Guía Metodológica de Control Social Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los Recursos de las Regalías Tabla de contenido Introducción I. Conceptos y prácticas de Veeduría Ciudadana en Colombia II. Ruta metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana: Pasos a seguir Paso 1: Convocar a la comunidad 1.1. Sensibilizar a la comunidad sobre la problemática socioeconómica local 1.2. Introducir a los participantes al ejercicio del control social 1.3. Aproximación al Ciclo de Inversión Pública 1.4. Reconocer y analizar los instrumentos de la gestión pública Paso 2: Definir el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana 2.1. Analizar los instrumentos de gestión del municipio: planes, programas y proyectos 2.2. Organizar el grupo de ciudadanos para la Veeduría Ciudadana 2.3. Identificar el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Paso 3: Conformar la Veeduría Ciudadana 3.1. Inscribir la Veeduría Ciudadana en la Personería Municipal o en la Cámara de Comercio Paso 4: Elaborar el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana 4.1. Definir las actividades del Plan de Acción de la Veeduría Ciudadana Paso 5: Identificar la información relacionada con el objeto de la Veeduría Ciudadana 5.1. Identificar las fuentes de información 5.2. Recolectar la información documental relacionada con el proyecto y contrato 5.3. Solicitar la información institucional Paso 6: Analizar la información obtenida 6.1. Revisar la información de acuerdo con las fuentes consultadas 6.2. Analizar la ubicación del proyecto en los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública 6.3. Analizar el proyecto de inversión que da origen al contrato objeto de Veeduría Ciudadana 6.4. Analizar el contrato objeto de Veeduría Ciudadana 6.5. Analizar la documentación en la etapa pre-contractual 6.6. Analizar la documentación en la etapa contractual 6.7. Analizar la documentación en la etapa post-contractual Paso 7: Elaborar el Informe de Veeduría Ciudadana 7.1. Elaborar la estructura y los contenidos del Informe de Veeduría Ciudadana Paso 8: Seguimiento al informe de la Veeduría Ciudadana 8.1. Seguimiento en la etapa pre-contractual 8.2. Seguimiento en la etapa contractual 8.3. Seguimiento en la etapa post-contractual Paso 9: Socializar los resultados del ejercicio de la Veeduría Ciudadana 9.1. Describir el proceso seguido por la Veeduría Ciudadana 9.2. Socialización de los informes con la Alcaldía objeto de control social 9.3. Socialización permanente del ejercicio de Veeduría Ciudadana con la comunidad Introducción 1 El ejercicio de control social a la gestión pública se ejerce en Colombia a través de diferentes mecanismos de participación ciudadana. Es una expresión de la democracia que demuestra apropiación y construcción colectiva de lo público. El tránsito de un ciudadano pasivo e indiferente respecto de las problemáticas sociales, hacia un ciudadano empoderado, informado y cualificado para la vigilancia a la gestión pública, requiere construir dinámicas sociales más participativas e incluyentes en la toma de decisiones y en el devenir de las actuaciones dadas en la gestión pública. La preparación y el empoderamiento para el ejercicio del control social cobra entonces un importante significado en la medida en que cualifica a la ciudadanía para que haga parte activa del diseño, seguimiento, ejecución y evaluación de las políticas públicas, y en general en la planeación y el desarrollo territorial. Esta Guía Metodológica de Control Social para el Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los Recursos de las Regalías que usted tiene en sus manos, está dirigida a ciudadanos, organizaciones sociales, líderes comunitarios, Veedurías Ciudadanas y a servidores públicos. Esta guía busca apoyar y orientar el ejercicio de esta práctica democrática de manera sistemática y organizada, de tal forma que los resultados y hallazgos de la Veeduría Ciudadana tengan sustento objetivo y argumentos técnicos, con lo que se espera contribuir a mediano y largo plazo al diálogo entre la ciudadanía y el Estado, y a la incidencia en la toma de decisiones de los gobernantes y sus administraciones en pro del mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Tomando en consideración que un ejercicio responsable de Veeduría Ciudadana debe abordar en forma integral el ciclo de la inversión pública, se requiere analizar los instrumentos de planeación, programación, formulación de proyectos y contratación. Los procedimientos para el análisis de estos instrumentos se encuentran en las Guías Metodológicas de Control Social elaboradas por el Convenio ESAP-Ecopetrol-Corporación Financiera Internacional (IFC), las que recomendamos sean revisadas. En esta guía se describe paso a paso cómo realizar el ejercicio de Veeduría Ciudadana desde sus conceptos básicos, pasando por análisis de la información, hasta la presentación de informes, diálogos y reflexiones entre la comunidad y la administración municipal. Adicionalmente, se incluye un conjunto de instrumentos que permitirán llevar a la práctica la Veeduría Ciudadana, y que son mencionados a lo largo del desarrollo de los pasos en que está estructurada esta guía. Esta iniciativa hace parte de las actividades del Proyecto de Reforzamiento a los Comités de Seguimiento a la Inversión de las Regalías (CSIR)1, el cual busca fortalecer el desempeño institucional y organizativo de estos comités, a través de la entrega de herramientas conceptuales, metodológicas y prácticas, y del desarrollo de estrategias de seguimiento y evaluación del uso de las regalías. El Proyecto Reforzamiento a los CSIR ha sido impulsado por el convenio suscrito por ECOPETROL, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), la Corporación Financiera Internacional (IFC), miembro del Grupo Banco Mundial, entidades públicas como el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y las empresas petroleras, durante el periodo 2008 – 2011. 1 Los Comités de Seguimiento a la Inversión de Regalías (CSIR) son instancias informales y autónomas de participación y de coordinación entre la sociedad civil, el Estado y el sector privado. Fueron promovidos por la Contraloría General de la Nación y la industria petrolera para promover el análisis y la reflexión de la ciudadanía sobre la inversión de los recursos que reciben los municipios y departamentos por concepto de regalías, de manera que se garantice su adecuada utilización en programas y proyectos de los sectores sociales de salud, educación, agua potable y alcantarillado. 2 I. Conceptos y prácticas de Veeduría Ciudadana en Colombia El control social en Colombia tiene una trayectoria importante. Muchas son las normas, instrumentos de ley, experiencias y programas con los que, tanto el Estado Colombiano como los ciudadanos, le han apostado a esta forma de participación. Entre estos procesos y mecanismos se destacan la Ley 850 de 2003 de Veedurías Ciudadanas y el Plan Nacional de Formación de Veedores creado con la Ley 489 de 1993. Tenga en cuenta Las Veedurías Ciudadanas fueron reglamentadas por la Ley 850 del 2003 que establece que la Veeduría Ciudadana es un mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto de las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público. Adicionalmente, son relevantes los múltiples esquemas e instancias de participación normadas para el control social o con alguna función de fiscalización y seguimiento ciudadano, con los que se han generado condiciones institucionales y espacios de diálogo entre la sociedad y el Estado: Los Comités de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994). Los Comités de Participación Comunitaria en Salud – COPACOS- (Decreto 1757). Los Consejos de Planeación (Ley 152 de 1994). Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (Ley 101 de 1993). Las Juntas Municipales de Educación (Ley 115 de 1993). El Consejo Consultivo de Planificación de Territorios Indígenas (Ley 152 de 1994). De lo anterior se deduce que la intención democratizadora, de participación y de control social en Colombia es explícita y contundente. Es clara la intención de crear múltiples instancias para que los ciudadanos vigilen la gestión pública y se apropien de ella. Igualmente son explicitas las experiencias, programas y apuestas del Estado que han impulsado formas de seguimiento alternas a estos mecanismos. Entre estas iniciativas, vale la pena destacar la experiencia de los Comités de Seguimiento a la Inversión a las Regalías (CSIR), o las estrategias de la Escuela de Control Social, la Casa del Control Social y las Redes de Control Social, impulsadas y acompañadas por la Veeduría Distrital en Bogotá. Un reciente balance2 sobre las experiencias de control social en Colombia, principalmente en Bogotá y en algunas otras regiones, destaca que los aspectos más relevantes para los líderes de las Veedurías Ciudadanas son: Elementos recurrentes Compromiso y altas expectativas de Aspectos a replicar Contar con espacios Recomendaciones de Actuar con mayor rigor en 2 Memorias del Seminario Nacional “BALANCE SOBRE LOS ALCANCES DEL CONTROL SOCIAL Y SUS PERSPECTIVAS EN EL MARCO DE LOS RETOS ACTUALES DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA”. Comités de Seguimiento a las Regalías (CSIR) y Redes de Control Social de la Veeduría Distrital. Convenio Corporación Financiera Internacional (IFC) – Ecopetrol – ESAP. En asocio con la Veeduría Distrital de Bogotá D.C. 17 de noviembre del 2011. 3 los ciudadanos que ejercen Veedurías Ciudadanas frente al ejercicio del control social y su impacto en la calidad de vida. Actitud de apropiación frente a lo público por parte de las Veedurías Ciudadanas. Dificultad persistente en el acceso a la información de los entes territoriales por parte de los Veedores Ciudadanos. Llama la atención sobre este aspecto la existencia de una mayor cantidad de líderes en las regiones que de veedores ciudadanos en Bogotá. Bajo impacto en la gestión pública a pesar de los ejercicios realizados. Se considera que hace falta cooperación de las instituciones y las administraciones públicas en general. encuentro, recursos y asistencia técnica para el control social, como la Casa Ciudadana del Control Social en Bogotá. Capacitación en temas específicos que profesionalicen y especialicen a quienes realizan control social y Veeduría Ciudadana. procesos de organización y articulación ciudadana para un buen ejercicio de control social y de las Veedurías Ciudadanas. Mayor presencia de las instituciones, públicas y privadas en la formulación de metodologías e instrumentos, para un control social y Veedurías Ciudadanas más sistemáticas y de mayor impacto. Capacitación específica y mayor conocimiento de la normatividad de control social, participación y Veedurías Ciudadanas. Contar con el apoyo de instituciones públicas o privadas para el ejercicio de control social. Mejorar el acceso a la información de los entes territoriales. Se evidencia, a partir de este balance provisorio, que el control social es una práctica democrática que la ciudadanía ha apropiado, y de cuyos efectos sobre la calidad de vida y el bienestar se tiene una alta expectativa. Por otra parte, son persistentes las dificultades en el acceso a la información como insumo básico para el seguimiento a la gestión pública y permanecen como retos la generación de metodologías, estrategias, mayor apoyo por parte de las instituciones, mayor respuesta desde las administraciones municipales y el fortalecimiento de la organización, entre otras acciones, para que el control social logre su propósito fundamental: transformar la gestión pública para que sea legitima, incluyente e incida positivamente en la calidad de vida de la ciudadanía. Enfoque de “doble vía” del control social Según Cunill3, a este enfoque se le conoce así porque, por un lado, la administración, mediante el ejercicio de rendición de cuentas, informa y participa a la ciudadanía de sus acciones y decisiones debidamente justificadas en el bien común, y por otro lado, la ciudadanía, a través de un ejercicio activo de participación, solicita a la administración cuentas de sus acciones de manera preventiva o como resultado de la presencia de anormalidades en el desarrollo de las funciones de la administración pública. Este enfoque es innovador, pues propone la participación inmediata de los ciudadanos y de las organizaciones sociales y populares en la fiscalización, seguimiento e intervención en asuntos de gestión pública. La finalidad del control social según este enfoque es incrementar la eficiencia de la actividad gubernamental, la transparencia de los actos de la administración pública y la democratización del sistema político. A manera de síntesis, Cunill, plantea las siguientes conclusiones: El control social no tiene un impacto real si sólo se centra en el seguimiento a la prestación de los servicios; su capacidad real se da cuando se logra discutir e incidir en los valores sobre los cuales se estructuran los servicios y los recursos. El aprendizaje sugiere que el seguimiento se abarque de 3 Cunill Grau, Nuria. (2000), “Responsabilización por el control social”, en “La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana”, Consejo Científico del CLAD, coord., Buenos Aires, CLAD; BID; Editorial Universitaria de Buenos Aires. 4 manera integral, desde la formulación y definición de la política, hasta el momento evaluativo de la misma. En la medida que el control social sea menos tutelado e impulsado por actores estatales o instituciones corporativas, mayor será la autonomía y alcance del mismo. Es necesario enfatizar en su carácter político. Si el control social no busca transformaciones de fondo, cae en escenarios legitimizantes e inocuos. Es una tarea y un camino por recorrer la democratización de las instituciones, acelerar y hacer más eficaz la capacidad de respuesta de quienes administran lo público. Así como la ciudadanía debe ganar autonomía y capacidad de influencia, el Estado y los demás miembros de la gestión pública deben permitir que la acción ciudadana incida en su quehacer. En este marco reflexivo se instala esta Guía Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana, como una propuesta para avanzar en la práctica de ejercicios técnicos y sistemáticos de veeduría a la inversión pública de los recursos de la regalías en Colombia, que sirvan de insumo a procesos de diálogo entre la ciudadanía y sus gobernantes. 5 II. Ruta Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana: Pasos a seguir La conformación de Veedurías Ciudadanas es un ejercicio voluntario de expresión de la participación de la comunidad en el control social. Por lo tanto, desde diferentes espacios de participación puede motivarse a los ciudadanos y ciudadanas para que realicen ejercicios de veeduría en torno a temas de interés general que les preocupe, afecte o que deseen solucionar, pero con la condición específica de que las administraciones municipales utilicen para ello recursos provenientes de las regalías, una de las principales fuentes de financiamiento de las entidades territoriales en las zonas petroleras. “El control social es entendido como una modalidad de participación ciudadana que permite a las personas individualmente consideradas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos del Estado, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de la gestión pública y de sustraerlo de la apropiación privada. Sus contenidos hacen referencia, básicamente, a actividades ciudadanas de vigilancia, seguimiento, evaluación, crítica y sanción.”4 Para ello, debe iniciarse un proceso en el que, a partir de la problemática individual, se avance en la organización ciudadana, comenzando por entender que la implementación de un plan, programa o proyecto de gestión pública, debe beneficiar a un número amplio de integrantes de una comunidad. Por lo tanto, el proceso de Veeduría Ciudadana debe avanzar desde lo individual hacia lo colectivo. La Ruta Metodológica para el Ejercicio de la Veeduría Ciudadana está compuesta por diferentes momentos relacionados con aspectos organizativos, informativos, de análisis y de puesta común a través del diálogo con los actores responsables de la gestión de lo público a fin de retroalimentar la acción. En este sentido, se propone una ruta metodológica que contempla los siguientes pasos: Gráfico 1: Pasos de la Ruta Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana PASO 1: Convocar a la comunidad PASO 2: Definir el programa y proyecto objeto de la Veeduría Ciudadana PASO 3: Conformar la Veeduría Ciudadana PASO 4: Elaborar el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana PASO 5: Identificar la información relacionada con el objeto de la Veeduría Ciudadana PASO 6: Analizas la información obtenida PASO 7: Elaborar el informe de la Veeduría Ciudadana PASO 8: Hacer seguimiento al informe de la Veeduria Ciudadana PASO 9: Socializar los resultados del ejercicio de la Veeduría Ciudadana Paso 1: Convocar a la comunidad 4 Corporación Transparencia por Colombia. Cuaderno No. 8. El control social de la administración pública: Aproximaciones, Bogotá, 2004. 6 ¿En qué consiste? La conformación de Veedurías Ciudadanas es un ejercicio voluntario de expresión de la participación de la ciudadanía. Así, desde diferentes espacios de participación, puede motivarse a los ciudadanos y ciudadanas para que realicen ejercicios de veeduría en torno a temas de interés general o específicos que preocupen o afecten a la comunidad, o que se deseen solucionar bajo una condición específica: que dicha solución sea adelantada con los recursos provenientes de las regalías. Este es el enfoque de esta guía, aunque la metodología puede aplicarse a cualquier ejercicio de Veeduría Ciudadana. Para ello se inicia un proceso en el que, a partir de una iniciativa individual motivada por un problema colectivo, se avanza en la organización ciudadana, con la consideración de que la implementación de un programa o proyecto de inversión pública debe beneficiar a un número amplio de ciudadanos. Tenga en cuenta Existen diversos espacios de participación formal desde los cuales se puede iniciar un proceso de convocatoria. Entre estos están: Juntas de Acción Comunal (JAC). Comités de Participación en Salud (COPACOS). Comités de Desarrollo y Control Social a los Servicios Públicos Domiciliarios. Los sectores poblacionales en situación de vulnerabilidad que tradicionalmente no participan, como los jóvenes, las mujeres, personas en situación de desplazamiento, universitarios, personas en situación de discapacidad y otros, deben ser objeto de especial atención para facilitar el ejercicio de sus derechos ciudadanos. La identificación de nuevos grupos de ciudadanos debe ser una actividad permanente porque aporta diferentes perspectivas de la gestión pública a la discusión, y ante todo amplía y fortalece el escenario de participación y el ejercicio responsable de la veeduría y el control social. Un aspecto indispensable a considerar es el reconocimiento y el análisis del Ciclo de Inversión Pública, las fases que lo componen, y los instrumentos de gestión pública asociados al ciclo, tales como el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), el Presupuesto Anual, etc. del respectivo municipio, ya que el análisis de estos instrumentos brindará valiosa información para el trabajo de Veeduría Ciudadana. Actividades a implementar en el Paso 1: 1.1. Sensibilizar a la comunidad sobre la problemática socioeconómica local Idealmente, la participación ciudadana debe responder a motivaciones sobre problemáticas socioeconómicas locales que motiven la participación ciudadana en la gestión pública. En este sentido, es indispensable que continuamente se generen escenarios para sensibilizar, informar y motivar a la ciudadanía que participa en forma limitada en los temas comunitarios, para que tome una decisión individual o grupal, y se inicie un proceso que le permita desarrollar ejercicios de control social responsables y efectivos. Estas acciones de sensibilización deben ser permanentes y pueden materializarse a través de: La programación de charlas y talleres informativos sobre la problemática comunitaria. La entrega o el envió de boletines con información relacionada con los programas o proyectos de inversión pública incluidos en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM). La programación de reuniones con actores comunitarios (JAC, consejeros juveniles, de planeación, población en situación de desplazamiento, líderes comunitarios, entre otros). 1.2. Introducir a los participantes al ejercicio del control social 7 Esta actividad se puede considerar como el inicio de un proceso de capacitación en el cual se deben transitar varios “niveles”, desde uno básico hasta uno especializado o de profundización. a) Aspectos básicos de la participación y el control social En el primer acercamiento de los participantes al tema, es indispensable proponer un diálogo para plantear dos conceptos básicos: La participación es un deber, un derecho y un medio a través del cual se reivindican otros derechos. Es obligación del Estado estimularla, facilitarla y promoverla. El objetivo de esta actividad es brindar elementos conceptuales y metodológicos para la evaluación y el seguimiento social a la gestión pública local, con el fin de incidir en el manejo transparente y eficiente de la inversión de las regalías que reciben las entidades territoriales, a un grupo seleccionado de líderes comunitarios y ciudadanos de organizaciones de la sociedad civil. Se sugieren los siguientes aspectos sobre el Estado colombiano y el control social, que se pueden organizar en los siguientes bloques: Primer Bloque: Contexto conceptual y normativo Segundo Bloque: Planeación, financiación y evaluación del desarrollo local y regional Tercer Bloque: Herramientas para el ejercicio de Control Social a la Gestión Pública 8 Primer Módulo: Constitución, Ciudadanía y Estado Caracterización del Estado. . Derechos Fundamentales. Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Poder político, participación ciudadana. Segundo Módulo: Descentralización, planeación y financiación del desarrollo local Concepto de territorio, autonomía, planeación y financiación del desarrollo local. Concepto de regalías y nuevo marco Constitucional para las regalías. Plan de Desarrollo Municipal y Presupuesto Tercer Módulo: Evaluación y seguimiento de lo público Control social y ciudadanía. Órganos de control y evaluación y seguimiento de lo público. Control interno y disciplinario. Control fiscal y presupuestal. Control político y gestión pública. Primer Módulo: Estructura política local Funciones del Alcalde Normas que rigen la función pública local. Personería, contraloría y control interno. Planeación del desarrollo local. Plan de Desarrollo Municipal (PDM), Planes Estratégicos y de Ordenamiento Territorial. Presupuesto municipal: Plan Plurianual de Inversiones y Plan Operativo Anual de Inversiones. Segundo Módulo: Análisis del Plan de Desarrollo Municipal y del Presupuesto Anual Metodología de Análisis del Plan de Desarrollo Municipal. Metodología de Análisis del Presupuesto Anual. Construcción de matrices de cumplimiento de metas. Análisis comparativo del Presupuesto y del Plan de Desarrollo Municipal: consistencia, continuidad, legalidad y transparencia. Primer Módulo: Indicadores e instrumentos para la medición de la evaluación y seguimiento social de lo público Conceptualización indicadores: Definición y utilidad de los indicadores. Indicadores de gestión, eficiencia, eficacia e impacto. Indicadores grupales. Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), SISBEN, etc. Segundo Módulo: Veeduría Ciudadana, e instrumentos jurídicos para hacer efectivo el ejercicio de control social Veedurías Ciudadanas: Qué son las Veedurías Ciudadanas. Principios. Diferencias entre Control Social y Veeduría Ciudadana. Cómo se conforman las Veedurías Ciudadanas. Objetivos y funciones de las Veedurías Ciudadanas. Informes de Veeduría y reportes de cumplimiento a la inversión. Esta actividad facilita la comunicación y la integración entre los participantes, y les permite descubrir elementos y temas comunes respecto al seguimiento de la inversión de los recursos de las regalías. b) Ámbitos del control social según el ciclo de inversión pública y escala del ejercicio5 El siguiente cuadro sintetiza una forma de analizar el ciclo de inversión pública y los diferentes niveles de análisis en forma esquemática: Fases del Ciclo de Inversión Pública / Escala Macro Planeación: Formulación del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Análisis del Plan de Desarrollo Municipal en su conjunto: pertinencia, coherencia, conveniencia. Meso Análisis de programas Micro Análisis de proyectos del Plan de Desarrollo Municipal. 5 Democracia, Participación y Control Social a la Gestión Pública. Guía para la formación de servidores públicos. Veeduría Distrital de Bogotá D.C. Universidad del Valle. Bogotá, Octubre del 2005. 9 Orientación del gasto. Programación de Inversiones: Elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y Presupuesto Formulación de Proyectos: Ejecución del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) a través de Programas y proyectos Ejecución de inversiones: Contratos Suficiencia de la inversión, distribución sectorial, fuentes de financiamiento y población objetivo. Distribución sectorial de las inversiones. Asignación de inversiones a programas y proyectos. Seguimiento al Plan de Desarrollo Municipal: cronograma, ejecución de inversiones y logro de metas. Control a la ejecución de programas y proyectos. Seguimiento a la formulación de proyectos. Control a los procesos de contratación. Seguimiento a la ejecución de contratos. 1.3. Aproximación al Ciclo de Inversión Pública ¿Qué es el Ciclo de Inversión Pública? Es el proceso que recorren las inversiones al interior de la administración pública para materializarse en bienes y servicios. Se inicia con la planeación y culmina con la prestación de servicios y/o operación de bienes, que buscan mejorar la calidad de vida de la población. El Ciclo de Inversión Pública está conformado por los diferentes procesos públicos y sus instrumentos de gestión, que permiten que los recursos financieros que reciben las entidades territoriales sean convertidos en bienes y servicios que contribuyan a resolver los problemas de la comunidad. El Ciclo de Inversión Pública consta de las siguientes fases: Planeación: La planeación es el primer momento de la gestión. En él se identifican, ordenan y armonizan –de manera participativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según sea la problemática analizada, las potencialidades del desarrollo y los recursos disponibles. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es el instrumento básico del proceso de planeación, en el que se identifican los objetivos, estrategias y metas de corto, mediano y largo plazo que permitirán solucionar la problemática de la entidad territorial. Formulación de Proyectos: Es la etapa del ciclo de inversión pública a través de la cual se identifican y caracterizan las necesidades de la comunidad –derivadas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM)- y se estructuran alternativas para solucionarlas, a partir de la definición de los bienes y/o servicios a producir, los costos en los que se incurriría, las fuentes de financiación, la población beneficiada y las metas del PDM que se cumplirían a través de la ejecución del proyecto de inversión pública. Por otra parte, al interior de la administración territorial, el Bancos de Programas y Proyectos (BPIM) se encargan de viabilizar los proyectos de inversión pública que pueden ser susceptibles de priorización de los recursos financieros en la siguiente etapa del ciclo de inversión. Programación de Inversiones: Es una etapa del ciclo de inversión pública en la cual se asignan los recursos financieros y se definen tiempos específicos para alcanzar las metas propuestas en la planeación. Fundamentalmente se aborda la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) (donde se priorizan los proyectos mediante la asignación de recursos financieros), y la estructuración del Presupuesto Anual (donde se designan los montos de inversión, el pago de deuda y los gastos de funcionamiento del municipio). Ejecución de Proyectos - Contratación pública: En esta etapa se define, se contrata, se realiza el control y se evalúa al ejecutor de los proyectos y las condiciones de calidad, cantidad, cumplimiento de tiempos y costos en la generación de los bienes y/o servicios definidos en el proyecto de inversión pública. Dentro de las actividades más relevantes de esta etapa se encuentra la contratación pública, el seguimiento a través de la interventoría y/o la supervisión, la liquidación de los contratos y el cierre de los proyectos. 10 Operación y Sostenibilidad de las Inversiones: Es la etapa a través de la cual se ponen en funcionamiento los bienes y servicios generados por el ejecutor del proyecto. Generalmente, la operación de las inversiones recae sobre la administración territorial y es el único mecanismo para mejorar las condiciones de calidad de vida de la población. En principio, la sostenibilidad se exige para proyectos que ameritan un flujo de recursos para operar y o mantenerse de manera indefinida en el tiempo. Estas fases se articulan en el siguiente gráfico del Ciclo de Inversión Pública: Gráfico 2. Ciclo de Inversión Pública En este gráfico se evidencia la forma como se encuentra integrado y articulado el Ciclo de Inversión Pública, estructurado en dos dimensiones: la dimensión estratégica, que se refiere a la planeación de las inversiones en el Plan de Desarrollo Municipal, y la dimensión operativa, que desarrolla las fases de formulación, programación, ejecución y operación, descritas en la parte superior del gráfico. Instrumentos de gestión de las fases del Ciclo de Inversión Pública Cada una de las fases del ciclo de inversión pública está asociada a un instrumento de gestión pública por el cual se opera y se concreta la realización de actividades que permiten que las inversiones se lleven a la práctica y se logren las metas específicas de cada sector estratégico del Plan de Desarrollo Municipal (PDM). Fase Planeación Formulación de Proyectos Programación de Inversiones Formulación de Proyectos Ejecución Operación Instrumentos de gestión del Ciclo de Inversión Pública - Plan de Desarrollo Municipal (PDM) - Plan Plurianual de Inversiones - Plan Sectorial -Proyecto de Inversión Pública -Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) -Presupuesto Anual -Proyecto de Inversión Pública -Contrato -Acta de Liquidación del Contrato -Informes de Operación 11 Asimismo, estos instrumentos de gestión pública están articulados entre sí en forma racional y lógica, lo que permite una mirada integral al ciclo de inversión pública. Gráfico 3. Articulación de los Instrumentos de Gestión Pública ¿Cómo se articulan estos instrumentos? - Los ejes del Programa En el gráfico anterior, se ilustra la articulación de los instrumentos clave de planeación que contribuyen a la correcta ejecución de los Proyectos de Inversión Pública, desde el planteamiento de las líneas estratégicas en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), la planeación de metas en el Plan Indicativo, la viabilización de los proyectos en el Banco de Programas y Proyectos (BPIM), la programación de recursos con el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto Anual, y la definición de acciones operativas en las secretarías de las administraciones territoriales a través de los Planes de Acción. 1.4. Reconocer y analizar los instrumentos de la gestión pública Para el seguimiento y control social a la inversión pública se requiere conocer y analizar los instrumentos de la gestión pública que dan cuenta del estado y situación de las fases del ciclo de inversión. A partir de este análisis es posible comprender los avances de las inversiones (programas, proyectos y contratos), del desempeño de la administración pública, y así proponer mejoras a la gestión pública. Para este seguimiento se han desarrollado guías metodológicas para el control social de cada fase e instrumento del ciclo de inversión pública, como se muestra en el siguiente cuadro: Fase Planeación Formulación de Proyectos Programación de Inversiones Ejecución de inversiones Instrumento del Ciclo de Inversión Pública - Plan de Desarrollo Municipal - Plan Plurianual de Inversiones - Plan Sectorial -Proyecto de Inversión - Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) - Presupuesto Anual -Contrato Guía Metodológica de Control Social (*) Análisis del Plan de Desarrollo Municipal Análisis de los Proyectos de Inversión Pública Análisis del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) Análisis del Presupuesto Anual Análisis de los Contratos Públicos 12 (*): Estas Guías Metodológicas de Control Social han sido elaboradas por el Convenio ECOPETROL-Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) - Corporación Financiera Internacional (IFC) como instrumentos complementarios a la presente Guía para el Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los Recursos de las Regalías. El primer instrumento a analizar es el Plan de Desarrollo Municipal, en el cual se debe identificar las líneas estratégicas que responden al interés de los ciudadanos que desean realizar el ejercicio de control social. Al identificar las líneas estratégicas se debe caracterizar el sector en el que se ubica, los programas y subprogramas con sus respetivas metas de resultado y producto. ¿Qué es el Plan de Desarrollo Municipal (PDM)? La Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 19946 establecen que cada entidad territorial debe contar con un Plan de Desarrollo Municipal (PDM)7, cuya elaboración es liderada, en los municipios, por los alcaldes o alcaldesas, quienes, además de tener la responsabilidad y la obligación constitucional y legal de hacerlo, deben garantizar el cumplimiento del mandato dado por la ciudadanía al elegir democráticamente su programa de gobierno8. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) en las entidades territoriales es “la carta de navegación” y el principal instrumento de planeación para el desarrollo integral, es decir, es el instrumento político y técnico, construido de forma democrática y pluralista, donde se concretan las decisiones, acciones, medios y recursos para promover el bienestar integral de la población, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa, en últimas, es el más importante instrumento de planeación para lograr los fines esenciales del Estado (Artículo 2 de la Constitución Política de 1991). Para que el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) sea un instrumento de gestión y de cohesión en torno a propósitos comunes de la administración pública municipal y de los diferentes sectores, estamentos sociales y comunidades, debe ser el resultado concreto de un proceso político, democrático, participativo y técnico, para lo cual es indispensable promover y facilitar una participación real, efectiva y equitativa de la ciudadanía durante su formulación, ejecución, seguimiento y evaluación. Gráfico 4. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y los pilares de la gestión pública territorial 6 Artículo 32 de la Ley 152 de 1994, concordante con los artículos 298 y 311 de la Constitución Política de 1991. Guías para la gestión pública territorial. DNP, Documento borrador, Noviembre 2011. 8 Los compromisos adquiridos por el candidato electo deben plasmarse en el Plan de Desarrollo Municipal para su posterior cumplimiento so pena de la revocatoria del mandato. 7 13 Promover el bienestar integral de la población Plan de Desarollo Fortalecer la democracia participativa Garantizar los derechos humanos Fuente: DNP-DDTS-GGPT. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es entonces el instrumento más importante de gobierno y gestión de las políticas públicas de desarrollo, que guía el accionar de las entidades públicas y brinda lineamientos para la acción de la comunidad y del sector privado, en un proceso de cambio progresivo y de transformación de las condiciones y situaciones de un territorio. Lo anterior con el objetivo de alcanzar un estado de bienestar definido y compartido por la población como deseable y posible, lo cual implica garantizar los derechos ciudadanos, fortalecer la democracia y guardar armonía con la naturaleza. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) debe responder a las características particulares de la localidad sin perder de vista el contexto departamental, regional y nacional, las competencias y funciones establecidas en el marco constitucional y normativo vigente, y la disponibilidad efectiva de medios y recursos. Para no olvidar El ejercicio responsable de control social se debe abordar desde la mirada del Ciclo de Inversión Pública, para lo cual es indispensable analizar el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y otros instrumentos de planeación, como el Plan Plurianual de Inversiones establecido en el PDM y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), documentos cuyo análisis está desarrollado en otras guías que recomendamos sean consultadas por el grupo de Veeduría Ciudadana, y que hacen parte de la serie Guías Metodológicas de Control Social. Convenio ECOPETROL-Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Corporación Financiera Internacional (IFC) OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR: Análisis Del Plan De Desarrollo (PDM) Análisis Del Plan Operativo Anual De Inversiones (POAI) Análisis Del Presupuesto Anual Análisis De Proyectos De inversión Pública Financiados con Regalías Análisis De Contratos públicos Financiados con Regalías 14 Paso 2: Definir el programa y el proyecto objetos de la Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? Estudiar y hacer seguimiento a un programa y proyecto que esté en ejecución o próximo a ejecutar, con recursos de las regalías, con el objetivo de garantizar el ejercicio de un derecho o la prestación de un servicio público. Tenga en cuenta Al desarrollar un ejercicio de control social es importante generar confianza en la administración del ente territorial objeto de observación y enfatizar que el fin del mismo es contribuir al mejoramiento de la gestión pública y a una mayor legitimidad. Un problema que un ciudadano observa en su comunidad generalmente es también de interés para un grupo de vecinos. Por esto, es muy importante si un ciudadano tiene alguna inquietud sobre una problemática, comunique esta inquietud a sus vecinos. Con la nueva normatividad9, los recursos de regalías ya no tienen asignación específica, por lo tanto pueden ser ejecutados en diversos sectores de la administración pública, incluso en etapas de estudio. Actividades a implementar en el Paso 2: 2.1. Analizar los instrumentos de gestión del municipio: planes, programas y proyectos ¿Qué es un plan, un programa y un proyecto? Plan: Un plan hace referencia a las decisiones de carácter general. Por ejemplo, en el ámbito nacional, el plan tiene por finalidad trazar el curso deseable del desarrollo nacional o del desarrollo de un sector. Los planes pueden estar conformados por varios programas y proyectos, que pueden estar enunciados, pero no explicados, en el texto del plan. Programa: Un programa concreta las líneas generales de un plan. Está conformado por un conjunto organizado y coherente de varios proyectos de similar naturaleza. Proyecto: Como parte de un plan o de un programa, el proyecto es una herramienta que organiza la acción concreta en torno a problemas y oportunidades, según objetivos, actividades, metodologías y metas. Por ejemplo, un programa puede organizarse en varios proyectos. Gráfico 5. Ubicación esquemática de plan, programa y proyectos proyecto 1.1 PROGRAMA 1 proyecto 1.2 proyecto 1.3 PLAN A PROGRAMA 2 PROGRAMA 3 proyecto 2.1 proyecto3.1 proyecto 3.2 2.2. Organizar el grupo de ciudadanos para la Veeduría Ciudadana Acto Legislativo 005 del 18 de julio de 2011 - “Por el cual se constituye el Sistema General de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. 9 15 Un aspecto que fortalece el desarrollo de la participación ciudadana es la organización de la comunidad. En este proceso se requiere que diferentes actores se vinculen a un tema en común. En este paso se sugiere la se organización de grupos de interés a través de los cuales se trabajen los planes, programas o proyectos de interés común. Definir a los integrantes del grupo Nombre Teléfono fijo Celular Correo electrónico 2.3. Identificar el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana en el Plan de Desarrollo (PDM) Nombre del plan, programa, proyecto o contrato: Sector al que pertenece: (marcar con X) Salud: Educación: ¿Está incluido en el Plan de Desarrollo Municipal? Agua Potable y Saneamiento Básico: Si Otros/cual: No Valor estimado del plan, programa, proyecto o contrato objeto de seguimiento mediante este ejercicio de veeduría. Actores, entidad(es) y/o institución(es) a la(s) cuales se les adelanta el ejercicio de veeduría. Breve descripción del plan, programa, proyecto o contrato objeto de veeduría. Antecedentes. Indique cuál es la situación que da origen al ejercicio de esta veeduría Especifique si conoce acciones previas de veeduría relacionadas con este programa, proyecto o contrato. Definición del problema. Identifique con claridad la naturaleza y la magnitud del problema, y quiénes son los directamente afectados. Justificación del ejercicio. Sustente las razones por las cuales cree necesario desarrollar este ejercicio de veeduría y qué aprendizajes aporta. Objetivo general: El objetivo general es la transformación del problema en la solución. Especifique los cambios que se espera generar con el ejercicio de veeduría y la contribución concreta que se espera lograr. Objetivos específicos: Son los fines inmediatos que el ejercicio de veeduría se propone alcanzar en un tiempo determinado. Se deben formular en términos de solución a las causas del problema planteado. El conjunto de objetivos específicos permitirá cumplir el objetivo general. 16 Paso 3: Conformar la Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? Una vez conformado el grupo de control social por las personas interesadas en realizar el ejercicio, se puede adelantar el proceso de legalización de la Veeduría Ciudadana. Este proceso se lleva a cabo en la Personería Municipal o en la Cámara de Comercio de la localidad. Cabe resaltar que para ejercer control ciudadano no es obligatoria la inscripción, es decir, ninguna entidad pública o privada que tenga funciones o responsabilidades públicas puede exigir que, para adelantar un ejercicio de control social, se tenga que cumplir con la inscripción de la Veeduría Ciudadana. Tenga en cuenta La Veeduría Ciudadana es uno de los mecanismos reglamentados por la Ley 850 de 2003 para ejercer control social. En este sentido debe tener funciones, principios, formas de accionar, deberes y derechos. Según la mencionada ley, las veedurías se rigen bajo los principios de democratización, autonomía, transparencia, igualdad, responsabilidad, eficacia, objetividad y legalidad. Actividades a implementar en el Paso 3: 3.1. Inscribir la Veeduría Ciudadana en la Personería Municipal o en la Cámara de Comercio A continuación se presenta un ejemplo de un Acta de Conformación de una Veeduría Ciudadana: ACTA DE CONFORMACIÓN DE LA VEEDURÍA CIUDADANA (Nombre del grupo) En la ciudad de Pueblo Alto, nos reunimos para conformar la Veeduría Ciudadana de Pueblo Alto que tendrá como objeto de seguimiento la construcción del Colegio Municipal de Pueblo Alto, y que se adelantará en el barrio Palo Verde del Municipio de Pueblo Alto, desde el 20 de julio de 2012, hasta el 6 de enero de 2013. El objetivo principal para la conformación de esta veeduría es ejercer control social a la construcción del Colegio Municipal, verificar el cumplimiento del cronograma y la debida ejecución del presupuesto. Definido lo anterior, por votación elegimos como vocero de la misma a Pedro Pablo Pérez, identificado con la cédula de ciudadanía Nº. 79.123.456 de Pueblo Alto. La veeduría tendrá como domicilio principal la ciudad de Pueblo Alto Los integrantes de la Veeduría Ciudadana son: - María Mercedes Marín - Juan José Jiménez, - Luis Lesmes - Carlos Cárdenas Paso 4: Elaborar el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana 17 ¿En qué consiste? El grupo debe determinar, de forma viable y objetiva, el horizonte, las actividades, los responsables y los tiempos en los cuales se ejecutarán las actividades. Esta herramienta permite determinar las necesidades de apoyo y los momentos que pueden ser “críticos”, ya que para el cumplimiento de la actividad se requiere llevar a cabo diversas acciones. También permite tomar decisiones sobre la marcha para ajustar, cambiar o contar con planes alternativos para cumplir con los objetivos propuestos. Para tener en n cuenta: Para la elaboración del Plan de Trabajo es necesario considerar los tiempos de ejecución del plan, programa, proyecto o contrato de gestión pública, ya que el control social es, ante todo, preventivo y su accionar debe estar dirigido a la ejecución del objeto de control social. También es recomendable elaborar un perfil de los integrantes del grupo de Veeduría Ciudadana, que permita identificar las fortalezas con las que cuenta cada uno y establecer con mayor confianza y seguridad la distribución de responsabilidades. Actividades a implementar en el Paso 4: 4.1. Definir las actividades del Plan de Acción de la Veeduría Ciudadana Pasos DEFINICIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN Actividades Necesidades/ Requerimientos Responsable s Fechas de ejecución SEGUIMIENTO AL PLAN DE ACCIÓN Productos alcanzados Dificultades presentadas Correctivos 1. Convocatoria a la comunidad. 2. Definición del tipo de plan, programa, proyecto o contrato al que se le realizará la Veeduría Ciudadana. 3. Organización de la Veeduría Ciudadana. 4. Exploración y búsqueda de la información. 5.Análisis de la información 6. Elaboración de un informe de Veeduría Ciudadana, observaciones, recomendaciones, quejas o sugerencias. 7. Seguimiento de la respuesta a las sugerencias y recomendaciones. 8. Socialización a la comunidad de los resultados del ejercicio. Para no olvidar Ante todo la Veeduría Ciudadana es la expresión de una de las formas de participación ciudadana, por lo que debe ser libre, autónoma y responsable. Para esto es necesario que los miembros del grupo cuenten con el tiempo necesario para desarrollarla, pues sólo así se garantizará que no se afecte del ejercicio. 18 19 Paso 5: Identificar la información relacionada con el objeto de la Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? En este paso se identifica con precisión la información relacionada con el sector sobre el cual se enfocará la Veeduría Ciudadana. Para ello, el grupo debe adelantar las siguientes acciones: Identificar cuál es la información que se requiere para dar inicio a la búsqueda. Identificar las fuentes de información que serán consultadas. Tenga en cuenta La información puede clasificarse según su procedencia. En este sentido, el grupo debe solicitar información institucional a la entidad pública objeto de Veeduría Ciudadana y a otras fuentes como bibliotecas, páginas web, periódicos, universidades, centros de investigación, observatorios, entre otros. También puede acceder a información de fuentes primarias: informes de rendición de cuentas, entrevistas, seguimiento de casos, visita a las obras, fotografías, etc. Para solicitar información se pueden usar: Cartas de solicitud formal Derechos de petición Para recopilar información se pueden usar: Entrevistas Encuestas Visitas de Observación Grupos focales ¿Qué es una entrevista?: Es una técnica para obtener datos que consiste en un diálogo entre dos personas: el entrevistador y el entrevistado. Se realiza con el fin de obtener información de una persona comprendida como parte de la materia de la investigación. Como técnica de recopilación va, desde la interrogación con preguntas establecidas previamente, hasta la conversación libre. ¿Qué es una encuesta?: Es una técnica de recolección de información primaria, complementaria a la entrevista y a la observación, que permite obtener información de un grupo representativo de individuos y proyectar resultados sobre la totalidad de la población, por lo tanto tiene mayor cobertura. Principalmente mide actitudes, opiniones, creencias y comportamientos. Su instrumento es el cuestionario, entendido como un conjunto de estímulos que permiten traducir la información al lenguaje de variables y preguntas para codificar y cuantificar. ¿Qué es una guía de observación? Es un instrumento que orienta la atención en lo que interesa observar al grupo de Veeduría Ciudadana y es un referente para todas las visitas que se realicen. Esto no significa que se deba observar siempre lo mismo, por lo que la información obtenida puede ser distinta cada vez. Para esto es necesario que el grupo se apoye en la construcción de una guía de visita, determine lo que quiere observar, y anote en la guía los datos que arroje la observación. También puede apoyarse en la toma de fotografías. 20 Actividades para implementar en el Paso 5: 5.1. Identificar las fuentes de información Identificar el tipo de fuentes de información que requiere el ejercicio de Veeduría Ciudadana y elaborar, según el siguiente cuadro, una lista de las diferentes fuentes en las que se podrá consultar, recopilar y/o solicitar información. TIPO DE FUENTE Fuentes Institucionales Fuentes no institucionales Fuentes directas INFORMACIÓN QUE SUMINISTRA DÓNDE SE PUEDE UBICAR Información sobre la entidad y el sector objeto de control social. Constitución política Normatividad Decretos Leyes Sentencias, Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Programas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Proyectos Presupuesto Anual Convenios Contratos Informes de Gestión Estadísticas Informes de rendición de cuentas Suministran datos, reflexiones y aportes que no se encuentran necesariamente en la información institucional; puede ser también información de refuerzo o complemento para los datos obtenidos inicialmente. Investigaciones de universidades o centros especializados (por ejemplo observatorios). Revistas. Periódicos que contienen datos de actualidad. Páginas Web de las respectivas alcaldías o gobernaciones, y páginas de contratos: www.contratos.gov.co Datos de primera fuente que amplían las posibilidades de análisis y los resultados del ejercicio de control social. Personas que sean beneficiarias directas del proyecto objeto de Veeduría Ciudadana Funcionarios Contratistas Líderes comunitarios Representantes de ONGs, etc., a quienes se puede entrevistar, aplicar una encuesta, desarrollar un grupo focal o dar una charla. 5.2. Recolectar la información documental relacionada con el proyecto y el contrato La primera tarea que debe incluir el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana es la recolección de información documental relacionada con el proyecto y el contrato seleccionados. Esta labor da inicio al ejercicio de Veeduría Ciudadana y es de gran importancia porque, a partir de la información que el grupo reúna, se podrá realizar un mejor seguimiento. Para esto es indispensable tener claridad sobre cuáles son los documentos institucionales que requiere el ejercicio de Veeduría Ciudadana según el proyecto y el contrato seleccionados, y tener en cuenta que el seguimiento debe hacerse de manera integral. Esto implica reconocer que ambos se encuentran articulados a otros instrumentos de planeación como el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto Anual. De igual manera, si se ha seleccionado un contrato, este debe ser analizado junto con el proyecto de inversión que lo origina. Esta articulación de instrumentos se denomina Ciclo de Inversión Pública y se presenta en el siguiente gráfico: Gráfico 6. Ubicación esquemática de los Instrumentos de Gestión Pública PROGRAMA DE GOBIERNO 21 PLAN DE DESARROLLO Líneas Estratégicas Programas Información institucional mínima con que debe contar el grupo de Veeduría Ciudadana para realizar un análisis inicial: Objeto de la Veeduría Ciudadana Para cualquier proyecto o contrato Proyecto de Inversión Pública Contrato Tipo de documento a recolectar Observaciones - Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Estos documentos corresponden a los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública, los cuales permiten identificar cuál es la articulación del proyecto y el contrato objetos de Veeduría Ciudadana con el Plan de Desarrollo Municipal, y cómo este proyecto/contrato contribuye al cumplimiento de las metas que quiere alcanzar la administración del ente territorial en los cuatro años de gobierno. - Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) - Presupuesto Anual - Ficha EBI Fichas de la Metodología General Ajustada (MGA) Si existen documentos que contengan un análisis del proyecto de inversión objeto de veeduría, también deben consultarse. - Estudios previos Pliego de condiciones Minuta del contrato Acta de inicio Cronograma de obra Informes de interventoría Es muy importante tener en cuenta que un contrato es la materialización de los proyectos de inversión, por esto, para el análisis también consulte todos los documentos relacionados con el proyecto de inversión, así puede comparar y ver la relación entre el contrato y el proyecto de inversión que lo respalda. Una vez que la lista de documentos a recolectar esté completa, el grupo de Veeduría Ciudadana debe identificar ante cuáles dependencias y funcionarios se solicitará la información. Por lo general esta información institucional se encuentra en las respectivas dependencias. Por ejemplo, en la Secretaría de Planeación se ubicarán los proyectos en el Banco de Proyectos, en la oficina jurídica los contratos, y en las respectivas Secretarías del Despacho la información específica sobre su sector. Dado que la recolección de información documental constituye el primer contacto del grupo de Veeduría Ciudadana con la administración del municipio, es de suma importancia que todas las solicitudes realizadas a los funcionarios y las entidades, se hagan de manera respetuosa y formal. 5.3. Solicitar información institucional Para solicitar información institucional, el grupo de Veeduría Ciudadana puede hacer uso de los siguientes mecanismos: 22 Carta de solicitud formal: este mecanismo consiste en elaborar una carta en la cual el grupo de Veeduría Ciudadana se presenta ante el ente territorial correspondiente, indica que se presenta como una Veeduría Ciudadana constituida, explica el objeto de veeduría y solicita la información requerida. Esta comunicación debe dirigirse de forma muy respetuosa e incluir los datos de contacto del grupo y las firmas de sus integrantes. Derecho de Petición: se puede realizar por medio de una solicitud verbal o escrita respetuosa a un servidor público del ente territorial, con el fin de solicitar su intervención en un asunto concreto o información sobre documentos específicos relacionados con el proyecto y contrato objetos de Veeduría Ciudadana. El derecho de petición está definido por el artículo 23 de la Constitución Política. Es preferible que el Derecho de Petición se realice en forma escrita y que la solicitud de información sea muy clara. Debe contener las firmas de los integrantes de la veeduría y los datos de contacto. Para no olvidar Para realizar un buen seguimiento y lograr incidencia en la gestión pública a través de la Veeduría Ciudadana, lo primordial es estar muy bien informado. ¿Qué son y para qué sirven los documentos institucionales? Documento Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) Presupuesto Anual Metodología General Ajustada (MGA) del proyecto Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión (EBI) Estudio Previo ¿Qué es? Es un instrumento fundamental dentro de la gestión territorial, que guía la acción de las instancias públicas y privadas del municipio. Refleja el compromiso adquirido por los mandatarios electos en su programa de gobierno y expresa los resultados de un proceso de planificación concertado entre los diversos sectores de la sociedad civil. Es un componente del sistema presupuestal que indica la inversión y los proyectos a ejecutar, y se encuentra clasificado por sectores, organismos, entidades, programas y regiones. Los proyectos que aparezcan en el Plan Operativo Anual de Inversión (POAI) deberán estar registrados en el Banco de proyectos. Es una herramienta que establece el uso de los recursos, por lo que es la expresión cuantificada del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el cual parte de una previsión en cifras basada en unos objetivos que serán desarrollados en un período determinado. Es la metodología diseñada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para la identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública, con el fin de proveer un sistema de información ágil y eficiente en el proceso de identificación, preparación, evaluación y programación de los proyectos de inversión. Es un formato que contiene de manera esquemática la información esencial de un proyecto de inversión producto de su proceso de formulación. Son los estudios de conveniencia y de oportunidad que se elaboran antes de la apertura de los procesos de selección. ¿Para qué sirve? Para promover el desarrollo del ente territorial en sus diversas dimensiones: económica, social, política e institucional, y ambiental, a través del uso adecuado de sus potencialidades. Para tener conocimiento de los proyectos incluidos que van a ser financiados con recursos programados, autorizados o legalizados. Permite la planificación financiera de los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal (PDM). Para guiar y orientar al usuario en la realización de estudios de evaluación ex ante para la toma de decisiones relacionadas con la inversión. Para obtener la información básica de un proyecto. Para definir la necesidad, establecer la definición técnica relacionada con la satisfacción de la necesidad, proyecto, estudio, pre diseño, diseño, las condiciones del contrato, el soporte técnico y económico del valor estimado del contrato, y el análisis de los riesgos que deben ser 23 Documento Pliego de Condiciones Minuta de Contrato Informes de interventoría ¿Qué es? Es un documento contractual, de carácter comprensivo y obligatorio, en el que se establecen las condiciones o cláusulas aceptadas en un contrato de obras o servicios, una concesión administrativa, una subasta, etc. Es el acto jurídico generador de derechos y obligaciones que celebran entidades públicas con capacidad para contratar. Son los informes realizados por los interventores de las obras o de los contratos de servicios. ¿Para qué sirve? amparados por el contratista. Para conocer el marco legal, el objeto de la invitación, la fuente de financiación, la localización del proyecto, el itinerario de la invitación, el valor de los pliegos, las aclaraciones y precisiones de las condiciones del concurso, los participantes, el presupuesto oficial y plazo de ejecución, y las condiciones técnicas (especificaciones). Para generar una obligación entre un particular y el Estado. Sirve para saber las especificaciones técnicas y los términos de referencia del contratista. Con la minuta de contrato podemos saber qué se va a construir o a ejecutar. Para verificar la exactitud en la ejecución de las obras o servicios o la calidad de los elementos y materiales que utiliza o suministra el contratista. 24 Paso 6. Analizar la información obtenida ¿En qué consiste? Es la fase de selección, análisis, interpretación y estudio de la información, extraída de fuentes institucionales, no institucionales y de fuentes directas, y recopilada por el grupo de Veeduría Ciudadana. Tenga en cuenta Una vez que el grupo de Veeduría Ciudadana ha recopilado la información, el paso a seguir es la revisión y el análisis de la misma. Con el fin de que el grupo pueda comprender la totalidad del tema escogido y lo relacione con su objeto veeduría, el análisis se inicia sobre la información más general hasta llegar a la más específica. Actividades para implementar en el Paso 6: 6.1. Revisar la información de acuerdo con las fuentes consultadas. Se requiere: Comparar la información solicitada (la que sea necesaria) con la obtenida. Determinar si está completa para el ejercicio de Veeduría Ciudadana, si no lo está, establecer cuál falta y qué se requiere para conseguirla. Si es necesario, se debe solicitar nuevamente utilizando los mecanismos ya explicados (Carta de solicitud formal, o Derecho de Petición). Sistematizar y analizar las encuestas, entrevistas y visitas de observación producto del trabajo de campo, es decir, de la recolección de información en las fuentes no institucionales y en las fuentes directas. Se utiliza como guía el siguiente cuadro: Tipo de información ¿Qué información fue solicitada? ¿Qué información ya fue entregada? ¿Qué información hace falta? ¿Qué información se debe solicitar nuevamente? Información institucional Información no institucional Fuentes directas Al realizar el análisis, confronte o compare la información seleccionada y útil con los resultados del trabajo de campo. Esto permite constatar si la gestión pública del sector de inversión bajo observación se realiza de acuerdo a la Constitución, las leyes y las normas, la política pública formulada, los planes y programas, los presupuestos y los procesos de contratación, o si presenta desfases, deficiencias de procedimientos y de ley. También permite identificar cuáles son las posibles razones para que ello suceda, así como las estrategias que el ente territorial debe adelantar para contar con una gestión eficiente y ágil en favor de las comunidades beneficiarias del proyecto y el contrato. 6.2. Analizar la ubicación del proyecto en los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública Con el fin de identificar el aporte del proyecto y contrato a las metas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), es importante ubicarlo y analizarlo en el marco del PDM en el cual se apoya, así como en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y en el Presupuesto Anual respectivo. En esta parte del análisis documental se recomienda hacer uso de los análisis previos sobre el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). En caso de que no exista este análisis, sería una buena oportunidad para que el grupo de Veeduría Ciudadana analice el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el POAI y el Presupuesto Anual usando las Guías Metodológicas desarrolladas por el Convenio Ecopetrol-ESAP-IFC. 25 El siguiente esquema ejemplifica algunas preguntas orientadoras para el análisis10 de cada uno de los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública: Plan de Desarrollo Municipal Presupuesto Anual POAI • ¿A qué programa pertenece el proyecto? • ¿A qué sector pertenece el proyecto? • ¿A qué metas del Plan de Desarrollo Municipal le aporta el proyecto? • ¿A qué objetivo del Plan de Desarrollo Municipal le aporta el proyecto de inversión? • ¿Cuál es el valor total de la inversión para el año? • ¿Cuál es el valor total de la inversión del sector al cual pertenece el proyecto de inversión? • ¿En qué eje (programa) se ubica el proyecto? • ¿Cuál es el valor programado para el proyecto? • ¿Con qué recursos se va a financiar el proyecto? (SGP, regalías, recursos propios, otras fuentes). OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR: Análisis Del Plan De Desarrollo (PDM) Análisis Del Plan Operativo Anual De Inversiones (POAI) Análisis Del Presupuesto Anual 10 Estas y otras preguntas adicionales se pueden encontrar en las Guías Metodológicas de Control Social elaboradas por el Convenio Ecopetrol-ESAP-IFC. 26 6.3. Analizar el proyecto de inversión que da origen al contrato objeto de Veeduría Ciudadana Una vez que se ha identificado el aporte del contrato al cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal, el grupo de Veeduría Ciudadana puede iniciar el análisis del Proyecto de Inversión Pública que respalda el contrato. Para ello se recomienda hacer uso de la “Guía Metodológica: Análisis de Proyectos de Inversión Pública Financiados con Recursos de Regalías” elaborada para tal fin, que pertenece a la serie Guías Metodológicas de Control Social. Ficha EBI Podrá encontrar información general y sintetizada del proyecto. ¿Cuál es el nombre del proyecto? ¿Cuál es la dependencia que ejecuta el proyecto? ¿Cuál es el problema o necesidad que resuelve el proyecto? ¿Cuál es el valor del proyecto? Ficha MGA Podrá encontrar información detallada de la formulación del proyecto. ¿Cuál es el objetivo del proyecto? ¿Cuál es la población afectada y beneficiaria del proyecto? ¿Cuál es el problema o necesidad que resuelve el proyecto? ¿En qué consiste el proyecto? ¿Cuáles son las fuentes de financiación? Para el análisis es necesario contar con la Ficha EBI y las fichas de la Metodología General Ajustada (MGA). Este análisis permitirá al grupo relacionar las necesidades de la comunidad contempladas en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), con las soluciones que se traducen en el proyecto de inversión pública. OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR: Análisis De Proyectos De inversión Pública Financiados con Regalías 6.4. Analizar el contrato objeto de Veeduría Ciudadana Una vez realizado el análisis documental de ubicación del Proyecto de Inversión Pública relacionado con el contrato escogido, se procede al análisis documental del contrato. Para esto es necesario que el grupo decida si se va a realizar seguimiento a todas las etapas del proceso contractual (precontractual, contractual y pos contractual) o a una etapa en particular. Para decidirlo se debe tener en cuenta el nivel de incidencia que se quiere generar para mejorar los procesos de gestión pública. En segundo lugar, el grupo debe identificar la modalidad de contratación: licitación pública, concurso de méritos, selección abreviada o contratación directa. Por lo general los contratos de inversión se realizan a través de licitación pública o de contratación directa. Para no olvidar 27 La característica principal del ejercicio de Veeduría Ciudadana es su carácter preventivo, es decir, que permite a los ciudadanos y ciudadanas vigilar un proceso de contratación desde su etapa de planeación. De esta manera se logra una mayor incidencia de la comunidad en un contrato ejecutado por la administración municipal, si este es abordado por el grupo de veeduría desde la primera etapa o desde la etapa precontractual, es decir, desde el momento en el que se realizan los estudios previos que permiten celebrar y ejecutar un contrato. Gráfico 7. Esquema de incidencia en las etapas del proceso contractual: Etapa Pre-contractual: Etapa Contractual: (Planeación) va hasta la publicación del contrato y selección contratista. Va desde la firma del contrato hasta su liquidación. Etapa Pos-Contractual: uso de la obra o prestación del servicio. 6.5. Analizar la documentación en la etapa pre-contractual En esta etapa el grupo de Veeduría Ciudadana debe analizar los Estudios Previos, los Pliegos de Condiciones, la realización del proceso de selección del contratista y la publicación de dicho proceso. Esta es la etapa de planeación del contrato, por lo que es indispensable revisarla con mucha atención, porque es aquí donde se establece la necesidad de atender el objeto del contrato, la modalidad, la forma de selección y las características técnicas del servicio, bien u obra que se requiere. Información revisar a Estudios Previos. Pliego de Condiciones. Proceso de selección (página web del municipio). Aspectos a observar Realización del proceso de selección del contratista. Publicación del proceso. Publicación de los Estudios Previos y de los Pliegos de Condiciones. ETAPA PRECONTRACTUAL Preguntas orientadoras Aspectos a recomendar ¿Los pliegos de condiciones recogen las observaciones realizadas a los estudios previos? ¿Son claras y precisas las especificaciones técnicas? ¿Cómo afecta a la comunidad el objeto del contrato (positiva y negativamente)? Correspondencia y concordancia de lo que se estipula en el contrato y lo que se plantea en el proyecto de inversión y en el Plan de Desarrollo Municipal. Concordancia entre las necesidades comunitarias y lo que se describe en el contrato. Cumplimiento normativo en el proceso de selección (Decreto 2170 de 2002). Claridad en las especificaciones técnicas del objeto del contrato. Concordancia entre los valores del contrato y lo establecido en el proyecto de inversión y en el POAI. 6.6. Analizar la documentación en la etapa contractual En esta etapa el grupo de Veeduría Ciudadana debe revisar si la Minuta de Contrato refleja lo establecido en el Pliego de Condiciones, y aspectos como la descripción del objeto del contrato, la regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, entre otras. De igual manera, debe revisar y contrastar las obligaciones del contratista registradas en la minuta del contrato, con los avances que reporta el interventor en sus informes. Información a revisar Minuta del contrato. Informes de interventoría. ETAPA CONTRACTUAL Aspectos a observar Preguntas orientadoras Obligaciones del contratista. ¿Las obligaciones del Modificaciones o cambios contratista corresponden del contrato. a lo establecido en los Aspectos a recomendar Concordancia entre los pliegos de condiciones y la minuta del contrato. Avances y cumplimiento del contrato. 28 Problemas en la ejecución del contrato. pliegos de condiciones? Efectos sobre la comunidad a partir de la obra. 6.7. Analizar la documentación en la etapa post-contractual. En esta etapa, el grupo de Veeduría Ciudadana debe tener en cuenta los documentos de las etapas anteriores y estar presente durante la realización del acta de entrega del contrato o de finalización del mismo. Si una Veeduría Ciudadana inicia su ejercicio en esta etapa, el nivel de incidencia es mínimo, ya que en esta etapa del proceso el grupo solo podrá hacer seguimiento del acta final y ya no podrá solicitar cambios en el contrato. De igual manera, en el acta de finalización debe constar que se entrega exactamente lo que se pactó en el contrato y en las adiciones o cambios realizados en el mismo. Información a revisar Acta de entrega de obra. ETAPA POST – CONTRACTUAL Aspectos a observar Preguntas orientadoras Si la obra entregada ¿Se entregan las obras y se ajusta a la etapa servicios con las especificaciones precontractual. Los faltantes de la establecidas en la minuta del contrato? obra, si los hay. Aspectos a recomendar Concordancia de la entrega de obra o prestación del servicio, de acuerdo a las especificaciones técnicas contenidas en el contrato. Evitar deficiencias en la obra o servicio objeto del contrato porque perjudican a la comunidad. En el análisis de los proyectos y contratos, el grupo de Veeduría Ciudadana se puede reunir para revisar los proyectos y contratos seleccionados y compartir inquietudes al respecto. Para esta tarea se pueden utilizar las Guías de Análisis de Proyectos de Inversión Pública y de Contratos, elaboradas por el Convenio Ecopetrol –ESAP-IFC y todas las que sean complementarias a esta guía. OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR: Análisis De Contratos públicos Financiados con Regalías 29 Paso 7: Elaborar el Informe de Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? Los análisis realizados por el grupo de Veeduría Ciudadana arrojarán resultados que deben consignarse en un Primer Informe. Este informe es un documento escrito dirigido principalmente a la administración territorial correspondiente y a las entidades objeto de control, en el que se relacionan los datos y resultados obtenidos a partir del análisis documental realizado sobre la información recolectada por el grupo, referente al proyecto y al contrato objeto de Veeduría Ciudadana. Con la presentación de este primer informe se iniciará el diálogo y se generarán compromisos de la administración, a los cuales el grupo debe hacer seguimiento. Tenga en cuenta El informe debe ser claro, sencillo, oportuno y veraz para que sea leído y entendido de manera rápida por los actores del sector responsables de la operación y ejecución de la gestión pública objeto de control social, y sean puestos en práctica los planteamientos formulados por el grupo de Veeduría Ciudadana. La entrega del informe de Veeduría Ciudadana puede realizarse bajo el derecho fundamental de petición, con el ánimo de recibir respuesta por parte de las autoridades e instituciones encargadas de la gestión objeto de control. El informe debe ser firmado por todos los miembros del grupo de Veeduría Ciudadana, con una dirección y teléfono de contacto, y debe tener un párrafo de despedida donde se solicite a la administración respuesta sobre las propuestas o recomendaciones presentadas. Actividades para implementar en el Paso 7: 7.1. Elaborar la estructura y los contenidos del Informe de Veeduría Ciudadana ¿Cómo elaborar el informe de veeduría? El primer informe y los informes subsiguientes, producto del análisis de las fuentes institucionales, no institucionales y de las fuentes directas, debe contener lo siguiente: Primera parte: Descripción general del proceso de análisis, donde se explique brevemente el proyecto y contrato objeto de Veeduría Ciudadana, las razones por las cuales se seleccionaron el proyecto y el contrato, la información que se ha recopilado y una descripción de cómo se realizó el análisis documental. La información debe presentarse de manera objetiva, es decir sin comentarios ni valoraciones. Segunda Parte: Hallazgos y resultados del análisis documental, donde se presentan y argumentan los resultados y hallazgos encontrados. Deben evitarse los juicios de valor. En esta parte es importante presentar lo que se encontró a partir de la revisión de la información, es decir, el análisis del PDM y del POAI con respecto al objeto de Veeduría Ciudadana y la relación entre estos y el programa, proyecto y contrato seleccionado. Tercera Parte: Recomendaciones a la administración municipal sobre los hallazgos encontrados, donde se incluyen las propuestas del grupo de Veeduría Ciudadana con el fin de mejorar o cambiar una situación o exigir el cumplimiento de las metas expuestas en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), los objetivos de un programa o proyecto, o las obligaciones de un contrato. Una vez que el grupo de Veeduría Ciudadana cuente con un informe (parcial y final), es necesario presentarlo oportunamente ante la administración municipal. 30 INFORME DE LA VEEDURÍA CIUDADANA Introducción: ¿Quiénes somos? ¿Cuál es nuestro objetivo? ¿Cuál es el proyecto al que se le está haciendo seguimiento? ¿A qué necesidad o problema responde? Planteamiento del problema: Antecedentes del problema Definición del problema Recopilación de información ¿Qué información encontramos? ¿Cómo lo hicimos, es decir, qué herramientas utilizamos? ¿Qué fuentes buscamos? Análisis de información: Resumen de la información encontrada. Hallazgos: Problemas que se evidenciaron con la información recopilada y las falencias en la información. Conclusiones: Recomendaciones que el grupo de veeduría ciudadana presenta ante la administración para mejorar la situación o para buscar solución a los problemas encontrados. Sugerencias presentadas por el grupo de veeduría ciudadana. Propuestas para realizar un trabajo en conjunto con la veeduría ciudadana y dar soluciones a los problemas encontrados. Anexos Se puede anexar información recopilada sobre la cual se realizó el informe o documentos que la veeduría ciudadana ha tramitado, por ejemplo, los derechos de petición que se nombran dentro del informe. Firmas Nombre y firma de quienes conforman el grupo de veeduría ciudadana y datos de contacto. Para no olvidar… El Informe de veeduría es el acto comunicativo más importante del grupo de Veeduría, Ciudadana puesto que de éste depende que el grupo demuestre a la dependencia del ente territorial, del sector objeto de control, lo que se hace bien, lo que se debe mejorar y lo que se debe corregir. Con un informe debidamente presentado y argumentado se busca que se generen procesos de revisión y ajuste en las entidades públicas y en los contratistas encargados de la ejecución del proyecto. Es muy importante que los informes que elabore el grupo de Veeduría Ciudadana no sean únicamente para señalar los errores y los hallazgos negativos encontrados en el ejercicio de análisis y seguimiento, también deben señalarse los avances y aciertos de la administración que aportan al bienestar de la comunidad. Paso 8: Seguimiento al Informe de la Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? EI seguimiento consiste en estar atento a recibir respuestas acerca del informe (sugerencias, recomendaciones y denuncias), valorarlas y diseñar acciones a partir de ellas. 31 Tenga en cuenta Si dentro del ejercicio de Veeduría Ciudadana surge la necesidad de hacer una denuncia ante las autoridades disciplinarias, penales o fiscales, o los órganos de control, ésta debe estar suficientemente soportada para que tenga éxito y los funcionarios encargados de su trámite tengan suficientes elementos de estudio y análisis. Si las recomendaciones o sugerencias tienen origen en la ausencia del cumplimiento de una norma constitucional, legal o reglamentaria por parte de una autoridad, el grupo de Veeduría Ciudadana puede iniciar la acción de cumplimiento con base en el Artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997. Si se considera que con la renuencia de la autoridad responsable se vulnera el derecho fundamental a la participación, es posible instaurar una acción de tutela con miras a su protección. Si se considera que las recomendaciones y sugerencias están dirigidas a que efectivamente se mejore la gestión pública en cuanto a la prestación de un servicio, y que esta prestación es un interés colectivo que debe ser protegido, es posible instaurar una acción popular con miras a su protección. Es importante señalar que el informe de la Veeduría Ciudadana debe presentarse ante la comunidad luego de ser expuesto ante el ente territorial. Para no olvidar Aunque el grupo de Veeduría Ciudadana haya seleccionado un contrato determinado para el ejercicio de control social, debe hacer seguimiento a todo el Ciclo de Inversión Pública, ya que los contratos son solo la forma en que se concretan las metas del Plan de Desarrollo Municipal y los proyectos de inversión. Actividades a implementar en el Paso 8: A continuación se brindan orientaciones para realizar seguimiento en cada una de las etapas del proceso contractual. 8.1. Seguimiento en la etapa pre-contractual En esta etapa, el seguimiento se concentra en los hallazgos producto del análisis de los Estudios Previos, los Pliegos de Condiciones y los procesos de publicidad y de selección del contratista. También se enfoca en elaborar recomendaciones y hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por la administración municipal, luego de la socialización del primer informe. En esta etapa se debe tener en cuenta las advertencias realizadas dentro del proceso de publicidad, ya que si surge un problema en la ejecución del contrato que haya sido advertido en la publicación, y afecta al contrato, se podrían ocasionar cambios que incurran en una falta de planeación y se podrían generar nuevas obligaciones para el ejecutor. 8.2. Seguimiento en la etapa contractual El seguimiento en esta etapa se realiza para: Verificar los compromisos y recomendaciones, producto del análisis documental de la minuta del contrato y los informes de interventoría, incluidos en el primer informe de la Veeduría Ciudadana. Verificar el cumplimiento del contrato. Identificar si la comunidad ha tenido algún inconveniente, por ejemplo con la realización de una obra o con la prestación de un servicio, para darlo a conocer a la administración y al ente de control respectivo. Realizar un proceso constante de solicitud de información para que el grupo de Veeduría Ciudadana permanezca informado sobre los cambios y adiciones que se realicen al contrato, y las medidas tomadas por los contratistas para evitar o mitigar los impactos negativos ocasionados. Respecto del seguimiento al objeto de Veeduría Ciudadana, es muy útil entablar y mantener diálogos oportunos con las administraciones municipales, con el propósito de: 32 Solucionar las dificultades que afectan a la comunidad, derivadas de la construcción de una obra o de la prestación de un servicio. Presionar para el cumplimiento, por parte del contratista, de las obligaciones estipuladas en el contrato. Detectar errores, fallas e impactos negativos existentes, presentarlos ante la administración y el contratista y buscar soluciones inmediatas que permitan mitigar dichos impactos, así como también corregir sobre el camino los errores cometidos. Presentar propuestas para realizar modificaciones dentro de un contrato, si estas tienen una base y un sustento real, y sobre todo un propósito que beneficie a la comunidad. Tenga en cuenta Entre los instrumentos que se pueden utilizar para hacer seguimiento, se encuentran: Mesas de Trabajo Visitas de obra Visitas de prestación de servicios Reuniones con interventores, contratistas y/o funcionarios Actas Audiencias públicas 8.3. Seguimiento en la etapa post-contractual El seguimiento en esta etapa se realiza para verificar la entrega de la obra o del servicio, de acuerdo a lo establecido en el contrato. También se corroboran las recomendaciones y compromisos de las etapas anteriores. Herramientas para hacer seguimiento al proyecto y contrato objeto de la Veeduría Ciudadana Mesas de trabajo La Mesa de Trabajo es el espacio ideal para lograr un encuentro entre el grupo de Veeduría Ciudadana y los entes municipales. En ella se pueden presentar temas, pedir información adicional, presentar propuestas, hacer seguimiento al informe enviado y lograr acuerdos para la mejora en la gestión pública o para la solución de los problemas o fallas encontrados en los análisis. Por esta razón, esta herramienta es muy útil tanto en la etapa precontractual como en la contractual. En las Mesas de Trabajo es importante que el grupo de Veeduría Ciudadana asista con la información que ha recolectado hasta el momento, así como con los análisis y los informes que haya realizado. Sobre estos informes se hará el seguimiento en la Mesa de Trabajo. También se debe elaborar una agenda con el orden de las intervenciones de cada una de las entidades y con espacio para las preguntas. Es indispensable que, con la debida anticipación, el grupo de Veeduría Ciudadana elija voceros encargados de dirigir la mesa de trabajo, de dar la palabra, de organizar las preguntas, y de presentar el informe y las inquietudes ante la administración. Es de suma importancia que el grupo designe una o dos personas encargadas de la realización de un acta, en la que se incluya una relatoría de los hechos principales de la reunión y los compromisos allí adquiridos tanto por la Veeduría Ciudadana como por las entidades. Las personas designadas para tal fin también deben encargarse de recoger las firmas de los asistentes. Visitas de obra Se recomienda utilizar esta herramienta en la etapa contractual. Tienen como objeto observar los avances que se hayan dado en la obra y, principalmente, constatar los avances de las obligaciones adquiridas en el contrato por parte del contratista. También deben aprovecharse para indagar sobre posibles cambios que se hayan dado en los contratos y para actualizar la información obtenida por el grupo de Veeduría Ciudadana. La realización de la visita de obra requiere de una preparación previa en la que es indispensable: 33 Realizar una solicitud respetuosa y por escrito ante el contratista y la entidad ejecutante. Informar al interventor que la Veeduría Ciudadana en uso de sus derechos requiere del acompañamiento de la empresa contratista y de la interventoría para visitar la obra. Esta solicitud debe realizarse para que el grupo de Veeduría Ciudadana obtenga el permiso para la visita y los elementos necesarios para recorrer la obra y para que cuente con la presencia del contratista, del interventor, y de los representantes de la entidad territorial. Así mismo, es importante realizar una visita al interventor para obtener su concepto sobre los avances y sobre el cumplimiento del contrato, y para solicitar los informes de interventoría, lo cual debe aplicarse también a las visitas de obra. Si dentro de la visita de obra se llega a algunos acuerdos con el contratista, es importante realizar un acta a la cual se le pueda hacer seguimiento. Para la realización de la primera visita a la obra, es necesario que el grupo de Veeduría Ciudadana cuente con información previa, sólo así el grupo puede realizar preguntas contundentes, completar la información que se tiene hasta el momento, conseguir información que no se había podido obtener, e iniciar una relación con el contratista y el interventor. También sirve para conseguir documentación complementaria como el cronograma de la obra y los diseños y planos de la obra, entre otros. Para no olvidar La visita a la obra siempre debe ser posterior al análisis documental, a la elaboración del primer informe y a la socialización del mismo, es decir, debe ser una actividad de seguimiento a la etapa contractual. Visitas de prestación de servicios Estas visitas tienen como objeto observar los avances dados en la prestación de un servicio (por ejemplo, alimentación escolar) de acuerdo con las obligaciones adquiridas en el contrato por parte del contratista. También deben aprovecharse para indagar sobre posibles cambios en los contratos y para actualizar la información obtenida por el grupo. Es importante tener un encuentro con la persona responsable del contrato, para lo cual en ocasiones será necesario obtener una cita con anterioridad con el fin de contar con el tiempo disponible por parte del responsable. Si dentro de la visita se llega a algunos acuerdos con el contratista, es importante realizar un acta de la misma a la cual se le pueda hacer seguimiento. Tenga en cuenta La Veeduría Ciudadana es un proceso de acompañamiento a la administración y no es sinónimo de una interventoría, razón por la cual, durante la ejecución de la obra, el grupo debe estar en alerta constante respecto a los posibles problemas o inconvenientes en la realización de una obra, para presentar propuestas de resolución de los mismos tanto a la administración como al contratista. Actas de reunión, visitas o mesas de trabajo. El acta constituye otra de los instrumentos para la Veeduría Ciudadana. En todos los encuentros con la administración, el acta es la herramienta que permite llevar un registro de las actividades, los acuerdos y los compromisos adquiridos por la administración municipal y por el grupo de veeduría ciudadana en estos espacios. Es importante que el grupo designe a una persona para que se encargue del archivo de las actas. “Modelo de Acta” VEEDURÍA CIUDADANA ________________________ ACTA No. _______ Mesa de Trabajo Reunión Entidad Entidad 34 Reuniones con funcionarios, interventores y contratistas Se sugiere utilizar esta herramienta cuando el grupo de Veeduría Ciudadana ya ha realizado un primer análisis del proyecto/contrato. Estas reuniones nunca deben realizarse con el objetivo de conseguir información preliminar, sino para profundizar en ella. Para estas reuniones, el grupo de Veeduría Ciudadana debe conocer y tener clara la información previa sobre su objeto de control social. El grupo de Veeduría Ciudadana debe solicitar una cita y preparar previamente preguntas sobre la información requerida. Audiencias públicas Esta herramienta es un espacio de participación ciudadana en la que las entidades de la administración pública, las personas naturales o jurídicas y las organizaciones sociales se reúnen para intercambiar información, explicaciones, evaluaciones y propuestas sobre aspectos de la gestión pública (Artículo 33 de la Ley 489 de 1998). Debe tenerse en cuenta que la Audiencia Pública es un mecanismo deliberante pero no decisorio, y por lo tanto las conclusiones de la misma no son obligatorias para las entidades. El grupo de Veeduría Ciudadana puede solicitar a la administración territorial una audiencia pública, con el fin de que una o varias entidades territoriales expliquen y entreguen información al grupo sobre su objeto de control social. Por lo anterior, las audiencias públicas se convierten en un mecanismo apropiado para la socialización del segundo informe de la Veeduría Ciudadana ante la administración pública. Para ello, el grupo debe solicitar la Audiencia Pública a la entidad correspondiente. El mecanismo de convocatoria será definido por la administración, así como la metodología para el desarrollo de la audiencia, lo que no implica que el grupo de Veeduría Ciudadana deba desligarse completamente del proceso. Por el contrario, es muy importante que éste acompañe y colabore en las actividades de convocatoria y en la definición de la metodología, si la administración lo acepta. El grupo de Veeduría Ciudadana debe realizar una preparación previa similar a la utilizada para la Mesa de Trabajo. Es necesario tramitar una solicitud por escrito a la administración municipal objeto de seguimiento, en la que se incluya el tema y los subtemas de la audiencia, la información requerida, las razones por las cuales se hace la solicitud y los datos de contacto. Se recomienda nombrar en la solicitud los temas a tratar relacionados con la administración municipal correspondiente. De esta manera se logra que cada las entidades asistan a la audiencia con los temas 35 previamente preparados. Para ello, el grupo debe definir el tema con anterioridad y comunicarlo a la entidad por medio de una carta. A continuación, el grupo de Veeduría Ciudadana debe realizar una lista de las dudas que se pretenden aclarar en la audiencia pública y de las posibles preguntas para formular a las entidades asistentes. El grupo de Veeduría Ciudadana debe nombrar voceros, quienes intervendrán en la audiencia según lo acordado entre todos los integrantes del grupo. También es indispensable que se nombre a una o dos personas para realizar una relatoría sobre la reunión. En una audiencia pública no es posible realizar un acta de compromisos, pues de acuerdo a ley, las entidades públicas no están obligadas a cumplir los acuerdos. Sin embargo, antes de comenzar la audiencia, el grupo puede proponer a la entidad la posibilidad de llegar a acuerdos y firmar un acta. Esta herramienta es muy útil, porque a través de ella puede convocarse a la comunidad y a las organizaciones que tienen relación con el tema objeto de la Veeduría Ciudadana. Por ejemplo, si se trata de hacer seguimiento a un comedor comunitario, puede invitarse a la audiencia pública (con previo conocimiento de los avances del grupo y del objeto de seguimiento) a la comunidad educativa y a las organizaciones sociales relacionadas con el tema. 36 Paso 9: Socializar los resultados del ejercicio de Veeduría Ciudadana ¿En qué consiste? Cuando el grupo de Veeduría Ciudadana finaliza la etapa de seguimiento, es indispensable que presente un nuevo informe en el que exponga los resultados de las diferentes solicitudes realizadas y los seguimientos a las actas firmadas durante el proceso. La labor incluye: Informar acerca de los avances que ha obtenido el grupo y la nueva información recopilada. Describir el proceso que ha realizado el grupo de Veeduría Ciudadana. Exponer los compromisos realizados por medio de las diferentes herramientas de Veeduría Ciudadana y los que se encuentran en las actas. Realizar recomendaciones finales a la administración sobre los hallazgos encontrados. Actividades para implementar en el Paso 9: 9.1. Describir el proceso seguido por la el grupo de Veeduría Ciudadana Estructura del informe: Primera parte: Descripción del proceso realizado por el grupo de Veeduría Ciudadana a través de las Mesas de Trabajo, las visitas de obra/prestación de servicios y las actas firmadas. Segunda parte: Presentación de una síntesis de la siguiente información: ¿Qué hallazgos hubo en el análisis de la información? ¿Qué logros importantes tuvo el grupo de Veeduría Ciudadana? ¿Qué compromisos fueron cumplidos y de qué manera? ¿Qué recomendaciones adoptó la administración? Tercera parte: Se debe realizar una presentación de las conclusiones del ejercicio de Veeduría Ciudadana, y de las recomendaciones y propuestas finales, dentro de las cuales el grupo debe retomar la mirada global con la que inició el análisis de la información, hasta llegar a una mirada específica y presentar ante la administración propuestas que sirvan para mejorar los procesos relacionados con el objeto de control social en cuestión, y en general todos los que se incluyan dentro del Ciclo de Inversión Pública. En esta parte es importante explicar la forma en que el grupo de Veeduría Ciudadana incidió en la toma de decisiones de la administración, y cómo se desarrolló el proceso de participación, en el marco del ejercicio de control social, lo que debe incluir una descripción de cómo se dieron las relaciones con la administración y en qué medida ésta última cumplió con la comunidad. Este informe también debe ir firmado por todos los miembros del grupo de Veeduría Ciudadana, e incluir los datos de contacto. Una vez el informe cumpla con todos los requisitos, el grupo de Veeduría Ciudadana debe presentarlo ante la administración municipal, a través de una Mesa de Trabajo, similar a la del primer informe. 9.2. Socializar los informes con la Alcaldía objeto de control social La socialización debe ser oportuna y preventiva. Esto significa que el grupo de Veeduría Ciudadana debe abrir el diálogo para presentar advertencias ante la administración y contribuir a que se hagan correctivos antes de que las consecuencias para la comunidad sean mayores o irreparables. Antes de exponer los hallazgos ante la comunidad o los medios de comunicación, es recomendable que el grupo de Veeduría Ciudadana primero los presente ante la entidad territorial. Esto es clave para generar acercamiento y confiabilidad con las administraciones, y posibilitar la ampliación de información y un encuentro conjunto de alternativas de solución y mitigación. 37 9.3. Socializar permanentemente el ejercicio de Veeduría Ciudadana con la comunidad Debe realizarse una socialización constante con la comunidad afectada/beneficiaria, para que siempre esté informada sobre los avances del proceso de Veeduría Ciudadana y para recoger sus inquietudes. Para ello, el grupo de Veeduría Ciudadana debe tener presente que representa a la comunidad y que es vocero de la misma ante la administración municipal. El grupo de Veeduría Ciudadana debe informar a la comunidad involucrada desde el momento de su creación la existencia del grupo, el objeto de seguimiento del mismo, las acciones que se van a emprender, las actividades realizadas, los compromisos adquiridos y el seguimiento que se ha dado a los mismos. Para su realización, el grupo de Veeduría Ciudadana debe escoger un lugar fácilmente identificable, por ejemplo, la iglesia, el parque o el salón comunal del barrio, y solicitar de manera verbal o escrita su préstamo ante la institución correspondiente. La convocatoria debe estar dirigida a la comunidad afectada y puede hacerse a través de los líderes, o por medio del voz a voz, del perifoneo en los sitios más concurridos por la comunidad como supermercados y tiendas, o a través del teléfono o de volantes. El mensaje debe ser claro e informar acerca del lugar, la fecha, hora y el tema a tratar. Luego, el grupo de Veeduría Ciudadana debe nombrar voceros, un moderador, definir los puntos a tratar y elaborar un orden del día, además de preparar los materiales considerados necesarios según el planteamiento que el grupo dé a la reunión. Durante la reunión, el o los voceros del grupo de Veeduría Ciudadana deben leer el orden del día y las preguntas que la comunidad tenga. Se recomienda realizar un registro de los asistentes para poderlos convocar a una próxima socialización. Al dar inicio a ésta, el vocero debe explicar cómo está compuesto el grupo de Veeduría Ciudadana, cómo surgió, cuál es el tema a tratar en la reunión, hacer público el orden del día y aclarar las reglas de juego de la reunión, en especial para la realización de las intervenciones. Por último, previo a la reunión, debe designarse una persona encargada de la realización del acta de la misma, con el fin de garantizar su registro. 38