Autonomía Municipal - Poder Judicial de Jujuy

AUTONOMIA MUNICIPAL
ALCANCES DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL
EN EL REGIMEN DE LA CONSTITUCION PROVINCIAL DE JUJUY
FERNANDO RAUL PEDICONE (*)
Convencional Constituyente (m. c.)
(Publicado en Semanario “Hechos y Protagonistas” de San Pedro de Jujuy, julio de 2000).
Se establece en la Carta Magna Provincial de 1986 (Sección Novena, Capítulo
Primero, Disposiciones Generales, Art. 178 en adelante) un nuevo régimen respecto de los
municipios. Para caracterizarlo es necesario realizar previamente una interpretación
armónica de sus Artículos 178, 179 apartado 3, y 188.
Ello se debe a que nuestra Constitución prevé sistemas de regulación distintos
según se trate de municipios de más de 20.000 habitantes o de menos de esa cantidad (Art.
188). Los primeros "DICTARAN UNA CARTA ORGANICA PARA SU PROPIO
GOBIERNO, SIN MAS LIMITACIONES QUE LAS ESTABLECIDAS EN ESTA
CONSTITUCION". En cambio los segundos, en virtud de lo dispuesto por el Art. 179
apartado 3, deben ajustarse a las prescripciones de la Constitución y de la ley provincial
que en su consecuencia se dicte a esos efectos (actualmente, Ley Nº 4466 "Orgánica de los
Municipios").
Esta interpretación es la única compatible con el párrafo final de ese apartado
cuando establece: "...SALVO LAS FACULTADES RECONOCIDAS A LOS MUNICIPIOS
QUE DICTEN SUS CARTAS ORGANICAS", que no son otras que las que devienen de la
aplicación del apartado 1 del Art. 188, que prohíbe -contrario sensu- a la Legislatura
Provincial legislar sobre las materias relativas al Gobierno Municipal en el caso de los
municipios con más de 20.000 habitantes.
Por lo tanto, si también se tiene en cuenta lo dispuesto por el Art. 178 de la Carta
Magna Provincial, que textualmente expresa: "TODOS LOS MUNICIPIOS TIENEN
ASEGURADA POR ESTA CONSTITUCION Y LAS LEYES QUE EN SU
CONSECUENCIA SE DICTEN, LA AUTONOMIA NECESARIA PARA RESOLVER LOS
ASUNTOS DE INTERES LOCAL A LOS FINES DEL LIBRE Y MEJOR DESARROLLO
DE LA COMUNIDAD. A ESOS EFECTOS SE LES GARANTIZA LA ORGANIZACION
DEL PROPIO GOBIERNO, LA ELECCION DIRECTA DE SUS AUTORIDADES Y LOS
MEDIOS SUFICIENTES PARA EL CUMPLIMIENTO EFICAZ DE SUS FUNCIONES",
para todos los municipios sin discriminación de ninguna naturaleza, es preciso concluir
que en materia de autonomía municipal, el régimen constitucional debe caracterizarse de
la siguiente manera:
a) Todos los municipios son autónomos en la medida de lo prescripto por el Art.
178 de la Constitución Provincial.
b) En los municipios de 20.000 habitantes o menos, esta autonomía es reconocida
en un nivel meramente instrumental, sin asignarse a dichos municipios el
derecho a legislar sobre cuál será la organización del gobierno propio, que
queda reservada a la Legislatura Provincial, y sí solamente se garantiza que el
régimen municipal que los regirá deberá proveer una forma de gobierno propio
que asegure la autonomía necesaria para resolver los asuntos de interés local.
c) Por el contrario, en los municipios de más de 20.000 habitantes, la
organización del gobierno está atribuida DIRECTAMENTE a la propia
municipalidad, la que por medio de su Carta Orgánica, es responsable de
decidir y regular el régimen que crea más adecuado para ello, con una sola
limitación: observar los preceptos pertinentes de la Constitución Provincial.
Así es que el Art. 188 de la Constitución Provincial altera fundamentalmente y de
raíz la pirámide jurídica de Kelsen, o sea el tema de la prelación de la Constitución y de
las leyes, por sobre las facultades de los órganos municipales al darle a esas cartas
orgánicas la única sujeción a la Constitución, EN IGUALDAD DE GRADO Y
JERARQUIA que las leyes que dicte la Legislatura Provincial. El Art. 15 apartado 2
de la Constitución Provincial no menciona como sujeta a prelación a las cartas orgánicas,
sino que ellas se hallan sujetas UNICAMENTE a la Constitución Provincial; aún más
cuando se le niega a la Legislatura Provincial la facultad de legislar respecto de temas
o materias de competencia propia de los municipios, pues sólo puede hacerlo en los
casos que menciona expresamente el Art. 123 inciso 4) para establecer principios
generales de legislación a los fines de armonizar las disposiciones normativas de los
municipios, cuando así lo exigiere el interés general, o en el caso del inciso 13) para
establecer el régimen municipal, cuando correspondiere.
Se reafirma esta Autonomía Municipal cuando en el mismo Art. 123 inciso 34) de
la Constitución Provincial se establece que la Legislatura "debe aprobar o desechar los
tratados y convenios celebrados con la Nación, las provincias, los MUNICIPIOS", etc.,
sin distinción alguna.
Es pertinente analizar también el Art. 179 apartado 4 de ese cuerpo legal cuando
establece que: "EL EJERCICIO DEL PODER MUNICIPAL CORRESPONDE A LOS
ORGANOS DEL GOBIERNO LOCAL, EN LOS LIMITES DE SUS ATRIBUCIONES Y
SIN DEPENDENCIA DE OTRO PODER. LA LEY Y LA CARTA ORGANICA, EN LO
QUE NO ESTUVIERE DISPUESTO POR ESTA CONSTITUCION, ESTABLECERAN
LAS ATRIBUCIONES Y DEBERES DE CADA UNO DE LOS ORGANOS DE
GOBIERNO, SUS RELACIONES ENTRE SI Y LOS DEMAS ASPECTOS QUE HAGAN A
SU MEJOR DESENVOLVIMIENTO".
DE LA FACULTAD QUE TIENEN LOS MUNICIPIOS
CON CARTA ORGANICA
DE DICTAR NORMAS PROPIAS DE SU COMPETENCIA
CON INDEPENDENCIA DE TODO OTRO PODER
El Art. 190 de la Constitución Provincial, que trata de las Atribuciones y Deberes
de las Municipalidades, en el inc. 2) dice que "es facultad de las mismas nombrar y
remover a los funcionarios y empleados de su dependencia y establecer la carrera
municipal"; en el inc. 3) establece que ellas "sancionan anualmente su presupuesto de
gastos y cálculo de recursos", y en el inc. 5) que "disponen y administran sus bienes y
rentas". Ello reconfirma que, por ejemplo, el tema retribuciones de los funcionarios es
de competencia municipal EXCLUSIVAMENTE, criterio sentado por la Carta Orgánica
Municipal en su Art. 110 inciso 8) que establece que "ES ATRIBUCION DEL CONCEJO
DELIBERANTE FIJAR LAS REMUNERACIONES DEL INTENDENTE, CONCEJALES,
SECRETARIOS Y DEMAS FUNCIONARIOS POLITICOS", y por la Ley Orgánica de los
Municipios. A ello se agrega que no existe en la Constitución Provincial ninguna norma o
disposición que limite la autonomía municipal ni las atribuciones de los órganos de
gobierno, para fijar las retribuciones de sus funcionarios electivos o no, y de sus
empleados.
Para que no quede duda alguna, se transcribe la Moción Nº 338 del Diario de
Sesiones de la Honorable Convención Constituyente de 1986, 1ra. Sesión Ordinaria,
Reunión Nº 19, del 22 de octubre de 1986, fs. 38 y 39, en la que un Convencional
Constituyente solicitó al Miembro Informante y Presidente de la Comisión de Régimen
Municipal, que informase si las retribuciones del intendente y de los concejales, atento a
que tienen las mismas incompatibilidades que los diputados, iban a ser determinadas en la
Constitución o directamente en la Carta Orgánica de cada uno de los municipios o en la
Ley Orgánica cuando correspondiese. A ello contestó que "SE HA DEJADO PARA LA
LEY Y LA CARTA ORGANICA", en sus respectivas esferas de competencia, y se aprobó
la moción.
ANALISIS DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL
EN LA CARTA ORGANICA DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE JUJUY
La Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy es muy clara al respecto, ya
que en su Art. 6 sobre AUTONOMIA MUNICIPAL, establece que "EL MUNICIPIO ES
INDEPENDIENTE DE TODO OTRO PODER EN EL EJERCICIO DE SUS
ATRIBUCIONES Y FUNCIONES. LOS REPRESENTANTES DEL MUNICIPIO
DEBERAN ASUMIR LA DEFENSA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL A FIN DE
HACER EFECTIVAS LAS GARANTIAS QUE LA CONSTITUCION DE LA PROVINCIA
ESTABLECE EN SU ARTICULO 178".
En el Art. 1 establece que se rige por la Constitución Nacional, la Constitución de
la Provincia de Jujuy, las leyes que en su consecuencia se dicten y por esta Carta
Orgánica. Es decir que la Carta Orgánica tiene igualdad de jerarquía que la ley, y la ley, lo
mismo que la Carta Orgánica, no deben ser violatorias de la Constitución Nacional o de la
Constitución Provincial.
En el Art. 3 expresa que el Municipio de San Pedro es "ENTIDAD POLITICA
AUTONOMA". También en el Art. 67 sobre Poder Municipal establece que "EL
EJERCICIO DEL PODER MUNICIPAL CORRESPONDE A LOS ORGANOS DEL
GOBIERNO LOCAL EN LOS LIMITES DE SUS ATRIBUCIONES Y SIN
DEPENDENCIA DE OTRO PODER, CONFORME A LA CONSTITUCION DE LA
PROVINCIA Y A ESTA CARTA ORGANICA."
Todos estos artículos confirman la dependencia directa del Municipio a la
Constitución Provincial y a la Carta Orgánica Municipal, únicamente.
NUEVA DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
La autonomía municipal tuvo, a través de los años, defensores y detractores, y
resulta justo comenzar puntualizando que aún hoy es un tema abierto al debate doctrinario,
legislativo y jurisprudencial. Pero aunque no sea razonable hablar de unanimidad en la
materia, sí resulta necesario destacar que, a través de la historia nacional, es posible
abstraer una clara tendencia que, a partir de una rígida posición de desconocimiento
prácticamente total de las facultades locales (régimen de "autarquía"), llega en los últimos
años y al calor de una innegable influencia ejercida por la evolución de la institución
municipal en los países occidentales, especialmente EE.UU., a la situación actual en que
es generalizada la opinión en favor de la conveniencia y necesidad de dotar a los
municipios de una total independencia o "autonomía" como manera de efectivizar y
profundizar los principios que rigen el estado de derecho y el sistema democrático de
convivencia política.
En el año 1944 la Corte Suprema de Justicia de la Nación modificó su anterior
criterio de que los municipios eran solamente entidades autárquicas, para -poco a pocollegar la doctrina actual en que se reconoce plenamente el carácter autónomo de los
mismos. (Fallos, 199:423).
Esta jurisprudencia fue reafirmada en Fallos, 249:99 (año 1961) y en Fallos,
259:166, donde se ratifica que el régimen legal de los municipios no es cuestión regida por
la Constitución Nacional y las leyes de la Nación, sino propia del ordenamiento jurídico
provincial.
Ello así porque a partir de 1957 se ha desarrollado una evolución en el
constitucionalismo provincial que tiende indudablemente a configurar a los municipios, o
al menos a los de categoría superior, con un INEQUIVOCO CARACTER
AUTONOMO. Tal lo que surgía ya de las constituciones de las provincias de Chubut
(Arts. 207, 208, y 210); Río Negro (Arts. 168 y 176); Formosa (Arts. 140 y 143), y
Neuquén (Arts. 182, 184 y 186), todas de 1957. Igualmente en la de Misiones (Arts. 161 y
170) y de Santiago del Estero (Art. 156 bis, inc. 1) de 1932, según la reforma de 1960,
vigente hasta hace muy poco tiempo. La actual constitución de esa provincia, de 1986,
reconoce al municipio como una entidad jurídico-política y sostiene la independencia del
gobierno comunal ante todo otro poder provincial (Arts. 216 y 220, inc. 2) y asegura la
autonomía de los municipios de primera categoría, a los que otorga poder constituyente
para fijar sus propias cartas (Art. 220, inc. 1). Igual sucede en San Juan (1986), reconociendo a todas las comunas autonomía política, administrativa y financiera y además, para
los municipios de primera categoría, la autonomía institucional (Arts. 247 y 241).
Igual camino siguió la Constitución de Salta de 1986, y la de La Rioja. Cabe
mencionar también a la Constitución de Córdoba (1987), en la que los municipios tienen
autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, y de San Luis
(1987, Arts. 247, 248 y 254). El grado de independencia (o autonomía) que debe tener el
municipio queda reservado a la discreción del constituyente o del legislador provinciales.
("Manual de la Constitución Argentina", Joaquín V. González, Buenos Aires, 1897, págs.
717 y 718).
La Corte afirma que aún prescindiendo de las prescripciones concretas de las
constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el precepto
de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional
frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución Nacional asegura su
existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación
local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas emanadas de
las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de
carácter necesario de los municipios (Art. 33 del Código Civil, y especialmente la
distinción hecha en el texto original de Vélez Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los
habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en
las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los
municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad
autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en
las entidades autárquicas.
Tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen
municipal impuesta por el Art. 5 de la Constitución Nacional, determina que las leyes
provinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino que TAMPOCO
PUEDAN PRIVARLOS DE LAS ATRIBUCIONES MINIMAS NECESARIAS PARA EL
DESEMPEÑO DE SU COMETIDO, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de
su personal, designarlo y removerlo, o fijar las remuneraciones, pues fácil es advertir que
si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña
-aunque se trate de la provincial- ésta podría impedirles el cumplimiento de sus funciones
negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo
o la ruina económica imponiéndoles un número excesivo de empleados, o remuneraciones
que sus recursos no permitiesen afrontar (o que pretendiera disminuirlos o retacearlos
mediante ley).-
(*)
ABOGADO (UNT)
PROCURADOR (UNT)
PROFESOR UNIVERSITARIO EN CIENCIAS JURIDICAS (UCS)
LICENCIADO EN EDUCACION (UCN, Chile)
ABOGADO ESPECIALISTA EN DERECHO PENAL (UNL)
ABOGADO ESPECIALISTA EN DERECHO PROCESAL PENAL (UNL)
Doctorando en “DERECHO PUBLICO Y ECONOMIA DE GOBIERNO” (UNT)
Post-Grado en “TEORIA DEL ESTADO” (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA)