Postneoliberalismo Contestatario y el Commodities Boom en

Postneoliberalismo Contestatario y el Commodities Boom en Ecuador, Carlos Espinosa,
Coordinador de Investigación, Flacso-Ecuador. A presentarse en La Nueva Economía Política
de América Latina: Estado, Política y Sociedad Durante el Commodity Boom, Agosto 14 y 15,
2013, Santiago de Chile
La experiencia del Ecuador bajo el gobierno de izquierda de Rafael Correa ha sido vista de
manera negativa por la literatura de economía política. Kurt Weyland y Peter Kingston incluyen
al gobierno actual del Ecuador en su categoría de regímenes de ¨izquierda contestataria¨
caracterizados por el intento de alterar las reglas de juego de la gobernanza internacional y
también las del escenario económico y político nacional (Kingston: 2011; Weyland et al:2010).
El resultado, según ellos, ha sido un incremento en la intervención estatal, una disminución de la
inversión extranjera e inflación. Sebastian Edwards de su lado subsume la economía política del
régimen de Correa bajo el neo-populismo, que según él está marcado por la concentración de
poder, un neo-constitucionalismo garantista y una creciente intervención estatal (Edwards:
2010).
Estas visiones negativas de la economía política en el Ecuador se basan en generalizaciones
gruesas sobre la ¨izquierda contestaría¨, y en un latente ¨standard¨ normativo. Este estándar es
el modelo chileno de la concertación que conjuga la democracia representativa y construcción
de consensos, disciplina fiscal, fondos de estabilización, la asignación de recursos por el
mercado, apertura internacional de mercados, aprovechamiento de las ventajas comparativas y
medidas modestas a favor de la equidad.
Ciertamente, el modelo actual en Ecuador diverge del modelo chileno y en algunos aspectos de
otros gobiernos de izquierda moderada (Brasil o Uruguay). El Ecuador desde 2007 se ha
caracterizado por la confrontación tanto interna como externa, una economía impulsada por el
gasto público, un conjunto de ambiciosas políticas sociales a favor de la equidad, y un intento de
modificar la matriz productiva que busca avances en servicios y alta tecnología.
Las estadísticas básicas del Ecuador no respaldan la catástrofe que se imputa a la ¨izquierda
contestataria¨. El Ecuador desde 2011 ha superado el crecimiento promedio del PIB en la región,
ha tenido una tasa de inflación inferior al promedio y la mediana de la región y muestra un
coeficiente genie mejor que el promedio de la región. La pobreza urbana ha disminuido de un
25.2% a 14.9% entre 2007 y 2012 gracias a un conjunto de políticas sociales que incluye cash
transfers, bonos de vivienda, colaciones escolares y la elevación del salario mínimo mediante el
llamado salario de la dignidad.
El endeudamiento externo es manejable, ascendiendo en 2012
a un poco más de de un 25% del PIB. El indicador en el que Ecuador está claramente por
debajo de las cifras en latinoamericana es en la inversión extranjera directa. Esta fue de 586.5
millones anuales en 2012 en un momento en que los vecinos recibieron 12 mil millones en el
caso del Perú y 15 mil millones en el caso de Colombia.
Sin duda el crecimiento y las mejoras en indicadores sociales en Ecuador han dependido del
auge de los commodities, especialmente los altos precios del petróleo. Pero el commodities
boom impulsado por Asia podría haber sido una maldición en lugar de una bendición o por lo
menos podría haber reforzado la concentración de la riqueza. Las políticas económicas y la
política en general sí influyen en el performance económico y social aun frente a los
aparentemente implacables ciclos de commodities.
Un Modelo Contestatario
Weyland y Kingston tienen razón en uno de los rasgos que atribuyen al Ecuador. Correctamente
califican al modelo ecuatoriano como contestatario, lo que no significa necesariamente que la
confrontación sea un rasgo monopolizado por la izquierda. Pero a diferencia de las
características negativas que Weyland y Kingston atribuyen a la contestación, este rasgo ha
sido un mal necesario y quizás una virtud y no la fuente de una total disfuncionalidad. Ha
permitido superar una democracia bloqueada, deslegitimada y controlada por intereses
corporativos y solventar los déficits en política social e infraestructura provocados por la
aplicación del neo-liberalismo en las décadas perdidas.
El gobierno de Rafael Correa ha operado confrontaciones en múltiples frentes. El espectro de
confrontaciones ha abarcado la expulsión del representante del FMI, la neutralización de la
clase política tradicional, la renegociaciones forzadas de contratos petroleros con
transnacionales y la renegociación de la deuda externa, la reducción a través de presiones
gubernamentales de las tasas de interés y costo de servicios bancarios de la banca privada y la
pugna con sindicatos como el de maestros. Es interesante que Stiglitz recomendaba muchas de
estas medidas, como las renegociaciones de contratos petroleros y de deuda externa en su libro
Como hacer que la Globalización Funcione (Stiglitz: 2006) que apareció antes del ascenso al
poder de Rafael Correa.
Hay que reconocer que la confrontación ha significado eludir hasta cierto punto algunos aspectos
de la democracia liberal como el respeto irrestricto a las instituciones, especialmente la división
de poderes y la libertad de expresión, lo ultimo porque la gran prensa tiende a defender los
intereses de los poderes económicos. No es el caso que el giro que los ¨gobiernos de izquierda
contestataria¨ han dado se limite como anuncia su propia retórica a aumentar la participación en
la democracia.
En lugar de tener un impacto desastroso en Ecuador, sin embargo, la contestación ha sentado
las bases para una sociedad más dinámica y equitativa. La neutralización de la clase política a
través del cierre del Congreso en 2007, por ejemplo, hizo posible un gobierno mayoritario que
tiene la capacidad para realizar cambios, y una estabilidad política que revirtió dos décadas
inestabilidad.
La renegociación de los contratos petroleros
ha permitido un mayor
aprovechamiento colectivo del auge de los commodities al aumentar los ingresos petroleros en
unos 800 millones de dólares al año. La renegociación de la deuda externa redujo el peso de la
misma en dos mil millones de dólares.
Si bien esto ha
permitido un nuevo ciclo de
endeudamiento con China, felizmente la deuda que se contrae ahora está dirigida a resolver un
profundo déficit de infraestructura y no a enriquecer a los tenedores de bonos.
La reducción
de las tasas de interés conjuntamente con una banca pública vigorosa ha logrado un mayor
acceso al crédito.
La confrontación con grupos corporativos como los maestros o las
universidades—en ambos casos a favor de reformas educativas técnicas-- están permitiendo
una mejora en uno de los eslabones más débiles del desarrollo en el Ecuador. Estos ejemplos
llevan a pensar que los criterios de gobernanza democrática vigentes en la teoría de economía
política hegemónica, que se orientan a exaltar el consenso y la institucionalidad, son demasiado
rígidos, ya que en muchas situaciones no hay cambio posible sin confrontación.
Como sabemos, las coaliciones populistas de la postguerra en varios países de América Latina
estaban impulsadas por combinaciones compuestas de la burguesía nacional, la clase obrera
formal, urbano-marginales y en algunos casos campesinos. ¿Qué coalición ha impulsado el
modelo actual en el Ecuador? El gobierno de Rafael Correa se sustenta en una masiva
movilización electoral que proviene mayormente de los estratos populares, de la clase media
baja y baja. Pero sus políticas públicas también obtienen respaldo de elites locales siempre
dispuestas a aliarse con quien controle los recursos del estado central, en un sistema todavía
centralista, y de clases medias vinculadas al estado, como también de nuevos empresarios que
se han beneficiado de la contratación pública. Al contar con un alto nivel de apoyo popular el
gobierno no es cautivo de las elites tradicionales o de grupos corporativos y los puede confrontar
para lograr reformas estructurales, como ha ocurrido con la enorme mejora en la recaudación de
impuestos. La constelación de gobiernos de izquierda contestataria y moderada en la región
también forma parte de su coalición al servir como un dique frente a intentos de
desestabilización provenientes de la derecha. La dimensión regional del proyecto ecuatoriano es
significativa y aboga a favor de los impactos positivos del nuevo regionalismo suramericano.
Ecuador y Asia
¿Cómo se relaciona el proyecto político actual en Ecuador con el giro de América Latina hacia
Asia? El Ecuador fue por décadas altamente dependiente de la economía norteamericana en
cuanto a mercados, inversión extranjera directa y financiamiento. El Tratado de Inversión
Bilateral con EEUU (BIT) firmado en 1993 consolidó esta orientación durante el auge del neoliberalismo. La excesiva dependencia se ha modificado en los últimos seis años sobre todo en el
ámbito de financiamiento externo, gracias básicamente al asenso de China. Para el Ecuador el
giro asiático no ha sido tan nefasto como lo describen Gallager y Porzecanski en su libro A
Dragon in the Room (2011), en el sentido de que ha dado al Ecuador mayor poder de
negociación frente al espectro de poderosos actores externos y provisto recursos para los
objetivos nacionales.
EEUU sigue siendo el principal socio comercial del Ecuador ya que absorbe un 50% de las casi
20 mil millones de dólares en exportaciones. Sin embargo, esta orientación probablemente no
se mantenga a largo plazo en la medida en que Ecuador no firmó en 2006, a diferencia de Perú
y Colombia, un TLC con EEUU y repudió el ATPDEA en 2013. China, en cambio, es el destino
de solo el 2% de las exportaciones ecuatorianas lo que significa que Ecuador no está entre los 6
países que concentran las exportaciones latinoamericanas a China.
En el ámbito de
financiamiento, no obstante, Ecuador ha pasado de depender de la banca norteamericana y
emisiones orientadas a tenedores de bonos norteamericanos a créditos públicos chinos. China
ha prestado al Ecuador 9 mil millones de dólares desde 2009, mayormente a través del
mecanismo de compra anticipada de petróleo y a una tasa de interés calculada en 6.4% anual.
De hecho la existencia de una alternativa asiática facilitó la renegociación forzada con los
tenedores de bonos de la deuda externa en 2009. En cuanto a inversión extranjera directa,
China está presente en el sector petrolero y está desplazando a empresas canadienses en el
incipiente sector minero y a las inversiones brasileñas en la construcción de infraestructura. En
el 2012 fue el cuarto país de origen más importante de IED, después de México, España y las
Islas Vírgenes. Esta tendencia se fortalecerá con la disposición de China de invertir en
infraestructura y extracción de recursos naturales en Ecuador. Vale recalcar el bajo nivel de IED
en Ecuador, lo cual se debe al repudio de los tratados bilaterales de inversión y al proceso de
reformas en marcha que crea incertidumbre por los constantes cambios legislativos en materia
tributario y laboral. Si bien este déficit conlleva consecuencias negativas, se ve hasta cierto
punto compensado por un alto nivel de inversión pública equivalente a más de 10 mil millones al
año, lo que sugiere una alta capacidad para movilizar recursos y canalizarlos hacia inversiones
prioritarias para el país.
Sin duda, China ha acentuado las tendencias hacia la primarización en el Ecuador. Lo ha hecho
no tanto como destino de exportaciones de crudo sino por su influencia en los precios
internacionales del crudo y por la inversión extranjera directa. La inversión china seguramente
va a dominar a largo plazo en la incipiente extracción minera en Ecuador, de cobre y oro, sector
que es un terreno de lucha entre el gobierno y el movimiento indígena. El movimiento indígena y
sus aliados ecologistas son especialmente escépticos de la inversión china a la que consideran
como atentatoria contra el ambiente y los derechos laborales. No obstante, existen aspectos
positivos de la conexión con China no solo por la disponibilidad de financiamiento para
proyectos de infraestructura, sino también porque un sector extractivo fuerte puede proveer
recursos para una saludable diversificación de la matriz productiva.
Política Industrial
Precisamente, la estrategia del gobierno de Rafael Correa es canalizar los ingresos del sector
extractivo, petróleo y metales, para financiar no solo las prestaciones sociales sino un profundo
cambio de la matriz productiva. Es interesante que esta estrategia no siga muy de cerca el
modelo chileno de apoyarse en las ventajas comparativas, sino que está orientada en parte a
fomentar los servicios y la alta tecnología. La propuesta ecuatoriana de cambio en la matriz
productiva se puede dividir en tres pilares: las industrias estratégicas, el apoyo a la economía
del conocimiento y una política de sustitución de importaciones. Las industrias estratégicas son
la petroquímica y la metal mecánica. El apoyo a la ciencia y la tecnología abarca un ambicioso
parque industrial público-privado conocido como Yachay, cuya construcción ya se ha iniciado y
la inversión en biotecnología e informática.
La sustitución de importaciones clásica (en
manufacturas) es quizás el pilar que menor definición tiene dentro de la planificación estatal. Es
curioso que la dimensión que era la medula de la estrategia de industrialización en la postguerra
figure de manera débil en la política industrial actual. Esto se debe acaso al convencimiento de
que la política industrial tiene que estar orientada a maximizar las exportaciones en un ¨sistema
mundo¨¨.
Debilidades y Retos
¿Cuáles son las debilidades y retos del modelo ecuatoriano? La principal debilidad sin duda se
relaciona con la dependencia que se tiene del commodities boom. El alto nivel de gasto público,
que hace posible la política social y la inversión pública, y que supera el 40% del PIB, depende
de los altos precios del petróleo. Estos se han mantenido entre los 80-120 USD por barril en los
últimos años. Si descendieran sustancialmente, sería imposible mantener las prestaciones
sociales, la inversión en infraestructura y el proyecto de cambio de matriz productiva. ¿Cuán
probable es el fin del commodities boom, especialmente el auge de los precios del petróleo? El
actual desaceleramiento del crecimiento chino sugiere que el commodities boom podría perder
fuerza. En el caso del petróleo existe además la amenaza del shale oil boom norteamericano
que podría significar la autosuficiencia de EEUU en combustibles fósiles en la próxima década.
El principal reto del Ecuador es lograr que la diversificación de la producción se materialice antes
de que el commodities boom se agote. Esto requiere profundizar el extractivismo a través de la
explotación de Yasuni-ITT y la aceleración de la explotación minera, para aprovechar los últimos
destellos del commodities boom, lo cual el gobierno está empeñado en lograr en contra de la
voluntad de la alianza entre el movimiento indígena y los ecologistas.
Otro reto es lograr un mejor engranaje con el sector privado. Las reformas que se han realizado
desde 2007, en contra de las preferencias del sector privado, como la mejora de la recaudación
tributaria y el ¨salario de la dignidad¨, han sido necesarias para construir una sociedad más
dinámica e igualitaria. No obstante, en la actualidad el gobierno necesita definir un rol claro e
importante en el modelo para el sector privado si quiere lograr el cambio de matriz productiva.
Existe la disposición para dar este imprescindible paso gracias a lo que varios analistas,
incluyendo los críticos pertenecientes a la izquierda, han calificado como el giro hacia la derecha
del actual gobierno. El engranaje con el sector privado, no obstante, no se va operar a través de
un enfoque laissez faire, sino mediante alianzas público-privadas y un liderazgo del estado en la
asignación de recursos, a través de una suerte de neo-desarrollismo.
Otro reto que resulta casi imposible superar y que el gobierno no ha enfrentado directamente es
el alto nivel de informalidad laboral. Un 46% de la fuerza laboral se debate en la informalidad.
Para solventar esta falencia una política industrial dirigida a manufacturas básicas ayudaría
mucho. La otra cara de la informalidad es la economía de las actividades ilegales que en
Ecuador se manifiesta principalmente a través del rol del país como corredor de transito de
cocaína. En este terreno, en cambio, el gobierno mantiene un adecuado nivel de control que ha
logrado neutralizar los peores efectos que genera el narcotráfico como la violencia, y la narcopolítica.
Concluiré con una referencia al concepto del buen vivir que últimamente se discute en la
comunidad epistémica dedicada a repensar el desarrollo. En este discurso el buen vivir figura
como una nueva visión del desarrollo basada en el equilibrio con la naturaleza y la atenuación
del consumismo, todo esto inspirado en conceptos culturales indígenas. En sus aplicaciones
prácticas en el Ecuador, en cambio, el buen vivir ha significado un incremento en prestaciones
sociales y un cierto nivel de preocupación por el ambiente. El buen vivir, además, no da cuenta
del carácter desarrollista del proyecto gubernamental ecuatoriano. Este abarca no solo la
utilización del extractivismo como medio para financiar la política social y el cambio de la matriz
productiva, sino también la obsesión con la economía del conocimiento en la política industrial.
En fin, lo que se está haciendo en el Ecuador, sus dinámicas actuales, nos lleva a cuestionar el
rol que la confrontación tiene en los procesos de reforma post-neoliberales. Sugiere que no
siempre es posible lograr cambios orientados a la equidad y la mayor movilización de recursos
en base a consensos y con un absoluto respeto a una institucionalidad, que más bien requiere
un profundo remezón.
Además la experiencia ecuatoriana conduce a repensar las
potencialidades redistributivas y transformadoras del commodities boom liderado por Asia, el
cual puede ser aprovechado de manera positiva. Finalmente, se subraya la necesidad de
prepararse para el fin del commodities boom no a través del ahorro en fondos de estabilización,
sino mediante la agresiva inversión en el cambio de la matriz productiva.
Edwards, Sebastian (2010). Left Behind: Latin America and the False Promise of Populism.
Chicago: University of Chicago Press.
Gallagher, Evin y Porzecanski, Roberto (2010). The Dragon in the Room: China and the Future
of Latin American Industrialization. Stanford: Stanford University Press.
Kingston, Peter (2011). The Political Economy of Latin America: reflections on neo-liberalism
and development. New York: Routledege.
Stiglitz, Joseph (2007) Making Globalization Work. New York: W.W: Norton and Company.
Weyland Kurt et al (2010. Leftist Governments in Latin America: Successes and Shortcomings.
Cambridge: Cambridge University Press.