado” de los narcotraficantes, por lo que el proceso de
su recuperación hasta lograr un funcionamiento adecuado fue lento. Así mismo, la poca efectividad
en la lucha contra el narcotráfico dio como resultado que durante este periodo se creara un cierto
estigma para Bolivia, asociándose a este país con el tráfico de drogas.
Respuesta: El Plan Dignidad
En un hecho realizado por primera vez en la historia de Bolivia, el gobierno convocó en 1997 a
diversos sectores de la sociedad a participar en el “Diálogo Nacional: Bolivia hacia el Siglo XXI” con
la finalidad de recoger impresiones del rumbo que el país debería seguir en el próximo milenio. Los
acuerdos tomados como resultado de este diálogo civil permitieron, entre otras cosas, la
elaboración del Plan Dignidad, en el cual se establecieron estrategias concretas para llevar a cabo
la lucha contra el narcotráfico y los resultados esperados de su aplicación. La meta de restaurar la
dignidad de la gente boliviana a través de sacar al país del circuito coca-cocaína y la sustitución de
la economía de la coca por una economía lícita depende de cuatro pilares:




Desarrollo alternativo
Prevención y rehabilitación
Erradicación de la coca excedentaria e ilegal
Interdicción
El Plan Dignidad fue puesto en marcha a finales de 1997 ante una falta de resultados
contundentes por los planes antidrogas anteriores y basándose en la voluntad del pueblo boliviano
de salir del circuito coca-cocaína expresada en el Diálogo Nacional. Es así como a cinco años de
lucha antidroga, el gobierno boliviano ha solicitado a la Organización de los Estados Americanos
(OEA) la realización de una evaluación del mismo para tratar de entender sus logros, sus fallas y el
impacto que ha tenido tanto en el entorno nacional como internacional.
La economía de la coca
Si la producción de hoja de coca no fuera una actividad rentable o bien si no jugara un papel
importante en la economía nacional, probablemente no se hablaría de un “problema de
narcotráfico” en Bolivia, sino de una actividad ilegal que debe combatirse por el hecho de estar
fuera de la ley. Sin embargo, la “economía de la coca” (término utilizado para referirse a las
características económicas que posee el problema del narcotráfico) está inmersa en la economía
boliviana y cuenta con cierta dinámica propia digna de estudio. Es por ello que una evaluación
completa del Plan Dignidad debe incluir un análisis detallado del problema que se busca combatir.
Un factor a considerar es la injerencia de la economía de la coca en la economía boliviana. En
el año 1988 la economía de la coca representaba una gran fuente de ingresos para los
narcotraficantes, ya que en ese año el producto interno bruto (PIB) del circuito coca-cocaína
representaba el 8.5 por ciento del producto interno bruto legal del país (ver figura 11). Esto significa
que por cada 11 bolivianos de PIB legal producido se producía 1 boliviano por concepto del circuito
coca-cocaína. Para el año 2002 (después de la implantación del Plan Dignidad) la participación del
circuito coca-cocaína en la economía nacional se redujo a 1.1 por ciento, por lo que la importancia
7
de este problema se vio aminorada considerablemente.
A pesar de la importancia de la economía de la coca en la vida de Bolivia, el valor agregado
que se retiene en el país es mínimo con respecto a las ganancias totales del circuito coca-cocaína.
La explicación de este fenómeno es que las actividades que generan mayor valor agregado (como
la elaboración del clorhidrato o la venta del mismo al menudeo) son realizadas en otros países o
bien por personas que no residen en Bolivia. Información proveída por el gobierno boliviano
muestra que las ganancias para un agricultor que participa en este círculo del narcotráfico son
mínimas, ya que invierte entre 350 y 400 dólares para elaborar un kilo de pasta base de cocaína
que vende en 500 dólares. Es por ello que no debe sorprender el hecho de que, para 1996,
solamente el 1.9 por ciento del valor agregado del circuito coca-cocaína fuera capturado por los
bolivianos.
Al no contar con cifras exactas y confiables acerca de indicadores relacionados a este
problema, se puede recurrir al sentir popular para expresar algunos puntos importantes.
Primeramente, a pesar del poco valor agregado retenido en el país, el circuito coca-cocaína se
encarga de proveer de circulante a los habitantes de las regiones productoras de hoja de coca.
Según información proporcionada por los agricultores y trabajadores de los proyectos de desarrollo
alternativo de la zona del Chapare, el sentir general era que el combate al narcotráfico había traído
consigo una “sequía de circulante”, lo cual ha creado entre los pobladores un sentimiento de
deterioro de las condiciones de vida.
Además, a pesar del poco margen de ganancia que representa el cultivo de coca para los
agricultores de las regiones excedentarias e ilegales, la principal característica de este cultivo es la
estabilidad de los ingresos que representa para ellos. Al poderse realizar cuatro ciclos de cultivo al
año y contar con una demanda estable por parte de los intermediarios del circuito coca-cocaína, los
campesinos perciben con seguridad un promedio de 400 dólares de ganancias al año (o bien 2,000
dólares de circulante al año), lo cual representa una fuente estable de ingresos. Es necesario
mencionar que la estabilidad de la demanda por parte de los intermediarios es solamente un reflejo
de la estabilidad de la demanda de los mercados internacionales por sustancias estupefacientes.
Financiamiento
Al emprenderse una lucha frontal contra el narcotráfico debe considerarse el alto costo en
términos de recursos financieros que esta actividad absorberá. Es por ello que el Plan Dignidad
incluye un detallado desglose de los requerimientos financieros para el periodo comprendido entre
1997 y 2002. La siguiente figura muestra los componentes del financiamiento global del Plan
Dignidad como fueron concebidos en 1997.
8
Figura 1. Componentes de financiamiento del Plan
Dignidad
11%
2%
14%
73%
Desarrollo Alternativo
Interdicción
Erradicación
Prevención y Rehabilitación
El financiamiento total para la actividad de combate a las drogas en este plan consta de 952
millones de dólares, de los cuales el 73 por ciento están destinados a la labor de desarrollo
alternativo, mientras que el restante 27 por ciento se divide entre las labores de interdicción,
erradicación, prevención y rehabilitación. Como puede verse, el pilar de prevención y rehabilitación
cuenta solamente con un 2 por ciento del presupuesto total, lo que muestra claramente que el
enfoque de la lucha antinarcóticos es del lado de la oferta.
Dada la gravedad del problema de las drogas a nivel mundial y apelando al principio de
responsabilidad compartida, el gobierno boliviano hizo un llamado a la comunidad internacional
para apoyar en el financiamiento de esta estrategia antidrogas. En el mismo Plan Dignidad se
establecía el deseo del gobierno boliviano de contribuir con un 15 por ciento del financiamiento
total de este plan, dejando el complementario 85 por ciento en manos del resto de los países del
orbe. Considerando que cualquier país que enfrente requerimientos financieros de tal magnitud no
podrá proveerlos de manera propia, la comunidad internacional respondió al llamado boliviano con
la promesa de proveer dichos fondos, que representan 809 millones de dólares.
Alcance de esta evaluación
El objetivo de este estudio es presentar una visión general de los resultados obtenidos por el
Plan Dignidad en las regiones excedentarias de producción de coca. Gracias al trabajo de campo y
a la cooperación del Gobierno Boliviano se logró recabar información para llevar a cabo esta labor.
La gran cantidad de datos oficiales disponibles y el deseo de ser breves en este reporte han
obligado a que se haya seleccionado solamente aquella información oficial que a nuestro parecer
es la más relevante para elaborar este informe y reflejar la realidad del Plan Dignidad en su
aplicación.
9
10
PILAR I: DESARROLLO ALTERNATIVO
C
omo estrategia, el desarrollo alternativo constituye uno de los pilares más importantes
dentro de la lucha antidrogas que plantea el Plan Dignidad. En términos generales, el
objetivo de este componente es mitigar los efectos negativos que la erradicación de los
cultivos de hoja de coca puede causar en aquellos individuos que solían cultivarla. Una de las
estrategias que se usan para lograr lo anterior es brindar a los campesinos que se encuentran en
las zonas excedentarias una opción de actividad lícita mediante la cual puedan sustituir el cultivo
de la hoja de coca. Además de lo anterior, se busca mejorar la infraestructura de las zonas que
reciben el apoyo del desarrollo alternativo con la finalidad de que se facilite la transición de la
economía de la hoja de coca a la economía de las actividades lícitas. Dicha serie de actividades
consiste no solamente en la construcción de infraestructura (caminos, puentes, electrificación y
agua potable), sino también en descentralización a nivel regional y local, financiamiento a
programas, actividades post-cosecha y comercialización de productos de desarrollo alternativo.
Este conjunto de actividades requiere de coordinación técnica, social y política, la cual es vital para
su consecución.
Sin embargo el desarrollo alternativo no es un pilar que se enfoque solamente en las
estrategias de carácter nacional mencionadas en el párrafo anterior. Esta actividad cuenta también
con un esfuerzos de carácter internacional, lo cual le brinda un enfoque más amplio e integral.
Dentro del ámbito internacional del desarrollo alternativo, se busca abrir nuevos mercados para la
comercialización de los productos alternativos, ya sea mediante alianzas estratégicas con
empresas o bien pactos comerciales con otros países. Un ejemplo de esto es la Ley de
Preferencias Arancelarias Andinas (LPAA), la cual permite la comercialización de productos
relacionados con el desarrollo alternativo (aunque no necesariamente de manera directa) con los
Estados Unidos a tasas impositivas preferenciales.
11
Yungas
Chapare
Mapa 2: Zonas de Desarrollo Alternativo
Cultivos alternativos y la comercialización
El área de acción de este pilar del Plan Dignidad se ubica principalmente en los Yungas de la
Paz y el Chapare (ver mapa 2). Sin embargo, su aplicación se ha focalizado en su gran mayoría en
la región chapareña, dado que es la extensión territorial de producción excedentaria más
importante del país. Esta focalización en la aplicación del desarrollo alternativo trae consigo ciertos
aspectos interesantes desde el punto de vista de estrategias y logros. Los cultivos alternativos
presentados a los campesinos se componen de productos que pueden ser cultivados en la región
chapareña, como banana, piña, palmito, maracuyá y pimienta. Estos productos fueron
seleccionados después de llevar a cabo una investigación de factibilidad y mercadeo.
Para ayudar en el proceso de cultivo y comercialización de los productos alternativos a la hoja
de coca, el Plan Dignidad previó un fuerte componente de investigación, asistencia técnica y apoyo
a las actividades de mercadeo. La investigación se lleva a cabo en centros localizados en la región
del Chapare, donde se analiza el desempeño de diferentes cultivos bajo las condiciones del suelo
chapareño, además de realizar estudios de demanda, precios y rentabilidad económica para los
mismos. La asistencia técnica se centra principalmente en dar a conocer a los campesinos las
características principales de los cultivos alternativos, las necesidades que tienen en términos de
cuidado, fertilización, etc., la mejor forma de manejar y presentar los productos y los posibles
mercados en los que pueden ser comercializados. Para dicho fin las agencias ejecutoras cuentan
con “extensionistas”, que son técnicos especializados en llevar a la práctica lo que se descubre en
los centros de investigación.
12
Resultados generales
Como puede observarse claramente en la figura 2, la superficie cultivada de productos
alternativos ha estado en constante crecimiento a partir del año 1993. En esta fecha alcanzaba un
nivel de 59,817 hectáreas, mientras que el estimado para el año 2001 es de 120,727 hectáreas, lo
cual representa un crecimiento de más del 100 por ciento. Es decir, de 1993 a la fecha la cantidad
de hectáreas cultivadas con productos alternativos se ha duplicado.
Figura 2. Comparación entre Cultivos Alternativos y
Hoja de Coca en el Chapare
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1993
1994
1995
1996
Hectáreas de cultivos alternativos
1997
1998
1999
2000
2001
Hectáreas de cultivos de coca
Este incremento en la producción de cultivos alternativos ha creado una expansión en los
empleos lícitos de las regiones beneficiadas con los programas de desarrollo alternativo. En 1993
existían 29,644 empleos lícitos, mientras que para el año 2001 dicha cifra alcanzaba los 65,815.
Esto representa un incremento de 36,171 empleos en un lapso de nueve años, por lo que la tasa
de creación de empleos lícitos es de 4,019 por año lo que significa un crecimiento del 14.5 por
ciento anual. La figura 3 muestra la composición por sectores de los empleos lícitos en las regiones
que reciben apoyo del desarrollo alternativo. Como puede observarse, el sector agropecuario
aporta la mayor cantidad de empleos, con el 93 por ciento.
Figura 3. Composición de los Empleos Lícitos en el
Chapare, 2001
3% 4%
Sector Agrícola
Sector Pecuario
Sector Forestal
93%
13
Lo anterior sugiere que el sector agropecuario debe ser el más dinámico en cuanto a la
creación de empleos. Esto se puede corroborar en la figura 4, en la que se analiza la variable
empleos en el sector agropecuario a través del tiempo. Resulta obvio al observar dicha figura que
el incremento en este rubro ha sido sustancial desde 1993 hasta la fecha, pasando de un nivel de
26,444 empleos legales en 1993 a un estimado de 61,164 en 2001. Al igual que en el caso de la
superficie cultivada de productos alternativos, el incremento es de más del 100 por ciento.
Figura 4. Empleos Lícitos en el Sector
Agropecuario
65,000
60,000
55,000
50,000
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
(*)
También se encuentran en ejecución proyectos que están relacionados con la producción y
comercialización de los productos alternativos. Los resultados de estas inversiones pueden
resumirse en el siguiente cuadro:
INFRAESTRUCTURA DE COMERCIALIZACION
Banano

2 centros de
acopio refrigerado

8 centros de
empaque

11
miniempacadoras
Piña

3 centros de
empaque zonales

200 kms. de
cablevía
Goma
1 centro de
acopio

Cítricos
1 centro de
acopio

1 planta de
jugos

Leche
14 módulos
lecheros

3 centros de
acopio

1 planta de
procesamiento

Palmito
3 plantas
procesadoras

INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA
Obras comunitarias
Infraestructura post-cosecha
26 módulos pecuarios (bovinos, ovinos y porcinos)
23 centros de acopio/empaque
Cuadro 1. Obras de infraestructura de comercialización y productiva
Además de incrementar el número de personas que se dedican a labores lícitas dentro de las
áreas de influencia del desarrollo alternativo, estas inversiones han aumentado los ingresos que las
familias perciben de las actividades lícitas al reducir sus costos y facilitar los procesos.
Comenzando en un nivel cercano a los US$ 1,640 en 1995, este rubro ha llegado a niveles
cercanos a los US$ 2,450 por año por familia para el 2001, lo que representa un crecimiento en los
ingresos por familia de casi 50 por ciento en 7 años. Este crecimiento de casi 7 por ciento anual en
el ingreso es difícil de conseguir inclusive en países desarrollados, y se encuentra por encima del
crecimiento logrado por los países vecinos de la región andina.
14
Factores que afectan al desarrollo alternativo
A pesar de los logros mencionados anteriormente, es un hecho que los habitantes de dichas
áreas no cambian rápidamente sus actividades hacia la producción de cultivos alternativos debido
a que ellos prefieren sus prácticas tradicionales en lugar de utilizar nuevas tecnologías. Una
estimación conservadora del Gobierno Boliviano ubica la población del Chapare en una cifra
cercana a los 200,000 habitantes para el año 2001. Si tomamos esta cifra y consideramos que el
total de empleos lícitos relacionados con el desarrollo alternativo en todo el país alcanza la
cantidad de 65,815 (aunque se sabe que la mayoría de ellos se encuentran en la región del
Chapare) entonces se puede calcular que la población que trabaja lícitamente en la región del
Chapare representa poco menos del 33 por ciento del total de la población del área.
Una de las razones para esta poca participación de la comunidad tiene que ver con factores
políticos relacionados a los sindicatos existentes en dichas áreas (especialmente en la región del
Chapare), quienes recomiendan a sus agremiados no involucrarse en actividades productivas del
desarrollo alternativo. El argumento utilizado por los sindicatos cocaleros es que la producción de
la hoja de coca no es equivalente a la producción de cocaína, por lo que su actividad no es ilegal.
Desgraciadamente estos sindicatos tienen gran control sobre sus agremiados y son capaces de
manipular la voluntad de sus miembros ya sea usando la vía del diálogo o bien la vía coercitiva.
Amenazas de perder sus parcelas si no cumplen lo que el sindicato les ordena hacer o bien de
sufrir algún tipo de castigo físico son historias que el Gobierno Boliviano menciona como “del día a
día” en las vidas de los campesinos de estas regiones. La historia acerca de la pérdida de las
parcelas no pudo ser del todo descartada al observarse que, en entrevistas de campo, varios
campesinos mencionaron que el sindicato al que pertenecían era quien poseía los títulos de sus
propiedades.
Además de lo anterior, existe aún en los habitantes de estas regiones el recuerdo de una
época donde la hoja de coca se producía cuatro veces al año y en cada cosecha se obtenían
grandes sumas de dinero como pago a esta actividad agrícola. Al darse cuenta que los cultivos
alternativos representan una opción que en la mayoría de los casos no podrá equiparar los
ingresos obtenidos por el cultivo de coca que se llevaba a cabo anteriormente, los campesinos
deciden no participar en este tipo de esquemas legales, ya que para ellos solamente representan
una mayor cantidad de trabajo con una menor retribución económica.
Un factor adicional que afecta directamente la productividad de los cultivos alternativos es la
poca habilidad agrícola de la mano de obra que existe en las zonas productoras de coca. Este
fenómeno puede explicarse si se toma en cuenta que durante la década de los 80s existió una gran
migración hacia las áreas productoras de coca (y en especial al Chapare) debido al boom de la
cocaína. Estos migrantes, que en su mayoría no eran campesinos de profesión, fueron atraídos por
las sumas de dinero pagadas por los narcotraficantes por hectárea de coca producida y por la
relativa facilidad de cultivar esta planta, que no requiere de grandes habilidades por parte del
agricultor para ser cultivada. Sin embargo, al comenzarse a combatir la producción de la hoja de
coca y al enfrentar la necesidad de realizar labores más especializadas de cultivo con los
productos alternativos, es evidente que los exmigrantes carecen de las habilidades de manejo de
suelo, siembra y cuidados de cosecha que cualquier agricultor de profesión conoce.
Por si esto fuera poco, las actividades del desarrollo alternativo están sujetas a una serie de
factores domésticos y externos que muchas veces las hacen parecer poco viables a los ojos de los
15
habitantes de estas áreas. Dentro de los factores domésticos se encuentra la calidad del suelo de
las regiones ayudadas por el desarrollo alternativo, las condiciones climatológicas del área
considerada y las condiciones económicas de la economía boliviana. Dentro de los factores
externos se encuentran los precios internacionales de los productos alternativos y las condiciones
económicas de los países a los cuales se venden estos productos.
De acuerdo a conversaciones sostenidas tanto con campesinos de la zona del Chapare como
con empleados del Gobierno Boliviano y de las agencias ejecutoras de programas de desarrollo
alternativo, fue casi unánime el comentario acerca del gran desgaste que ha sufrido el suelo del
Chapare. Parte de este problema se debe a que ha sido cultivado con coca por un lapso de tiempo
considerable, y este cultivo tiene la característica de absorber muchos nutrientes y minerales
durante su desarrollo. Debido a la poca calidad del suelo, los cultivos alternativos deben ser
cuidados con mayor intensidad, abonados de manera regular y en general son menos productivos
que si fueran cultivados en un suelo de mejores condiciones.
Las condiciones climatológicas juegan un papel importante en el cultivo de productos
agrícolas sobre todo en áreas en las que la tecnificación de los sembradíos es incipiente. Tal es el
caso del Chapare y de los Yungas de la Paz, en donde la infraestructura para la comercialización
de los productos es adecuada, pero no se cuenta con una mecanización en los procesos de cultivo.
En específico, se utilizan pocos tractores para arar la tierra y existen muy pocos sistemas de riego
mecánico para llevar a cabo la labor agrícola. Gracias a ello los habitantes que deciden realizar
actividades de desarrollo alternativo deben confiar en que las lluvias serán en el tiempo y la
cantidad correcta para evitar posibles desastres o bien producciones de poca calidad que no
puedan ser colocadas en el mercado.
Las fallas estructurales de la economía boliviana también afectan el rendimiento de los
productos alternativos de estas regiones vía su comercialización. Un gran mercado para algunos
de los productos del desarrollo alternativo es el mercado interno, ya que la infraestructura permite
el fácil acceso de los productos a grandes centros urbanos donde la demanda es considerable. Sin
embargo, factores indirectos, tales como la crisis financiera internacional, la Ley de Aduanas y la
eliminación de la economía de la coca, han afectado a la economía nacional de tal manera que
como parte de la demanda agregada el consumo de productos de desarrollo alternativo ha decaído
en los últimos años.
En cuanto a los factores externos, el precio de los productos alternativos juega un papel vital
para garantizar una cierta seguridad de ingresos a los productores de los cultivos alternativos. Es
necesario recalcar que la producción de la hoja de coca es un peligro latente para estas zonas
donde el desarrollo alternativo se encuentra en un estado de “delicado balance”. Si las condiciones
no mejoran para el desarrollo de las actividades alternativas, dicho balance podría quebrarse y la
producción de la coca podría dispararse una vez más, sobre todo considerando que los precios de
la coca han aumentado considerablemente en los últimos tres años (ver figura 5).
La condición de los mercados internacionales es otra variable que juega un papel muy
importante para la región del Chapare. Las actuales condiciones de la economía Argentina, con su
crisis económica y sus problemas de falta de liquidez, han afectado a los productores chapareños,
al cerrarle los mercados o bien ofrecer precios tan bajos que hacen la comercialización incosteable.
A pesar de que la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (LPAA) no contribuye directamente a
la comercialización de los productos de desarrollo alternativo, esta Ley es de vital importancia
16
porque ayudará a reemplazar parte la economía que generaba la industria de la coca y el
narcotráfico en Bolivia. En la medida que el Congreso Estadounidense aprueba una Ley que
extienda y amplíe los beneficios de la antigua Ley a otros sectores y otras industrias intensivas en
mano de obra, los Bolivianos tendrán la oportunidad de conseguir empleos en actividades lícitas y
productivas para el país. Además de ello sería un importante instrumento para la generación de
divisas lícitas en la medida que los productos Bolivianos encuentren una acogida favorable en el
mercado de Estados Unidos.
Figura 5. Precio Promedio Annual de la Hoja de Coca
en el Tropico de Cochabamba
(en US dolares/100 lbs)
300
250
200
150
100
50
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
En entrevistas tanto con miembros de las agencias ejecutoras como con habitantes de las
regiones donde el desarrollo alternativo está presente se pudo constatar que existe otro problema
que necesita ser resuelto lo antes posible si se quiere que el desarrollo alternativo sea una
estrategia de largo plazo. Debido a las grandes migraciones que ocurrieron hacia las regiones
excedentarias de producción de coca durante el boom cocalero, el problema de la tenencia de la
tierra de los habitantes de estas regiones es un fenómeno que sigue latente. A pesar de que esta
situación ha sido reconocida como un problema por los diferentes gobiernos bolivianos y que se
han llevado a cabo diferentes planes para tratar de solucionarla, no se ha podido resolver del todo,
principalmente en áreas alejadas de los centros urbanos. Esta falta de titulación le permite a los
sindicatos cocaleros mantener el control de sus agremiados y por ende reducir la participación de
la población en los programas de desarrollo alternativo.
Desgraciadamente la mayoría de los factores anteriormente mencionados son variables que
se encuentran fuera del control de cualquier autoridad o país, y más bien siguen su propia
dinámica. Este tipo de inseguridad acerca de la dinámica que seguirán las variables que son
relevantes para la producción de cultivos alternativos es lo que causa que algunos productores
decidan mantenerse al margen de las actividades del desarrollo alternativo y continúen realizando
actividades ilícitas a pesar de las consecuencias que ello les pueda traer.
Evaluación de los compromisos plasmados en el Plan Dignidad
En el plan que fue redactado originalmente se mencionan resultados específicos que serían
alcanzados al finalizar el quinquenio 1997-2002. A continuación se analiza cada uno de los
17
resultados específicos y se evalúa su cumplimiento.
Resultado 1: Marco institucional del desarrollo alternativo
interrelacionado y congruente con el marco institucional nacional.
adecuado,
fortalecido,
El desarrollo alternativo es el único pilar del Plan Dignidad que cuenta con un gran número de
agencias ejecutoras (Ver Anexo pagina 40). Esto conlleva la necesidad de una mayor colaboración
entre las diferentes instituciones, la cual se puede constatar en las visitas a las regiones donde
esta actividad se lleva a cabo. Hablando específicamente de la región del Chapare, existe
intercambio de información entre las diferentes agencias ejecutoras con respecto a proyectos que
se realizan, campesinos que desean participar en algún programa específico, así como vínculos
informales entre los trabajadores de estas instituciones que crean sinergias en la ejecución del
desarrollo alternativo. Sin embargo, el nivel de interrelación es aún débil, debido principalmente a la
duplicidad de funciones que existe entre las diferentes agencias ejecutoras.
Resultado 2: Producción agropecuaria eficiente y competitiva.
La figura 6 muestra los índices con base en el año 1997 de los tres componentes de la
producción agropecuaria. Como puede verse, solamente el sector pecuario rebasó la meta
establecida de elevar la producción en un 70 por ciento. Tanto la producción agrícola como la
producción forestal no incrementaron en más del 20 por ciento durante el quinquenio 1997-2002. Si
se toma en cuenta que el incremento en el número de hectáreas cultivadas con productos
alternativos es de más del 100 por ciento y la producción agrícola aumentó en menos del 20 por
ciento, se puede deducir una pérdida de productividad importante en el campo boliviano.
Figura 6. Indices de Producción Agropecuaria
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1997
1998
Pecuario (No.Cabezas de Ganado)
1999
2000
Forestal (m3 de Troncas)
2001(*)
Agrícola (Tm)
En cuanto a la comercialización, se estableció en el Plan Dignidad que se elevaría en un 100
por ciento para los productores agropecuarios de las regiones donde se lleva a cabo el desarrollo
alternativo. La figura 7 muestra el índice con base en 1997 del valor agregado en dólares corrientes
de los diferentes sectores agropecuarios (como proxy a valor de comercialización).
Se puede observar que ninguno de los componentes de la producción agropecuaria se
18
incrementó en más de 50 por ciento en términos de valor agregado, por lo que no se cumplió la
meta que se contempló en el plan original.
Figura 7. Indices de Valor Agregado de la Producción
Agropecuaria del Trópico de Cochabamaba por Sectores
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
1997
1998
Agrícola
1999
Pecuario
2000
Forestal
Resultado 3: Desarrollar una industria y agroindustria competitiva
Como pudo constatarse en el análisis del resultado anterior, la agroindustria dista mucho de
alcanzar los objetivos trazados en el Plan Dignidad. La figura 8 muestra el producto interno bruto
(PIB) generado por la actividad del desarrollo alternativo en el país. Como puede observarse, el
comportamiento de esta cifra es oscilante, y en el año 2000 se encontraba a un nivel menor que el
de 1997. Esta oscilación ha impedido que la implementación del Plan Dignidad haya escalado a los
niveles que se esperaba.
Figura 8. PIB del Desarrollo Alternativo
(en US dólares)
100,000
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Resultado 4: Fortalecer otros sectores de la economía nacional
Este ha sido uno de los resultados más pobres alcanzados en la implementación del Plan
Dignidad. Debido a la imagen de inseguridad con la que se asocia tanto a la región del Chapare
19
como a la de los Yungas de la Paz y a los constantes bloqueos y huelgas por parte de los
sindicatos cocaleros, la inversión privada no se ha establecido de manera definitiva y en los montos
esperados en estas regiones. En particular, se esperaba que la región del Chapare floreciera con
empresas de turismo etnoecológico y sin embargo, esta inversión ha sido limitada. Si bien es cierto
que cierta infraestructura (en especial hoteles) se ha construido esperando que el turismo repunte
en la región, esta inversión ha sido detenida y abandonada en muchos casos. Lo mismo ha
sucedido con los sectores de comunicaciones y transporte, ya que dependen fundamentalmente
del turismo para su subsistencia, dado el tamaño reducido de la demanda por parte de los locales.
Resultado 5: Desarrollar una infraestructura adecuada
El objetivo del Plan Dignidad era dotar a los centros urbanos con apoyo del desarrollo
alternativo de la infraestructura básica necesaria para que las actividades alternativas se
desarrollaran de manera más fácil. Es por ello que se estableció el objetivo de construir, mejorar y
mantener al menos 3,000 kms. de caminos, tender 500 kms. de red de energía eléctrica y dotar de
saneamiento básico al 100 por ciento de los centros poblados de estas regiones. Puede decirse
que este es el resultado mejor alcanzado por el desarrollo alternativo, como puede observarse en
el cuadro siguiente. El saneamiento básico, a pesar de que no llegó al 100 por ciento como se
esperaba, logró avances importantes en la región.
RED VIAL
RED ELÉCTRICA
Caminos Mejorados........................... 1.283 Km.
Caminos Mantenidos...................... 400 Km/año
Caminos Empedrados........................... 148 Km.
Puentes........................................ 100 Unidades
Empedrado Poblaciones................... 58.000 m2
Pavimento Rígido (El Sillar ...................... 6 Km.
Pavimento Rígido (Sillar 2 en ejecuci...... 5 Km.
Red
de
alta,
mediana
tensión
y
red
de
distribución............................................................ 504 Km.
Puestos de Transformación.......................... 42 Unidades
(para agroindustrias, hotelería y otros no residenciales)
Cuadro 2. Red vial y eléctrica
Las acciones anteriores han beneficiado a la población en general, mejorando los estándares
de vida, sin estar orientadas únicamente a las personas que se dedican al cultivo de productos
alternativos.
En términos de infraestructura social, el cuadro 3 muestra los avances realizados por el
programa de desarrollo alternativo.
Educaocial Mejoramiento Urbano
EDUCACION
SALUD

2 hospitales
regionales

8 centros educativos

11 escuelas rurales


5 centros
multidisciplinarios


56 aulas construidas

5 bibliotecas construidas

SOCIAL
18 centros
Comunitarios
MEJORAMIENTO URBANO

1 matadero
11 postas sanitarias

2 casas comunales
construidas y
equipadas

5 poblaciones con
alcantarillado.

67 comunidades con agua
potable
Cuadro 3. Avances en infraestructura social en el Chapare
20
Resultado 6: Ordenamiento territorial basado en una economía legal
Existe la elaboración de mapas de uso de suelos urbanos y rurales y de catastros urbano y
rural en las zonas con presencia del desarrollo alternativo, principalmente mediante el plan CATSAN del PRAEDAC. Sin embargo el nivel exacto de cobertura de dichos mapas es desconocido.
Resultado 7: Capacitación en organización
Este resultado no ha podido ser evaluado debido a la falta de información.
Resultado 8: Asentamientos humanos
De acuerdo con las entrevistas conducidas entre los campesinos de la región del Chapare,
pocas personas están migrando de esa zona hacia otras. Es decir, las zonas productoras de coca,
en la terminología utilizada por el Plan Dignidad, no se han comportado como expulsoras.
21
22
PILAR II: PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN
S
i el problema de las drogas y el narcotráfico pudiera resumirse en un componente de
oferta y otro de demanda, el Plan Dignidad enfatiza el ataque al lado de la oferta vía el
desarrollo alternativo, la erradicación y la interdicción, dejando el lado de la demanda
poco tratado. Esta estrategia, aunque parezca ilógica, se basa en la observación de que la
demanda de drogas por parte de la población de Bolivia no es tan fuerte como en otros países
vecinos. Lo anterior resulta obvio cuando se considera que la mayoría de la producción de
narcóticos realizada por Bolivia es trasladada a otros países y después vendida a mercados donde
la demanda es considerable, como los Estados Unidos y los países de la Unión Europea.
El cuadro 4 ilustra la situación explicada anteriormente. Como puede observarse, el índice de
prevalencia de mes de drogas ilegales muestra que los porcentajes de consumo de droga son muy
pequeños. Este índice reporta el porcentaje de la población que consumió alguna de las sustancias
mencionadas durante el mes anterior a la fecha de realización de la encuesta, por lo que
representa una aproximación adecuada al grado de consumo actual que se tenía en las fechas en
que se realizaron las encuestas. A pesar de que los números son pequeños en términos absolutos,
es necesario hacer la observación que en algunos rubros el crecimiento ha sido de casi el 100 por
ciento en el periodo comprendido entre 1992 y 1998.
DROGA
1992
1996
1998
Inhalantes
Marihuana
Clorhidrato de cocaína
Pasta base de cocaína
Alucinógenos
1.3
0.2
0.1
0.2
0.03
1.6
0.7
0.5
0.7
0.2
1.5
1.3
0.7
0.6
0.3
PROMEDIO
0.4
0.7
0.9
Cuadro 4. Índice de prevalencia de mes de consumo de drogas ilegales (en porcentaje)
Debido a la baja incidencia en el consumo de drogas por parte de los bolivianos, la estrategia
de prevención y rehabilitación ha sido considerada de menor prioridad con referencia a los otros
componentes del Plan Dignidad. Como resultado de esta baja priorización, los recursos destinados
a ella se ven reducidos en comparación a los otros pilares.
Además del problema del escaso financiamiento, la prevención y rehabilitación enfrentan el
problema de la falta de continuidad y de visión debido a la alta rotación que existe en este
Viceministerio. Desgraciadamente se han dado un gran número de cambios de personal en el
Viceministerio, lo que ocasiona una pérdida de la memoria institucional y una reasignación de
prioridades, lo cual solamente causa el retraso en la ejecución de los programas.
23
Finalmente, a pesar de que la Ley 1008 contempla la labor de la prevención y la rehabilitación,
este marco jurídico no es el adecuado para las circunstancias que vive el país. Es por ello que el
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación trabajó durante el 2002 en la elaboración de un
Anteproyecto de Ley de Reducción de la Demanda de Sustancias Psicotrópicas y Estupefacientes.
Este anteproyecto fue entregado al Parlamento Boliviano y actualmente se encuentra en estudio
por este órgano, pero desgraciadamente debido a las elecciones en julio de 2002, su aprobación
parece difícil durante este año.
Dado que los esfuerzos de erradicación e interdicción han probado ser efectivos en términos
de reducir la oferta de narcóticos, la situación que enfrenta Bolivia es la de convertirse en un país
de paso de la droga de aquellos países productores hacia aquellos que se encargan de venderlo a
los consumidores finales. Por esta razón la labor de prevención y rehabilitación será de suma
importancia en un futuro cercano, en el que la concientización y la educación puedan revertir las
tendencias mostradas en el cuadro 3. Es por ello que el programa principal de la estrategia de
prevención y rehabilitación se centra actualmente en introducir dentro de las clases a nivel
elemental una materia relacionada con el abuso en el consumo de las drogas y sus efectos
negativos. Desgraciadamente, por factores económicos este programa no ha podido abandonar la
fase piloto y ser implementado a nivel nacional.
Evaluación de los compromisos plasmados en el Plan Dignidad
Bajo el Plan Dignidad se plantea el objetivo general de realizar una agresiva política de
prevención y rehabilitación que apoye al resto de los componentes del plan. Sin embargo, la baja
asignación de recursos financieros causaron que esta actividad no se realizara con la intensidad
deseada.
El bajo nivel de prioridad asignado a este pilar se puede constatar inclusive en la redacción
original del Plan Dignidad, ya que no se menciona ningún resultado específico a alcanzar en la
labor de prevención y rehabilitación. A pesar de ello existen logros que valen la pena resaltar:
 Apertura del Centro de Información y Orientación Contradrogas, que ofrece orientación vía
telefónica.
 Puesta en marcha del programa piloto “Educación Preventiva y Promoción de la Salud en
las Escuelas”, que introduce la materia de prevención del uso indebido de drogas en el
currículo escolar de 500 escuelas.
 Elaboración y entrega al Parlamento del Anteproyecto de Ley de Reducción de la Demanda
de Sustancias Psicotrópicas y Estupefacientes.
 Construcción de tres centros de rehabilitación en todo el territorio nacional.
 Cursos de capacitación en rehabilitación tanto para las personas que trabajan en los centros
de rehabilitación como para el público en general.
24
PILAR III: ERRADICACIÓN
E
l inicio de la erradicación de cultivos de coca en Bolivia data de 1986, una vez que el
problema de la explosión en la demanda de sustancias narcóticas hizo ver al Gobierno
Boliviano la necesidad de tomar acciones para reducir la oferta de este cultivo y así
evitar un problema grave en el futuro. Las primeras acciones consistieron en reducciones
concertadas y voluntarias de coca, donde se otorgaba a los campesinos que dejaban de producir
esta planta la cantidad de US$350 por hectárea. Durante ese año, se lograron erradicar 227
hectáreas.
En el periodo 1987-1991 se implementa el Plan Integral de Desarrollo y Sustitución, cuya meta
original era la reducción de entre 5,000 y 8,000 hectáreas de cultivos de hoja de coca por año. Este
plan también utilizaba el método de las reducciones voluntarias y concertadas, pero la
compensación económica sufrió un incremento considerable, al otorgarse US$2,000 por hectárea
reducida. Durante los 5 años de su implementación, el plan logró erradicar 18,772 hectáreas, la
mayoría de ellas localizadas en el trópico de Cochabamba.
Una clave para el éxito de este programa fue la promulgación de la Ley 1008 en 1988, la cual
incentivaba la reducción voluntaria con compensación solamente en áreas consideradas como
“excedentarias en transición”, como es el caso del trópico de Cochabamba. A partir de 1992 y
hasta julio de 1997 el Fondo de Donación Agrícola fue la instancia encargada de la erradicación de
cultivos de coca. Este fondo brindaba apoyo al proceso de sustitución de cultivos de coca mediante
una donación en especie de US$500 por hectárea reducida, pero a partir de 1995 se cambió el
esquema para que esta donación se realizara en efectivo y por un monto de US$2,500. Durante el
periodo de 1992 a 1997, el resultado de esta política fue la erradicación de 24,922 hectáreas de
cultivos de coca, la mayoría de ellos localizados en el trópico de Cochabamba.
En el periodo 1986-1997 los programas de erradicación voluntaria lograron reducir la
producción de coca en zonas excedentarias en 43,922 hectáreas. Bajo el esquema de
compensación por hectárea reducida, esto significó un desembolso para el Gobierno Boliviano de
US$ 90,001,914. Cabe mencionar que la mayor parte de los cultivos reducidos se encontraba en la
región del trópico cochabambino, ya que es la zona excedentaria que más actividad tenía a
mediados de los 80s en términos de producción de coca.
A pesar de que los anteriores programas tuvieron un aparente éxito al erradicar una gran
cantidad de hectáreas de cultivos de coca, la realidad era que los habitantes de las regiones
excedentarias en transición se enlistaban en los programas de reducción voluntaria, recibían su
compensación por la reducción llevada a cabo y con ese dinero adquirían nuevos terrenos o bien
semillas de planta de coca para seguir cultivando este producto. En muchas ocasiones los
25
beneficiarios de estos programas llegaban a cultivar la misma cantidad de hectáreas de coca o
inclusive más de las que habían reducido mediante el programa, y lo hacían en áreas en las que el
acceso era difícil para las autoridades y por lo tanto las probabilidades de ser descubiertos llevando
a cabo este esquema eran pequeñas. Es así como la reducción voluntaria y concertada no se vio
reflejada en un declive en la superficie total de los cultivos de coca. Esto puede verse claramente
en el cuadro 5, el cual muestra la evolución de la reducción bruta lograda por los programas
mencionados anteriormente y la superficie de cultivos de coca existentes a nivel nacional. Es
importante señalar que la política de erradicación a partir de 1986 y hasta 1997 fue una estrategia
de contención con el propósito de evitar un aumento en los niveles de producción de cultivos
ilícitos de coca. Por esta razón. Adicionalmente, durante este período el gobierno boliviano
anualmente enfrentaba el proceso de desertificación. Sin embargo, a partir de la implementación
del Plan Dignidad, el gobierno boliviano no enfrentó nunca más el riesgo de ser desertificado. Vale
la pena señalar que la posibilidad de que Bolivia fuese desertificada ponía en riesgo no solo la
cooperación bilateral estadounidense sino también aquella que el país recibe de las instituciones
financieras internacionales.
AÑO
REDUCCIÓN
BRUTA
(Has)
SUPERFICIE DE CULTIVOS
DE COCA
(Has., incluye 12,000 has. de
producción tradicional)
REDUCCIÓN
NETA
(Has)
1986
227
37,800
-
1987
1988
1,115
1,475
41,300
48,900
-3,500
-7,600
1989
1990
2,607
8,087
52,900
50,300
-4,000
2,600
1991
5,488
47,900
2,400
1992
5,149
45,500
2,400
1993
2,400
47,200
-1,700
1994
1995
1,064
5,498
48,100
48,600
-900
-500
1996
1-7/1997
7,512
3,299
48,100
500
TOTAL
43,921
AÑO
REDUCCIÓN
BRUTA
(Has)
-10,300
SUPERFICIE DE CULTIVOS DE
REDUCCIÓN
COCA
NETA
(Has., incluye 12,000 has. de
(Has)
producción tradicional)
8-12/1997
3,727
45,800
1998
1999
11,621
16,999
38,000
21,801
7,800
16,199
2000
7,653
14,600
7,201
13,701
899
2001
9,394
(*) 2002
7,854
TOTAL
57,248
32,099
(*) al 21 de julio de 2002
Cuadro 5. Reducciones brutas y superficie de cultivos de coca en el Chapare 1986 - 2002
26
Es conveniente analizar el año de 1990, cuando se llevó a cabo la mayor de las reducciones
de cultivo de coca con 8,087 hectáreas. A pesar de esta gran reducción, la superficie de cultivos de
coca pasó de 52,900 a 50,300 hectáreas, lo que representó una reducción neta de tan sólo 2,600
hectáreas. Esto significa que en este año se incrementaron las nuevas plantaciones de hoja de
coca en 5,487 hectáreas.
En resumen, puede decirse que los planes antidrogas implantados hasta 1997 se encargaron
solamente de contener la propagación del cultivo de la hoja de coca a otras regiones del país. Sin
embargo, dichos esfuerzos no fueron capaces de reducir el número de hectáreas de coca
cultivadas.
Cabe resaltar que durante los años electorales de 1989, 1993 y 1997, el ritmo de la
erradicación disminuyó considerablemente por la coyuntura política del momento, hecho que vino a
conocerse como “pausas electorales”. En contraste, Sin embargo, durante el año electoral 2002
estos programas han acelerado el ritmo de sus actividades.
El proceso de erradicación
El propósito de la erradicación es eliminar por completo aquellos cultivos de coca que existen
en las zonas de producción excedentaria y/o ilegal. Para los campesinos que se dedican al cultivo
de este producto, esto representa una amenaza directa a sus ingresos. Es por esta razón que los
cocaleros se han unido en gremios y sindicatos para defender la producción de coca, en algunas
ocasiones con reacciones violentas, convirtiendo a la tarea de erradicación en una actividad
riesgosa y difícil de llevar a cabo. Reconociendo esto, el gobierno Boliviano ha querido aliviar el
impacto social de la erradicación mediante el impulso de programas de desarrollo alternativo
(incluidos en el mismo Plan Dignidad), los cuales le brindan oportunidades a las familias
involucradas en la producción de coca de integrarse a la economía licita nacional.
El Plan Dignidad nombró a DIRECO como ejecutor principal de la erradicación de los cultivos
de coca, el cual ejerce sus funciones a través de la Fuerza de Tarea Conjunta que esta
conformada principalmente por trabajadores de la DIRECO y realiza labores de reconocimiento,
agrimensura y estadística, además elementos de la Policía Ecológica para llevar acabo
reconocimiento y seguridad, efectivos de la Policía Nacional en labores de seguridad y miembros
del ejército, fuerza aérea y/o fuerza naval para labores de apoyo y como mano de obra en la labor
de erradicación (Ver Anexo pagina 43).
Con fines de protección al medio ambiente, la erradicación manual, política de Estado regida
en la ley 1008, se lleva a cabo operativamente sin el uso de sustancias químicas que pudieran
dañar los suelos o los ríos. Por tanto, esta labor se lleva a cabo de manera manual, lo que
representa un mayor tiempo y esfuerzo por parte de las fuerzas que realizan esta labor.
Anteriormente, se utilizaba el machete para cortar desde muy bajo en el tallo la planta de coca,
pero se observó que al dejar intacta la raíz, la planta crecía de nuevo en cuestión de poco tiempo.
Ante esta observación, se optó por cambiar la herramienta de erradicación y emplear la “chonta” o
asadón para así poder eliminar la planta desde la raíz y eliminar nuevos brotes. Esto, sin duda, ha
incrementado la productividad de la erradicación al reducir tanto los esfuerzos por parte del
personal erradicador como la posibilidad de nuevos brotes de las mismas plantas que
supuestamente ya habían sido eliminadas.
27
La erradicación voluntaria
Con el Plan Dignidad se introdujo un nuevo sistema de reducción voluntaria para las zonas de
producción excedentaria enmarcado por un esquema temporal definido y con diferentes mezclas
de compensación individual y comunitaria. El cuadro 6 muestra este esquema, que fue introducido
en febrero de 1998 y duraría hasta finales de 2001.
COMPENSACIÓN
INDIVIDUAL
COMPENSACIÓN
COMUNITARIA
Hasta el 31 de marzo de 1998
US$ 2,500
-
1º de abril al 30 de junio de 1998
US$ 1,650
US$ 850
US$ 850
US$ 1,700
1º de octubre al 31 de diciembre de 1998
-
US$ 2,500
1º de enero al 30 de septiembre de 1999
-
US$ 2,000
-
US$ 1,500
-
US$ 1,000
1º de abril al 31 de diciembre de 2001
-
US$ 500
A partir del 1º de enero de 2002
-
-
PERIODO
1º de julio al 30 de septiembre de 1998
1º de octubre de 1999 al 30 de junio de
2000
1º de julio de 2000 al 31 de marzo de
2001
Cuadro 6. Esquema de compensación para la reducción voluntaria (por hectárea reducida)
Como muestra el cuadro anterior, la diferencia entre este plan de reducción voluntaria y los
anteriores es la introducción del componente de compensación comunitaria a la par de la
compensación individual. La compensación comunitaria está dirigida a la ejecución complementaria
de proyectos de desarrollo alternativo que generen ingresos y empleos a las familias campesinas.
Con esta modificación se pretende también beneficiar a las familias no productoras de coca que
vivan en la región y desincentivar las migraciones hacia las áreas de producción de coca
excedentaria, ya que el incentivo económico de mayores ingresos mediante la economía de la coca
desaparecerán. La meta final de la incorporación de este componente es que la reducción
voluntaria se refleje en una reducción neta de la superficie de coca cultivada, cosa que los planes
anteriores no consiguieron.
Desde agosto de 1998 hasta septiembre de 2001 se habían entregado US$ 3,402,938 por
concepto de compensación comunitaria solamente en la región del Chapare. Estos fondos, al
entregarse en especie, se distribuyeron principalmente en ganado pecuario (32 por ciento),
maquinarias y otros (27 por ciento), material agrícola (18 por ciento) y cerco ganadero (13 por
ciento). Con respecto a la entrega de ganado en esta región del Chapare, se han dado 4,234
cabezas a lo largo de los 3 años y medio considerados, beneficiando a 2,525 familias. En términos
de material vegetal, se han implantado 1,060 hectáreas en la región para el mismo período de
tiempo, beneficiando a 1,557 familias.
Los resultados de este nuevo esquema de compensación por reducción voluntaria han sido
satisfactorios, ya que el Gobierno decidió en septiembre de 2001 ampliar la fecha de terminación
28
de este programa para poder incluir a la mayor cantidad posible de beneficiarios. El cuadro 7
muestra la nueva agenda para el esquema de compensación, que ahora está programado para
finalizar a mediados de 2002 (los cálculos fueron realizados en dólares americanos tomando en
cuenta un tipo de cambio promedio de Bs $7.00 por dólar).
COMPENSACIÓN
INDIVIDUAL
COMPENSACIÓN
COMUNITARIA
Hasta el 30 de noviembre de 2001
US$ 2,286
-
1º de diciembre de 2001 al 31 de enero de 2002
US$ 1,143
US$ 1,143
1º de febrero al 30 de abril de 2002
-
US$ 2,286
1º de mayo al 30 de junio de 2002
-
US$ 1,143
PERIODO
Cuadro 7. Nueva agenda del programa de compensación por reducción voluntaria
Problemas enfrentados por las fuerzas erradicadoras
El principal problema enfrentado por las fuerzas encargadas de la erradicación es la oposición
de las asociaciones sindicales y gremios de cocaleros que abundan en las regiones de producción
excedentaria. De acuerdo con los datos de la Fuerza de Tarea Conjunta, las 7 federaciones que
agrupan a los productores cocaleros se componen por 88 centrales, las cuales a su vez están
divididas en 1,393 sindicatos que agregan aproximadamente a 61,000 afiliados. El control que
ejercen dichas agrupaciones sobre estos 61,000 miembros es ejemplar, y se debe tanto a la
afinidad ideológica de algunos de sus miembros como a la labor de coerción ejercida por estas
asociaciones.
Los afiliados a estas organizaciones participan, de manera separada pero organizada, en actos
hostiles contra las fuerzas erradicadoras, así como en bloqueos a las principales vías de
comunicación de sus regiones, tratando de evitar que la labor de erradicación continúe en las
zonas de producción excedentaria. Estas acciones de manifestación y protesta son planeadas por
una entidad coordinadora que se encuentra por encima de las 7 federaciones mencionadas
anteriormente, y en algunos casos como el de los bloqueos a las vías de comunicación, consisten
en boicots directos a los productos alternativos, causando que su distribución se detenga y como
consecuencia que sus productores sufran una pérdida económica.
Los enfrentamientos entre las fuerzas sindicales y las fuerzas erradicadoras en los últimos 4
años han arrojado un saldo de 103 heridos y 12 muertos solamente al considerar las bajas sufridas
por la Fuerza de Tarea Conjunta, lo que sirve como indicador de la tensa situación que se vive en
estas regiones. Gracias a estos enfrentamientos y a los escasos pero recordados incidentes de
violación de los derechos humanos, las fuerzas armadas no gozan actualmente de la estima de los
habitantes de las regiones de producción excedentaria de coca, lo que dificulta aún más la ya de
por sí difícil labor de otras entidades que trabajan en las otras líneas de acción del Plan Dignidad.
Evaluación de los compromisos plasmados en el Plan Dignidad
Los resultados del Plan Dignidad en términos de erradicación son evidentes en la figura 9. A
29
partir de 1997 se comienza con una tendencia positiva en la reducción neta de cultivos de coca,
por lo que la superficie cultivada con este tipo de planta comienza a reducirse a partir de ese año.
En 1999 se tiene el máximo nivel de reducción neta, alcanzándose a erradicar 16,199 hectáreas, y
a mediados de 2002 se cuenta con una superficie de cultivos de coca de 13,701 hectáreas, lo que
representa solamente 1,701 hectáreas por encima de las 12,000 permitidas por la Ley 1008. El
objetivo general planteado en el Plan Dignidad de reducir aproximadamente 38,000 hectáreas de
cultivos de coca se realizó con un 96 por ciento de efectividad, al lograrse una erradicación neta de
36,598 hectáreas en el periodo comprendido entre agosto de 1997 y mayo de 2002.
Es necesario mencionar que casi todos los resultados de erradicación se deben a la labor
realizada en el trópico cochabambino y en específico en la región del Chapare. El trabajo de
erradicación ha sido mínimo en los Yungas de la Paz debido, entre otras cosas, a la delicada
situación social que no permitió continuar con estas acciones en las cuales el área de producción
tradicional se encuentra localizada en esta región y la cantidad de coca excedentaria es pequeña
comparada con la cantidad presente en el Chapare.
Figura 9. Reducción Neta y Superficie de Cultivos
de Coca
(en hectáreas)
55,000
45,000
35,000
25,000
15,000
5,000
-5,000
1993
1994
1995
REDUCCION NETA (Has)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
SUPERFICIE DE CULTIVOS DE COCA Has.
Resultado 1: Desincentivar la producción de coca en zonas de producción excedentaria.
La figura 10 muestra el resultado global de la estrategia de erradicación. Esta reducción en la
superficie de cultivos de coca se ha reflejado a su vez en una reducción de la oferta potencial de
cocaína, la cual ha alcanzado su nivel histórico más bajo para el país, al ubicarse actualmente
entre 8 y 10 toneladas métricas. La figura 10 muestra este último resultado, que al igual que la
superficie de cultivos de coca muestra una clara tendencia a la baja a partir de 1997.
Nota: La producción potencial de cocaína está basada solamente en la coca excedentaria e
ilegal. Es decir, no incluye las 12,000 has de producción tradicional.
30
Figura 10. Oferta Potencial de Cocaína (en TM)
350
300
250
200
150
100
50
Resultado 2:
01
02
20
99
98
97
96
95
94
93
92
91
90
89
00
20
20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
87
88
19
19
19
19
86
0
Consolidar el desarrollo de la economía lícita en las zonas de producción
excedentaria.
La figura 11 muestra el porcentaje de PIB producido por el ciclo coca-cocaína con respecto al
PIB legal de Bolivia. Como puede apreciarse, a partir de 1994 se comienza con una fuerte
tendencia a la baja, la cual se ve reforzada a partir de 1997 por los programas de desarrollo
alternativo en las regiones de producción excedentaria. Actualmente esta cifra se encuentra en 1.1
por ciento, que representa también un nivel histórico bajo.
Figura 11. PIB Coca-Cocaína/ PIB Total (en
porcentaje)
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Sin embargo esta reducción en la economía de la coca no ha tenido el efecto amplio que se
esperaba en el Plan Dignidad en cuanto al número de familias beneficiadas. Se esperaba que
25,000 familias fueran beneficiadas con proyectos de desarrollo económico y social como resultado
de la aplicación del sistema de compensación individual y comunitaria. En el Chapare, de agosto
de 1998 a septiembre de 2001 la suma de beneficiarios del programa de compensación económica
por erradicación voluntaria llega a 5,099 familias, lo que representa solamente un 20 por ciento de
efectividad en este rubro.
31
Un problema reciente que debe mencionarse por estar ligado al desarrollo de la economía
legal en las regiones excedentarias es el aumento en el cultivo de la marihuana. Debido al aumento
en la demanda interna de este estupefaciente, los habitantes de estas regiones han sustituido sus
plantaciones de coca por plantaciones de marihuana. El grado de rentabilidad de este cultivo es
alto comparado con la situación actual de los productos alternativos y al parecer su distribución es
más fácil y menos riesgosa que la de la hoja de coca (ya que su mercado final es doméstico), por
lo que podría representar una amenaza en un futuro cercano para la labor de lucha antinarcóticos.
Resultado 3: Fortalecer la capacidad operativa del Programa de Reducción de Cultivos de
Coca.
Existen varios programas que colaboran en la consecución de este resultado, entre ellos un
programa de catastro y de información satelital, además de programas de coordinación institucional
y fortalecimiento a los sistemas de comunicación. En cuanto a los resultados obtenidos mediante el
programa de información satelital para ayudar en la reducción de los cultivos de coca, se puede
asegurar que este proyecto se encuentra en funcionamiento actualmente, y que sin duda es
utilizado para ubicar las posibles zonas de cultivo, aunque la precisión de la información obtenida
es menor a la esperada. El sistema de catastro se está llevando a cabo mediante la Unión Europea
(PRAEDAC). En cuanto a la coordinación interinstitucional, existen foros y talleres organizados por
el Viceministerio de la Defensa Social a fin de conocer los problemas existentes entre las diferentes
organizaciones destinadas a la lucha antidroga. Desafortunadamente, poco se ha escuchado de
los programas dedicados al fortalecimiento de los sistemas de comunicación.
Resultado 4: Modificaciones sobre la compensación.
Como se mencionó anteriormente, se llevó a cabo un cambio en la agenda del sistema de
compensación para la reducción voluntaria de cultivos de coca. Este nuevo esquema busca atraer
a la mayor cantidad de productores para así lograr una reducción en la producción de coca sin la
necesidad de arriesgarse a enfrentamientos entre los agentes erradicadores y los miembros de los
sindicatos cocaleros.
Nota: Es importante tener en cuenta los obstáculos técnicos al utilizar satélites para la
medición de cultivos de coca. Entre las dificultades más comunes para el uso de los satélites se
encuentran factores climatológicos como la nubosidad presente en las zonas de interés, el uso de
diversas tecnologías y equipos por parte de las diferentes agencias involucradas en esta labor y la
demora en la obtención de los resultados. Estos factores han causado que el gobierno de Bolivia
en la lucha contra el narcotráfico no cuente siempre con la información precisa y oportuna.
32
PILAR IV: INTERDICCIÓN
C
omo se mencionó anteriormente, la explosión en el consumo de sustancias del
narcotráfico a mediados de los 70s trajo consigo que Bolivia se convirtiera en un país no
sólo productor de la hoja de coca, sino transformador de esta materia prima en cocaína.
Durante su auge, el circuito de la coca-cocaína fue determinante para la economía boliviana,
representando el 9 por ciento del PIB del país (ver figura 12) y más del 80 por ciento de sus
exportaciones. En esta época las organizaciones de narcotraficantes utilizaban las sustancias
conocidas como “precursoras” para transformar domésticamente la hoja de coca en pasta base de
cocaína y en clorhidrato de cocaína, los cuales eran después vendidos en los mercados
internacionales.
En la actualidad no existen los grandes cárteles de narcotraficantes que se observaban con
anterioridad. Ahora este negocio ilícito es manejado por aproximadamente un centenar de
organizaciones de tamaño mediano que trabajan con grupos de fabricantes de pasta base en el
trópico de Cochabamba. Sin embargo, esta actividad sigue siendo un negocio dinámico que reditúa
ganancias sustanciales.
Resultados históricos
Entre los años 1988 y 1998 se han realizado alrededor de 30,000 operativos de interdicción.
Un aproximado de 117 toneladas de drogas han sido incautadas en estos operativos, lo que ha
representado un duro golpe a la oferta de estas sustancias, ya que las incautaciones se realizaron
mientras la droga buscaba salir de Bolivia hacia otros países.
También durante estos operativos se han logrado capturar 2.4 millones de litros de precursores
líquidos, de los cuales 1.8 millones de litros corresponde a diesel y el resto a sustancias como la
acetona, el ácido hidroclorhídrico, el ácido sulfúrico, el keroseno, el éter y otras. La incautación de
precursores sólidos llegó a 1.6 toneladas, incluyendo sustancias como el bicarbonato de sodio y el
permanganato de potasio.
Además de los resultados anteriores, se lograron destruir 16,921 fábricas de refinación, 29,267
pozas de maceración y 73 pistas aéreas clandestinas. En el desarrollo de estas acciones se han
arrestado a 24,106 personas por crímenes relacionados con las drogas, de las cuales 6,317 han
sido puestas a disposición del Ministerio Público, 3,729 han sido remitidas a otras organizaciones
como la INTERPOL y los centros de rehabilitación y las restantes 12,919 personas han sido
liberadas. La estrategia de interdicción en el Plan Dignidad se delinea claramente la estrategia
operativa de interdicción: dividir las labores en dos esferas de intervención, la esfera interior y la
exterior. La tarea en la esfera exterior es la de mantener un estricto control de los precursores que
33
entran y las drogas que salen de esta área de acción. Esta labor es realizada por la Unidad Móvil
de Patrullaje Rural (UMOPAR) con el apoyo de unidades especiales y los puestos de control
manejados por las Fuerzas Especiales de Lucha Contra el Narcotráfico.
La esfera interior está ubicada en las cercanías de la ciudad de Cochabamba y su área de
intervención se encuentra focalizada en la región del Chapare bajo la responsabilidad de la Unidad
Móvil de Patrullaje Rural base Chapare y sus fuerzas de apoyo. El área de acción de esta esfera se
encuentra alrededor de las áreas del conflicto, y lo que busca es evitar la entrada de sustancias
precursoras y principalmente prevenir la salida de las drogas de la región.
La labor de interdicción debe estar respaldada por las entidades encargadas de la impartición
de la justicia y las encargadas de corregir a los delincuentes del narcotráfico.
Es por ello que el Plan Dignidad enfatiza en el desarrollo del triángulo interdicción justicia sistema correccional como una estrategia para mejorar la lucha antidrogas. Con tribunales
antinarcóticos, fiscales especializados en delitos de drogas y un sistema correccional con mejor
infraestructura es posible evitar que el sistema judicial pierda lo que la interdicción haya podido
ganar.
El control de la zona
Actualmente la zona del Chapare se encuentra bajo el control pleno de las Fuerzas Especiales
de Lucha Contra el Narcotráfico. Este ha sido un resultado muy importante, ya que el control de las
zonas por las que los narcotraficantes transitan previene que las drogas salgan de la región y al
mismo tiempo impide que las sustancias utilizadas en la fabricación de las mismas entren,
causando una gran presión sobre aquellos que se encuentran inmersos en el circuito coca-cocaína.
La Oficina General de Contabilidad de los Estados Unidos (GAO) menciona en su reporte de
marzo de 2002 acerca del control de las drogas, que uno de los factores de éxito de los planes que
combaten efectivamente la producción de estupefacientes es el control gubernamental de las áreas
donde los proyectos de erradicación, interdicción y desarrollo alternativo se llevan a cabo.
Además de brindar seguridad y respaldo a las labores del Plan Dignidad, el control de las
zonas excedentarias da a sus habitantes un Estado de derecho y una seguridad en su patrimonio
que no existía antes. Al mismo tiempo, esta seguridad se extiende a los inversionistas que vienen
de otras áreas del país o bien de otras naciones y que pueden contar con el respaldo de las
Fuerzas Especiales para salvaguardar su patrimonio.
Desafortunadamente el control de la zona se ha dado a través de un proceso lento y
desgastador en el que han existido enfrentamientos entre los cocaleros y las fuerzas armadas. Los
sindicatos cocaleros han explotado esta situación para su beneficio, convenciendo a los habitantes
de la región que las fuerzas armadas son un enemigo y dañando la imagen que se tiene acerca de
ellas con relatos de incidentes de violaciones de derechos humanos. A pesar de que se tiene
conocimiento de algunos de estos actos, no representan mas que casos aislados que no reflejan la
realidad operativa de fuerzas armadas en general.
34
Los problemas enfrentados
Una de las principales preocupaciones de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico
ha sido el tráfico ilegal de las sustancias químicas controladas. Este tipo de actividad viene de tres
fuentes: los precursores de ultramar que son embarcados en puertos europeos y asiáticos que
llegan a la región y son introducidos en Bolivia; los precursores fabricados en los países vecinos
(Argentina, Brasil y Chile) que son ingresados de contrabando al país; y las sustancias producidas
en el mismo país como los derivados hidrocarburíferos, el ácido sulfúrico y algunas otras
sustancias recicladas por los narcotraficantes como el éter. El hecho de que el 95 por ciento de las
industrias bolivianas requieran de sustancias controladas para realizar sus operaciones normales
dificulta y hace de la tarea de control de sustancias una labor demandante.
Es por ello que la labor de la Fuerza Especial es ardua, llevando a cabo un promedio de 4,000
operativos anuales con la incautación de alrededor de 12 toneladas de droga.
Además, los miembros de esta fuerza destruyen un promedio de 3,000 pozas de maceración y
más de 2,000 laboratorios al año, capturando diariamente un promedio de 10 personas en
posesión de droga. Sin embargo esta labor resulta difícil de extender a todo el territorio del trópico
de Cochabamba, ya que se cuenta solamente con 1,200 efectivos para cubrir un área de
aproximadamente 3,000 kilómetros cuadrados.
Un problema que ha cobrado gran importancia últimamente es el “lavado de dinero”, que se
relaciona con los diversos usos que se le da al dinero proveniente de las labores ilícitas del
narcotráfico. Actualmente se trabaja en la elaboración de una estrategia para combatir este tipo de
fenómeno, el cual sin embargo ha contado históricamente con aliados como la falta de leyes claras
y la práctica del secreto bancario.
Finalmente un evento que ha generado controversia en todas las esferas de la interdicción es
la promulgación del nuevo Código de Procedimientos Penales. Al ser un mandato jurídico nuevo,
las fuerzas interdictoras no están familiarizadas con él y por lo tanto se desconoce la validez
jurídica de ciertas acciones que se puedan tomar. Un claro ejemplo es la figura jurídica de
“informante anónimo” que existía en el anterior Código de Procedimientos Penales, pero que ahora
ha desaparecido. Esto ha provocado prácticamente la desaparición de las operaciones de
infiltración de un agente en una asociación de narcotraficantes y las denuncias anónimas de
hechos ilícitos relacionados al narcotráfico, ya que ahora se requiere que el agente testifique en el
juicio en contra de los inculpados. Dado que para ello se requiere revelar la identidad del
informante y quedar expuesto a posibles amenazas por parte de los detenidos, muy pocas
personas están dispuestas a informar y contribuir con la labor de interdicción.
El objetivo general de la política de interdicción era el impedir los nuevos cultivos de coca, el
tráfico de estupefacientes en el país, el movimiento de precursores para este negocio y el lavado
de dinero. Es indudable que todos estos resultados (excepto quizás el último) están ligados al
control de la zona por parte de las autoridades gubernamentales y por ello pueden considerarse
cumplidos de alguna forma. El objetivo relacionado con el lavado de dinero no se ha alcanzado, ya
que los trabajos en esta área dependen en gran medida de la coordinación entre las autoridades
interdictoras y el sistema financiero, que hasta ahora no es tan fuerte como se esperaba.
35
En general, los resultados de la labor de interdicción demuestran que existe la voluntad política
de llevar a cabo una lucha contra el narcotráfico de manera seria y continua. Esta voluntad se
puede observar en el gran número de operaciones de interdicción realizadas durante el periodo
comprendido entre 1997 y 2001. Se realizaron un promedio superior a los 4,000 operativos por
año, al realizarse un total de 20,221 actividades de este tipo en los cinco años mencionados, un
número que compara favorablemente con las 30,000 operaciones de interdicción realizadas entre
1988 y 1998.
En cuanto a la incautación de sustancias controladas, los resultados se pueden observar con
respecto a tres grandes rubros: coca, sustancias sólidas y líquidas. En el rubro de incautación de
coca, la figura 12 muestra lo que se ha logrado en el periodo 1997-2001. En todo el periodo se han
incautado 763,553 libras de coca que no estaban destinadas al uso tradicional (lícito). De esta
cantidad, 428,130 libras fueron detectadas como ilegales e incineradas por la Dirección General de
Comercialización de la Coca.
Figura 12. Coca Incautada (en libras)
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
1997
1998
1999
2000
2001
En total se logró incautar 1,223,242 kilos de sustancias sólidas, lo que equivale a más de 1,200
toneladas.
Con respecto a las sustancias líquidas, se lograron capturar 1,678,542 litros durante el lapso
de 5 años mencionado anteriormente. Este resultado es muy favorable si se compara con los 2.4
millones de litros capturados durante el periodo 1988-1998.
En lo que respecta a la destrucción de la infraestructura utilizada en producción de la cocaína,
los resultados han sido positivos a pesar de la mayor movilidad y facilidad en la instalación tanto de
las pozas de maceración como las fábricas de refinación. La figura 13 muestra los resultados
obtenidos para el quinquenio 1997-2001, durante el cual se lograron destruir un total de 6,401
pozas y 4,870 fábricas. Estos números son pequeños comparadas con las 29,267 pozas de
maceración y las 16,921 fábricas de refinación destruidas en el periodo 1988-1998, pero si se
considera que este es un proceso gradual de eliminación de esta actividad y que anteriormente
este tipo de estructuras se encontraban en lugares más accesibles tanto para su localización como
para su destrucción, se puede observar que los logros del Plan Dignidad no son nada
despreciables.
36
El total de detenciones realizadas en los cinco años del Plan Dignidad es de 17,368 de las
cuales solamente 5,404 resultaron en libertad para el supuesto criminal. Esto significa que un 69
por ciento de los detenidos fueron encontrados culpables de lo que se les imputaba. Esto puede
indicar una mejora en el sistema judicial boliviano, el cual durante el periodo 1988-1998 solamente
registraba un 47 por ciento de convicciones con respecto al total de detenidos en los operativos de
interdicción.
Figura 13. Destrucción de Pozas de Maceración y
Fábricas de Refinación
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
Pozas
Fábricas
800
600
400
200
0
1997
1998
1999
2000
2001
Evaluación de los compromisos plasmados en el Plan Dignidad
Resultado 1: Recursos financieros suficientes.
El Plan Dignidad contemplaba en su estrategia global recibir el apoyo financiero internacional
equivalente al 85 por ciento del presupuesto total del mismo. Sin embargo, la cooperación
internacional fue menor a lo esperado, y se concentró principalmente en labores de desarrollo
alternativo, el área específica de interdicción sólo contó con una inversión de US$ 75,000,000.
Cabe enunciar que Estados Unidos ha venido aumentando la cooperación prestada para el
desarrollo de estos programas de manera sustancial a partir de 1999. Se pudo constatar que la
falta de recursos, ha impactado especialmente a los efectivos militares de las Fuerzas Especiales,
al reducirse el número de uniformes disponibles para su uso, lo que crea condiciones insalubres de
trabajo y baja la moral de los miembros de esta fuerza.
A pesar de que los recursos financieros no llegaron a Bolivia, en algunos casos se pudo
obtener otro tipo de ayuda, que en el caso de la interdicción ha sido de carácter técnica y de apoyo.
La Agencia Antinarcóticos de los Estados Unidos (DEA) ha apoyado la labor de interdicción
mediante la provisión de apoyo técnico (entrenamiento y sistemas de información) así como la
incorporación de efectivos a las Fuerzas Especiales.
Resultado 2: Coordinación Interinstitucional.
Es precisamente en la interdicción donde la falta de coordinación interinstitucional se evidencia
más, ya que incluye el trabajo en conjunto de organismos que pertenecen a los tres brazos del
37
gobierno: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En algunos casos las leyes obstaculizan la acción
oportuna de las Fuerzas Especiales y en otros los tribunales y jueces son incapaces de imputar
penas a aquellos que incurrían en hechos ilícitos relacionados al narcotráfico. Además de lo
anterior, hay un escaso nivel de intercambio de información entre las diferentes instituciones
encargadas de la labor de interdicción, lo que crea duplicación de tareas o bien pérdida de tiempo
en acciones esenciales para la buena conducción de este pilar.
Una disputa señalada en las entrevistas con los funcionarios gubernamentales se relaciona
con la labor de la recientemente renombrada Dirección General de Registro, Control y
Administración de Bienes Incautados. Primeramente, se mencionó que existe poca cooperación
entre las Fuerzas Especiales y esta dirección al momento de realizar la incautación de bienes, ya
que generalmente no existe un funcionario de la dirección que pueda dar fe de la propia
contabilidad de los bienes incautados. Esto lleva a versiones diferentes por parte de las Fuerzas
Especiales y de los funcionarios de la dirección acerca de los bienes incautados en ciertos
operativos. La anterior falta de coordinación se presta al fomento de la corrupción.
Resultado 3: Sistema de información.
Como se mencionó anteriormente, el grado de comunicación interinstitucional es bajo a pesar
de que se han tomado acciones para remediar esta situación. La elaboración de seminarios de
coordinación interinstitucional es una labor que el Viceministerio de Defensa Social ha tratado de
realizar de manera continua, sin embargo solamente tres de dichos eventos se han llevado a cabo,
con los temas de sustancias controladas, corrupción y el específico de coordinación
interinstitucional.
Resultado 4: Capacitación.
Mediante los seminarios mencionados anteriormente se busca capacitar al personal de
diferentes instituciones en temas específicos de la labor interdictora. Además, se cuentan con otros
programas de capacitación, como son los centros de adiestramiento para las fuerzas especiales y
los de adiestramiento canino para el reconocimiento de droga. Poco se conoce respecto a la labor
capacitadora del Poder Judicial con sus fiscales o con los trabajadores de los centros
correccionales.
Resultado 5: Concientización.
Se han realizado seminarios con el tema de corrupción para tratar de eliminar este estigma, los
resultados de estos no son posibles de especificar dentro de los limites del presente estudio.
Resultado 6: Imagen Institucional.
A pesar de los esfuerzos realizados por elevar la imagen de las fuerzas a cargo de la
interdicción en las regiones excedentarias (especialmente de la Fuerza Especial), los habitantes de
estas regiones siguen considerando a los interdictores como el enemigo e inclusive en muchos de
los casos desconfían de ellos.
38
Resultado 7: Combate al “lavado de dinero”.
Dentro de las Fuerzas Especiales se creó la unidad de investigación financiera para investigar
todas aquellas actividades relacionadas con el lavado de dinero. Sin embargo, aún no se ha podido
implementar de manera efectiva esta tarea, especialmente porque requiere un alto grado de
coordinación entre esta unidad de investigación y el sistema financiero boliviano.
Desgraciadamente el secreto bancario es uno de los problemas enfrentados por esta unidad
especial de investigación, ya que puede llegar a entorpecer la labor entera de esta unidad.
Resultado 8: Control eficiente de las áreas de operación.
Este es el resultado que mejor se ha llevado a cabo de los que se analizan para la interdicción.
Como se mencionó anteriormente, existe un control por parte de las Fuerzas Armadas de las
regiones excedentarias (en especial de la región del Chapare). Mediante el establecimiento de
bases y campos militares se ha podido poco a poco ganar la lucha en contra de las organizaciones
de narcotraficantes por el control de las zonas de acción.
39
40
CONCLUSIONES
D
urante la época de gran demanda por cocaína en los mercados internacionales, el
problema del narcotráfico en Bolivia escaló hasta proporciones que eran impensables
tanto para el pueblo boliviano como para sus autoridades. A partir de entonces se
introduce una legislación que sienta las bases en la lucha contra las drogas, reconociéndose que el
problema de la oferta de cocaína (y de su insumo principal, la hoja de coca) es un grave problema
que debe ser combatido de manera seria y decidida.
El Plan Dignidad, introducido a mediados de 1997, es el último de estos intentos por combatir
el problema del tráfico de drogas en Bolivia. Sus cuatro pilares forman una estrategia integral que
no busca solamente la destrucción de los plantíos de hoja de coca, sino la transición de una
economía basada en la ilegalidad hacia una basada en actividades de mercado. Sus resultados
son una muestra contundente de que es posible - y tal vez imprescindible - integrar un desarrollo
económicamente autosostenible con una eliminación de la “economía” (falsa) de la droga.
Este plan está basado en un ataque frontal contra el lado de la oferta de las drogas (en
específico de la cocaína). Mediante una reducción de la oferta de las materias primas utilizadas en
la elaboración de estupefacientes, se pretende dificultar la labor de producción de narcóticos,
llegándose así a una reducción en la producción doméstica de drogas como la cocaína. El principal
objetivo de este plan es el de brindar a los campesinos productores de hoja de coca una opción
legal para su subsistencia. Sin duda alguna este objetivo se ha cumplido, ya que el pilar de
desarrollo alternativo ha sido capaz de impulsar cinco tipos de cultivos que pueden ser
considerados como viables por los habitantes de las zonas productoras de coca.
Si tuviéramos que resumir en un párrafo los logros del Plan Dignidad, diríamos que resalta la
voluntad de un pueblo y su gobierno por sacar a su país del circuito coca-cocaína, manifestada
mediante el Diálogo Nacional. La reducción en más de un 90% de la coca ilegal, la disminución en
más de un 80% de la oferta de cocaína y el cultivo de aproximadamente 120,000 hectáreas de
productos de Desarrollo Alternativo.
A pesar de los logros de este plan, sigue existiendo la disposición de los campesinos a
continuar con la producción de la hoja de coca debido a la inseguridad y gran variabilidad en los
ingresos por parte de los productos alternativos. Problemas como la falta de mercados para la
comercialización de los productos y la recesión a nivel mundial (ambas fuera del control de las
autoridades bolivianas) han causado que los ingresos de las actividades de desarrollo alternativo
oscilen considerablemente, llegándose a casos en los que los precios de los productos no son
suficientes para cubrir sus costos de producción. Hay que reconocer que tanto a nivel nacional
como regional e internacional, los elementos rectores de un tipo de estrategia antinarcóticos como
41
el Plan Dignidad, son complejos. Además, tienen mucho que ver con la cultura y sobre todo
requieren años de aplicación consciente y eficiente para lograr sus metas.
Mirando hacia el futuro, es posible un incremento en el consumo de drogas por parte de los
habitantes bolivianos. Debido a la fuerte orientación hacia la oferta que han tenido los planes
antidrogas en Bolivia, es un hecho que constantemente se ha relegado el lado de la demanda por
estos productos. Actualmente signos de incremento en sustancias como la marihuana hacen creer
que el problema de consumo de drogas podría jugar un papel importante en un futuro próximo.
Recientemente ha cobrado importancia el carácter regional del problema de la producción de
drogas. En específico, se ha observado que la producción de estas sustancias puede fácilmente
cambiar de país anfitrión en la región andina. Por ejemplo, si un plan antinarcóticos se establece en
Perú y tiene éxito en la reducción de la oferta de estupefacientes, la producción de drogas en otro
país vecino (ya sea Colombia o Bolivia) incrementará. Es por ello que la Oficina General de
Contabilidad de los Estados Unidos (GAO) recomienda en sus informes para los países de la
región andina el presentar un plan antidrogas de carácter regional. A pesar de estas
recomendaciones, el Plan Dignidad muestra pocos indicios de ser un plan regional y más bien
representa los esfuerzos solitarios de un país por combatir el problema de las drogas.
42
ANEXO
El órgano rector de la lucha contra las drogas
El Consejo Nacional Contra del Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) es el organismo
encargado de dirigir la lucha contra el narcotráfico a nivel nacional. Está compuesto por los
Ministros de Relaciones Exteriores y Culto (quien funge como Presidente), de Gobierno, de
Hacienda, de Defensa Nacional, de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural y el Ministro de
Salud. El ministro de Justicia y Derechos Humanos asiste a las juntas cuando temas relacionados
a este último rubro son tratados. El Viceministro de Defensa Social ejerce las funciones de
Secretario Técnico del Consejo, mientras que el Viceministro de Relaciones Exteriores y Culto
ejerce las funciones de Secretario de Coordinación.
Este organismo está encargado de llevar a cabo la elaboración de políticas dentro de los
lineamientos del Plan Dignidad, además de realizar el control y la planificación de las acciones que
se llevan a cabo en la lucha antidrogas. En específico, el Ministro de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural coordina las políticas de desarrollo alternativo y erradicación vía el Viceministro de
Desarrollo Alternativo, mientras que el Ministro de Gobierno supervisa las labores de Interdicción y
Prevención y Rehabilitación mediante los Viceministerios de Defensa Social y de Prevención y
Rehabilitación respectivamente. El resto de los Ministerios, como el de Defensa, realizan funciones
de apoyo a los Viceministerios mencionados, por lo que su presencia en el CONALTID es
requerida.
Desarrollo Alternativo
Marco institucional
El control de las políticas de desarrollo alternativo se encuentra en manos del Viceministerio de
Desarrollo Alternativo, quien depende directamente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural. Para esta tarea, el Viceministerio cuenta con dos agentes especializados en
desarrollo alternativo, como son la Unidad de Desarrollo Alternativo Regional (UDAR), quien
monitorea y evalúa los programas de desarrollo alternativo y el Fondo Nacional de Desarrollo
Alternativo (FONADAL), que se encarga de manejar el financiamiento tanto externo como interno
para proyectos en este rubro. Este fondo se desprende de la Ley 1008 y por lo tanto ha estado en
operación desde 1988, sin embargo no fue sino hasta 1997, año en que entra en vigor el Plan
Dignidad, que pasa de ser un organismo autónomo a estar bajo la tutela del Viceministerio de
Desarrollo Social.
La UDAR, a pesar de ser la principal responsable de los programas de desarrollo alternativo,
43
tiene bajo su tutela directa solamente una pequeña cantidad de los programas existentes de
desarrollo alternativo. Esto se debe a que la mayoría de los proyectos en esta área son financiados
o cofinanciados por algunos gobiernos extranjeros, agencias de cooperación internacional e
instituciones diversas, bajo el entendido de que serán implementados por ellos mismos de manera
directa. Es así como existe la figura de Unidades de Implementación de Programas, que realmente
consisten en agencias ejecutoras quienes son las únicas responsables de llevar a cabo estos
proyectos bajo la supervisión constante de la UDAR.
Agencias ejecutoras
El desarrollo alternativo en el Chapare está siendo manejado actualmente por 8 agencias
ejecutoras que cuentan con diferentes proyectos: USAID, DAI, PDAR, Caminos Vecinales,
IBTA/Chapare, PRAEDAC y las Naciones Unidas a través de la FAO y de la OIT. A pesar de que
las agencias manejan algunos proyectos de manera exclusiva, la mayoría de ellas colabora para
proyectos multidisciplinarios de gran magnitud, como el Proyecto de Consolidación de los
Esfuerzos del Desarrollo Alternativo (CONCADE), que ha remplazado al (CORDEP) en su labor de
plan maestro de este pilar del Plan Dignidad en la región. Este proyecto está siendo implementado
de manera conjunta por USAID, DAI, PDAR, Caminos Vecinales y el IBTA/Chapare.
A continuación se listan las actividades principales de cada una de las agencias ejecutoras del
desarrollo alternativo mencionadas en el texto:
Los esfuerzos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) se concentran
principalmente en el proyecto CONCADE, al cual proporciona financiamiento. Este proyecto tiene
como finalidad el generar una economía lícita y diversificada, contribuyendo al mismo tiempo a la
reducción del cultivo de la hoja de coca. En él participan, de manera conjunta, USAID, PDAR,
IBTA/Chapare, Caminos Vecinales y DAI.
Development Alternatives, Inc. (DAI) es una empresa privada que hace las veces de
coordinador y supervisor para el USAID en los proyectos de desarrollo alternativo financiados por
este organismo. Además de realizar el rol de co-director del CONCADE, DAI se encarga de la
promoción del sector privado y la comercialización de los productos alternativos, así como la
investigación de mercado para los mismos. Además, en su rol de supervisor, vigila los avances en
las obras de infraestructura vial, infraestructura agrícola productiva, importación de insumos,
material genético, agencias de extensión agrícola y los sistemas de información.
El Programa de Desarrollo Alternativo Regional (PDAR) es el representante del Viceministerio
de Desarrollo Alternativo y realiza las labores de co-dirección del CONCADE para éste. Además,
coordina las actividades con el resto de los proyectos de desarrollo alternativo y se encarga del
monitoreo, validación, seguimiento, difusión de resultados del CONCADE y de la administración de
los sistemas de información.
Caminos Vecinales es la unidad encargada de la implementación de los programas de
infraestructura vial, a través del mejoramiento, empedrado, mantenimiento de caminos,
construcción de puentes y obras de drenaje mayor y menor.
Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria (IBTA/Chapare) es la entidad responsable de la
investigación agrícola, producción de material genético, transferencia de tecnología, manejo
44
integrado de plagas y certificación de material genético.
El Programa de Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Alternativo en el Chapare (PRAEDAC)
tiene como objetivo el contribuir al desarrollo socioeconómico sostenible del Trópico de
Cochabamba apoyando las políticas nacionales de desarrollo alternativo y descentralización
administrativa bajo un marco de manejo racional de los recursos naturales. Este proyecto se
financia por la Unión Europea, y se compone de cuatro grandes áreas de acción: saneamiento y
titulación de tierras, crédito, fortalecimiento municipal y recursos naturales. Mediante el
saneamiento de tierras se busca garantizar el derecho propietario de la tierra a los pobladores
rurales del Trópico de Cochabamba; el crédito se otorga a planes agropecuarios con la finalidad de
dinamizar el desarrollo económico de la región; el fortalecimiento municipal tiene la finalidad de
mejorar las condiciones de vida de los pobladores del trópico de Cochabamba, ampliando y
haciendo más eficiente los servicios básicos, e incrementando la capacidad de planificación y
gestión del personal técnico y administrativo de los municipios mediante la capacitación; y
finalmente el componente de recursos naturales busca lograr un manejo adecuado de los recursos
naturales del trópico, reduciendo la deforestación y fomentando el uso racional de los bosques.
El Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (UNDCP),
mediante la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha
puesto en marcha el programa de manejo, conservación y utilización de los recursos forestales del
trópico de Cochabamba y en las zonas de transición de los Yungas de la Paz en su segunda fase.
Este proyecto, conocido con el nombre de “Jatun Sach’a” (“Gran árbol”) tiene como objetivo apoyar
a pequeños productores a través del manejo integral de finca como medio para sustituir su
dependencia económica del cultivo ilícito de la hoja de coca. Bajo los auspicios de este programa
se ha elaborado, en conjunto con la prefectura del departamento de Cochabamba, el Programa
Forestal para el Trópico de Cochabamba, que incluye acciones de desarrollo forestal y manejo de
áreas protegidas y recursos naturales, así como un componente de ordenamiento territorial y
fortalecimiento institucional. Además, recientemente el proyecto “Jatun Sach’a” ha impulsado
producción de miel natural, flores exóticas, maderas y actividades derivadas de la explotación de la
madera (como carpintería) como una alternativa para aquellos productores que deseen evitar su
vinculación con la coca.
Finalmente, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) recibe financiamiento de la
UNDCP para llevar a cabo un programa de capacitación de mano de obra y promoción de
microempresas en apoyo a la estrategia de erradicación de cultivos de coca en el trópico de
Cochabamba. El objetivo de este proyecto es el de brindar capacitación a los jóvenes, hombres y
mujeres entre 15 y 34 años, calificándolos para que puedan desarrollar nuevas actividades
productivas y/o de servicios fuera de la economía de la coca. Esta labor se realiza solamente en
áreas del trópico de Cochabamba declaradas por el Gobierno Boliviano como libres de coca, y
busca responder a las demandas del mercado laboral local o en su defecto generar el autoempleo
mediante el apoyo en la creación de micro y pequeñas empresas.
45
Prevención y rehabilitación
Marco Legal
Desde 1988, la política de prevención y rehabilitación está regida por la Ley del Régimen de la
Coca y Sustancias Controladas, conocida también como Ley 1008. Dicha ley, en su artículo 49, al
hablar sobre el consumo y tenencia para el consumo de sustancias controladas menciona que
aquellas personas que sean sorprendidas en posesión de estas sustancias y que la cantidad sea
considerada para uso personal, deberán ser internadas en un instituto de fármaco dependencia
público o privado hasta que se tenga convicción de su total rehabilitación. Asimismo, esta ley
ordena que:





El Estado deberá crear instituciones y centros de investigación, prevención, tratamiento y
rehabilitación para la reinserción social de consumidores de sustancias controladas.
La educación formal debe incluir en sus planes y programas de estudios para los niveles
intermedio, medio, superior y técnico, temas que permitan conocer los fenómenos que
genera el tráfico y el consumo de drogas.
La educación no formal debe incluir una estrategia participativa para prevenir el consumo, el
tráfico y la delincuencia relacionada con las sustancias controladas, así como para hacer
participar a la comunidad en la prevención integral.
El estado debe elaborar políticas específicas de información y comunicación social para
lograr una prevención integral y debe darlas a conocer mediante el uso de los medios
masivos de comunicación.
Los recursos provenientes de bienes confiscados al tráfico de drogas se destinarán a los
programas de prevención, educación, salud y la creación de centros de rehabilitación.
Como apoyo a las disposiciones de la Ley 1008, la Ley de Reforma Educativa de 1994
propone la inclusión de contenidos dirigidos a la prevención integral del uso indebido de drogas, la
Ley de Descentralización Administrativa de 1995 asigna a los Comités Departamentales de
Prevención bajo la tutela de las Prefecturas y la Ley Modificatoria de la Ley de Participación
Popular de 1996 define al municipio como la institución encargada de la prevención, promoción,
protección y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Marco Institucional
La Ley de Organización del Poder Ejecutivo de 1997 crea el Viceministerio de Prevención y
Rehabilitación Social bajo la tutela del Ministerio de Gobierno. A este Viceministerio se le otorga la
facultad de administrar el Régimen Nacional de Prevención y Rehabilitación en coordinación con el
Ministerio de Salud y Previsión Social en todo aquello que se refiere a los farmacodependientes.
Adicionalmente, dada la labor eficaz que la prevención puede lograr a través de la educación y de
la terapia de rehabilitación que puede representar el deporte, el Viceministerio de Prevención y
Rehabilitación recibe apoyo y coordina acciones con el Ministerio de Educación, Cultura y
Deportes. Estas instancias son las encargadas de elaborar la política de prevención y rehabilitación
y de monitorear su evolución a través del tiempo.
En el ámbito departamental, las instituciones que ejecutan los programas son los Comités
Departamentales de Prevención (COPRE’s), las Unidades de Salud Mental o los Institutos de
46
Tratamiento y Rehabilitación (INTRAID), que en realidad realizan las mismas actividades y difieren
solamente en la manera en que son llamadas en los distintos departamentos. En el ámbito
municipal, las Defensorías de la Niñez y Adolescencia son las encargadas de realizar labores de
prevención del uso indebido de drogas.
Políticas y planes
La política y los planes de prevención y rehabilitación existen en Bolivia desde la época de los
70s, cuando la explosión mundial en el consumo de sustancias psicotrópicas causó que los
gobiernos se preocuparan por el abuso de dichas sustancias. Sin embargo, los planes que cuentan
con una mejor estructura y que lograron mejores resultados comenzaron a aparecer en la década
de los 80s.
Es así como el Plan Nacional de Prevención del Uso Indebido de Drogas apareció en 1988,
impulsado por el Consejo Nacional de Prevención, mientras que en 1990 la Dirección Nacional de
Prevención introduce el Plan Nacional de la Reducción de la Demanda. Estos dos planes pueden
considerarse como “planes hermanos” en cuanto a que sus logros están relacionados. La acción
más importante lograda mediante dichos planes fue la elaboración del “Modelo Boliviano de
Prevención Integral del Uso Indebido de Drogas”, documento que sirve de guía para las acciones
en esta área. En dicho documento se plantea la necesidad de resolver el problema del uso de
drogas de una manera integral, tomando en cuenta las dimensiones individual, familiar, social y
política.
Un logro secundario, pero de gran importancia, fue el sentar las bases de infraestructura de
prevención y rehabilitación para los programas que siguieron, mediante la elaboración de
contenidos de prevención integral y de unidades de atención a fármaco dependientes.
En 1992 el “Plan Nacional de Prevención, Control de Tráfico Ilícito de Drogas y Desarrollo
Alternativo” fue presentado por el Gobierno Boliviano. Este plan ya incluía el componente integral
tomado de los anteriores planes, y el componente de prevención era una parte importante del
programa, mas no la preponderante. Los programas que se implementaron bajo este plan fueron
aquellos que recibieron apoyo financiero internacional, y estaban enfocados principalmente a la
comunicación, la educación preventiva y la investigación.
Finalmente, en 1997 el Gobierno Boliviano pone en marcha el “Plan Nacional de Prevención y
Rehabilitación”, enmarcado dentro la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico, “Por la
Dignidad”. El Plan Dignidad, que incluye al igual que el plan anterior un enfoque integral en la lucha
contra el narcotráfico, cuenta como uno de sus cuatro pilares la labor de prevención y
rehabilitación.
Erradicación
Marco Legal e Institucional
La Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, conocida también como Ley 1008,
es el ordenamiento jurídico del cual se desprende la labor de erradicación prevista en el Plan
Dignidad. En dicha ley se establecen las áreas geográficas del territorio nacional consideradas
47
como “tradicionales” en términos de producción de hoja de coca (y por ende legales), así como
aquellas consideradas como “excedentarias en transición” e “ilegales”. La ley marca que las
regiones consideradas dentro de la categoría de “excedentarias en transición” están sujetas a una
reducción coordinada del número de hectáreas cultivadas con hoja de coca, mientras este cultivo
está destinado a su erradicación total en las zonas “ilegales”.
El Plan Dignidad, elaborado y puesto en marcha en 1997, delega la tarea de erradicación de la
coca excedentaria e ilegal al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural mediante el
Viceministerio de Desarrollo Alternativo. A nivel operativo, la Dirección General de Reconversión
Agrícola (DIRECO) constituye el brazo operacional del Viceministerio de Desarrollo Alternativo en
esta tarea y por ende es la entidad encargada de supervisar y coordinar la labor de erradicación.
La Dirección General de Reconversión Agrícola es un organismo técnico que fue encomendado
con la labor de erradicación por el decreto supremo del Poder Ejecutivo de fecha 22 de septiembre
de 1997, estableciendo como sus funciones la de recoger y sistematizar toda la información
referente a los cultivos de coca y sus precios, realizar el catastro de las áreas cultivadas de coca,
certificar a favor de los campesinos las erradicaciones realizadas, proceder al pago de las
compensaciones pactadas y erradicar las superficies que se haya determinado. Para realizar estas
labores, DIRECO está organizada en una Unidad de Operaciones de Campo para la Erradicación y
el Control de Cultivos de Coca, una Unidad de Agricultura (UNAGRODI), una Unidad de
Identificación (UNICARD), un departamento administrativo, un departamento legal un Comité de
Proyectos.
Interdicción
Marco Legal e Institucional
La Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas o Ley 1008 es el ordenamiento que
rige la interdicción. En uno de sus anexos, esta ley muestra una lista con 43 sustancias
considerados como “sustancias controladas”, sujetas a una estricta supervisión y control por parte
de las autoridades gubernamentales en su manejo y uso. Es por ello que la labor de interdicción no
se limita solamente a la incautación de narcóticos per se, sino que además incluye el control de las
sustancias precursoras que se pueden utilizar en la producción de la cocaína y otros
estupefacientes.
La dirección de la política y la responsabilidad de la interdicción corresponde al Ministerio de
Gobierno a través del Viceministerio de Defensa Social. A su vez, el Viceministerio cuenta a su
cargo con organismos especializados en labores de interdicción, como son la Fuerza Especial de
Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN), la Dirección General de Control y Fiscalización de
Sustancias Químicas Controladas, la Dirección General de Control y Fiscalización del Comercio
Legal de Coca y la Dirección General de Bienes Incautados, la cual en el marco del nuevo código
de procedimiento penal, pasó a depender directamente del Despacho del Ministerio de Gobierno.
La Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico es el instrumento central de ejecución de
las políticas de interdicción y de coordinación con el resto de las instituciones que tienen
competencias parciales en relación a esta actividad. Al mismo tiempo, tiene dentro de su seno
unidades creadas con fines especiales de investigación sobre temas específicos como aspectos
48
financieros, sustancias químicas controladas, etc.
Sus principales líneas de acción son la incautación de droga y de sustancias controladas
internadas ilegalmente al país, la destrucción de fábricas refinadoras de cocaína y pozas de
maceración y la consiguiente detención de las personas relacionadas con el narcotráfico.
49
50
BIBLIOGRAFÍA
Libros, artículos y folletos
Comando Nacional de UMOPAR (2002). Resultados Obtenidos: Ordop. “Cascabel II”. Folleto
otorgado por el Tcnl. DEAP Jaime S. Cruz Vera.
CONCADE-PDAR (2002). Diversos folletos acerca de los productos de desarrollo alternativo
impulsados por este proyecto.
CONCADE (2002). El Nuevo Trópico de Cochabamba. Número 9, marzo de 2002. Gobierno de
Bolivia (2001). Plan Dignidad: Lucha Antidroga 1997-2001.
Gobierno de Bolivia (1997). ¡Por la Dignidad!: Estrategia Boliviana de la Lucha Contra el
Narcotráfico 1998-2002.
Gobierno de Bolivia (1997). Plan Dignidad: Documento Técnico Principal.
Gobierno de Bolivia (1997). Dignity Plan: Technical Sectorial Document. Alternative
Development.
Gobierno de Bolivia (1997). Plan Dignidad: Documento Técnico Sectorial. Prevención y
Rehabilitación.
Gobierno de Bolivia (1997). Dignity Plan: Technical Sectorial Document. Reduction and
Eradication.
Gobierno de Bolivia (1997). Dignity Plan: Technical Sectorial Document. Interdiction.
Gobierno de Bolivia (1997). Plan Dignidad: Un Llamado a la Cooperación Internacional.
Gobierno de Bolivia (1997). Segundo Pilar: Prevención y Rehabilitación. Anexo V: Fichas de
Proyectos.
Potter, George Ann, ed. (2002). Rhetoric vs. Reality: Alternative Development in the Andes
(Bolivia, Colombia and Peru). DPF/TLC (Drug Policy Alliance) Final Report. Mimeo, abril de
2002.
PRAEDAC (2002). Estudio de Comercialización y Mercadeo de Productos de Desarrollo
Alternativo bajo el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) de la Unión Europea.
Cochabamba, marzo de 2002.
PRAEDAC (2001). PRAEDAC Informa. Boletín Semestral. Año 1, número 4, noviembre de
2001.
PRAEDAC (2001). PRAEDAC Informa. Boletín Semestral. Año 1, número 3, mayo de 2001.
51
PRAEDAC (2000). PRAEDAC Informa. Boletín Semestral. Año 1, número 2, junio de 2000.
PRAEDAC (2000). PRAEDAC Informa. Boletín Semestral. Año 1, número 1, marzo de 2000.
United States General Accounting Office (2002). “Drug Control: Efforts to Develop Alternatives
to Cultivating Illicit Crops in Colombia Have Made Little Progress and Face Serious Obstacles.”
Reporte a los Solicitantes Congresionales, Febrero de 2002.
UNDCP (2000). Nuevo Gran Angular: Magazine of Alternative Development. Número 2, 2000.
UNDCP-USAID-VIMDESALT-FAO (2002). Diversos folletos acerca de los productos impulsados
por este programa.
UNDCP-USAID-VIMDESALT-FAO-PRAEDAC (2001). Programa Forestal para el Trópico de
Cochabamba. Viceministerio de Desarrollo Alternativo (2002). Folleto acerca de los programas
de desarrollo alternativo en la región del Chapare.
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (1999). Bolivia hacia el Siglo XXI.
Informe de Progreso. Documento presentado por el Gobierno de Bolivia al XII Grupo Consultivo
en París, junio de 1999.
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (1999). Bolivia hacia el Siglo XXI.
Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno-Cooperación Internacional hacia el Siglo XXI.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2002). Boletín Informativo. Número 28, febrero
de 2002.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2002). Boletín Informativo. Número 27, febrero
de 2002.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2001). Boletín Informativo. Número 25, diciembre
de 2001.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2001). Boletín Informativo. Número 24,
noviembre de 2001.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2001). Boletín Informativo. Número 14, mayo de
2001.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2001). Boletín Informativo: Educar para Prevenir.
Número 7, año 2, junio de 2001.
Viceministerio de Prevención y Rehabilitación (2001). Anteproyecto de Ley de Reducción de la
Demanda de Sustancias Sicotrópicas y Estupefacientes.
FUNDAPPAC y Konrad Adenauer, 2001.
52
Seminarios y conferencias
Dirección General de Reconversión Agrícola (2001). “16 Años de Trabajo en el Sub-Trópico de
Cochabamba y los Yungas de la Paz”. Presentación otorgada por el Ing. Roberto Lemaitre,
director de DIRECO.
Fuerza de Tarea Conjunta (2002). “Composición de la Fuerza de Tarea Conjunta”.Presentación
ante el Presidente de la República y miembros del Gabinete Boliviano.
Taller de Coordinación Interinstitucional para la Lucha Contra las Drogas. “Asistencia al Control
de Precursores y Otras Medidas de Fiscalización”. La Paz, Bolivia, 22-24 de mayo de 2002.
Viceministerio de Desarrollo Alternativo (2002). “Impacto Económico y Social de Desarrollo
Alternativo: Mayo de 2002”. Presentación ante el Presidente de la República y miembros del
Gabinete Boliviano.
Viceministerio de Desarrollo Alternativo (2002). “Erradicación: Cultivos de Coca”. Presentación
ante el Presidente de la República y miembros del Gabinete Boliviano.
Entrevistas
Gubernamentales y de organismos ejecutores:
· Jorge Quiroga, Presidente Constitucional de la República de Bolivia.
· Gustavo Fernández, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto.
· José Luis Lupo, Ministro de Gobierno.
· Oswaldo Antezana Vaca-Diez, Viceministro de Defensa Social.
· Waldo Tellería, Viceministro de Desarrollo Alternativo.
· Francisco Aramayo, Viceministro de Prevención y Rehabilitación.
· Alberto Valdés, Encargado de Negocios de la Embajada de Bolivia en Washington, DC.
· Roberto Lemaitre Mendoza, Director de DIRECO.
· Edgar Pardo, General a cargo de la FELCN.
· Carlos Saravia, Director Proyecto CONCADE.
· Rüdiger Gumz, Co-Director Europeo de PRAEDAC.
· Elogio Vargas, Co-Director Nacional de PRAEDAC.
· Enrique Jaldín Cámara, Jefe Técnico Proyecto CONCADE.
· Gustavo Mejía Vidaurre, Director General de Prevención.
· Igor Irigoyen, Unidad de Políticas (VIMDESALT) y DAI.
· Paola Carranza, Jefe de Unidad, Viceministerio de Prevención y Rehabilitación.
· Edmundo Espinoza Rossel, Jefe de Unidad, Viceministerio de Desarrollo Alternativo.
· Tatiana Valencia de Echeverría, trabajadora del proyecto UNDCP/FAO.
A residentes del área del Chapare:
· Trabajadores de la Maderera San Marcos, un proyecto forestal de la FAO cerca de Mariposas.
· Gonzalo Peña, agricultor de Villa 14 de Septiembre.
· Lucía Rojas, agricultora de Villa 14 de Septiembre.
· Nicolasa Calane, agricultora de San Carlos.
· Jaime Flores, agricultor de San Carlos.
· César Hernández, horticultor de San Carlos.
53
· Junta del Núcleo Escolar de la Escuela “Sindicato Simón Bolívar km. 5” en San Carlos.
· Gregorio Orellana, maestro de la Escuela “Sindicato Simón Bolívar km. 5” en San Carlos.
· Oscar Bustaris, dueño de la estación de radio “La Voz del Trópico”.
· Reunión sindical de productores de Senda Baher.
· León González, bananero de San Carlos.
· Sra. Flores, agricultora de San Carlos.
· Wilson Valencia, agricultor de Chipiriri.
· Modesto Ortuste, agricultor de San Luis.
· Leonardo Aivita, agricultor de San Luis.
· Asociación de mujeres productoras de ARTETROPIC.
· Fortunata Rojas, presidenta de ARTETROPIC.
· Junta de la Cooperativa Casa Limitada, en Santa Ana.
· Sra. Olmos, bananera con vivienda cerca de Ivirgarsama.
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AGRADECIMIENTOS
La Secretaria Ejecutiva de la CICAD quiere expresar sus más sinceros
agradecimientos al Gobierno y a la población Boliviana por sus
contribuciones en la elaboración de esta evaluación.
Igualmente al Economista Alejandro Solis por su trabajo el cual hizo
posible la realización de este informe.
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