Nº. 47/1997, de 1 de julio. - Junta de Comunidades de Castilla

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DICTAMEN Nº 47
# Nº. 47/1997, de 1 de julio.
Expediente relativo a la consulta sobre la oportunidad de interponer recurso de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, Disposición Transitoria Única y Disposición
Final Primera de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y
de Colegios Profesionales.
ANTECEDENTES
En la reunión celebrada el 17 de junio de 1997, el Consejo de Gobierno de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha adoptó el siguiente acuerdo:
"Tomar en consideración la propuesta de interposición del recurso de inconstitucionalidad contra
los artículos 1, 2, 3, Disposición Transitoria Única y Disposición Final Primera de la Ley 7/1997,
de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios Profesionales y solicitar
con carácter de urgencia el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 54.5 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre del
Gobierno y del Consejo Consultivo".
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Respecto al apartado 2 del artículo 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, puede concluirse que la
determinación mediante ley estatal, con carácter fijo y no mínimo (90 por 100 del
aprovechamiento tipo) tanto de la determinación del aprovechamiento urbanístico susceptible de
apropiación por los titulares de un terreno, como implícitamente de la recuperación por la
Comunidad de las plusvalías urbanísticas ha de considerarse inconstitucional, por no dejar un
margen dentro del cual la Comunidad Autónoma pueda ejercitar su propia competencia en la
materia.
Han de considerarse igualmente inconstitucionales los apartados 1 y 3 del artículo 2; en primer
lugar porque establecen con carácter fijo y no mínimo el aprovechamiento cedible y el
patrimonializable en ambos casos; y en segundo lugar, porque tal determinación la establecen
acudiendo a un complejo de concretas técnicas urbanísticas, tales como áreas de reparto,
aprovechamiento tipo, que pertenecen a la competencia exclusiva que en materia de urbanismo
ostenta la Comunidad autónoma de Castilla-La Mancha.
La delimitación que de forma completa y acabada se hace del aprovechamiento urbanístico en el
artículo 2 de la Ley, no puede tener la consideración de norma básica por exceder del ámbito que
a tenor de la doctrina constitucional puede corresponder al Estado, esto es: establecer por ley un
porcentaje mínimo destinado a proteger el contenido básico del derecho a la propiedad, y otro
máximo dirigido a materializar la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas,
pero no regular de forma completa y acabada su determinación, pues ello excede por definición de
lo que puede considerarse como básico en dicha regulación, correspondiendo en todo caso esta
última facultad a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por poseer competencia
exclusiva en materia de urbanismo.
Ha de considerarse inconstitucional el artículo 3 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, en cuanto ha
sido dictado expresamente por el legislador estatal con tal carácter de supletorio, careciendo de
título competencial alguno que lo legitime.
El motivo para afirmar la constitucionalidad del artículo 1 y la Disposición Transitoria Única de
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la Ley 7/1997 de 14 de abril, se encontraría en que la afirmación del Tribunal Constitucional de
que "... todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la
competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo ..." no es absolutamente cierta ya que las
Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, ambas de 13 de marzo, por las que se aprueban los Estatutos de
Autonomía de Ceuta y Melilla, en sus artículos 21.1.1ª, atribuyen a ambas ciudades facultades de
"administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del
estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria" en materia de "ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda" y no competencias exclusivas en dichas materias.
Dada la existencia de territorios sin competencia legislativa en materia de urbanismo, las normas
dictadas por el Estado podrían no ser inconstitucionales, pero devendrían inaplicables en el
ámbito de las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas en materia de urbanismo.
Sin embargo incumplida por el legislador estatal su obligación de determinar el carácter de la
norma que dicta, y su ámbito de aplicación, la inseguridad jurídica creada sólo puede resolverse
mediante la apelación al Tribunal Constitucional.
CONSIDERACIONES
I
Establece el apartado 5 del artículo 54 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que éste ultimo órgano deberá ser consultado en los
"Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional".
La solicitud del presente dictamen invoca expresamente el citado artículo 54, versando la consulta
sobre "la oportunidad de interponer recurso de inconstitucionalidad" contra los artículos 1,2,3,
Disposición Transitoria Única y Disposición Final Primera de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de
medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales".
No obstante y, aun cuando la autoridad consultante requiera la valoración de aspectos de
oportunidad, la referencia a los artículos 54 y 56 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del
Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, debe interpretarse como la pretensión,
por parte de la misma, de conocer la posible existencia de causas de inconstitucionalidad en los
preceptos indicados, antes de saber las razones de oportunidad que puedan justificar la
conveniencia de interponer un recurso de inconstitucionalidad, constituyendo una cuestión
previa, en consecuencia, el examen de la posible existencia de las mismas.
Se solicita, pues, el presente dictamen con carácter preceptivo y previo a la adopción de posible
acuerdo de interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la mencionada ley,
emitiéndose, en conclusión, con tal carácter, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo
54.5 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre.
II
Por cuanto que, según ha quedado señalado, es objeto del presente dictamen el examen de la
posible inconstitucionalidad de determinados preceptos de una Ley estatal, resulta necesario
efectuar en primer lugar un análisis de la concurrencia de los fundamentos jurídico-procesales
que habilitarían a la Comunidad Autónoma para la interposición de dicho recurso.
Establece el artículo 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que el recurso de
inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la
ley, disposición o acto con fuerza de ley que se pretenda impugnar. Publicada la Ley 7/1997, de 14
de abril, en el Boletín Oficial del Estado de 15 de abril, puede formularse recurso de
inconstitucionalidad frente a la misma, mediante la presentación de la oportuna demanda, antes
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del próximo 15 de julio.
El artículo 162.1.a) de la Constitución establece la legitimación de "los órganos colegiados
ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas" para
interponer recurso de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza
de ley.
Por su parte, el artículo 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que "para
el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza
de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, están también legitimados
los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo
acuerdo adoptado al efecto".
En la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se encuentran legitimados para interponer
recurso de inconstitucionalidad tanto las Cortes como el Consejo de Gobierno regional según lo
prevén los artículos 9.1.i) y 18 de su Estatuto de Autonomía, y tal legitimación deriva de la
competencia que con carácter de exclusiva ostenta en materia de "ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda", según establece el artículo 31.1.1 del Estatuto de Autonomía.
Si bien dicha competencia exclusiva no ha sido objeto, hasta la fecha, de desarrollo por ley
autonómica, la misma comprende, según ha expresado la doctrina del Tribunal Constitucional,
"la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o
espacio físico territorial" (Sentencia 77/1984, de 3 de julio) y se traduce "en concretas potestades
(en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al
planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se
arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente,
del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la
urbanización y edificación" (Sentencia 61/1997, de 20 de marzo). Por tanto, el hecho de
corresponder a Castilla-La Mancha la competencia en la materia, supone que, en principio, ésta
puede ejercitar todo este conjunto de facultades que integran lo que llamamos ordenación del
territorio y urbanismo en forma autónoma, y que precisamente aparece justificada porque la
actividad de ordenación del territorio y urbanismo tiene que tener en cuenta las características
socioeconómicas, culturales e históricas del territorio en que opera.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en el citado artículo 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional no plantea duda alguna la legitimación de la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la mencionada ley estatal, en
cuanto que los preceptos objeto de impugnación pudieran afectar al ámbito de su competencia
exclusiva en materia de urbanismo tal y como ha quedado definida. Se plantean sin embargo
mayores problemas en relación al alcance de la legitimación conferida a la Comunidad Autónoma
para la impugnación de la norma estatal, en el supuesto de que ésta quisiese invocar cualquier
causa de inconstitucionalidad aun cuando no afecte al ámbito de su competencia, máxime si
tenemos en cuenta que la condición de legitimación que establece el citado artículo 32.2, no se
exige en el artículo 162.1.a) de la Constitución.
La cuestión ha sido positivamente resuelta por la propia jurisprudencia del Tribunal
Constitucional estableciéndose claramente en la Sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, el
principio de interés favorable a la legitimación:
"[...] la exigencia específica de posible afectación a su propio ámbito de autonomía no puede ser
interpretada de forma restrictiva, sino en favor del reconocimiento de la legitimación. En
definitiva, la Comunidad Autónoma que recurre contra una ley del Estado está legitimada para
actuar no sólo en defensa de su propia competencia en la materia, sino también para la
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depuración objetiva del orden jurídico que regula, en la medida en que el ejercicio o despliegue de
las funciones que le correspondan pueda verse afectado -como textualmente dispone el artículo
32.2 de la Ley Orgánica de este Tribunal- por la norma recurrida".
En conclusión, resulta por tanto posible a la Comunidad Autónoma invocar, en un posible
recurso de inconstitucionalidad, cualquier infracción constitucional en que puedan incurrir las
normas impugnadas, y no sólo aquellas directamente dirigidas a la defensa de las competencias
propias.
III
Este Consejo ha estimado oportuno, teniendo en cuenta las posibles causas de
inconstitucionalidad que puedan imputárseles, dividir el análisis de los preceptos de la Ley 7/1997,
de 14 de abril, cuya constitucionalidad se cuestiona, en dos consideraciones: en la presente se
estudiarán el artículo 2 y la Disposición Final Primera y en la siguiente los artículos 1,3 y la
Disposición Transitoria Única.
- Sobre el artículo 2:
Este precepto con la denominación "Aprovechamiento y cesión de suelo a los Ayuntamientos",
aparece dividido en tres apartados los cuales son declarados básicos por la Disposición Final
Primera de la Ley "al amparo de las cláusulas 1ª., 8ª., 13ª., 18ª. y 23ª. del artículo 149.1 de la
Constitución". A los meros efectos expositivos comenzaremos su examen por el apartado 2 de
dicho precepto, en tanto que su contenido constituye uno de los pronunciamientos más relevantes
de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, cuando al analizar la
constitucionalidad del artículo 27 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana -antecesor del que ahora es objeto de examen- deja zanjada la cuestión
relativa a la debatida competencia estatal para definir el aprovechamiento urbanístico susceptible
apropiación.
El apartado segundo de este artículo amplía el porcentaje susceptible de apropiación por el titular
de un terreno en suelo urbano, incluido en una unidad de ejecución, y en suelo urbanizable, del
85 por 100 que establecía el mencionado artículo 27 del Texto Refundido de 1992, al 90 por 100
del aprovechamiento tipo aplicable a la superficie correspondiente, o "del aprovechamiento medio
de la unidad de ejecución o del correspondiente sector", si no estuviera determinado el primero.
La citada Sentencia del Tribunal Constitucional atribuye al aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación la condición de una de las reglas más básicas y fundamentales del
alcance y contenido de la propiedad en el ámbito urbanístico, cuyo origen hay que buscarlo en el
artículo 47 de la Constitución, sobre participación de los poderes públicos en las plusvalías que
genere la acción urbanística, debiendo ser la ley la que establezca ese aprovechamiento apropiable
y no el planeamiento urbanístico por imperativo del principio de legalidad y de la reserva de ley en
la materia.
Respecto al alcance y contenido del derecho de propiedad conviene anotar aquí la Sentencia del
Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo, dictada en el recurso de inconstitucionalidad
promovido contra la Ley 8/1984, del Parlamento de Andalucía, de Reforma Agraria. Después de
determinar cuál es el contenido esencial del derecho de propiedad y de hacer una interpretación
integradora del artículo 33 de la Constitución en el fundamento 1, el Tribunal Constitucional
considera que los poderes públicos competentes en cada caso -y en aquél, el Parlamento de
Andalucía- pueden delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de
bienes. Así en el fundamento jurídico 9 declara:
"La función social de la propiedad, determinada de acuerdo con las Leyes, presupone la
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identificación de los fines de interés general que, sin perjuicio de la utilidad individual de su
titular, están llamados a satisfacer los bienes objeto de dominio privado. Por lo que concierne
singularmente a la propiedad inmobiliaria, es evidente que estos fines de interés general pueden
justificar el empleo de distintos instrumentos jurídicos en atención a la propia localización de los
bienes o en razón de las cambiantes condiciones económicas, sociales e, incluso, de orden cultural
en cada parte del territorio. Por otra parte, la definición de la función social de la propiedad no es
algo que derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es
tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan
anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas
aquellas materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido
patrimonial [...] corresponde a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses -o, lo que es lo
mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la
propiedad- establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la
función social de cada tipo de propiedad".
Admitida pues que la delimitación del contenido del derecho de propiedad corresponde a las
Comunidades Autónomas con competencias sectoriales, puede deducirse que las precisiones que
contiene la Constitución en relación con el derecho de propiedad sólo autorizan al Estado para
establecer aquellos principios nucleares o básicos siempre que permitan una plena opción
legislativa y ejecutiva a la Comunidad Autónoma.
Siguiendo esta misma línea doctrinal, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/1997, admite
en principio la competencia estatal para definir el aprovechamiento urbanístico como amparada
por el artículo 149.1.1ª. de la Constitución pero con ciertos matices que van a condicionar de un
modo directo el juicio concreto del precepto cuestionado, así expresa en el fundamento jurídico
17º. c) que dicho precepto constitucional, tal y como ha sido interpretado:
"Puede comprender asimismo el establecimiento -en pro de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad- de un mínimo del
aprovechamiento urbanístico objeto de apropiación, esto es, el contenido básico o elemental del
derecho de propiedad urbana [...] También puede el Estado fijar un criterio mínimo en punto a la
recuperación por la comunidad de las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos
(artículo 47 C.E.), en caso de que opte por un modelo de devolución a través de la determinación
del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación. En todo caso, esta regulación estatal
ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus
competencias".
Pero lo que dicho título competencial no permite es la "delimitación completa y acabada del
aprovechamiento urbanístico [...], pues ello excedería por definición de que son condiciones
básicas de ejercicio [...]", y afirma a continuación que:
"[...] la competencia exclusiva de las Comunidades autónomas en materia de urbanismo excluye
cualquier sistema cuyo cálculo o realización sólo sea posible a través de la predeterminación legal
de todo un conjunto de figuras y técnicas urbanísticas que permitan hacerlo operativo. No es
válido, pues, optar por criterios o fórmulas inescindiblemente unidas a toda una cadena de
instrumentos estrictamente urbanísticos, que a la postre no sólo cierren por completo el estatuto
de la propiedad- más allá de sus condiciones básicas-, sino que, además, terminen por prefigurar
un modelo urbanístico".
La prefiguración de ese modelo urbanístico es por tanto competencia de legislador autonómico en
virtud de la competencia exclusiva que ostenta en la materia, y no del legislador estatal que
debería haberse limitado a regular las condiciones básicas que garanticen la tendencia a la
igualdad en el ejercicio del derecho a la propiedad, pero sin condicionar el modelo de urbanismo
que cada Comunidad Autónoma pretenda diseñar, ni predeterminar las técnicas o instrumentos
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urbanísticos al servicio de estas estrategias territoriales; por ello, y en la medida en que el
legislador de 1992 optó por fijar en el artículo 27 del Texto Refundido, un porcentaje concreto de
aprovechamiento urbanístico derivado de la aplicación de concretas técnicas de planeamiento y
gestión urbanística, dicho precepto ha sido calificado de inconstitucional por resultar contrario al
orden constitucional de distribución de competencias:
"[...] en primer lugar, por el carácter fijo y no mínimo tanto de la determinación del
aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por los propietarios, como implícitamente
de la recuperación por la comunidad de las plusvalías urbanísticas; en segundo lugar, porque tal
determinación la establece acudiendo a un complejo entramado de concretas técnicas urbanísticas
(áreas de reparto, aprovechamiento tipo), que pertenecen a la competencia exclusiva en materia
de urbanismo de las Comunidades autónomas (artículo 148.1.3ª. C.E.).
En virtud tan sólo de esta última Consideración ha de apreciarse que también vulnera la
Constitución el apartado 4 del artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo., referido al
suelo urbano en el que no se apliquen las áreas de reparto y el aprovechamiento tipo, habida
cuenta de la expresa referencia a concretas y detalladas técnicas urbanísticas, tal como el
aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del permitido por el planeamiento" (F.J. 17º.
C).
Los argumentos expuestos son también los que determinan la inconstitucionalidad de otros
preceptos del Texto Refundido de 1992, como el artículo 32 que establece el aprovechamiento
atribuible en expropiaciones no sancionadoras; el 29.1 regulador de los criterios de concreción
del aprovechamiento urbanístico; o el 30, apartados 1 y 3 que establecen los supuestos de
reducción del aprovechamiento urbanístico en actuaciones sistemáticas.
Pues bien, aplicando dicha doctrina al apartado 2 del artículo 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril,
puede concluirse que la determinación mediante ley estatal, con carácter fijo y no mínimo (90 por
100 del aprovechamiento tipo) tanto de la determinación del aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación por los titulares de un terreno, como implícitamente de la recuperación
por la Comunidad de las plusvalías urbanísticas ha de considerarse inconstitucional, por no dejar
un margen dentro del cual la Comunidad Autónoma pueda ejercitar su propia competencia en la
materia.
Por iguales razones han de considerarse inconstitucionales los apartados 1 y 3 del artículo 2 que
estamos examinando. En efecto, el apartado primero en cuanto determina que es
patrimonializable todo el aprovechamiento urbanístico en las actuaciones asistemáticas en suelo
urbano, y el apartado 3 al declarar que en este tipo de suelo no habrá lugar a cesión de
aprovechamiento ni a transferencia alguna, cuando se trate de unidades de ejecución que tengan
por objeto la reforma o mejora urbana, así como las obras de rehabilitación y la sustitución de la
edificación sin aumento del volumen construido, resultan contrarios a la doctrina constitucional
expuesta, en primer lugar porque establecen con carácter fijo y no mínimo el aprovechamiento
cedible y el patrimonializable en ambos casos; y en segundo lugar, porque tal determinación la
establecen acudiendo a un complejo de concretas técnicas urbanísticas, tales como áreas de
reparto, aprovechamiento tipo, que pertenecen a la competencia exclusiva que en materia de
urbanismo ostenta la Comunidad autónoma de Castilla-La Mancha.
Para finalizar el examen de este precepto procede ponerlo en conexión con el apartado primero de
la Disposición Transitoria Única en cuanto que interpretando a sensu contrario la misma puede
inferirse que lo dispuesto en el artículo 2 es aplicable a los procedimientos ya iniciados antes de la
entrada en vigor de la Ley 7/1997, de 14 de abril. Por tanto y en la medida en que dicha
disposición impone la aplicación a ciertos procedimientos de un precepto inconstitucional, cabe
reputar igualmente la inconstitucionalidad del apartado primero de la Disposición Transitoria
Única.
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- Sobre la Disposición Final Primera:
En íntima conexión con lo que se acaba de exponer, cabe predicar la inconstitucionalidad de esta
Disposición que en este caso deriva de atribuir carácter básico al precepto anteriormente
examinado.
En efecto, en la Sentencia 61/1997, el Tribunal Constitucional distingue de una parte entre las
competencias urbanísticas propiamente administrativas como son las de ordenación, ejecución,
gestión y disciplina, y de otra, las que se relacionan con el estatuto jurídico del propietario del
suelo como es, entre otras, la fijación del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación.
Sobre las primeras, se reconoce facultad de normación plena a las Comunidades Autónomas, en
tanto que en las segundas, concluye que el Estado ostenta competencia para fijar las condiciones
básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes de los propietarios;
ahora bien, esas "condiciones básicas" han de ser las imprescindibles o necesarias para
garantizar esa igualdad, en este sentido afirma la citada Sentencia que "si por condiciones
básicas hubiera de entenderse cualquier condición material, obligado sería concluir que esa
interpretación tan amplia habría de conducir a un solapamiento con otras competencias estatales
explicitadas en el artículo 149.1 C.E., o, lo que es pero, a una invasión de las competencias
autonómicas".
A tenor de la doctrina expuesta, no cabe sino concluir que la Disposición Final Primera hace una
incorrecta utilización del concepto "base" no coincidente con la configuración que de ésta ha
hecho la jurisprudencia constitucional; sirva como ejemplo la Sentencia 99/1987, de 11 de junio,
la cual señala en su fundamento segundo:
"[...] la función propia de la legislación básica a la que con este término o con el de bases se
refiere el artículo 149 C.E. en distintos apartados, es la de delimitar el campo legislativo
autonómico, lo que no supone exclusión o vaciamiento de sus competencias, sino obligación de
atenerse en el ejercicio de éstas al sentido, amplitud y fines de la materia básica y sin que ello
implique privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias estatutariamente asumidas y
sí sólo que su desarrollo haya de tener su referencia y límites en la materia básica, que cada
Comunidad Autónoma ha de respetar [...]".
Por definición, por tanto, las bases no pueden suponer una fijación normativa por el Estado que
se superpone sobre una materia en la cual tiene competencia exclusiva la Comunidad Autónoma,
por ello la Sentencia niega al Estado la posibilidad de establecer una regulación uniforme de la
propiedad privada y su función social que sirva de pretexto para anular las competencias
legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que
entre en juego la propiedad.
De acuerdo con la doctrina expuesta la delimitación que de forma completa y acabada se hace del
aprovechamiento urbanístico en el artículo 2 de la Ley, no puede tener la consideración de norma
básica por exceder del ámbito que a tenor de la doctrina constitucional expuesta puede
corresponder al Estado, esto es: establecer por ley un porcentaje mínimo destinado a proteger el
contenido básico del derecho a la propiedad, y otro máximo dirigido a materializar la
participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, pero no regular de forma completa y
acabada su determinación, pues ello excede por definición de lo que puede considerarse como
básico en dicha regulación, correspondiendo en todo caso esta última facultad a la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha por poseer competencia exclusiva en materia de urbanismo.
IV
Examinada en la consideración anterior la inconstitucionalidad del artículo 2 y de la Disposición
Final Primera de la Ley 7/1997, de 14 de abril, procede en esta consideración analizar el resto de
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los preceptos que se pretenden someter a examen de inconstitucionalidad según la consulta
efectuada, y que son concretamente los artículos 1,3 y la Disposición Transitoria Única de la ley
citada.
De la lectura de dichos preceptos la primera conclusión que puede inferirse es, que mientras el
artículo 3 es calificado expresamente como supletorio, los otros dos no presentan calificación
alguna.
Procede en consecuencia analizar, en primer lugar, los efectos que producen esta expresa
calificación de supletoriedad atribuida al artículo 3 y examinar, posteriormente, los que originen
la ausencia de calificación del carácter de los otros dos preceptos, indagando el que el legislador
quiso atribuirles.
Para determinar los efectos aludidos en el párrafo anterior hay que tener en cuenta la doctrina
del Tribunal Constitucional resumida en la sentencia 61/1997, el 20 de marzo, fundamento
jurídico 12 que inicia el estudio de lo que el término "aplicación supletoria" significa aludiendo a
la Sentencia del Tribunal Constitucional 147/1991 (F.J. 7) en la que se afirma que para entender
tal término es preciso:
"reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad
corresponde determinar a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a
aplicar el Derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del
ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través
de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta
directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito,
para incidir en la reglamentación jurídica de sectores en los que el Estado carece de todo título
competencial que justifique dicha reglamentación".
En la misma línea, en la Sentencia 118/1996, el Tribunal declaró que:
"Si para dictar cualesquiera normas precisa el Estado de un título competencial específico que las
justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto,
tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo
el tenor de los títulos que se las atribuye y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y
los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias,
pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la supletoriedad que, por no ser
título competencial, no puede dárselo, constituyen una vulneración del orden constitucional de
competencias" (fundamento jco. 6).
Sobre la base de esta doctrina el Tribunal Constitucional concluye en la Sentencia 61/1997, en el
fundamento jurídico 12.c) afirmando que:
"Así las cosas, dado que a partir de los artículos 148 y 149 de la Constitución Española, todos los
Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre
la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer
de un título competencial específico que así lo legitime, sin que por otra parte, el hecho de
ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la
invocación de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 in fine C.E."
En consecuencia, teniendo en cuenta la doctrina mantenida en estas sentencias debe concluirse
afirmando la inconstitucionalidad del artículo 3 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, en cuanto ha
sido dictado expresamente por el legislador estatal con tal carácter de supletorio, careciendo de
título competencial alguno que lo legitime.
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Procede a continuación y como antes se ha apuntado, indagar el carácter que el legislador ha
querido atribuir al artículo 1 y a la Disposición Transitoria Única de la Ley 7/1997, de 14 de abril.
La falta de indicación sobre el carácter de estos preceptos, en especial su no declaración expresa
como legislación básica del Estado, podría entenderse como que el artículo 1 y la Disposición
Transitoria Única fueran de "aplicación plena", categoría ésta que no tiene correspondencia en
el texto constitucional, a diferencia de lo que sucede con la legislación básica y la referencia a la
supletoriedad del derecho estatal, por lo que el legislador estatal no podría incidir, con carácter
general, en el sistema de delimitación de competencias, entre el Estado y las Comunidades
Autónomas establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sin una expresa
previsión constitucional o estatutaria, (Sentencia del Tribunal Constitucional 197/1996) que no
ha sido formulada en la materia de urbanismo, por lo que habría de estarse , sin fijar cuál sea el
sentido y alcance que el legislador ha querido atribuir a la "normas de aplicación plena" a lo
establecido en el orden constitucional de competencias.
En este sentido podría pensarse que el contenido del precepto que, en lo sustancial, viene a
eliminar la diferenciación entre suelo urbanizable programado y no programado resulta
competencia estatal, en cuanto que sin la previa calificación del suelo, como señala el Tribunal
Constitucional en la Sentencia 197/1996 ya citada,
"... no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad
urbana, que aquel precepto (149.1.1ª. de la Constitución) reserva al Estado, puesto que constituye
la premisa, a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas. Cabe añadir que la citada
clasificación constituye también el presupuesto lógico-jurídico para la aplicación del entero
sistema de valoraciones a efectos indemnizatorios, por lo que entronca con la determinación del
presupuesto de hecho que permita el ejercicio de la competencia estatal en la materia (artículo
149.1.18ª. de la Constitución)".
Sin embargo, el alcance de la competencia estatal en la materia, tal y como ha señalado el
Tribunal Constitucional en la tantas veces citada Sentencia 197/1996, es tan sólo definir los
supuestos básicos del tipo de suelo por relación al derecho de propiedad urbana "... a fin de
distinguir otros tantos regímenes jurídicos fundamentales: suelo en el que no puede darse esta
forma de propiedad (delimitación negativa); suelo en el que sí puede establecerse y, por tanto, se
encuentra abierto a un proceso de adquisición; y, en fin, suelo en el que ya se ha consolidado su
existencia".
Por ello, excediendo la norma cuestionada del contenido posible a la competencia estatal debe
afirmarse que, cualquiera que sea el sentido y alcance que pueda darse a lo calificado en el Texto
Refundido de la Ley del Suelo, como "normas de aplicación plena", el citado artículo 1 de la Ley
7/1997, de 14 de abril, resulta contrario al orden constitucional de competencias, y en
consecuencia inconstitucional, si el legislador estatal ha pretendido su plena aplicación a las
Comunidades Autónomas con competencia en materia de urbanismo.
Debe rechazarse igualmente que estos preceptos tengan carácter de legislación básica, ya que si el
legislador hubiera querido atribuírselo podría haberlo hecho directamente, tal y como ha ocurrido
con el artículo 3. Por otra la calificación expresa de básico, si tal es el carácter que se pretende
dar a un precepto, es una obligación que le viene impuesto al legislador e incluso al ejecutivo
como se hace constar en las Sentencias del Tribunal Constitucional números 179/1992 y
385/1993.
No obstante, la calificación como básico de tal precepto hubiera supuesto, por parte del legislador
estatal, la invasión de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en virtud del
artículo 148.1.3ª de la Constitución Española, pues como ya se ha señalado excede la competencia
del Estado para establecer el contenido básico del derecho de propiedad urbana, regulando en
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consecuencia materias de la exclusiva competencia de aquéllas.
Finalmente, el carácter supletorio del artículo 1 y de la Disposición Transitoria Única podría
predicarse de los mismos si tenemos en cuenta que el primero de los preceptos mencionados
presenta una gran afinidad con el artículo 11, apartado 1 y 3 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 -precepto éste que fue declarado supletorio
por la Disposición Final Única del citado texto- y también, como ya se ha señalado anteriormente,
por no venir calificados, ambos preceptos expresamente como básicos.
De tener tal carácter, estos preceptos podrían ser tachados de inconstitucionales por las mimas
razones que hemos apuntado para el artículo 3.
Ahora bien, hay que tener en cuenta la existencia de ciertos motivos que desvirtúan la aparente
inconstitucionalidad -desde una concepción de la naturaleza supletoria de los mismos- del
artículo 1 y de la Disposición Transitoria Única.
El primero de estos motivos, como se señala en el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, es que las Sentencias 147/1991, 118/1996 y 61/1997, en
cuyos fundamentos hemos basado la inconstitucionalidad del artículo 3, se refieren a leyes que
calificaban expresamente como supletorios los preceptos por ellas declarados inconstitucionales,
siendo así que el legislador estatal no califica, expresamente, como tal el artículo 1 y la
Disposición Transitoria Única.
Ello pudiera llevar a estimar constitucionales estos preceptos puesto que su supletoriedad vendría
inferida por el aplicador del derecho autonómico, quebrando así la hipótesis requerida por el
Tribunal Constitucional en las anteriores sentencias para declarar la inconstitucionalidad de los
preceptos impugnados a través de los recursos en ellas solventados, si la voluntad del legislador
estatal hubiera sido que dichas normas resultaran directamente aplicables en virtud de la propia
competencia estatal.
Así, el motivo para afirmar la constitucionalidad del artículo 1 y la Disposición Transitoria Única
de la Ley 7/1997 de 14 de abril, se encontraría en que la afirmación del Tribunal Constitucional
de que "... todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la
competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo ..." no es absolutamente cierta ya que las
Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, ambas de 13 de marzo, por las que se aprueban los Estatutos de
Autonomía de Ceuta y Melilla, en sus artículos 21.1.1ª., atribuyen a ambas ciudades facultades de
"administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del
estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria" en materia de "ordenación del
territorio , urbanismo y vivienda" y no competencias exclusivas en dichas materias.
Por ello las normas cuestionadas serían de plena aplicación en ambas ciudades y dictadas en el
legítimo ejercicio de la competencia estatal. De esta manera la condición imprescindible para
declarar la inconstitucionalidad de los preceptos correspondientes, haberse dictado con el carácter
de meramente supletorios, quebraría, y su constitucionalidad no podría cuestionarse.
A este respecto, no puede, además, olvidarse la doctrina del Tribunal Constitucional mantenida en
la Sentencia del Tribunal Constitucional 15/1989 que recayó en los recursos de
inconstitucionalidad promovidos por las Comunidades Autónomas de Cataluña, País Vasco y
Galicia contra determinados preceptos de la ley estatal 26/1984, de 19 de julio, General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios.
La representación de estas Comunidades Autónomas mantenía en el planteamiento de los
recursos que: "... el Estado no dispone de ningún título competencial que pueda legitimar la
adopción para todo el territorio de una ley tan completa como la impugnada, ...." y que "la Ley
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General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios no es ni una ley de fijación de bases, ni
de planificación económica, ni de coordinación general, sino una Ley General que, por la vía
indirecta de la supletoriedad de los principios generales informadores del ordenamiento jurídico,
se convierte en redefinidora de competencias". Frente a estas argumentaciones el Tribunal
Constitucional señala que:
"Como es notorio, el artículo 149.3 de la Constitución Española establece la regla de que "El
Derecho estatal será en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas", lo
que, en términos generales, según determinada interpretación, daría por sí mismo cobertura
suficiente a la Ley impugnada, de manera que ésta, siempre y en todo caso, sería válida, aunque
quedaría desprovista de eficacia directa en aquellos ámbitos territoriales en los que las
correspondientes Comunidades Autónomas hubieran ejercitado las competencias legislativas que,
sobre la materia "defensa de los consumidores y usuarios", constitucional y estatutariamente
hubieran asumido.
Sucede, sin embargo, que no es preciso, ni siquiera apropiado en este caso, tratar de explicar la
legitimidad constitucional de la Ley en su conjunto, como Ley referida a la materia indicada,
desde la consideración de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, la cual, en última
instancia, quedaría de hecho, configurada como lo que en manera alguna es, es decir, como una
cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado. A
tal efecto, baste señalar que la materia "defensa de los consumidores y usuarios" no ha sido
competencialmente asumida por todas las Comunidades Autónomas en términos de identidad u
homogeneidad, por lo que todas aquellas competencias no atribuidas estatutariamente a las
Comunidades Autónomas por imposibilidad constitucional, o por simple decisión de los propios
Estatutos, habrán sido retenidas por el Estado en virtud del artículo 149.3 de la C.E.".
Este es el caso de las competencias en materia de "ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda" en el que los Estatutos de Autonomía de las Ciudades de Ceuta y Melilla les atribuyen
facultades de administración, inspección y sanción y el ejercicio de la potestad normativa
reglamentaria pero no les atribuyen competencias legislativas en dichas materias, por lo que para
dichas ciudades el Estado ostenta la capacidad de dictar normas con rango de Ley en materia de
urbanismo.
Pero, como ha señalado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 15/1989, ya citada:
"... dada esa falta de homogeneidad de los Estatutos de Autonomía, dimanante del hecho de que
no todas las Comunidades Autónomas han asumido idénticas competencias en todas esas
materias, quedando las no asumidas retenidas por el Estado (artículos 149.1 y 3 de la
Constitución), los excesos competenciales que pudieran detectarse en la Ley no siempre abocarán
ineludiblemente a la declaración de inconstitucionalidad, sino a la ineficacia o inaplicabilidad
directa en función de que las Comunidades Autónomas dispongan de esas competencias. Por
último, resta añadir que ante esta situación de heterogeneidad por ser distintos los niveles
competenciales de las diversas Comunidades Autónomas, es de todo punto necesario que el
legislador estatal prevea expresamente el ámbito de aplicación de las leyes y demás normas que
dicte, a fin de eliminar, o al menos atemperar, la inseguridad jurídica que dimana del carácter
general con que suelen presentarse esas normas ..." (Fundamento jurídico 1).
De acuerdo con esta doctrina, y dada la existencia de territorios sin competencia legislativa en
materia de urbanismo, las normas dictadas por el Estado podrían no ser inconstitucionales, pero
devendrían inaplicables en el ámbito de las Comunidades Autónomas con competencias
exclusivas en materia de urbanismo. Sin embargo incumplida por el legislador estatal su
obligación de determinar el carácter de la norma que dicta, y su ámbito de aplicación, la
inseguridad jurídica creada sólo puede resolverse mediante la apelación al Tribunal
Constitucional.
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V
Se ha afirmado ya en la Consideración I que este Consejo emite el presente dictamen con carácter
preceptivo porque la petición de consulta de la autoridad correspondiente hace referencia
exclusivamente a los artículos 54 y 56 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha sin citar el artículo 39 de la misma ley que es el
precepto que ampara las peticiones de dictámenes en los que se requiere la valoración de los
supuestos de oportunidad o conveniencia. No obstante, al aludir la consulta a "... la oportunidad
de interponer recurso de inconstitucionalidad ..." este Consejo viene obligado, aunque sea
brevemente por entender que no es este el motivo principal de consulta, a pronunciarse sobre la
eventualidad de formular dicho recurso.
Con anterioridad a realizar dicho pronunciamiento debe advertirse que el Gobierno de la Nación
ha remitido a las Cortes Generales un proyecto de Ley sobre régimen del suelo y valoraciones,
publicado en el Boletín Oficial número 66.1 de las citadas Cortes, el día 9 del presente mes de
junio. En el apartado 2 de la Disposición Derogatoria de dicho precepto se establece la derogación
de los artículos 1,2 y Disposición Transitoria de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas
Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales.
En consecuencia es más que posible que, de interponer un recurso de inconstitucionalidad contra
estos preceptos, cuando el Tribunal Constitucional dictara sentencia, los mismos habrían sido ya
derogados, con lo cual el recurso formulado quedaría vacío de contenido.
Sin embargo, como señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia 111/1983, de 2 de
diciembre, "no cabe dar una respuesta unívoca ni general a la cuestión de los efectos de la
pérdida de vigencia de una determinada ley, ulterior a su impugnación o a su cuestionamiento
judicial, sobre los procesos de declaración de inconstitucionalidad ..." ya que "tal respuesta podrá
ser diversa según se esté ante el examen de una cuestión de inconstitucionalidad, en cuyo caso lo
que importa es que la disposición de cuya constitucionalidad duda el Juzgado o Tribunal que la
suscite sea aplicable en el juicio, o se esté ... ante un recurso de inconstitucionalidad, recurso
abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento".
Y la Sentencia del Tribunal Constitucional 199/1987, de 16 de diciembre, sobre la base de la
doctrina sentada por la anterior añade: "En este tipo de recurso la pérdida de vigencia del
precepto legal abstractamente controvertido habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para
apreciar si la misma conlleva, tras su pérdida de vigencia, la exclusión de toda aplicabilidad de la
ley. Si así fuera, no habrá sino que reconocer que desapareció al acabar su vigencia, el objeto de
este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y de objetividad, no pueda hallar su
exclusivo sentido en la eventual renovación de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de
la disposición de ley, acaso inconstitucional".
Sin embargo, como se añade en dicha sentencia, el examen por el Tribunal Constitucional de la
disposición ya derogada, no siempre podrá considerarse inútil ya que la eventual declaración de
inconstitucionalidad podrá deparar la exclusión de toda aplicación posterior de la disposición
legal controvertida, privándola así del vestigio de urgencia que pudiera conservar.
Finalmente, el Tribunal Constitucional en la Sentencia 385/1993, de 23 de diciembre, que
resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra
determinados artículos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en
su fundamento jurídico 2, al enjuiciar los efectos que la derogación de varios de los preceptos
impugnados origina, concluye afirmando, tras reiterar la doctrina mantenida en sus Sentencias
111/1983 y 199/1987, que "la solución ha de venir dada en función de la incidencia real de la
derogación, no de criterios abstractos ..." y que no tiene sentido continuar el proceso sobre la
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inconstitucionalidad de "normas que el mismo legislador ha expulsado ya del ordenamiento ... de
modo total, sin ultraactividad (Sentencia del Tribunal Constitucional 160/1987).
Finalmente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, en su fundamento
jurídico 3 al analizar la pérdida de objeto de los recursos deducidos frente a la Ley 8/1990, tras
resumir la doctrina mantenida en sus Sentencias 111/1983, 160/1987 y 385/1993, concluye
diciendo: "La regla general en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad es, por
consiguiente, la extinción del proceso".
En consecuencia, de aprobarse el proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones a que
antes se ha hecho referencia, con el alcance también mencionado, y relacionando el texto del
mismo en los preceptos que aquí nos interesan, con la doctrina del Tribunal Constitucional
resumida en las sentencias citadas, debemos concluir afirmando que la oportunidad de interponer
recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 7/1997, de 14 de abril, señalados en
el Antecedente Primero de este dictamen dependerá, fundamentalmente, de la voluntad de que se
determine en sede constitucional, la exclusión de toda aplicabilidad de los mismos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo es de dictamen:
"Que los artículos 2 y 3 y la Disposición Final Primera de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de
medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales son inconstitucionales
por vulnerar el orden constitucional de competencias establecido en el artículo 148 de la C.E.".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.