propuesta de reglas internacionales para la protección de los niños

PROPUESTA DE REGLAS INTERNACIONALES PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS NIÑOS PRIVADOS DEL CUIDADO
DE SUS PADRES
ESQUEMA GENERAL
Grupo de trabajo de las ONGs, Ginebra, 20 de junio de 2005
NOTA PRELIMINAR: OBJETO Y ALCANCE DE LAS REGLAS
El objeto primordial de estas Reglas debería ser garantizar, por una parte, que los niños no
sean colocados si no es necesario fuera de su hogar y, por otra parte, que esta forma de
cuidado sea de un tipo y de una calidad conforme a los derechos y a las necesidades
específicas del niño concernido. Las Reglas están concebidas para fomentar, facilitar y guiar
la puesta en práctica de forma progresiva de la Convención sobre los Derechos del Niño en
este ámbito particular.
Estas Reglas, jurídicamente no obligatorias, que con el tiempo deberían ser adoptadas por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, estarían destinadas no solamente a los gobiernos,
sino también a las organizaciones internacionales, la sociedad civil, los profesionales, las
asociaciones de voluntarios y el sector privado, en la medida en que estos actores estén,
directa o indirectamente, asociados a la organización, la prestación o el seguimiento del
acogimiento fuera del hogar familiar de los niños.
Toda la gama de situaciones de cuidado fuera del hogar familiar deberían en principio estar
reflejada, desde el acogimiento informal por miembros de la familia hasta el acogimiento
residencial, sea cual sea el motivo por el que estos cuidados son ofrecidos, pronunciados o
requeridos. Sin embargo, las Reglas no cubrirán las colocaciones pronunciadas por un tribunal
como consecuencia de una infracción cometida por el niño, ya que estas situaciones están
cubiertas de manera más específica por el conjunto de Reglas mínimas de las Naciones
Unidas para la administración de la justicia de menores (1985) y por las Reglas mínimas de
las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad (1990).
No hay duda de que ciertas situaciones exigirán la formulación de normas particulares (ver
después en la “sexta parte”). Sin embargo, las Reglas deberán ser redactadas de manera que
puedan aplicarse, siempre que sea posible, a todos los niños que pueden ser objeto de un
acogimiento fuera del hogar familiar o que ya lo son. Esta es la razón por la que el texto
descriptivo no menciona explícitamente a los niños afectados por problemas específicos,
como los niños discapacitados o que tienen el VIH/SIDA, ni a los grupos como los de los
niños de pueblos autóctonos o de minorías étnicas. Debería ser posible formular las Reglas de
tal manera que su respeto preserve los derechos y las necesidades de todos los niños. Esta
concepción aboga además en contra de la adopción de otras formas de considerar los cuidados
y refuerza los esfuerzos realizados para la difusión de los principios pertinentes, contra la
discriminación y contra la estigmatización en el ámbito del acogimiento fuera del hogar
familiar.
Después se expondrá sucintamente el contenido potencial de las normas propuestas.
Conviene subrayar que esta lista es indicativa y no exhaustiva y que la división en secciones
no predetermina en absoluto la estructura definitiva del texto de las Reglas.
ESQUEMA GENERAL DE LAS REGLAS PROPUESTAS
PRIMERA PARTE: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Las Reglas tendrían por fundamento principios ya aceptados en el plano internacional,
especialmente las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) así
como las responsabilidades y las obligaciones que se desprenden. Estas disposiciones
comprenden cuatro principios generales identificados por el Comité de los derechos del niño:
la no discriminación, el interés superior del niño, el derecho a la supervivencia y al desarrollo
y la participación del niño, estando esta última más particularmente vinculada al grado de
desarrollo de las capacidades del niño.
Las Reglas estarían redactadas de manera que insistiesen especialmente sobre cuatro opciones
principales fundadas en la CDN:
- dar prioridad a los esfuerzos dirigidos a mantener al niño junto a sus padres
suministrando a estos el apoyo necesario para que puedan hacerse cargo de su hijo, en
otras palabras prevenir las separaciones inútiles o arbitrarias;
- garantizar la oferta planificada de una gama de soluciones de reemplazo en materia de
cuidados, siendo prioritarias las soluciones fundadas en la familia y en la comunidad;
- asegurar una solución permanente para el niño sin retrasos inútiles, recurriendo en la
medida de lo posible a la reunificación familiar o a otro marco familiar estable;
- proteger al niño contra los malos tratos, la negligencia y la explotación en todas las
formas de acogimiento.
Los principios fundamentales insistirían también en la protección de otros derechos
pertinentes para la situación de los niños privados de los cuidados de sus padres, desde el
acceso a los servicios de educación y sanidad hasta el derecho a la identidad y a los derechos
de sucesión, por ejemplo.
Los principios fundamentales reafirmarían la necesidad de que todas las personas
involucradas en los cuidados de los niños, en el sector público como en el sector privado y a
todos los niveles, tengan plenamente en cuenta las Reglas en sus decisiones y en sus
actividades.
SEGUNDA PARTE: IMPEDIR LA SEPARACIÓN
Esta sección definiría las responsabilidades y los criterios que permiten garantizar que el
recurso a soluciones de cuidados fuera del hogar familiar sea limitado al mínimo. Las Reglas
tendrían por objeto, a este respecto, responder a tres problemas fundamentales:
- apoyo insuficiente a los padres: necesidad de servicios sociales pluridisciplinarios, que
aportan entre otras cosas un apoyo psicosocial y una orientación para prevenir la violencia
y necesidad de una red de seguridad social que permita responder a las necesidades
financieras de base, así como servicios comunitarios no institucionales para los niños que
tengan necesidades especiales;
- la retirada injustificada de los cuidados de los padres: toda decisión de retirada debería
proceder de la responsabilidad de personas debidamente cualificadas y formadas, poder
-
ser objeto de un recurso ante una instancia judicial, estar fundada en herramientas de
evaluación apropiadas y en particular no estar justificada exclusivamente por la pobreza
material ni llevada a la práctica cuando se podría disponer de medidas de apoyo para
prevenir la necesidad de dicha retirada;
los factores sociales negativos: la necesidad de combatir, particularmente, la
discriminación fundada en la pertenencia étnica o sexual, en una minusvalía, en la
infección del VIH/SIDA, en el nacimiento fuera del matrimonio y en la exclusión socioeconómica, que pueden entrañar la falta de cuidados, el abandono o la retirada de un niño.
El acceso a la información y la participación de los niños (de la que la información es una
condición), a título individual o en asociación, serían también abordados, para garantizar que
la opinión de estos niños sea escuchada y debidamente tomada en cuenta en toda decisión que
les incumba incluyendo las que podrían entrañar una separación no deseada.
TERCERA PARTE: LA CONTINUIDAD DE LOS CUIDADOS
Esta sección expondría la gama de opciones de cuidados que las Reglas deberían tener en
cuenta. Estas opciones comprenderían los arreglos no oficiales, el acogimiento por la familia
extensa, el acogimiento familiar, la kafala, las estancias cortas en una familia de acogida, los
medios de tipo familiar, el acogimiento residencial (hogares, comunidades basadas en la
estructura familiar, unidades especializadas, etc.), los hogares encabezados por niños, los
centros de tránsito, instituciones de protección cerradas, etc.
Las Reglas permitirían identificar más fácilmente cuál de estas opciones de cuidados sería la
más apropiada para uno u otro niño, teniendo en cuenta sus vivencias en materia de
acogimiento familiar, su necesidad de desarrollo y la necesidad de evitar cambios bruscos o
frecuentes. Reflejarían el hecho de que el acogimiento en un marco familiar o comunitario
representa en principio una “una elección prioritaria”: conviene dar prioridad a las medidas de
apoyo a las soluciones apropiadas de esta naturaleza, sobretodo respecto a los niños más
jóvenes. Puede ocurrir, sin embargo, que otras formas de cuidados convengan mejor a los
derechos, necesidades, deseos e intereses de un niño determinado en un momento preciso. Por
lo tanto, el objetivo esencial de las Reglas a este respecto sería conseguir que toda colocación
de un niño sea efectuada a la vez por razones positivas y después de una evaluación completa
de cada caso.
CUARTA PARTE: LA DETERMINACIÓN DE LOS CUIDADOS MÁS APROPIADOS
Esta sección trataría del proceso de decisión sobre la colocación, es decir, las
responsabilidades, los criterios y los principios directores que deben servir, en un primer
momento, a determinar la necesidad de un acogimiento fuera del hogar familiar y después a
decidir sobre la forma más apropiada de colocación para el niño concernido.
El texto serviría de orientación para tomar las decisiones relativas a los proyectos individuales
de cuidados, la planificación para llegar a una solución permanente y la necesidad de asegurar
la continuidad de la educación y de no separar los hermanos y hermanas. Exigiría el
establecimiento de un mecanismo judicial de reevaluación de las decisiones de colocación, así
como el examen regular de la pertinencia y la necesidad de las colocaciones que no son
concebidas como definitivas. Vigilaría que los padres, u otras personas encargadas de cuidar
al niño, sean realmente consultados y que el niño tenga la plena y entera posibilidad de
expresar su punto de vista y sus preferencias, a través de un intermediario o con la ayuda de
un tutor o de un representante.
Además, el proceso de decisión relativo a la posible adopción de un niño y, llegado el caso, su
colocación con fines de adopción, deberían también ser tratados en esta sección. La aplicación
de estas normas cesaría sin embargo, desde el instante en que una decisión de adopción fuese
tomada, ya que el niño sería entonces considerado como bajo la guarda y custodia de sus
padres.
QUINTA PARTE: LAS REGLAS GENERALES EN MATERIA DE
ACOGIMIENTO FORMAL
Los elementos esenciales de esta sección de las Reglas estarían centrados en las normas
fundamentales relativas a la calidad de todos los tipos de cuidados fuera del hogar familiar
que tienen carácter oficial, es decir, que proceden de personas o de entidades públicas o
privadas debidamente autorizadas. Esta sección cubriría a la vez los criterios que deben
cumplir las personas que se encargan del cuidado de los niños y las responsabilidades del
Estado en materia de bienestar, desarrollo y protección de todos los niños.
Esta sección definiría las normas sobre las calificaciones, la selección, la autorización y el
registro obligatorio de las personas o entidades encargadas del cuidado de los niños, así como
las condiciones mínimas a las que estas personas o entidades tendrían derecho para poder
cumplir sus funciones de manera apropiada incluyendo un apoyo y una formación
permanentes. Todos los aspectos de las condiciones del acogimiento serían abordados, así
como la preparación y el fin del acogimiento. Las Reglas definirían también los criterios
relativos a los contactos con los padres y los otros miembros de la familia, así como con el
resto de la comunidad. Propondrían también criterios sobre el respeto de la cultura y de la
religión del niño acogido. Sería también en esta sección donde se trataría la responsabilidad
del Estado en materia de apoyo, seguimiento y control de la colocación, con mención especial
de la protección del niño contra todas las formas de malos tratos y de explotación. Para
terminar, normas sobre cuestiones como el mantenimiento de los expedientes, el respeto de la
vida privada, la notificación de las preocupaciones o de las denuncias, el examen periódico de
la colocación y la planificación para llegar a una solución permanente serían también
elaboradas en esta sección.
SEXTA PARTE: LAS REGLAS SUPLEMENTARIAS
Las Reglas propuestas deberán tener en cuenta un cierto número de situaciones particulares
importantes, que tienen repercusiones que salen del marco de las “normas de base” evocadas
en la quinta parte. Estas situaciones son agrupadas en esta parte por las necesidades del
presente esquema general, pero por supuesto podrían ser tratadas en otra parte en el
documento final.
Acogimiento informal: en la práctica, el acogimiento fuera del hogar familiar es la mayoría
de las veces un acto informal de miembros de la familia extensa del niño o de otros miembros
de la comunidad. Del hecho mismo de la naturaleza “informal” de estas formas de
acogimiento, las necesidades de las personas que se ocupan de los niños y el papel del Estado
no serán ciertamente las mismas en este caso que en situaciones en las que el acogimiento
resulta de una decisión oficial. Por lo tanto deberán establecerse reglas particulares,
respetando por supuesto de la misma forma los derechos y las necesidades de los niños
concernidos.
Hogares encabezados por niños: estas agrupaciones (a menudo espontáneas) de niños que
han vivido experiencias muy duras representan, para una gran parte de ellos, la sola
perspectiva de estabilidad y continuidad. Se deberán establecer normas específicas sobre el
reconocimiento jurídico y el estatus de estos hogares, así como sobre la forma y la calidad de
los servicios de apoyo y protección con los que deberían contar.
Colocaciones en el extranjero: puede ocurrir que niños sean enviados al extranjero para ser
acogidos allí, de forma temporal o definitiva, por miembros de la familia, por otras “familias
de acogida”, o – caso más raro – para ser colocados en instituciones. De la misma manera, es
frecuente que niños que viven en el extranjero, por diferentes razones, tengan necesidad de ser
acogidos. Se trata de una problemática que puede revelarse particularmente compleja y Reglas
claras son necesarias, entre otras cosas para definir las responsabilidades de las autoridades y
de las personas en los países implicados, par reafirmar las normas relativas al acogimiento y
para asegurar la planificación de una solución permanente, especialmente, dado el caso,
previendo contactos y una reunificación con los padres en el país de origen.
Situaciones de emergencia: el acogimiento en situaciones de conflicto, post-conflicto y de
catástrofe natural, incluyendo la de los niños desplazados, es una cuestión todavía más
compleja. Probablemente se necesitará una amplia gama de normas específicas en este
ámbito. Se deberán decidir criterios especiales sobre las responsabilidades (especialmente las
de la comunidad internacional, de los organismos extranjeros y de las personas encargadas del
cuidado de los niños), las autorizaciones y la preparación a las funciones que hay que
desempeñar en este tipo de situaciones (incluyendo las competencias especializadas y las
exigencias mínimas en materia de formación). Convendrá prestar particular atención a la
adecuación entre las diversas formas de acogimiento en estas condiciones (estando la
adopción en principio excluida) las metas de este acogimiento y la obligación de facilitar la
búsqueda de los miembros de la familia y la reunificación familiar. Sea cual sea la opción de
cuidado elegida, es particularmente importante en este tipo de situación vigilar que los niños
sean protegidos de manera eficaz contra, por ejemplo, la trata, el secuestro y la explotación
sexual en el contexto de la colocación. Convendrá también formular principios claros para
reglamentar y limitar los desplazamientos transfronterizos de los niños.
Otras normas especiales para tipos precisos de acogimiento: durante la redacción de las
Reglas, podría resultar necesario concebir otras normas especiales sobre algunas de las
opciones de acogimiento que no pudieran ser tratadas de manera apropiada ni en el marco de
las “normas de base” (ver anteriormente en “quinta parte”), ni en otras secciones como las que
son propuestas en el presente esquema general.