TA-CUN-SIII-00136-2014

ACCIÓN POPULAR – DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA,
DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO Y LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA –
Celebración de contratos interadministrativos de tiquetes aéreos nacionales en rutas de
SATENA / TIQUETES AEREOS NACIONALES E INTERNACIONALES DE OTROS
OPERADORES – Violación del derecho colectivo a la libre competencia
En ese orden, AVIATUR es la beneficiaria de la modalidad de contratación directa adoptada
por SATENA y los entes públicos vinculados a la presente acción, pues por esta vía se
sustraen de los canales de selección previstos por la ley para adjudicar los contratos de
suministro de tiquetes aéreos, lo cual se traduce en una restricción de la libre competencia.
En efecto, tratándose de los entes públicos ya mencionados los competidores de AVIATUR no
pudieron acceder a la porción de mercado que ellos representan en el suministro de tiquetes
aéreos puesto que dicho segmento fue “capturado” por AVIATUR merced a los convenios
interadministrativos suscritos entre SATENA y los entes públicos vinculados a la acción
(ministerios, superintendencias, establecimientos públicos, etc.).
En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que la suscripción de los convenios
interadministrativos entre los entes públicos vinculados a la acción y SATENA constituyen un
acuerdo contrario a la libre competencia, pues dicho contrato convierte a SATENA en un
intermediario de AVIATUR para ejercer la actividad comercial de suministro de tiquetes aéreos,
restringiendo la participación, en igualdad de condiciones, de los demás actores del mercado
(otras agencias de viaje), los cuales tienen el derecho de participar en el proceso licitatorio
correspondiente.
Esta conducta está tipificada como un acuerdo contrario a la libre competencia según se
desprende de lo previsto en el artículo 47 del Decreto 2153 de 1992:
“ARTICULO 47. ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el
cumplimiento de las funciones a que se refiere el artículo 44 del presente Decreto se
consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos:
(…)
Numeral adicionado por el artículo 16 de la Ley 590 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:>
Los que tengan por objeto o tengan como efecto impedir a terceros el acceso a los mercados o
a los canales de comercialización.” (Destacado por la Sala).
En razón de lo anterior, la Sala considera que la conducta desplegada por SATENA y las
diferentes entidades estatales vinculadas a la presente acción configura violación del derecho
colectivo a la libre competencia, motivo por el cual la Sala así lo declarará y dispondrá las
medidas del caso.
En consecuencia, la Sala ordenará a SATENA y a las entidades estatales vinculadas a la
presente acción (i) abstenerse en lo sucesivo de celebrar contratos interadministrativos que no
tengan relación con el objeto social de SATENA; y (ii) no continuar con la ejecución de los
vigentes cuyo objeto consista en el suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales
de operadores distintos a SATENA. Esta última orden deberá cumplirse pasados seis (6)
meses de la ejecutoria de la presente sentencia, término dentro del cual los entes públicos
vinculados a la presente acción (ministerios, superintendencias, establecimientos públicos, etc.)
deberán efectuar los procesos de contratación pública que legalmente correspondan.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN “A”
Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014)
Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO
Referencia: Exp. No. 25000-23-24-000-2011-00136-01
Demandante: CARLOS NELSON DUQUE CUADROS
Demandado: SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES SATENA Y
OTROS
ACCIÓN POPULAR
SENTENCIA
Agotados los trámites procesales, procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro de
la acción popular interpuesta por el señor Carlos Nelson Duque Cuadros contra la empresa Servicio
Aéreo a Territorios Nacionales SATENA (en adelante SATENA), en procura del amparo de los derechos
e intereses colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y libre competencia
económica1[1].
1[1]
3).
Derechos colectivos enunciados en el escrito de subsanación de la demanda (Fl. 1142 C. N°
La demanda
El demandante formuló las siguientes pretensiones 2[2] (Fl. 1 C. N° 1):
“Primera. Solicito se ordene como MEDIDA CAUTELAR, previa verificación de los hechos y con
base en las pruebas aportadas al proceso, el CESE en forma inmediata, de la contratación
ilegal que viene presentándose entre la empresa comercial del Estado – SATENA y la agencia
de viajes AVIATUR, para la ejecución de contratos interadministrativos.
SEGUNDA. Solicito se ordene a SATENA como MEDIDA CAUTELAR, previa verificación de
los hechos y con base en las pruebas aportadas al proceso, CESAR en forma inmediata la
celebración de contratos interadministrativos que no cumplan exclusivamente con su objeto
comercial.
Tercera. Que se declare que la Empresa Comercial del Estado SERVICIO AÉREO A
TERRITORIOS NACIONALES-SATENA., representada por su apoderado general, o por quien
haga sus veces, ejerce una actividad contractual diferente a su objeto fundamental y que dicha
actividad es violatoria de la moralidad administrativa, que transgrede los principios
constitucionales de la función pública y afecta los derechos colectivos de la libre competencia
económica y la defensa del patrimonio público, creándole así de manera ilegal un monopolio
económico a la Agencia de Viajes AVIATUR.
CUARTA. Que de acuerdo con la pretensión anterior, se ordene a la empresa comercial del
Estado demandada SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES-SATENA, que centre
su actividad exclusivamente en lo que le ordenan sus estatutos, que es la prestación de
servicio aéreo de transporte y carga en sus propias rutas para las regiones menos
desarrolladas del país.
QUINTA. Que como consecuencia de la anterior declaración, CESE en forma inmediata y
definitiva, la celebración de contratos interadministrativos para el suministro de tiquetes aéreos
nacionales, internacionales y nacionales e internacionales de OTROS OPERADORES.
SEXTA. Que se declare que al celebrar contratos interadministrativos para el suministro de
tiquetes aéreos nacionales e internacionales de otras rutas y de otros operadores, la Empresa
Comercial del Estado SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES-SATENA está
El texto de las pretensiones tercera y sexta se toma del escrito de subsanación de la demanda
(Fl. 1142 C. N° 3).
2[2]
afectando el patrimonio público; al afectar su propio patrimonio y el patrimonio de las entidades
estatales contratantes.
SÉPTIMA. Que la sociedad demandada Empresa Comercial del Estado demandada (sic)
SERVICIO AÉREO A TERRITORIOS NACIONALES-SATENA acate inmediatamente la orden
que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la ley 472 de 1998.”
Las anteriores pretensiones tienen fundamento en los hechos que la Sala pasa a resumir.
La empresa SATENA fue creada con el objeto de desarrollar la política y los planes generales
que en materia de transporte aéreo adopte el gobierno para las regiones menos desarrolladas
del país.
Desde el año 2007 SATENA viene celebrando contratos interadministrativos con diferentes
entidades del Estado, cuyo objeto es el suministro de tiquetes aéreos nacionales en sus rutas
de operación y tiquetes aéreos nacionales e internacionales de otros operadores.
En el año 2010 SATENA celebró contratos interadministrativos para el suministro de pasajes
aéreos nacionales e internacionales de otros operadores con el Ministerio de Educación, la
Cancillería, la Presidencia de la República, la Dirección General de la Policía Nacional, el ICBF,
la Fuerza Aérea Colombiana, el Comando de las Fuerzas Militares, la Superintendencia de
Notariado y Registro, el DAS y el Fondo Libertad.
De conformidad con lo dispuesto en el literal c) del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 las
entidades públicas están autorizadas por la ley para celebrar contratos interadministrativos
siempre y cuando tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora.
Al celebrar contratos interadministrativos para el suministro de tiquetes aéreos nacionales en
sus rutas de operación, la empresa SATENA está cumpliendo con su objeto, sin embargo
cuando celebra este tipo de contratos para el suministro de tiquetes aéreos nacionales e
internacionales de otros operadores se desvía de su objeto; además celebra un contrato que
no está en condiciones de ejecutar puesto que sus rutas son limitadas a nivel nacional y está
beneficiando a otras aerolíneas que en el mercado de transporte aéreo son su competencia
directa.
La celebración de estos contratos interadministrativos obedece a intereses ocultos y
fraudulentos demostrables que solo persiguen el beneficio de un tercero.
El artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, relativo al régimen contractual de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, establece que dichas empresas están sometidas al
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, excepto las que compiten con
el sector privado, las cuales se rigen por las disposiciones aplicables a su actividad económica
y comercial, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de dicha ley.
SATENA es una Empresa Comercial del Estado que compite con el sector privado, en este
caso Avianca, Aerorepública, Aires, Ada, Easy Fly, entre otras, por lo que cabe preguntarse la
razón por la cual vende pasajes de dichas aerolíneas.
La actividad de SATENA debe limitarse a vender sus tiquetes y llenar los cupos de sus
aviones; vender pasajes de sus competidores no hace parte del giro ordinario de su actividad
comercial.
SATENA vende tiquetes de sus competidores para beneficiar los intereses económicos de la
agencia de viajes AVIATUR (en adelante AVIATUR), basándose en una figura que bautizaron
como “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial”, la cual no existe ni en el Código de Comercio
ni en el Código Civil, por lo que no cabe duda que dicha figura fue creada para ejecutar los
contratos interadministrativos que celebra con las demás entidades, es decir, AVIATUR
suministra los tiquetes aéreos nacionales e internacionales de otros operadores aéreos a las
diferentes entidades públicas.
La ley ordena que dichos contratos se deben suscribir siempre que las obligaciones derivadas
de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o
sus reglamentos, por lo que la actividad de SATENA se aparta de su verdadera actividad
comercial.
El artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, que trata de los principios generales de la actividad
contractual, dispone que las entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación
deben aplicar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal previstos en los
artículos 209 y 267 de la Constitución Política.
SATENA viola estos postulados al favorecer de forma exclusiva a la agencia de viajes
AVIATUR con la entrega directa de transacciones millonarias para la ejecución de todos los
contratos interadministrativos, por lo que se aleja de la finalidad de los principios
constitucionales y transgrede la normatividad aplicable.
Con el fIn de captar nuevos clientes en beneficio de la agencia de viajes AVIATUR, SATENA
se dirige a las entidades públicas presentando una oferta de suministro de servicios aéreos,
donde además de ofrecer tiquetes en rutas operadas por SATENA también ofrece los servicios
de agencia de viajes para el suministro de tiquetes nacionales e internacionales en rutas de
otros operadores.
SATENA no actúa en desarrollo de su actividad comercial, esto es, el transporte aéreo de
pasajeros y de carga en sus propias rutas a las regiones menos desarrolladas del país según
sus estatutos y lo dispuesto en la ley.
A pesar de que en el país existen otras agencias de viajes con igual o mayor capacidad que
AVIATUR, SATENA le entrega a esta exclusivamente la ejecución de los contratos
interadministrativos, creando así un monopolio ilegal.
SATENA no tiene ningún convenio con otras aerolíneas, de modo que está ofreciendo servicios
de agencia de viajes que no puede prestar, pero se los cede a AVIATUR, además que ofrece
los servicios de suministro de tiquetes internacionales con el propósito de favorecer los
intereses de AVIATUR.
La adjudicación directa de contratos millonarios de SATENA a AVIATUR para ejecutar todos
los contratos interadministrativos de suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales,
además de afectar la moralidad administrativa también causa lesión de los derechos a la
igualdad y a la libre competencia económica, por cuanto este monopolio aísla a las demás
agencias de viajes del país que están en capacidad de prestar el mismo servicio, en razón de
su capacidad económica, financiera, logística, infraestructura etc.
En aplicación de los principios que rigen la contratación pública, lo correcto sería que SATENA
realizara la venta de sus tiquetes en forma tal que los funcionarios públicos viajen en rutas de
SATENA, es decir, que esta ejecute directamente los contratos. Por otra parte, las empresas
deberían realizar un proceso licitatorio para el suministro de tiquetes aéreos en rutas
nacionales e internacionales donde participen las diferentes agencias de viajes del país en
condiciones de igualdad y libre competencia.
AVIATUR no siempre ha ganado los procesos licitatorios a los que se ha presentado, lo que
desvirtúa el pretexto de SATENA según el cual es la agencia de viajes más grande del país.
La alianza descrita está creando un monopolio por parte de AVIATUR, valiéndose de la figura
de los contratos interadministrativos y utilizando a SATENA como medio para así adjudicarse
de manera directa los contratos para el suministro de pasajes aéreos nacionales e
internacionales que requieren las entidades públicas.
La actividad ilegal de SATENA y AVIATUR afecta el patrimonio de las diferentes agencias de
viajes del país puesto que estas licitaban en sana competencia y lograban la adjudicación de
los contratos para el suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales a las diversas
entidades públicas, pero hoy en día han perdido el derecho de licitar en esas entidades como
consecuencia de dicha actividad ilegal.
También se está afectando el patrimonio público de SATENA y de las demás entidades
públicas que suscriben los contratos interadministrativos, puesto que AVIATUR cobra a
SATENA en cada “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” conceptos que comprenden
gastos directos, gastos financieros y costos de ventas.
En consecuencia, cuando las entidades públicas compran tiquetes bajo esta modalidad, sólo
obtienen el descuento que otorgan las aerolíneas pero no se benefician de los descuentos que
las agencias de viajes suelen dar como contratistas cuando se realizan licitaciones.
Esto se demuestra con los pliegos de condiciones que se aportan con la demanda, donde se
evidencia que las diferentes entidades solicitan descuentos y se da un valor como factor
calificable a la agencia de viajes que ofrezca el mayor porcentaje de descuentos en la
propuesta.
A las entidades públicas les sale más costoso comprar tiquetes a través de SATENA –
AVIATUR, pues los costos que esta cobra a aquella imposibilitan que SATENA pueda ofrecer
descuentos, los cuales sí obtenían las entidades públicas cuando contrataban con otras
agencias de viajes a través de licitación pública. Lo que SATENA aparentemente gana con los
mencionados contratos lo pierde al pagar todos los costos a AVIATUR.
Adicionalmente la responsabilidad en caso de cualquier siniestro la está asumiendo SATENA,
pues está comprometiendo su responsabilidad como aerolínea y al carecer de interline 3[3] está
comprometiendo su responsabilidad en forma directa, pues si se accidenta cualquier avión de
otra aerolínea comercial con un pasajero que hubiese embarcado SATENA, es esta la que
asumiría las consecuencias legales que se derivan del contrato de transporte.
El monopolio organizado por SATENA y AVIATUR puede llevar a la quiebra a muchas
agencias de viajes por falta de la libre competencia económica.
En la práctica SATENA hace una cesión a AVIATUR de los contratos interadministrativos a los
que se ha hecho mención.
En el año 2007, cuando se inició este monopolio, AVIATUR tenía un capital de trabajo negativo
en $-2.040´000.000.oo, un nivel de endeudamiento de 84.1% y un índice de liquidez de 0.96%,
El actor popular define interline como el convenio que realizan las diferentes aerolíneas a
nivel nacional e internacional que hacen parte de la IATA, consistente en que dependiendo de
los itinerarios de los vuelos, los pasajeros de una aerolínea pueden viajar en vuelos de otras que
hagan parte del convenio.
3[3]
lo que significa que no podría ser adjudicataria en ningún proceso licitatorio compitiendo con
otras agencias, pues sus índices financieros no le permiten ser un fuerte competidor.
Coadyuvancia
El señor Onofre Varón Velandia coadyuvó la demanda manifestando que le asistía razón al
demandante ya que SATENA, con su actuación, desconoció los principios que rigen la
administración pública, viola normas administrativas y, además, transgrede normas penales
relacionadas con los delitos contra la administración pública (Fl. 1165 C. N° 3).
También coadyuvó las pretensiones de la demanda el señor José Armando Villarraga, quien
manifestó que SATENA se apartó de su objeto con la irregular celebración de los contratos
aludidos, violando el derecho a la moralidad administrativa, la igualdad y la libre competencia
económica, pues también afecta a las demás agencias de viajes del país (Fl. 1168 C. N° 3).
Contestaciones de la demanda
Por conducto de apoderada judicial, la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA
NACIONAL contestó la demanda en los siguientes términos (Fl. 1196 C. N° 3).
La Policía Nacional contrata con SATENA de acuerdo con lo preceptuado en el literal c) del
numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2011 y el artículo 89 del Decreto 2474 de 2008, el
cual establece que las entidades señaladas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 pueden
celebrar directamente contratos entre ellas, siempre que las obligaciones de los mismos tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora.
Si bien existen varias aerolíneas en el país, estas no contratan directamente con la Policía
Nacional por cuanto no cubren la totalidad de las rutas requeridas por la institución motivo por
el que el suministro de pasajes se contrata con SATENA por cuanto ofrece mayor cobertura y
sus tarifas son más económicas que las otras.
La Policía Nacional, para celebrar este tipo de contratos, se basa en un estudio de mercado, de
necesidad y conveniencia, acogiéndose al mejor oferente y aprovechando los beneficios de la
libre competencia.
La Policía Nacional es ajena a la relación entre SATENA y AVIATUR.
Excepciones:
- Libre competencia. La libre competencia resulta de la concurrencia libre al mercado de
oferentes que producen bienes o servicios y consumidores que toman decisiones libres.
La Policía Nacional contrató con SATENA el suministro de pasajes aéreos aplicando el
principio de la libre competencia, observando el mejor servicio y la mejor economía para la
institución policial.
- Falta de legitimación en la causa por pasiva. La Policía Nacional contrata directamente el
suministro de pasajes aéreos directamente con SATENA, y esta aerolínea es libre de ejecutar
el contrato con la agencia que estime pertinente, sin que dicha relación sea del resorte de la
Policía Nacional.
Por conducto de apoderado judicial el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
contestó la demanda en los siguientes términos (Fl. 1209 C. N° 3).
El Departamento Nacional de Planeación suscribió con SATENA únicamente el contrato N°
DPN-498-10, contrato interadministrativo regido por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y
sus decretos reglamentarios.
Para la suscripción de este contrato la entidad tuvo en cuenta que SATENA es una empresa
comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, dotada de personería
jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente, por lo que puede
celebrar toda clase de actos y contratos en cumplimiento de sus funciones, inclusive constituir
sociedades o compañías con otras personas naturales o jurídicas.
En virtud del principio de colaboración y coordinación previsto en la Ley 489 de 1998, las
autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de las respectivas
funciones con el fin de lograr los cometidos y fines estatales. En consecuencia prestarán su
colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones. Los convenios
interadministrativos son el mecanismo por medio del cual se hace eficaz el principio de
colaboración.
SATENA ha celebrado contratos interadministrativos para la prestación del servicio de
transporte aéreo y suministro de tiquetes en rutas nacionales e internacionales conforme a los
esquemas de servicios requeridos por las entidades públicas, actuando también como
mandatario para gestionar el suministro de entrega de tiquetería en las rutas nacionales e
internacionales operadas por otras aerolíneas donde SATENA no tenga operación.
De acuerdo con el literal c) del numeral 4 del artículo 2 del Decreto 1150 de 2007 y el 78 del
Decreto 2474 de 2008, las entidades del Estado pueden celebrar contratos bajo la modalidad
de contratación directa, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación con
el objeto de la entidad ejecutora. Adicionalmente, de acuerdo con el inciso segundo del artículo
40 de la Ley 80 de 1993, las entidades pueden celebrar los contratos y acuerdos que permitan
la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.
Estas razones sirvieron de fundamento jurídico para que el Departamento Nacional de
Planeación celebrara el contrato antes aludido.
El Departamento Nacional de Planeación no es competente para revocar actuaciones
contractuales o limitar el objeto de SATENA, puesto que no posee control jerárquico ni por vía
de tutela.
No existe elemento probatorio alguno que demuestre que el Departamento Nacional de
Planeación haya afectado o puesto en peligro derechos e intereses colectivos, toda vez que las
valoraciones hechas por la parte actora parten de la premisa errada de incumplimiento de las
competencias de cada uno de los entes demandados.
No basta la simple denuncia de una conducta imputable a título de aparente omisión o de
acción no ajustada a la normatividad para dar por establecida la vulneración del derecho a la
moralidad administrativa, toda vez que se debe demostrar una conducta contraria a los
principios y fines de la administración pública.
Lo que el actor pretende es que se limite o se revoquen actos de naturaleza contractual de
SATENA, mezclando impropiamente varias competencias administrativas, además no ha
demostrado cuál es el nexo causal entre la supuesta conducta imputable a las demandadas a
título de omisión y la no demostrada afectación a los derechos colectivos. No existe siquiera
demostración del daño.
Por conducto de apoderado judicial, la Nación, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
contestó la demanda en los siguientes términos (Fl. 1221 C. N° 3).
Las funciones de SATENA están previstas en la Ley 80 de 1968, cuyo artículo 2 literal d) prevé
como función de esta entidad la de transportar funcionarios públicos y pasajeros, entre otros.
El artículo 2 numeral 4°, literal c) de la Ley 1150 de 2007 permite a las entidades públicas
regidas por la Ley 80 de 1993, como es el caso del Ministerio de Defensa Nacional, celebrar
contratos interadministrativos con entidades que tengan un objeto directamente relacionado
con el objeto del contrato.
Con el fin de facilitar la ejecución de los contratos de transporte aéreo, con beneficios para la
Fuerza Aérea de Colombia, SATENA tiene toda la capacidad para celebrar contratos en cuenta
comercial con agencias de viajes, lo cual no implica exclusividad, además que dicho contrato
no afecta la relación de SATENA y el Ministerio de Defensa Nacional – Fuerza Aérea de
Colombia.
Las empresas estatales no reguladas por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 tienen total
libertad contractual, por expresa disposición del artículo 16 de la Ley 1150 de 2007, y para
desarrollar sus objetos contractuales pueden acudir a todas las figuras del derecho privado.
La falta de tipificación del “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” no significa que no exista
este tipo de contrato, toda vez que son múltiples los contratos atípicos que todos los días se
celebran en el contexto mercantil, en donde la voluntad de las partes es el ente regulador de
los mismos.
Los contratos que el Ministerio de Defensa Nacional ha celebrado con SATENA han tenido por
objeto el servicio de transporte aéreo en el marco de las funciones que la Ley 80 de 1968
asignó a SATENA.
Los señalamientos del actor popular son contradictorios puesto que inicialmente indica que
AVIATUR es un monopolio que aísla a las demás agencias de viajes y posteriormente señala
que existen otras agencias de viajes que están en capacidad de prestar iguales o mejores
servicios, caso en el cual, de ser cierta dicha afirmación, no hay lugar a hablar de monopolios.
Las actuaciones derivadas de alianzas comerciales y /o estratégicas no constituyen prácticas
restrictivas de la competencia, sino integraciones empresariales para aunar esfuerzos con el fin
de ser competitivos en un contexto de globalización, de libre competencia, de libertad de
empresa y de iniciativa económica que no puede interpretarse como desleal.
SATENA es una empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional,
creada por la Ley 80 de 1968, modificada por el Decreto 2344 de 1971 y 2180 de 1984 entre
otros, y el Acuerdo N° 002 de 2001.
De acuerdo con las funciones asignadas por la ley y los estatutos, SATENA puede celebrar
toda clase de actos y contratos en cumplimiento de sus funciones.
Al tenor de lo previsto en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, entidades como SATENA
realizan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica, lo que
significa que estas empresas desarrollan funciones que no son tradicionalmente propias del
Estado sino de los particulares.
SATENA realiza dos tipos de contratación, una de índole comercial y otra de gestión
administrativa, sujetándose la primera a las disposiciones del derecho privado.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley 1150 de 2007, la contratación relacionada
con la administración y funcionamiento de la entidad se rige por las disposiciones legales
aplicables a su actividad, razón por la que SATENA no está sujeta al Estatuto de Contratación
de la Administración Pública.
La ley 1427 de 2010 modificó la naturaleza jurídica de SATENA, quedando organizada como
sociedad de economía mixta por acciones del orden nacional.
Para dar cumplimiento a la política de renovación empresarial, desde el año 2007 SATENA
creó una unidad de negocios para lo cual suscribió un contrato de “Oficina en Cuenta
Comercial” con AVIATUR, la agencia de viajes más grande del país, que cuenta con la
infraestructura, experiencia, tecnología y recurso humano adecuado para atender este tipo de
negocios.
Por tratarse de un negocio que se rige por las disposiciones del derecho privado, la
contratación se hizo directamente con AVIATUR.
A través del “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” SATENA está en condiciones de
ofrecer los servicios de transporte aéreo de pasajeros en sus rutas de operación, y para el
suministro de tiquetes nacionales e internacionales de otros operadores (en donde SATENA no
opera), conforme a los esquemas de servicios requeridos por las entidades públicas.
En aplicación de los principios constitucionales que rigen la función pública, las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines
del Estado. La Ley 489 de 1998 determina de manera prioritaria el desarrollo del principio de
coordinación entre las autoridades administrativas y los organismos del respectivo sector, en
consecuencia deben prestar su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de
sus funciones.
Uno de los mecanismos por medio del cual se hace eficaz dicha colaboración es el convenio
interadministrativo, que consiste en la coordinación de esfuerzos al interior del Estado para
lograr sus fines.
El accionante no demostró que dentro de los contratos suscritos por SATENA y algunas
entidades públicas se hayan producido conductas contrarias a derecho y en detrimento
patrimonial, su escrito consiste en meras apreciaciones subjetivas mas no de hechos concretos
que demuestren que los funcionarios públicos actuaron en forma arbitraria y alejada del
fundamento legal de las normas a las cuales debe atenerse el administrador público.
Para que se concrete violación del derecho a la moralidad administrativa debe existir conexidad
con otros derechos y principios y transgresión al orden jurídico, sumado a la existencia de
prácticas corruptas, dolo o mala fe por parte del servidor público, desviación de poder y
favorecimiento de intereses individuales.
Por conducto de apoderado judicial la entidad DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
SEGURIDAD Y SU FONDO ROTATORIO, contestó la demanda en los términos que a
continuación se exponen (Fl. 1281 C. N° 3).
El Departamento Administrativo de Seguridad, en cumplimiento de la misión institucional de
producir inteligencia estratégica para garantizar la seguridad interior y exterior del Estado, así
como las funciones establecidas en la ley, requiere el desplazamiento de funcionarios o
contratistas a diferentes puntos del territorio nacional y en algunos casos fuera del país, razón
por la que es necesario acudir a una empresa de las características de SATENA con el fin de
que la misma preste el servicio de transporte aéreo.
El Departamento Administrativo de Seguridad cumplió a cabalidad con la etapa contractual y
precontractual que originó la suscripción del contrato con SATENA, desde el momento que se
presentó la necesidad, siguiendo con la disponibilidad presupuestal para el efecto, su
conveniencia, justificación, solicitud de la propuesta, especificaciones técnicas, celebración del
contrato, acta de iniciación, adiciones etc., todo lo cual está debidamente soportado.
Actuando a través de apoderado judicial, la entidad MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES contestó la demanda en los términos que a continuación se resumen (Fl. 1340
C. N° 3).
El Ministerio de Relaciones Exteriores celebró con SATENA el Contrato Interadministrativo N°
031 de 28 de enero de 2010, cuyo objeto consistió en la prestación del servicio de agencia de
viajes y suministrar los tiquetes aéreos nacionales e internacionales para el desplazamiento de
funcionarios, dependientes y contratistas del Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo
Rotatorio.
Las pretensiones de la demanda resultan improcedentes teniendo en cuenta que su
prosperidad depende de la prueba irrefutable de la violación o amenaza a los derechos
colectivos, de modo que deben configurarse todos los elementos del daño como una lesión
injusta, evidente, cierta, actual o futura de tales derechos y, además, debe probarse que la
parte demandada es la causante del daño.
En ningún caso se presenta una amenaza o puesta en peligro de un derecho colectivo por
parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, pues las manifestaciones del accionante de
ninguna manera demuestran que dicha entidad haya actuado de manera contraria a la
Constitución Política y a la ley.
En lo que respecta al derecho a la moralidad administrativa, no se demostró que las
actuaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores contradigan los intereses de la colectividad
y, específicamente, el desarrollo de los fines estatales, pues aún cuando se evidenciara una
irregularidad de orden legal, lo cierto es que por ese simple hecho no se configura violación de
este derecho colectivo.
En el caso bajo estudio el accionante no demostró que el Ministerio de Relaciones Exteriores
haya actuado por razones de conveniencia u oportunidad para satisfacer algún interés
particular, además que tampoco está acreditado que esa cartera haya producido detrimento
patrimonial.
Frente al derecho a la libre competencia económica, no es posible determinar que determinada
conducta interrumpe el ejercicio de este derecho, hasta tanto dicha conducta sea estudiada y
se concluya que, efectivamente, restrinja la competencia.
Excepciones:
- Inepta demanda por falta de los requisitos señalados en el artículo 137 del C.C.A. La parte
actora omitió relacionar los fundamentos de derecho de sus pretensiones, expresar las normas
violadas y explicar el concepto de su violación.
- Falta de legitimación por pasiva. Se debe demostrar con pruebas suficientes que el Ministerio
de Relaciones Exteriores ha contrariado el ordenamiento jurídico,
- Moralidad administrativa. En los hechos narrados por el accionante no se observa con
claridad la acción u omisión específica por parte de las entidades públicas demandadas,
especialmente por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por conducto de apoderado judicial la entidad INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR
FAMILIAR (ICBF), contestó la demanda en los siguientes términos (Fl. 1396 C. N° 3).
El ICBF tiene con SATENA un contrato interadministrativo vigente, cual es el N° 061 de 21 de
febrero de 2011, cuyo objeto es el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e
internacionales para los servidores públicos, contratistas y menores que requieran la adopción
de medidas especiales de protección, el cual está justificado técnica y jurídicamente.
En el presente caso no se configuró violación o amenaza de ningún derecho colectivo, sino que
por causa de una información tendenciosa y sin fundamento por parte de un ciudadano se
pretende generar desconfianza en las actuaciones administrativas del ICBF, sin tener en
cuenta las consecuencias que de ello se derivan en detrimento de una adecuada
administración de justicia.
Excepciones:
- Falta de legitimación en la causa por pasiva. El accionado no es el ICBF sino SATENA. La
relación del ICBF con SATENA obedece a un contrato interadministrativo cuyo objeto es el
suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e internacionales para el ICBF, contratistas y
menores que requieran medidas especiales de protección.
- Inexistencia o falta de causa para demandar. Se deben tener en cuenta las justificaciones
técnicas y jurídicas planteadas por el ICBF, ya que los actos proferidos dentro del proceso
contractual interadministrativo se fundaron en razones existentes, obedeciendo a una causa
que en todo caso se sujetó al orden establecido.
- Inexistencia de violación y transgresión de normas constitucionales y legales. No se
vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la
libre competencia económica ya que se ha cumplido cabalmente la normatividad aplicable a la
contratación que se cuestiona.
Actuando a través de apoderada judicial la CÁMARA DE REPRESENTANTES contestó la
demanda en los siguientes términos (Fl. 1429 C. N° 3).
La narración de los hechos expuesta en la demanda sólo se refiere a la empresa SATENA y a
la empresa AVIATUR, por lo que la Cámara de Representantes no puede responder por los
mismos.
La Cámara de Representantes tiene suscritos los contratos N° 154 de 29 de abril de 2010 y
057 de 11 de febrero de 2011 con la agencia de viajes Subatours, para la adquisición de
pasajes aéreos tanto nacionales como internacionales, razón por la cual no existen razones
jurídicas ni elementos fácticos que permitan o justifiquen su vinculación al presente asunto.
Por conducto de apoderado judicial la entidad SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y
REGISTRO contestó la demanda en los términos que a continuación se resumen (Fl. 1461 C.
N° 3).
La Superintendencia de Notariado y Registro suscribió el Contrato Interadministrativo N° 113
de 2010 con SATENA, con el cual la entidad pretende cumplir las funciones previstas en el
Decreto 412 de 2007, algunas de las cuales exigen el desplazamiento de sus funcionarios a las
diferentes zonas del país, tal y como se justificó en la Resolución N° 5768 de 28 de junio de
2010, en virtud de la cual se justificó la contratación directa a través del contrato mencionado.
La Superintendencia de Notariado y Registro realizó un estudio completo sobre la contratación
de pasajes para sus funcionarios, encontrando en la propuesta de SATENA una oferta
conveniente para la entidad.
Por intermedio de apoderado, la entidad MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL contestó
la demanda en los siguientes términos (Fl. 1476 C. N° 3).
Los contratos interadministrativos celebrados por el Ministerio de Educación Nacional y
SATENA se ajustan a la ley. La entidad se ha visto beneficiada de dichos contratos teniendo en
cuenta que no cuenta en su planta con personal especializado para realizar los
desplazamientos de sus funcionarios, además que obtiene descuentos que permiten a los
comisionados desplazarse con las tarifas más económicas.
Durante el año 2010 se adquirieron 779 tiquetes con la aerolínea SATENA para los diferentes
destinos a los que tiene cubrimiento, lo que representa una participación del 16.03% con
relación al total de tiquetes expedidos. La expedición de tiquetes depende de muchos factores,
entre ellos que el comisionado pueda atender sus compromisos y cumplir con los horarios de la
comisión.
El Ministerio de Educación Nacional celebró con la empresa SATENA los contratos N°s 236 de
2008, 525 y 263 de 2009 y 102 de 2010, este último para el suministro de tiquetes aéreos
nacionales en sus rutas de operación y nacionales e internacionales de otros operadores, como
también los servicios bajo la modalidad de vuelos charter para el desplazamiento de los
directivos, servidores y/o invitados especiales del Viceministerio de Educación Preescolar,
Básica y Media y sus dependencias, del Viceministerio de Educación Superior y sus
dependencias, y el despacho de la Ministra de Educación Nacional.
El Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del
numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 78 del Decreto
2474 de 2008, está facultado para suscribir contratos interadministrativos.
Excepciones:
- Improcedencia de la acción popular para el caso concreto. Las pretensiones de la demanda
no tienen cabida o manera de prosperar, ni sustento técnico para demostrar la necesidad del
objetivo que persigue, ni el actor es directamente afectado o actúa como apoderado de alguno
de los presuntos perjudicados, ni ha demostrado el daño contingente o el peligro que es
necesario hacer cesar.
- Falta de pruebas. El demandante no presentó prueba alguna que demuestre la violación de
los derechos colectivos, menos aún está legitimado para actuar en representación de algún
afectado ni ha demostrado la existencia de algún perjudicado de la comunidad.
- Improcedencia del incentivo económico. Es necesario recordarle al actor que la Ley 1425 de
2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que tratan de los incentivos en las
acciones populares y de grupo.
La EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO SERVICIO AÉREO A
TERRITORIOS NACIONALES (SATENA) compareció por conducto de apoderado judicial,
quien contestó la demanda en los siguientes términos (Fl. 1490 C. N° 3).
Se observa una interpretación subjetiva del demandante en cuanto al objeto social de
SATENA, pretendiendo hacer ver que la empresa se está desviando del mismo, desconociendo
por lo demás la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, con ponencia del doctor
Darío Quiñones Pinilla.
Debe tenerse en cuenta que el objeto de SATENA consiste en la prestación del servicio de
correo, carga y pasajeros y éste es el servicio contratado bajo la modalidad de convenio
interadministrativo.
De acuerdo con las funciones previstas en la Ley 80 de 1968, en su artículo 2, no existen
limitaciones en las rutas a nivel nacional.
SATENA, como empresa comercial del Estado, debe desplegar toda su actividad comercial de
conformidad con el derecho privado, tal como se explica en la Sentencia C-352 de 1998 de la
Corte Constitucional.
SATENA ha suscrito alianzas estratégicas para desarrollar su objeto social, el cual no se
traduce en la prestación de un servicio aéreo en zonas subdesarrolladas como lo interpreta el
accionante.
Cada contrato celebrado por SATENA se encuentra soportado no sólo en el desarrollo de su
objeto social, sino además dentro de las normas que rigen los mismos, como el caso del
artículo 93 de la Ley 489 de 1998.
SATENA desarrolla su objeto social de acuerdo al régimen de derecho privado que le
corresponde, por tanto debe comportarse como un particular, máxime cuando de su actividad y
gestión comercial depende su autosostenibilidad.
SATENA, en cuanto a su desarrollo y gestión comercial, no se regula por el Estatuto de
Contratación Estatal, pues la misma de acuerdo con la Ley 1150 de 2007 fue excluida del
mismo.
Entre SATENA y AVIATUR se suscribió el “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” el cual si
bien no está contemplado en el Código de Comercio o el Código Civil, también lo es que
corresponde a un contrato innominado o atípico, el cual es legal dado que impera la voluntad
de las partes y no contraría normas de orden público, más aún cuando SATENA lo celebró con
base en lo reglado en el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, en la medida en que el mismo
contribuye al desarrollo de su objeto social.
A través del Ministerio de Defensa Nacional se creó el Grupo Social Empresarial del Sector
Defensa (GSED), al cual pertenece SATENA, cuyo objetivo estratégico corporativo consiste en
dirigir y orientar a las empresas pertenecientes hacia la competitividad y la productividad, con
un fin común que es el de apoyar la misión de la Fuerza Pública, velar por el bienestar y la
seguridad social de sus miembros, para lo cual se generan y desarrollan alianzas estratégicas.
SATENA, en el año 2007, determinó hacer una alianza con AVIATUR, teniendo en cuenta que
dicha agencia contaba con reconocimiento, tecnología y la infraestructura requerida que le
permitía a SATENA tener confianza en el servicio ofrecido.
SATENA tuvo en cuenta que AVIATUR contaba con licencias IATA, Registro Nacional de
Turismo, Certificado de Calidad Turística ICONTEC aprobado el 30 de noviembre de 2006,
Certificación ISO 9001:2000 aprobado el 25 de mayo de 2005, un amplio portafolio de
servicios, entre ellos central de reservas 24 horas los 365 días del año, cobertura a nivel
nacional e internacional, apoyo de proveedores de servicios como Avianca, Aerorepública, etc.
La contratación con AVIATUR significó muchas ventajas, entre ellas posicionamiento de la
marca en las entidades estatales, prestación de un excelente servicio, manejo y control de un
solo proveedor, incremento en ventas de las rutas de SATENA, crecimiento en ingresos bajo
esta contratación y ofrecimiento de tarifas reales con el compromiso de otorgar las más
económicas.
Teniendo en cuenta que durante el lapso 2007 – 2009 se observó un incremento en las
solicitudes y crecimiento de las negociaciones realizadas, en enero de 2010 se invitó a varias
agencias de viajes que cumplieran con los requisitos de experiencia, cumplimiento, tecnología
e infraestructura similar a la que se manejaba con AVIATUR, para establecer la viabilidad de
contar con más proveedores.
Se recibieron propuestas de las agencias BDC Travel y Expreso Viajes y Turismo, no obstante,
después de realizar el estudio respectivo, se advirtieron desventajas como mayor carga
administrativa para SATENA, menor margen de utilidad y, además, que no contaban con la
cobertura del servicio a nivel nacional e internacional.
Por el contrario, la relación de SATENA con AVIATUR ha representado acogida por parte de
las entidades estatales, incremento de las negociaciones año tras año e incremento anual del
ingreso por utilidades bajo esta contratación.
SATENA no está abusando del poder dominante, simplemente se comporta como un
comerciante habilitado por la ley.
Excepciones:
- Inexistencia de las acciones u omisiones que conlleven a la vulneración de los derechos
colectivos por parte de SATENA. SATENA es una empresa comercial del Estado, vinculada al
Ministerio de Defensa Nacional, creada por la Ley 80 de 1968 y su Decreto 2344 de 1971,
cuenta con autonomía y patrimonio propio y dentro de sus funciones, entre otras, se
encuentran: a) Prestar el servicio aéreo de carga, pasajeros y correo, en las regiones menos
desarrolladas del país, b) Vincular apartadas regiones del país a la economía y vida nacional
por medio del servicio aéreo.
A través del Ministerio de Defensa Nacional se creó el Grupo Social Empresarial del Sector
Defensa (GSED), al cual pertenece SATENA, cuyo objetivo estratégico corporativo consiste en
dirigir y orientar a las empresas pertenecientes hacia la competitividad y la productividad, con
un fin común que es el de apoyar la misión de la Fuerza Pública, velar por el bienestar y la
seguridad social de sus miembros, para lo cual se generan y desarrollan alianzas estratégicas.
SATENA, en el año 2007, determinó hacer una alianza con AVIATUR, teniendo en cuenta que
dicha agencia contaba con reconocimiento, tecnología y la infraestructura requerida que le
permitía a SATENA tener confianza en el servicio ofrecido y, además, por cuanto se trata de un
negocio que se rige por las disposiciones del derecho privado por corresponder a la actividad
comercial de SATENA.
En este tipo de contratación no se da aplicación a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y sus
decretos reglamentarios.
A partir de la expedición de la Ley 1150 de 2007 ningún tipo de contratación que lleve a cabo
SATENA se rige por la normatividad de contratación pública.
A través del “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” SATENA está en condiciones
comerciales para ofrecer los servicios de transporte aéreo de pasajeros en sus rutas de
operación y para el suministro de tiquetes nacionales e internacionales de otros operadores (en
donde SATENA no opere), conforme a los esquemas de servicios requeridos por las entidades
públicas.
Como ya se dijo, SATENA es una empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de
Defensa Nacional, creada por la Ley 80 de 1968, modificada por los decretos 2344 de 1971 y
2180 de 1984 y el Acuerdo N° 002 de 2001, hoy en transición a Sociedad de Economía Mixta
acorde a lo reglado en la Ley 427 de 2010.
Dentro del catálogo asignado en las leyes y estatutos, SATENA puede celebrar toda clase de
actos o contratos en cumplimiento de sus funciones, inclusive constituir sociedades o
compañías con otras personas naturales o jurídicas, conforme a las disposiciones legales
vigentes sobre la materia.
De conformidad con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 este tipo de entidades desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica, lo que significa que
desarrollan actividades que no son tradicionalmente propias del Estado sino de los particulares.
Del contenido de las disposiciones antes anotadas, se concluye que tanto el constituyente
como el legislador le otorgan a la colaboración efectiva entre las autoridades administrativas
una importancia en la consecución de los fines del Estado.
Uno de los mecanismos por medio del cual se hace eficaz esa colaboración es a través de los
convenios interadministrativos que materialicen la coordinación de esfuerzos al interior del
Estado para lograr sus fines.
Teniendo en cuenta que la finalidad del actor no es la salvaguarda de los derechos e intereses
colectivos, sino su desacuerdo con SATENA por no haber suscrito el contrato con las firmas
Calitours y Subatours, es pertinente manifestar que mediante Oficio N° 89112 de 23 de
noviembre de 2008 el Director de Vigilancia Fiscal de la Contraloría General de la República
dio respuesta a la denuncia instaurada por el señor Orlando Guevara Silva, por los mismos
hechos que hoy son objeto de cuestionamiento, de lo cual se evidencia que el actor pretende
desnaturalizar el objeto de la acción popular y más bien tratar de proteger intereses de
terceros.
- Nadie puede ser obligado a cumplir con lo imposible. SATENA no puede ser obligada a
aplicar el Estatuto de Contratación Administrativa, cuando la misma ley la exceptúa de tal
cumplimiento.
- Buena fe. SATENA ha actuado bajo los postulados de la buena fe que rige el Estado Social
de Derecho.
Por conducto de apoderada judicial, la AGENCIA DE VIAJES Y TURISMO AVIATUR S.A
contestó la demanda en los siguientes términos (Cuaderno adjunto).
SATENA no adjudica contratos a AVIATUR ni exclusivamente ni de manera sistemática como
lo manifiesta el demandante. SATENA y AVIATUR tienen vigente un “Contrato de Oficina en
Cuenta Comercial” desde el 3 de mayo de 2007, mediante el cual AVIATUR presta los servicios
de agente de viajes de SATENA.
La doctrina y la jurisprudencia han reconocido la existencia de contratos atípicos o
innominados, en razón a la costumbre y la falta de reglamentación.
La libertad de empresa, la autonomía privada y la costumbre mercantil constituyen el
fundamento de validez para la existencia de contratos atípicos, apoyados además en el artículo
333 de la Constitución Política y el 1602 del Código Civil.
La operación en virtud de la cual AVIATUR presta a SATENA servicios de agencia de viajes es
una unidad de negocios de SATENA, conformada bajo la potestad comercial y económica de
esta última, la cual se apoya en servicios de tercerización u “outsourcing” prestados por
AVIATUR, entre ellos el de expedir tiquetes aéreos en rutas nacionales de SATENA y otros
operadores, así como internacionales de otros operadores, tramitar las solicitudes de
pasaportes que sean requeridos, ejecutar la reserva en las rutas e itinerarios que solicite
SATENA o sus delegados, efectuar reserva de hoteles y porción terrestre nacional e
internacional, efectuar reembolsos o acreditar en cuenta su valor, de aquellos pasajes que por
cualquier causa no fueren utilizados, previo descuento de las penalidades por reembolsos
impuestas por las aerolíneas, recepción de pasajeros en vuelos internacionales que lleguen a
Bogotá D.C cuando se solicite por SATENA y asesorar el diligenciamiento de documentos que
sean requeridos para viajar fuera del país y tramitar las visas en los consulados que así lo
permitan.
De la oferta de servicios de AVIATUR se destaca que cuenta con más de 200 oficinas
sucursales a nivel nacional, servicios directos de atención en los principales aeropuertos del
país, central de reservas con atención 24 horas los 365 días del año, emisión de informes
estadísticos y de gestión pormenorizados y garantía de tarifa aplicada.
La unidad de negocio de SATENA asume los costos y gastos de operación, cuya liquidación
mensual le reporta a SATENA el resultado final a su favor, constituyéndose en un balance
importante en beneficio de la entidad, tal como se verifica en las liquidaciones mensuales que
se aportan.
Mensualmente SATENA percibe en promedio la suma de $200´000.000.oo como beneficio
directo para dicha entidad.
El demandante desconoce los antecedentes y motivaciones jurídicas y económicas que
sustentan el contrato celebrado, además que SATENA tiene plenas facultades para elegir la
agencia que más se ajustara a sus necesidades por cuanto la ley le reconoce la posibilidad de
realizar actividades comerciales e industriales bajo la órbita de las actuaciones de los
particulares y no como establecimiento público, según lo disponen los artículos 85 y 93 de la
Ley 489 de 1998.
En ese orden, para efectos de la contratación entre SATENA y AVIATUR no se aplica la Ley 80
de 1993 sino la normatividad contenida en la Ley 489 de 1998, en concordancia con la Ley
1150 de 2007, las cuales permiten a SATENA celebrar los contratos de derecho privado con
particulares por corresponder al ejercicio de su actividad comercial como empresa industrial y
comercial del Estado.
El demandante hace referencia a la conformación de un monopolio, no obstante esta
afirmación es equivocada si se tiene en cuenta que el servicio de tiquetes aéreos nacionales e
internacionales no lo presta de manera exclusiva la empresa SATENA. De hecho otras
entidades oficiales han abierto aproximadamente 170 procesos licitatorios (cuantías superiores
a $70´000.000,oo cada una en promedio).
El suministro de tiquetes aéreos y demás servicios turísticos corresponde a una labor de
intermediación entre el proveedor y el cliente, salvo en el caso en que SATENA actúa
directamente como proveedor.
Las entidades estatales tienen plena autonomía de acoger o no la propuesta de SATENA, así
como la de abrir el proceso licitatorio en cumplimiento de las normas que rigen este aspecto.
Es importante destacar que en cada proceso licitatorio inciden diferentes requisitos según cada
pliego, tales como índices, experiencia, capacidad de contratación, entre otros. Si todas las
agencias tuvieran las mismas posibilidades y la misma capacidad, todos los procesos se
resolverían por el azar, lo cual no ocurre en la práctica.
A manera de ejemplo, en el reciente proceso licitatorio FGN-003-2011 adelantado por la
Fiscalía General de la Nación, en audiencia de 8 de junio de 2011 se declaró desierta la
licitación en atención a que ninguno de los tres proponentes (Calitour, Subatour y Mayatur)
cumplían con los requisitos.
Si bien el demandante afirma que en diferentes pliegos de las licitaciones las entidades
oficiales solicitan descuentos, no allega prueba alguna que demuestre esa afirmación, toda vez
que tales descuentos y beneficios, no menciona cuáles, no son ciertos ni evidentes y no se dan
en la práctica.
Se reitera que SATENA recibe los ingresos resultado de la liquidación de la operación del
contrato.
La entidad oficial que celebra el contrato interadministrativo con SATENA se beneficia en lo
que concierne a las tarifas, puesto que son las más económicas disponibles.
En el año 2007 se emitieron 10157 cupones (trayecto de un tiquete aéreo), de los cuales el
93.62% fueron expedidos en tarifa promocional, lo que significó para las entidades estatales un
ahorro de $1.313´638.805.oo, respecto de la tarifa plena.
En el año 2008 se emitieron 57631 cupones nacionales de los cuales el 91.06% fueron
expedidos en tarifa promocional representando para las entidades oficiales un ahorro de
$6.495´452.891.oo.
En el año 2009 se emitieron 101208 cupones nacionales, de los cuales el 87.33% fueron
expedidos en tarifa promocional, representando para las entidades oficiales un ahorro de
%8.634´824.304.oo.
En el año 2010 se emitieron 115694 cupones nacionales, de los cuales el 93.65% fueron
expedidos en tarifa promocional, representando para las entidades oficiales un ahorro de
$8.825´215.397.oo.
Al no tener que abrir un proceso de licitación la entidad oficial se evita incurrir en los gastos que
implica este tipo de trámite.
Es oportuno manifestar que el “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” celebrado entre
SATENA y AVIATUR es de carácter reservado, por lo que se solicita al H, Magistrado que, de
considerarlo, requiera al demandante para que explique cómo obtuvo el contrato o, en su
defecto, en el momento de valorar la prueba tenga en consideración esta circunstancia.
No existe prueba que demuestre que SATENA no está vendiendo tiquetes de sus rutas y
tampoco es cierta la afirmación del demandante según la cual a AVIATUR le resulta más
rentable vender tiquetes de otras aerolíneas.
Es preciso aclarar que los contratos interadministrativos que celebra SATENA con diferentes
entidades oficiales tienen por objeto el suministro de tiquetes aéreos nacionales e
internacionales, no el transporte aéreo de pasajeros directamente, el cual es materia del
contrato de transporte como tal, ajeno e independiente del primero en cuanto a sus
obligaciones y responsabilidades de cada uno de los contratantes.
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2150 de 2005, los convenios o contratos
interadministrativos no requieren publicación en el diario único de contratación.
Excepciones:
- Improcedencia de la acción popular. De ninguno de los hechos de la demanda se puede
inferir violación de los derechos e intereses colectivos.
El demandante está abogando por los intereses particulares de las agencias Calitour y
Subatour con fundamento en juicios, interpretaciones, conclusiones subjetivas y faltas a la
verdad, como la supuesta afectación del patrimonio de las diferentes agencias de viajes del
país, la supuesta afectación al derecho a licitar en sana competencia.
- No hay demostración de la supuesta vulneración o amenaza de los derechos colectivos, de la
moralidad administrativa ni la defensa del patrimonio del Estado ni de la libre competencia
económica. Habiéndose demostrado que la presente acción popular está fundamentada en el
interés particular de las agencias Calitour y Subatour, los derechos colectivos a la moralidad
administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre competencia económica no se
encuentran vulnerados ni amenazados.
Actuación procesal
La demanda fue radicada el día 23 de febrero de 2011 en la Oficina de Apoyo de los Juzgados
Administrativos de Bogotá D.C, correspondiendo por reparto al Juzgado Veinte Administrativo
del Circuito de Bogotá D.C (F. 1134 A C. N° 2).
Por auto de 23 de febrero de 2011 el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá D.C
ordenó la remisión del proceso por competencia a esta Corporación (Fl. 1136 C. N° 2).
El proceso correspondió por reparto al Magistrado Ponente, quien través de auto de 15 de
marzo de 2011 inadmitió la demanda (Fl. 1140 C. N° 2).
Subsanada la demanda, mediante auto de 29 de marzo de 2011 se dispuso su admisión y la
vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Policía
Nacional, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Educación Nacional, el ICBF, el Departamento Administrativo de
Seguridad, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional y la
Cámara de Representantes (Fl. 1156 C. N° 3).
En dicho proveído se negó la medida cautelar solicitada.
Por auto de 23 de junio de 2011 se reconoció a los coadyuvantes de la acción popular, se citó
a las partes a audiencia de pacto y se reconoció personería a varios apoderados (Fl. 1641 C.
N° 3).
Mediante providencia de 18 de agosto de 2011 se dio inicio a la etapa probatoria (Fl. 1686 C.
N° 3).
Por medio de auto de 15 de septiembre de 2011 se resolvió un recurso de reposición
interpuesto contra el auto de 18 de agosto de 2011, en el sentido de no reponerlo respecto de
SATENA, se rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto por el mismo sujeto
procesal, se dejó sin valor y efecto una constancia y se accedió a decretar unas pruebas
solicitadas por AVIATUR (Fl. 1723 C. N° 3).
Mediante auto de 3 de noviembre de 2011 se aceptó la excusa del perito designado y se
nombró su reemplazo (Fl. 2133 C. N° 4).
Por auto de 1° de diciembre de 2011 se dispuso no aceptar la excusa por la auxiliar de la
justicia designada y se le ordenó tomar posesión del cargo (Fl. 2139 C. N° 4).
Mediante proveído de 19 de enero de 2012 se decretaron los gastos de pericia y se reconoció
personería a un apoderado (Fl. 2159 C. N° 4).
A través de providencia de 9 de febrero de 2012 se requirió a la parte actora para que diera
cumplimiento a la carga impuesta de sufragar los gastos de la pericia (Fl. 2162 C. N° 4).
Por auto de 26 de marzo de 2012 se requirió a la perito designada para que rindiera el
dictamen pericial y se reconoció personería a un apoderado (Fl. 2172 C. N° 4).
Mediante proveído de 23 de abril de 2012 se concedió la prórroga solicitada por la auxiliar de la
justicia para rendir el dictamen encomendado (Fl. 2180 C. N° 4).
Por medio de auto de 14 de junio de 2012 se concedió una última prórroga a la auxiliar de la
justicia para rendir el dictamen pericial (Fl. 2193 C. N° 4).
A través de proveído de 2 de agosto de 2012 se ordenó requerir a la perito designada para que
rindiera el dictamen pericial y se reconoció personería a una apoderada (Fl. 2206 C. N° 4).
Mediante auto de 18 de septiembre de 2012 se ordenó correr traslado a las partes del dictamen
pericial rendido por la perito designada (Fl. 2247 C. N° 4).
A través de proveído de 17 de octubre de 2012 se accedió a la solicitud de aclaración del
dictamen pericial presentada por la apoderada de SATENA (Fl. 2250 C. N° 4).
Por auto de 11 de marzo de 2013 se ordenó correr traslado a las partes de la aclaración al
dictamen rendida por la auxiliar de la justicia designada (Fl. 2268 C. N° 4).
Mediante auto de 2 de mayo de 2013 se limitaron unos testimonios, se requirió al actor popular
para que aclare el objeto de una prueba por él solicitada y se ordenó el envío de unos oficios
(Fl. 2270 C. N° 4).
Mediante proveído de 12 de septiembre de 2013 se ordenó requerir a la parte actora para que
acreditara el pago de los honorarios de la perito designada, se ordenó el envío de unos oficios,
se ordenó reiterar otros y se puso en conocimiento de las partes la respuesta a unos oficios
(FL. 2312 C. N° 4).
A través de providencia de 25 de noviembre de 2013 se ordenó poner en conocimiento de las
partes las respuestas a unos oficios, se otorgó un último plazo a las partes para que aporten
los documentos faltantes y se reconoció personería a un apoderado (Fl. 2391 C. N° 4).
Por auto de fecha 10 de febrero de 2014 se dispuso correr traslado a las partes para alegar de
conclusión (Fl. 2399 C. N° 4).
Audiencia de pacto de cumplimiento
La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el día 2 de agosto de 2011 la
cual se declaró fallida debido a la inasistencia de los apoderados del Ministerio de Educación
Nacional y de la Cámara de Representantes (Fl. 1666 C. N° 3).
Alegatos de conclusión
Los apoderados de AVIATUR, (Fl. 2400 C. N° 4), el Departamento Administrativo de Seguridad
(Fl. 2406 C. N° 4), el Ministerio de Defensa Nacional (Fl. 2415 C. N° 4), SATENA (Fl. 2436 C.
N° 4), ICBF (Fl. 2451 C. N° 4), la Cámara de Representantes (Fl. 2453 C. N° 4), el
Departamento Nacional de Planeación (Fl. 2456 C. N° 4), y el Departamento Nacional de
Planeación presentaron sus escritos de alegaciones finales.
Los demás sujetos procesales no alegaron de conclusión.
Concepto del Ministerio Público
El ministerio público no rindió concepto.
Consideraciones de la Sala
Cuestión previa
La Sala entrará a resolver las excepciones propuestas por las demandadas.
La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los apoderados de la Policía
Nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el ICBF se tendrá por no probada teniendo en cuenta
que si bien SATENA y AVIATUR celebraron el denominado “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial”
cuestionado en la presente acción, no debe perderse de vista que otro señalamiento de la demanda se
refiere al hecho de que SATENA celebró varios contratos interadministrativos con las entidades
vinculadas al proceso las cuales, en criterio del actor popular, se abstuvieron de abrir convocatorias para
un licitación pública, que es la dinámica que según su versión solía acogerse por parte de dichas
entidades, impidiendo con ello que las demás agencias de viajes pudieran ser eventuales adjudicatarias de
los contratos de suministro de pasajes aéreos.
Lo anterior amerita la vinculación de estas entidades como extremo pasivo de la presente acción popular.
La Sala advierte que el apoderado de la Cámara de Representantes puso de presente que esa Corporación
no tenía contratos suscritos con la empresa SATENA sino con la agencia de viajes Subatours Ltda, lo cual
se verifica al examinar el contenido de los contratos N°s 154 de 2010 y 057 de 2011 (Fls. 1442 y 1438
respectivamente C. N° 3).
Sin embargo, examinado el expediente encuentra la Sala que esa Corporación suscribió con SATENA el
Contrato Interadministrativo N° 117 de 20094[4], cuyo objeto consistió en “suministrar tiquetes aéreos
nacionales e internacionales en sus rutas de operación y otros operadores, conforme al requerimiento
escrito hecho por el supervisor del contrato o quien este delegue (…)”, razón por la cual debe comparecer
a este proceso.
La Sala observa que los demás medios exceptivos propuestos tienen el propósito de contradecir el
reconocimiento del derecho pretendido, esto es, no se oponen al trámite procesal, razón por la cual serán
resueltas desde la perspectiva del estudio de fondo que corresponde.
El problema jurídico
El problema que se plantea radica en determinar si se configuró violación de los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la libre
competencia económica.
Teniendo en cuenta lo anterior la Sala determinará en lo relacionado con cada uno de estos
derechos e intereses colectivos lo siguiente:
Moralidad administrativa
La Sala deberá establecer si la empresa SATENA está facultada legalmente para contratar
directamente con otras entidades estatales el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales
e internacionales, inclusive aquellas rutas en donde la empresa no presta el servicio.
Para resolver lo anterior se estudiará el objeto social de SATENA de acuerdo con la
normatividad que dispone su creación con el objeto de determinar si puede prestar el servicio
de suministro de tiquetes aéreos en rutas que no le son propias.
Así mismo, la Sala deberá establecer si la empresa SATENA puede ejecutar los contratos
suscritos con las entidades estatales, a través de la agencia de viajes que estime pertinente, o
si debe convocar, mediante un proceso licitatorio, a las distintas agencias de viajes del país.
Con base en lo anterior, la Sala determinará si la actuación de SATENA viola la moralidad
administrativa por cuanto su actuación, según el planteamiento del actor popular, se estaría
4[4] Fl. 112 C. N° 1.
orientando al favorecimiento de los intereses de la empresa AVIATUR, alejándose del
cumplimiento del cometido estatal.
Defensa del patrimonio público
La Sala deberá determinar si el patrimonio de las entidades estatales que han celebrado
contratos de suministro de tiquetes aéreos con la empresa SATENA ha sufrido disminución o
pérdida por la presunta inconveniencia económica de dichos contratos.
Establecido lo anterior, se determinará si el patrimonio de SATENA se ha visto menguado por
la presunta inconveniencia económica que representa el hecho de que la empresa AVIATUR
sea quien ejecute el objeto de los contratos interadministrativos suscritos por SATENA con las
entidades estatales.
Libre competencia económica
Se determinará si la actuación de SATENA configura violación del derecho colectivo a la libre
competencia económica.
Establecido lo anterior, la Sala efectuará el análisis de fondo en los términos que a
continuación se exponen.
Análisis del caso concreto
En cuanto al contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa el Consejo
de Estado ha fijado los siguientes presupuestos:
“La moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al
ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas,
determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que
cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera
automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de
legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se
traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede
conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la
actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el
interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale
de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio.
Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al
demandante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a
este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad.
Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de
la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis
a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación.
Se evidencia entonces, que si bien el concepto de moralidad administrativa se subsume en el principio de
legalidad, son conceptos diferentes, en tanto aquel concepto atañe a que de por medio se ventilen
intereses diametralmente contrarios a la función administrativa.
En síntesis, los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se
alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los
fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben
ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que
cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones de tal
aspecto, no tiene vocación de prosperidad.” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De acuerdo con la providencia transcrita el contenido y alcance del derecho colectivo a la
moralidad administrativa debe ser analizado desde dos perspectivas a saber: (i) el ejercicio de
la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y (ii) que dicho ejercicio busque el
cumplimiento del cometido estatal.
Debe tenerse en cuenta que el mero desconocimiento del orden jurídico no implica violación
del derecho a la moralidad administrativa, pues se requiere que dicho alejamiento de la
normatividad tenga el propósito de satisfacer intereses distintos de la finalidad que se persigue
con el ejercicio de la función pública.
Por lo tanto, se requiere la demostración de que la persona a quien se endilga la conducta
haya obrado en forma deliberada con el propósito de quebrantar la ley y ello con el fin de
procurar para sí o para un tercero un provecho indebido.
En ese orden de ideas, la lesión o puesta en peligro del derecho colectivo a la moralidad
administrativa se configura con el acaecimiento de dos circunstancias inescindibles, a saber, (i)
el desconocimiento del orden jurídico (elemento objetivo) y (ii) que dicho desconocimiento se
lleve a cabo con el fin de satisfacer intereses diversos al cumplimiento de los fines del Estado
(elemento subjetivo).
Por lo anterior la Sala deberá precisar el objeto social de la entonces Empresa Comercial del
Estado SATENA 5 [5] de acuerdo con los términos de la normatividad de creación de esta
empresa para establecer la normatividad aplicable en materia de contratación.
En ese orden, la Ley 80 de 1968, “Por la cual se reorganiza el servicio de Aeronavegación a
Territorios Nacionales “SATENA” dispuso:
ARTÍCULO 1o. A partir de la vigencia de la presente ley, el Servicio Aéreo Territorios
Nacionales “Satena” funcionará como establecimiento público, con personería jurídica y
patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional.
ARTÍCULO 2o. Son funciones del Servicio Aéreo Territorios Nacionales “Satena”:
La Ley 1427 de 2010 estableció en su artículo 1°: “NATURALEZA JURÍDICA,
DENOMINACIÓN Y SEDE. Autorizar a la empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena),
empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía y capital
propio de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2344 de 1971, la emisión de acciones para que sean
colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y
colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente ley, la sociedad quedará organizada
como sociedad de economía mixta por acciones del orden nacional, de carácter anónimo, vinculada al
Ministerio de Defensa Nacional, se denominará Satena S. A. su domicilio principal será la ciudad de
Bogotá, D. C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el
exterior.”. Tal circunstancia se materializó a través de la Escritura Pública N° 1427 de 9 de mayo
de 2011, de la Notaría 64 del Circulo de Bogotá D.C. Link:
http://www.satena.com/aymsite/aym_document/aym_marco_legal/ESCRITURA_1427.pdf
5[5]
a) Prestar el servicio de transporte aéreo en las regiones subdesarrolladas del país;
b) Colaborar con las campañas asistenciales, de incremento agrícola y pecuario, de colonización y
fomento económico y social de tales territorios, de acuerdo con los prospectos del Gobierno;
c) Vincular a la economía nacional apartadas regiones del país;
d) Transportar funcionarios públicos y pasajeros, correo y carga oficial o particular.” (Destacado por la
Sala).
Mediante el Decreto 2344 de 1971 se reorganizó el servicio Aéreo a territorios nacionales
SATENA, modificando la Ley 80 de 1968 en el siguiente sentido:
“ARTÍCULO 1. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” creado por la Ley 80 de
1968, en lo sucesivo funcionará como una empresa comercial del Estado, vinculada al
Ministerio de Defensa, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital
independiente, encargada de desarrollar la política y los planes generales que en materia de
transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país adopte el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO: La Empresa “SATENA”, tendrá domicilio en Bogotá, pero podrá establecer
sucursales en otras ciudades del país.
ARTÍCULO 2. La Empresa Servicios Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, tendrá las
siguientes funciones:
a) Prestar el Servicio de transporte aéreo de carga, pasajeros y correo, en las regiones menos
desarrolladas del país.
b) Colaborar con las entidades especializadas del ramo respectivo, en lo correspondiente a la
formulación y ejecución de los programas relacionados con asistencia técnica, sanitaria y
educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento y apoyo de colonizaciones, y
desarrollo económico y social en general, en las regiones menos desarrollas del país.
c) Vincular apartadas regiones del país a la economía y vida nacional, por medio del servicio
aéreo.
d) Adquirir, en el país, de preferencia, o en el exterior, materiales, elementos equipos,
combustibles, repuestos, accesorios y demás artículos indispensables para cumplir sus
finalidades.
e) Las demás que le señalen las disposiciones legales vigentes.
(…)
ARTÍCULO 18. En desarrollo de las actividades que le asigna la Ley 80 de 1968 y el artículo 2°
del presente Decreto, la Empresa Servicios Aéreos a Territorios Nacionales, podrá adquirir y
enajenar bienes muebles e inmuebles, contratar empréstitos internos y externos, gravar sus
bienes en garantía de las obligaciones que contraiga, y en general celebrar toda clase de actos
o contratos de administración o de disposición. También podrá constituir sociedades o
compañías con otras personas naturales o jurídicas previa autorización de la Ley o del
Gobierno Nacional.
(…)
ARTÍCULO 19. Los actos y hechos que realice “SATENA”, para el desarrollo de sus actividades
comerciales, están sujetos a las reglas del derecho privado y jurisdicción ordinaria, conforme a las normas
de competencia sobre la materia. Aquellos que realice para el cumplimiento de las funciones
administrativas que le haya confiado la ley, son actos administrativos y se someten a la Justicia
Contencioso- administrativa.
(…)
ARTÍCULO 20. Los contratos que celebre “SATENA”, no están sujetos salvo disposición en
contrario, a las formalidades que la Ley exige para los del Gobierno y sus cláusulas serán las
usuales en los contratos entre particulares, pero podrá pactar en su favor el derecho de
declarar administrativamente la caducidad y deberá incorporar, en su caso, las disposiciones
sobre reclamaciones diplomáticas.” (Destacado por la Sala).
Posteriormente la Ley 2180 de 1984 modificó los artículos 2° 18 y 20 del Decreto 2344 de 1971
de la siguiente manera:
“El artículo 2o quedará así:
En cumplimiento de su objetivo y dentro del marco de las normas legales vigentes, Satena podrá
desarrollar las siguientes funciones:
a) Colaborar con el Ministerio de Defensa Nacional en la ejecución de la política y de los planes
generales en materia de acción cívico-militar;
b) Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores u otros organismos del Estado en la ejecución de
la política y de los planes generales en materia de fronteras;
c) Colaborar con el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y
de los planes generales en esta materia;
d) Colaborar con el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías y con las entidades
especializadas del ramo respectivo en lo correspondiente a la formación y ejecución de los programas
relacionados con asistencia técnica, sanitaria, educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial,
fomento de colonizaciones y desarrollo económico y social en general, en las regiones de menor
desarrollo relativo del país;
e) Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que
constituyen el patrimonio de la Empresa, o aquellos que, sin ser de su propiedad se le confíen a su
manejo;
(…)
El artículo 18 quedará así:
La Empresa para el cumplimiento de sus funciones podrá celebrar toda clase de actos y contratos.
Igualmente, constituir sociedades o compañías con otras personas naturales o jurídicas, previa
autorización del Gobierno Nacional mediante decreto ejecutivo.
El artículo 20 quedará así:
Salvo disposición legal en contrario, en los contratos que celebre Satena regirán las normas usuales de los
contratos entre particulares.” (Destacado por la Sala).
De acuerdo con las disposiciones transcritas la Sala concluye que SATENA, para la época de
suscripción del denominado “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” y los contratos o
convenios interadministrativos con las entidades estatales vinculadas a esta acción, era una
empresa industrial y comercial del Estado 6 [6], vinculada al Ministerio de Defensa, con
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente.
En los términos del artículo 1° del Decreto 2344 SATENA está encargada de desarrollar la
política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos
desarrolladas del país adopte el Gobierno Nacional.
Lo anterior permite concluir que el objeto social de SATENA consiste en el transporte aéreo a
las regiones menos desarrolladas del país, de acuerdo con las políticas generales en materia
de transporte aéreo que adopte el Gobierno Nacional.
Reiterando que en la actualidad es una Sociedad de Economía Mixta por acciones del orden
nacional.
6[6]
No obstante la anterior precisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver una
acción de cumplimiento en la que se demandaba que SATENA debía sujetarse estrictamente a
lo previsto en el objeto social fijado por la Ley, señaló lo siguiente 7[7]:
“En primer término, es claro que el objeto de la Empresa Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales, SATENA, es “desarrollar la política y los planes generales que en materia de
transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional”
(at 1° del Decreto Ley 2344 de 1971, reiterado en el artículo 5° del Estatuto Interno de esa
Empresa, adoptado mediante el Acuerdo número 002 de 2001 de la Junta Directiva de la
misma).
Tampoco hay duda de que en el marco de dicho objeto general, a la Empresa Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales, Satena, le han sido asignadas precisas funciones (artículo 2° del
Decreto Ley 2344 de 1971), que, para el cumplimiento de su objeto de “desarrollar la política y
los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos
desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional”, se encuentra habilitada para prestar el
servicio público de transporte aéreo.
Ahora, de lo dispuesto en las normas transcritas no surge, con claridad, si, como lo sugiere la
Asociación demandante, esa actividad comercial la debe desarrollar solamente en las regiones
menos desarrolladas del país, bajo condición de que en ellas ese servicio “no sea prestado por
los particulares, o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los
intereses de los usuarios” (numeral 2° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993).
Para la Sala es claro que tales limitaciones a la finalidad de fomento que orienta la actividad de
la Empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, no se desprende del contenido
normativo de las disposiciones transcritas, máxime si se tiene en cuenta que en la
determinación del objeto de esa entidad es necesario conocer “la política y los planes
generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país”
haya adoptado el Gobierno Nacional y se encuentre vigente, dado que al desarrollo de esa
política gubernamental debe encaminarse la gestión comercial de la empresa demandada.
De manera que no es válido sostener, como lo hace la asociación demandante, que en virtud
de las normas vigentes que regulan el objeto de la Empresa Servicio Aéreo a Territorios
Nacionales, Satena, esta entidad “sólo esté facultada para viajar a ciudades de poco desarrollo
y a prestar el servicio en aquellas regiones que no son servidas por empresas particulares”,
pues, de conformidad con el recuento normativo expuesto, es claro que prohibiciones de esa
naturaleza no hacen parte de las reglas que definen el objeto legal al cual debe someter su
actividad comercial como aerolínea. En otras palabras. En este caso no es posible derivar del
contenido material del deber legal cuyo cumplimiento se exige, una limitación de la actividad
comercial de la Empresa demandada en los términos planteados por la Asociación
demandante.
(…)” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que las disposiciones legales y
reglamentarias de SATENA no limitan su actividad comercial a la prestación del servicio de
transporte aéreo hacia las regiones menos desarrolladas del país, como lo plantea el
demandante, pues además del transporte aéreo a dichas regiones, SATENA puede prestar
este servicio a otros lugares del territorio nacional, independiente de si estos son o no
desarrollados.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de
nueve (9) de junio de dos mil seis (2006). Radicación número: 25000-2325-000-2005-00731-01.
Consejero ponente: Darío Quiñones Pinilla. (Fl. 1577 C. N° 3).
7[7]
Sin embargo la Sala precisa que el objeto social de SATENA debe entenderse limitado por su
actividad comercial como aerolínea, tal como lo precisa la jurisprudencia transcrita, razón por la
que la actividad que se cuestiona a través de la presente acción popular, a saber, el suministro
de tiquetes aéreos de rutas que no son propias de SATENA, no tiene relación con su objeto
social, toda vez que las mencionadas actividades son propias de una agencia de viajes.
Esto se pone de manifiesto al revisar el contenido del “Contrato de Oficina en Cuenta
Comercial” suscrito entre SATENA y AVIATUR en distintos periodos8[8], en el que se observa
que el objeto del mismo siempre consistió en que “AVIATUR se compromete con SATENA, a
prestar a nivel nacional los servicios de agente de viajes conforme a las actividades que a
continuación se describen a) Expedir tiquetes aéreos en rutas nacionales de SATENA y otros
operadores, así como internacionales de otros operadores, a solicitud de SATENA o de la
persona o entidad que esta designe (…)” (Destacado por la Sala).
En desarrollo de esta alianza comercial se han suscrito varios contratos interadministrativos
entre SATENA y algunas entidades estatales de cuyo objeto se advierte que SATENA llevó a
cabo el ejercicio de una actividad que no corresponde con su objeto social.
Como ejemplo la Sala trae a colación el texto del Contrato Interadministrativo N° 65 celebrado
entre el Ministerio de Defensa Nacional- Armada Nacional – Dirección de Abastecimientos y
SATENA, en el que se pactó lo siguiente (Fl. 119 C. N° 1):
“CLÁUSULA PRIMERA: OBJETO: SATENA se obliga para con la DIRECCIÓN DE
ABASTECIMIENTOS a proveer tiquetes aéreos Nacionales en sus rutas de operación y en
rutas nacionales e internacionales operadas por otras aerolíneas a través de su unidad de
negocios durante la ejecución del contrato, de acuerdo a requerimiento de la Dirección de
Personal de la Armada Nacional.”.
(…)
“CLÁUSULA DÉCIMA TERCERA: CESIÓN: El presente contrato no podrá ser cedido por
SATENA a persona alguna, natural o jurídica, nacional o extranjera sin la autorización previa
otorgada por escrito por la DIRECCIÓN DE ABASTECIMIENTOS, sin que resulte obligado a
informar las razones que le asistan para negarla. Sin embargo, no se considera que haya
cesión en los casos en que SATENA subcontrate bajo su plena y total responsabilidad, el
objeto del presente contrato. (…)”.
Situación que se repite en el “Contrato Interadministrativo N° 061” celebrado entre el ICBF y
SATENA (Fl. 1421 C. N° 3):
“CLÁUSULAS: PRIMERA: OBJETO: Suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales e
internacionales para el ICBF, contratistas y menores que requieran de la adopción de medidas
especiales de protección. ALCANCE DEL OBJETO: SATENA suministrará al ICBF tiquetes
aéreos nacionales en sus rutas de operación, así como nacionales e internacionales en otros
operadores, conforma el requerimiento escrito hecho por el ICBF a partir de la fecha de
perfeccionamiento de este contrato.”
(…)
8[8] Se revisaron los contratos suscritos el 1° de febrero de 2010 (Fl. 1820 C. N°
3), 30 de abril de 2009 (Fl. 1836 C. N° 3), 30 de mayo de 2008 (Fl. 1846 C. N° 3) y
30 de mayo de 2007 (Fl. 1860 C. N° 3).
NOVENA.- SUBCONTRATACIÓN Y/O CESIÓN: Previa autorización de EL ICBF, SATENA
podrá subcontratar parcialmente la ejecución del contrato con personas naturales o jurídicas
que tengan idoneidad y capacidad para la actividad subcontratada.”.
En el Contrato Interadministrativo N° 031-2010, suscrito entre el Fondo Rotatorio del Ministerio
de Relaciones Exteriores y SATENA también se pactó el mismo objeto contractual (Fl. 1374 C.
N° 3):
“CLAUSULA PRIMERA.- OBJETO: En virtud del presente contrato, EL CONTRATISTA se
obliga para con LA ENTIDAD, con plena autonomía técnica y administrativa, a suministrar
tiquetes aéreos nacionales en sus rutas de operación y nacionales e internacionales de otros
operadores para el desplazamiento de funcionarios, dependientes y contratistas del Ministerio
de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio, de conformidad con la propuesta presentada
por EL CONTRATISTA, (…)”.
Similar objeto se pactó en el Contrato Interadministrativo N° 165 de 2011, suscrito entre el
Ministerio de Educación Nacional y SATENA (Fl. 67 C. Anexos):
“CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: Prestar los servicios de transporte aéreo sus rutas e
itinerarios, y gestionar el suministro de pasajes aéreos en las rutas nacionales e internacionales
operadas por otras aerolíneas en donde SATENA no tenga operación; prestar los servicios bajo
la modalidad de vuelos charter, y en general, todos aquellos servicios conexos tendientes a
garantizar el desplazamiento de los directivos, servidores, y/o invitados especiales del
Ministerio de Educación Nacional, que en desarrollo de las actividades programadas deban
desplazarse fuera de su sede habitual de trabajo.
(…)
CLAUSULA DÉCIMA. DE LA CESIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO. EL
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO no podrá ser cedido a ningún título por SATENA sin la
previa autorización del Ministerio de Educación. No obstante, es claro que SATENA podrá
subcontratar el suministro materia del presente contrato interadministrativo.”
Como bien puede observarse en los contratos interadministrativos suscritos entre SATENA y
diferentes entidades estatales se ha pactado la gestión y/o el suministro de tiquetes aéreos en
rutas nacionales e internacionales operadas por otras aerolíneas y operadores actividad que no
se encuentra contemplada dentro del objeto social de SATENA, razón por la cual la Sala
concluye que la empresa mencionada carece de autorización legal para llevar a cabo las
actividades en mención.
Vistas así las cosas, SATENA y las distintas entidades estatales con las que ha tenido o tiene
vínculos contractuales desconociendo el objeto social de esta aerolínea se apartaron de lo
previsto en las normas aplicables propias de la licitación pública para adoptar un mecanismo de
selección vía contratación directa, lo cual resulta impropio por cuanto el objeto contratado no
tiene relación directa con el objeto social de SATENA.
De acuerdo con lo anterior, en los términos del literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley
1150 de 2007, vigente para la época en que se celebró el denominado “Contrato de Oficina en
Cuenta Comercial” y los contratos interadministrativos con las entidades vinculadas a la
presente acción popular, SATENA sólo puede adoptar la modalidad de contratación directa
mediante contratos interadministrativos, siempre y cuando estos contratos tengan relación
directa con el objeto social señalado en la ley y sus reglamentos:
“ARTÍCULO 2o. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se
efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
(…)
4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los
siguientes casos:
a) Urgencia manifiesta;
b) Contratación de empréstitos;
c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, encargo fiduciario y fiducia pública cuando las
instituciones de educación superior públicas sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser
ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o de
selección abreviada de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del presente
artículo.9[9]
(…)” (Destacado por la Sala).
Conforme fue expuesto, la Sala reitera que los actos propios de un agente de viajes no hacen
parte del objeto social de SATENA, de modo que los contratos interadministrativos suscritos
con ese fin no se ajustan a derecho.
Si bien esta conducta por sí sola no puede interpretarse como lesiva del derecho colectivo a la
moralidad administrativa, puesto que no está demostrado el ánimo de satisfacer intereses
opuestos o lesivos del interés general (elemento subjetivo), la misma sí debe interpretarse
como violatoria del derecho a la libre competencia económica, toda vez que la empresa
AVIATUR es quien finalmente se encarga, a través de SATENA, del suministro de los tiquetes
aéreos en las rutas nacionales e internacionales de otras aerolíneas, es decir, a través de
SATENA ejerce su actividad de agente de viajes de las diferentes entidades estatales que han
celebrado contratos interadministrativos con SATENA, valiéndose de la modalidad de
contratación directa adoptada por SATENA y por las entidades vinculadas a esta acción
popular.
En ese orden, AVIATUR es la beneficiaria de la modalidad de contratación directa adoptada
por SATENA y los entes públicos vinculados a la presente acción, pues por esta vía se
sustraen de los canales de selección previstos por la ley para adjudicar los contratos de
suministro de tiquetes aéreos, lo cual se traduce en una restricción de la libre competencia.
Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:
Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
9[9]
Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de
conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia
pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía
Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro
conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades
territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre
que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo
dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo.
En efecto, tratándose de los entes públicos ya mencionados los competidores de AVIATUR no
pudieron acceder a la porción de mercado que ellos representan en el suministro de tiquetes
aéreos puesto que dicho segmento fue “capturado” por AVIATUR merced a los convenios
interadministrativos suscritos entre SATENA y los entes públicos vinculados a la acción
(ministerios, superintendencias, establecimientos públicos, etc.).
En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que la suscripción de los convenios
interadministrativos entre los entes públicos vinculados a la acción y SATENA constituyen un
acuerdo contrario a la libre competencia, pues dicho contrato convierte a SATENA en un
intermediario de AVIATUR para ejercer la actividad comercial de suministro de tiquetes aéreos,
restringiendo la participación, en igualdad de condiciones, de los demás actores del mercado
(otras agencias de viaje), los cuales tienen el derecho de participar en el proceso licitatorio
correspondiente.
Esta conducta está tipificada como un acuerdo contrario a la libre competencia según se
desprende de lo previsto en el artículo 47 del Decreto 2153 de 1992:
“ARTICULO 47. ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el
cumplimiento de las funciones a que se refiere el artículo 44 del presente Decreto se
consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos:
(…)
10. <Numeral adicionado por el artículo 16 de la Ley 590 de 2000. El nuevo texto es el
siguiente:> Los que tengan por objeto o tengan como efecto impedir a terceros el acceso a los
mercados o a los canales de comercialización.” (Destacado por la Sala).
En razón de lo anterior, la Sala considera que la conducta desplegada por SATENA y las
diferentes entidades estatales vinculadas a la presente acción configura violación del derecho
colectivo a la libre competencia, motivo por el cual la Sala así lo declarará y dispondrá las
medidas del caso.
En consecuencia, la Sala ordenará a SATENA y a las entidades estatales vinculadas a la
presente acción (i) abstenerse en lo sucesivo de celebrar contratos interadministrativos que no
tengan relación con el objeto social de SATENA; y (ii) no continuar con la ejecución de los
vigentes cuyo objeto consista en el suministro de tiquetes aéreos nacionales e internacionales
de operadores distintos a SATENA. Esta última orden deberá cumplirse pasados seis (6)
meses de la ejecutoria de la presente sentencia, término dentro del cual los entes públicos
vinculados a la presente acción (ministerios, superintendencias, establecimientos públicos, etc.)
deberán efectuar los procesos de contratación pública que legalmente correspondan.
De otro lado, en cuanto hace al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, el
Consejo de Estado ha explicado su contenido y alcance de la siguiente manera 10[10]:
“Ahora bien, sobre el derecho colectivo a la protección del patrimonio público, también ha manifestado la
Corporación que:
“Se ha entendido que el concepto de patrimonio público cobija la totalidad de bienes, derechos y
obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de
veintidós (22) de abril de dos mil diez (2010). Radicación número: 52001-23-31-000-2004-0162501(AP). Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.
10[10]
conformidad con el ordenamiento normativo. La defensa del patrimonio público, conlleva a que los
recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las
normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial. Por ello, se concluye que la
afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad
administrativa.
De acuerdo con el alcance que la jurisprudencia le ha dado al derecho colectivo al patrimonio público,
cuya vulneración ha vinculado a la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el
manejo de recursos públicos, no se encuentra en este caso que las conductas omisivas (...) hayan
vulnerado o amenacen vulnerar el patrimonio público, como quiera que no se evidencia la existencia de
detrimento al patrimonio estatal, ni la amenaza de que pueda presentarse tal detrimento.
El concepto de patrimonio público es un concepto genérico que involucra todos los bienes del Estado, y
que comprende en ellos los de todas sus entidades, a nivel central, o descentralizado territorialmente o por
servicios. Habrá detrimento de ese patrimonio, cuando se produzca su mengua en él como consecuencia
de una actividad no autorizada en la norma, pero no se presenta el detrimento, cuando una entidad estatal
deja de hacer a otra de la misma naturaleza, una transferencia de sus recursos en los términos dispuestos
en el ordenamiento jurídico, porque en ese caso, no habrá habido mengua en el patrimonio estatal.”
La actora tampoco allega pruebas o menciona siquiera si existen razones para considerar que las
actuaciones adelantadas por las demandadas atentan contra el patrimonio público, como tampoco lo hace
sobre el derecho a la moralidad administrativa, razón por la cual no puede entenderse como vulnerado el
derecho colectivo.” (Negrillas y subrayas fuera de texto)
Con fundamento en la postura jurisprudencial transcrita considera la Sala que la lesión del derecho
colectivo al patrimonio público se configura cuando el mismo sufre detrimento.
A efectos de complementar la interpretación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, es
preciso tener en cuenta la definición de daño patrimonial al Estado contenida en la Ley 610 de 2000:
“ARTICULO 6o. DAÑO PATRIMONIAL AL ESTADO. Para efectos de esta ley se entiende por daño
patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses
patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz,
ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los
cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y
organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. 11[11]
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o
jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al
detrimento al patrimonio público.” (Negrillas y subrayas fuera de texto)
La censura del actor popular consiste en señalar que se produjo lesión al derecho colectivo a la defensa
del patrimonio público porque a SATENA le resulta inconveniente, en términos económicos, ejecutar el
denominado “Contrato de Oficina en Cuenta Comercial” con la agencia de viajes AVIATUR, por cuanto
esta última es quien percibe la mayor parte de las utilidades, debido a los pagos que recibe por varios
conceptos relacionados con la ejecución del mencionado contrato.
Apartes tachados declarados INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-340-07 de 9 de mayo de 2007, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil.
11[11]
No obstante lo anterior, la Sala considera que tal afirmación carece de sustento, en la medida en que la
auxiliar de la justicia designada para rendir el dictamen pericial destinado a probar la afirmación del actor,
estableció el margen de ganancia obtenido por SATENA y AVIATUR, en el marco de la ejecución de los
contratos que aquí se censuran, durante el lapso comprendido entre el año 2007 y el año 2011 (Fl. 2223 C.
N° 4):
CONCEPTO
AÑO 2007
AÑO 2008
AÑO 2009
AÑO 2010
AÑO 2011
Resultado neto operación 419.266.127
1.660.370.167
2.879.835.204
3.129.187.282 707.138.970
Total Admon Central
118.377.666
390.336.448
658.639.873
835.115.412
Saldo a favor Satena
300.888.461
1.270.033.719
2.221.195.331
2.294.071.870 471.541.054
% Utilidad Satena
71.77%
76.49%
77.13%
73.31%
66.68%
% Utilidad Aviatur
28.23%
23.51%
22.87%
26.69%
33.32%
235.597.917
Es destacable que el margen de utilidad que percibe SATENA es superior al de AVIATUR lo que indica
que la aerolínea estatal se beneficia económicamente con la ejecución de los contratos mencionados.
La auxiliar de la justicia también estableció el monto de los ingresos y gastos resultado de la ejecución de
los contratos de oficina en cuenta comercial de la siguiente manera (Fl. 2224 C. N° 4):
AÑOS
INGRESOS
GASTOS
RESULTADO
2007
532.855.822
76.675.074
456.180.749
2008
2.112.827.317
444.558.614
1.668.268.704
2009
3.915.880.836
1.017.767.907
2.898.112.930
2010
4.405.435.307
1.239.943.232
3.165.492.074
TOTALES
10.966.999.282
2.778.944.827
8.188.054.455
Se observa cómo en cada periodo de ejecución de los contratos el margen de ingreso siempre fue superior
al margen de gasto, lo que significa que el resultado de la ejecución fue satisfactorio.
En esas condiciones encuentra la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, no se presentó lesión del
derecho colectivo al patrimonio público y, por el contrario, SATENA se ha beneficiado de esta relación
comercial, lo que se traduce en el ingreso percibido debido a la ejecución de los contratos cuestionados.
En lo que respecta a la relación contractual entre SATENA y las entidades estatales vinculadas a la
presente acción, la Sala encuentra que no se demostró por parte del actor que las relaciones contractuales
censuradas hubieren representado detrimento patrimonial para dichas entidades.
Lo anterior teniendo en cuenta que, además de las afirmaciones de los entes vinculados en relación con
los beneficios percibidos por la ejecución de estos contratos, la auxiliar de la justicia advirtió que no tuvo
a disposición los soportes de esta contratación, por lo que no fue posible emitir concepto al respecto (Fl.
2226 C. N° 4).
Cabe señalar que según sentencia de 8 de junio de 2011, el Consejo de Estado, Sección Tercera, indicó
que la sola violación de las normas sobre gestión del patrimonio constituye su detrimento; sin embargo la
Sala considera, reiterando la definición legislativa prevista en la ley 610, artículo 6° de 2000, que dicha
circunstancia se presenta cuando hay desmedro, mengua o disminución de los haberes del Estado.
En tales condiciones examinada la pericia que se acreditó en el proceso, que no fue objetada por la partes,
según la cual SATENA no sufrió afectación en su patrimonio; y la circunstancia de que no se demostró
lesión al de los ministerios, superintendencias y establecimientos públicos concernidos; la Sala concluye
que no hay lugar, en el presente caso, a declarar la violación del derecho de que se trata.
Conforme a las consideraciones, la Sala estima que no se demostró la violación o puesta en peligro del
derecho colectivo a la defensa del patrimonio público.
Personería
El abogado Hugo Armando Granja Arce presentó renuncia al poder otorgado para representar al
Ministerio de Relaciones Exteriores (Fl. 2464 C. N° 4).
Al citado profesional del derecho le fue conferido poder por parte de la doctora Ivett Lorena Sanabria
Gaitán, quien para ese momento ostentaba la condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicho
ministerio, y se le reconoció personería para actuar a través de auto de 19 de enero de 2012 (Fl. 2159 C.
N° 4).
la actual Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa cartera ministerial, doctora Claudia Liliana Perdomo
Estrada, confirió poder al doctor John Alexander Serrano Bohórquez (Fl. 2466 C. N° 4), no obstante no se
le reconocerá personería a este profesional del derecho teniendo en cuenta que no se allegaron los
soportes que acrediten la calidad con la que actúa quien confiere el poder.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- DECLÁRANSE NO PROBADAS la excepciones propuestas.
SEGUNDO.- DECLÁRASE la violación del derecho colectivo a la libre competencia económica.
TERCERO.- En consecuencia, ORDÉNASE al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales
SATENA y a las entidades estatales Policía Nacional, Departamento Nacional de Planeación,
Ministerio de Defensa Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad y su Fondo
Rotatorio, Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto Colombiano De Bienestar Familiar
(ICBF), Cámara de Representantes, Superintendencia de Notariado Y Registro y Ministerio de
Educación Nacional lo siguiente:
a) abstenerse en lo sucesivo de celebrar contratos interadministrativos que no tengan relación
con el objeto social de SATENA;
b) No continuar con la ejecución de los contratos vigentes cuyo objeto consista en el suministro
de tiquetes aéreos nacionales e internacionales de operadores distintos a SATENA. Esta orden
deberá cumplirse pasados seis (6) meses de la ejecutoria de la presente sentencia, término
dentro del cual los entes públicos antes mencionados deberán efectuar los procesos de
contratación pública que legalmente correspondan.
CUARTO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro
Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo de conformidad con el artículo 80 de la
Ley 472 de 1998.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en la Sala de la fecha. Acta No.
-.
LUIS MANUEL LASSO LOZANO
Magistrado
CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO
Magistrada
FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA
Magistrado