Umbrales Sociales, Capítulo 6: Garantías en ingreso familiar.

206 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
CAPÍTULO 6
GARANTÍAS EN INGRESO FAMILIAR
El ingreso en efectivo constituye un recurso muy importante para familias y hogares; contribuye al mantenimiento de
una vida digna y favorece el desarrollo humano. De hecho,
los bienes y servicios básicos que permiten la satisfacción de
necesidades tales como la nutrición, la protección o el abrigo, se adquieren habitualmente en el mercado por medio del
ingreso en efectivo.227 A su vez, los recursos monetarios son
prácticamente ineludibles para llevar a cabo funcionamientos esenciales, como transportarse para ir a trabajar, estudiar, cuidar de la familia, etcétera.
breza,229 ya que puede poner en serio riesgo la satisfacción de
necesidades básicas, provocar pasivos en el hogar y obstaculizar aquellos funcionamientos que son esenciales para que
las personas puedan desplegar sus capacidades y aprovechar
de mejor manera sus recursos (cosas tan simples como pagar
un pasaje de microbús o fotocopiar un currículum vítae para
conseguir un empleo, pueden resultar irrealizables en contextos de déficit extremo de ingresos).
Los ingresos en efectivo suelen estar compuestos por las remuneraciones del trabajo, bonificaciones y gratificaciones,
entre otros. Asimismo, estas fuentes se ven complementadas por rentas y transferencias en efectivo provenientes de
la seguridad social (contributivas) y prestaciones de asistencia social (no contributivas).228
Inclusive, cuando el déficit en efectivo se transforma en una
situación crónica, podrían verse eclipsadas las opciones de
desarrollo y funcionamiento social no solo presentes sino
también futuras, en especial por las consecuencias que acarrea para niños y jóvenes: excesivo estrés, depresión, deserción escolar, mala nutrición, dificultades para enfrentar episodios de enfermedad, entre otros; cristalizándose en forma
de lesiones o daños psicosociales severos.
Una muy escasa dotación de ingresos constituye un indicador expresivo (aunque no el único) de una situación de po-
Generar y disponer de ingresos estables y suficiente sigue
siendo uno de los problemas más acuciantes en contextos
(227)
Aunque también se pueden conseguir vía crédito y endeudamiento, tal y como bien lo refleja la VI Encuesta de Presupuestos Familiares del INE, y donde el
primer quintil gasta prácticamente el doble de su ingreso mensual para adquirir los bienes y servicios que componen su canasta de consumo.
(228)
A éstos se pueden agregar transferencias de otros hogares e instituciones privadas, las cuales suelen ser de difícil monitoreo.
(229)
Para medir pobreza se suelen incluir ingresos autónomos, subsidios y transferencias monetarias y el alquiler imputado a la vivienda propia.
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 207
de pobreza y pobreza extrema. De hecho, los ascensos y descensos en torno a la línea de pobreza se relacionan con las
fluctuaciones en el ingreso que mensualmente perciben los
hogares más pobres.
Ante esta situación, se han desarrollado políticas de subsidios monetarios, las que representan, en promedio una fracción menor de los ingresos totales de los hogares, aunque
estos resultan ser muy importantes en el caso de los deciles
de menores ingresos.
Estas políticas cuentan con una gran variedad de instrumentos, mecanismos, modalidades de entrega e institucionalidad a cargo. Esta diversidad se explica porque ha ido surgiendo paulatinamente en distintos períodos de la historia
de nuestro país, para tratar de subsanar la falta de ingresos.
Algunos subsidios monetarios directos
Subsidio Único Familiar (SUF). El SUF se define como el beneficio equivalente a la Asignación Familiar en su primer tramo, para personas de escasos
recursos, que no pueden acceder al beneficio del DFL Nº 150, de 1982, por
no ser trabajadores dependientes afiliados a un sistema previsional. Los
SUF se reajustan anualmente, en el 100% de la variación experimentada por
el IPC y su monto corresponde a $ 6.500 a contar del 1º de julio del 2009.
Las siguientes personas puede solicitar el beneficio: los menores hasta los
18 años de edad y los inválidos de cualquier edad, que vivan a expensas
del beneficiario. Las madres de menores que vivan a sus expensas, por los
cuales perciban SUF. La mujer embarazada. Personas con déficit en sus capacidades mentales a que se refiere la Ley N º 18.600, de cualquier edad,
que no sean beneficiarios de Subsidio de Discapacidad mental. Inválidos de
cualquier edad. Pueden cobrar el subsidio y cobrar el subsidio: La madre
del niño/a y, en su defecto, el padre, los guardadores o personas que lo hayan tomado a su cargo. Las personas naturales que tengan a su cargo discapacitados mentales. Son requisitos para obtener el SUF: tener un puntaje
menor o igual a 11.734 puntos en la Ficha de Protección Social. Esto implica
pertenecer al 40% de la población más vulnerable. No estar en situación de
proveer por sí solo o en unión del grupo familiar, a la mantención y crianza
del causante por el cual se solicita el beneficio. Las personas deben solicitar
por escrito el beneficio en la Municipalidad donde reside (Fuente: Mideplan).
Asignaciones maternales y familiares. Se encuentra regulado en el decreto con fuerza de ley No. 150, de 1981 (D.O. 25/03/1982). Son beneficiarios
de la asignación familiar : (i) trabajadores dependientes del sector público
y privado, (ii) trabajadores independientes afiliados a un régimen de previsión que al 1º de enero de 1974 contemplara la Asignación Familiar (asignatarios de la reforma agraria, taxistas propietarios y suplementeros), (iii)
trabajadores anteriores que se hallen en goce de subsidios de cualquier
naturaleza, (iv) trabajadores señalados en los Nos. 1 y 2 que se encuentren
pensionados por cualquier régimen previsional, aun cuando en el respectivo régimen no hayan tenido derecho al beneficio. (v) beneficiarios de
pensión de viudez y la madre de los hijos naturales del trabajador o pensionado en goce de la pensión especial considerada en el artículo 24 de la
Ley Nº 15.386; artículo 5º del D.L. Nº 3.500, de 1980 y artículo 45 de la Ley
Nº 16.744. (vi) instituciones del Estado o reconocidas por el Gobierno que
mantengan niños huérfanos o abandonados y discapacitados, (vii) personas naturales que tengan a su cuidado a menores por resolución judicial.
Cabe destacar que, las trabajadoras señaladas en los números 1, 2 y 3 an-
teriores tienen derecho a una asignación maternal por todo el período del
embarazo, igual derecho tendrán los beneficiarios mencionados en dichos
números, respecto de sus cónyuges embarazadas que sean causantes de
asignación familiar. Su pago se hará exigible a contar del quinto mes de
embarazo, extendiéndose con efecto retroactivo por todo el período de
gestación. Son causantes o cargas de asignación familiar : (i) cónyuge y
cónyuge inválido, en la forma que determine el reglamento. (ii) hijos y
los adoptados, hasta los 18 años o 24 años, solteros, que sean estudiantes
regulares de enseñanza media, normal, técnica, especializada o superior,
en instituciones del Estado o reconocidos por este. O bien por los hijos
inválidos de cualquier edad. (iii) nietos y bisnietos, huérfanos de padre y
madre o abandonados por estos (se les otorga el beneficio bajo los mismos
requisitos que a los hijos). (iv) madre viuda. (iv) Ascendientes mayores de
65 años. (v) niños huérfanos o abandonados en los mismos términos que
los hijos y los inválidos que estén a cargo de instituciones del Estado o
reconocidas por el Supremo Gobierno. (vi) menores al cuidado de una persona natural por resolución judicial.
Para obtener el reconocimiento y pago de las asignaciones que corresponde, el beneficiario deberá presentar una solicitud, acompañando a ella los
antecedentes que justifiquen la procedencia de su derecho. El reconocimiento de la carga familiar se hará según se encuentre en alguna de las
situaciones siguientes: (a) Trabajadores dependientes deben hacer el reconocimiento de la carga en el Instituto de Normalización Previsional o Caja
de Compensación de Asignación Familiar si el empleador está afiliado a una.
(b) Trabajadores dependientes del sector público deben autorizar sus cargas ante el mismo empleador. (c) Trabajadores independientes con derecho
a ello deben autorizarla ante el Instituto de Normalización Previsional.
De lo señalado anteriormente, se concluye que las personas beneficiarias
de asignación familiar o maternal tienen un derecho respecto de este subsidio y la forma de hacerlo exigible es a través de la presentación de la
respectiva solicitud. La institución pagadora de la asignación familiar dependerá del tipo de beneficiario: (a) Trabajadores dependientes: paga el
empleador junto con la remuneración, aunque el trabajador se encuentre
en período de incapacidad laboral. (b) Trabajadores independientes: paga el
Instituto de Normalización Previsional. (c) Pensionados: paga la misma entidad que le paga la pensión. (d) Subsidios de cesantía: se les paga junto con
el subsidio. Los montos de las asignaciones son variables según el salario: A
partir del 1 de julio del 2009 los valores son los siguientes: (i) ingreso men-
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sual hasta $ 170.000 recibe una asignación de $ 6.500; (ii) ingreso mensual
entre $ 170.001 y $ 293.624 recibe una asignación de $ 4.830; (iii) Ingreso
mensual entre $ 293.625 y $ 457.954 recibe una asignación de $ 1.526, (iv)
Ingreso mensual superior a $ 457.954 no recibe asignación (Fuente: IPS).
Subsidio al pago del consumo de agua potable, servicio de alcantarillado y tratamiento de aguas servidas (SAP). Consiste en el financiamiento, por parte del Estado, de una parte o porcentaje del pago mensual
de un consumo máximo de metros cúbicos de agua potable y alcantarillado
a usuarios residenciales de escasos recursos. Para las familias Chile Solidario el subsidio cubre el total de la cuenta de un consumo de hasta 15 m3.
El monto del subsidio varía según región y grupo tarifario. Está dirigido a
todas las familias Chile Solidario, con conexión o no de agua potable de red
y servicio de alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, en condición
de morosidad y también aquellas que están al día en los pagos del servicio. Los requisitos para obtener el SAP son: ser residente permanente de
una vivienda ubicada en el área urbana o rural (propietario, arrendatario
o usufructuario). La vivienda debe estar conectada al servicio de agua potable. Se debe estar al día con los pagos. Se debe presentar postulación en
la municipalidad donde se tiene la residencia. Debe estar encuestado con
FPS. Los postulantes al beneficio deben solicitarlo ante la municipalidad
correspondiente a su domicilio. Esta verifica su situación socioeconómica,
sometiéndolos previamente a la Ficha de Protección Social (FPS). En este
caso, no hay puntaje de corte en la FPS, pues su asignación depende de la
disponibilidad de cupos de cada comuna (Fuente: Mideplan).
Subsidio a la discapacidad mental – Ley N° 869 y N°18.600. Consistente en una prestación pecuniaria mensual de monto igual para todos los
beneficiarios. El Subsidio a la Discapacidad mental se reajustará anualmente, en el 100% de la variación experimentada por el IPC y el monto
vigente para este programa a contar del 30 de junio de 2008, asciende a
$48.000 pesos. Los requisitos para obtener el SDM son: las personas deber
ser menor de 18 años de edad, no ser causante de asignación familiar y/o
SUF, haber sido declarado con discapacidad mental de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley N° 18.600. Presentar Ficha de Protección
Social con un puntaje no superior a 8.500 puntos. Carecer de recursos.
Esto significa no tener ingresos propios ni per cápita del grupo familiar
superiores al 50% de la pensión mínima (artículo 26º, Ley Nº 15.386).
Monto de la Pensión mínima $ 104.959, 87, por lo tanto, el ingreso debe
ser inferior a $ 52.479,94. Tener residencia mínima continua de tres años
en el país y presentar postulación. La condición de discapacidad mental
debe ser evaluada y certificada por la Comisión de Medicina Preventiva e
Invalidez (COMPIN) conforme lo indicado en la Ley N° 18600. Asimismo, los
potenciales beneficiarios, pueden postular por intermedio de un tutor o
persona natural que los tenga a su cargo (Fuente. Mideplan).
Bono de Protección Familiar. Es un aporte monetario a las familias que
participan en el sistema Chile Solidario, que se entrega por un período máximo de 24 meses (2 años), y cuyo monto es decreciente semestralmente, de
acuerdo al siguiente detalle (moneda al mes de enero de 2009): Primer semestre: $13.194 mensuales (6 cuotas). Segundo semestre: $10.053 mensuales
(6 cuotas). Tercer semestre: $6.912 mensuales. (6 cuotas). Cuarto semestre:
$6.500 (equivalente al valor del Subsidio Familiar). Bono de egreso: es un
aporte monetario a las familias que participan en el sistema Chile Solidario,
de igual monto independientemente del número de integrantes del grupo
familiar, que se entrega por un período máximo de 36 meses (3 años) contados desde el mes siguiente al pago de la cuota Nº 24 del Bono de protección
, y cuyo monto es equivalente a un subsidio familiar $ 6.500. Está dirigido a
las siguientes personas según Ley N° 19.949 y el Artículo N° 41 de su reglamento: madre de los hijos menores o inválidos o de los que pudieren causar
el subsidio familiar que establece la Ley N° 18.020, o sea, la mujer, sea esta
la jefa de familia o la pareja del jefe de familia. La mujer que desempeña la
función de dueña de casa, siempre que sea mayor de 18 años. Sólo en los
casos de familias donde ningún adulto sea de sexo femenino mayor de 18
años, el Bono de protección podrá ser asignado a un miembro de la familia
adulto de sexo masculino. Se obtiene, mediante la concesión (activación)
del Bono de protección por parte del Fondo de Solidaridad e Inversión Social
(Fosis) en conjunto con las Unidades de Intervención Familiar (UIF) de cada
Municipalidad adscrita al Programa Puente (Fuente: Mideplan).
Pensión Básica Solidaria (Ex PASIS) es un beneficio monetario mensual,
de cargo fiscal, al que pueden acceder todas las personas que no tengan
derecho a pensión en algún régimen previsional y cumplan los requisitos determinados por la ley. Está destinado a las personas mayores de 65 años que
no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional. Por el sólo ministerio de la ley las personas beneficiarias de una Pensión Asistencial (PASIS)
accedieron a la Pensión Básica Solidaria de Vejez a contar del 01 de julio del
2008. Se solicita en los Centros de Atención del Instituto de Previsión Social
(IPS) y en las municipalidades en convenio, de lunes a viernes de 9 a 14 horas.
Los requisitos son: tener a lo menos 65 años de edad, Integrar un grupo familiar perteneciente al 40% más pobre de Chile entre el 1 de julio de 2008 y el
30 de junio de 2009, es decir, tener un puntaje menor o igual a 11.734 puntos
en la Ficha de Protección Social, y entre el 1 de julio de 2009 al 30 de julio de
2010 pertenecer al 45% más vulnerable, lo que equivale a un puntaje Ficha
Protección Social 12185 puntos). Tener residencia en el territorio chileno por
un lapso de 20 años, continuos o discontinuos, contados desde los 20 años
del peticionario; y además, haber residido en Chile al menos 4 años de los últimos 5 anteriores a la solicitud. En el caso de personas carentes de recursos
de acuerdo al reglamento, el plazo de veinte años se cuenta desde la fecha de
nacimiento. A los exiliados registrados en la Oficina Nacional de Retorno y en
misiones diplomáticas, consulares u oficiales se les computará el tiempo pasado en el extranjero como residido en Chile. El Instituto de Previsión Social,
IPS, es la institución responsable de este beneficio. La duración de éste es
hasta que el beneficiario fallece, o que deje de cumplir los requisitos legales,
o permanece fuera del país por más de 90 días en un año calendario o por
entregar datos falsos para obtener el beneficio. Desde el 1 de julio de 2008 al
30 de junio de 2009 esta pensión es de $60.000 mensuales y a partir del 1 de
julio de 2009 en adelante será de $75.000 mensuales.
Pensión Solidaria de Invalidez (ex PASIS de invalidez). Es el beneficio
financiado por el Estado al que podrán acceder las personas declaradas
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 209
inválidas que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional,
ya sea como titulares o como beneficiarios de pensión de sobrevivencia,
y que reúnan los requisitos de edad, focalización y residencia que señala
la Ley 20.255. El monto de la PBS de invalidez es igual al monto de la PBS
de vejez y es incompatible con cualquiera otra pensión de algún régimen
previsional. Esta destinado a hombres y mujeres de 18 a 65 años de edad,
declaradas como inválidas y que no tengan derecho a pensión en algún
régimen previsional ya sea como titular de la pensión o en calidad de
beneficiario de pensión de sobrevivencia.
Las personas beneficiarias de una Pensión Asistencial (PASIS), por invalidez,
accedieron a la Pensión Básica Solidaria de Invalidez a contar del 1 de julio
del 2008. A los pensionados por gracia, exonerados políticos, pensionados
por Ley Rettig y Ley Valech, que sólo gocen de este beneficio, tienen derecho a un porcentaje de la PBS de Vejez si esta última es de un monto
superior a la primera. El beneficio se solicita en los Centros de Atención del
IPS y en las municipalidades en convenio, de lunes a viernes de 9 a 14 horas.
Los titulares deben cumplir con los siguientes requisitos: ser declarado inválido por las Comisiones Médicas de Invalidez establecidas en el decreto
ley Nº 3500, de 1980. No tener derecho a una pensión en algún régimen
previsional. Tener entre 18 y menos de 65 años de edad. Integrar un grupo
familiar perteneciente al 40% más vulnerable de Chile entre el 1 de julio
de 2008 y el 30 de junio de 2009, lo que equivale tener un puntaje menor
o igual a 11734 puntos en la Ficha de Protección Social, y entre el 1 de julio
de 2009 al 20 de junio de 2010 pertenecer al 45%, es decir, obtener 12.185
puntos en la Ficha de Protección Social. Acreditar residencia en Chile por un
lapso no inferior a 5 años en los últimos 6 años inmediatamente anteriores
a la fecha de presentación de la solicitud. Los extranjeros no tienen derecho
a PBSI si la causa de la invalidez es por hecho ocurrido fuera del Territorio
de la República, si a la fecha del evento no tenía la calidad de residente de
acuerdo al DL Nº1094, de 1975. El beneficio dura hasta que el titular cumple
los 65 años o hasta que beneficiario fallece, o que deje de cumplir los requisitos legales, o permanece fuera del país por más de 90 días en un año
calendario o por entregar datos falsos para obtener el beneficio.
Subsidio de Cesantía: Es una ayuda de carácter económico, que se otorga al trabajador que ha perdido su empleo y cumpla los demás requisitos establecidos en la norma legal indicada, por un lapso máximo de 360
días (D.F.L. Nº 150, de 1982, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social).
El monto mensual del subsidio es decreciente en el tiempo. Beneficiarios:
(i) Trabajadores dependientes del Sector Privado, incluidos los afiliados a
una Administradora de Fondos de Pensiones. (ii) Trabajadores del Sector
Público, incluidos los afiliados a una AFP. (iii) Trabajadores independientes
que al 1º de agosto de 1974 tenían derecho a Subsidio de Cesantía (ex
Servicio de Seguro Social: cargadores de ferias, asentados ex CORA; ex
Caja de Previsión de Empleados Particulares: artistas, taxistas propietarios y no propietarios, etc.). Requisitos: (i) Estar cesante; entendiéndose
que lo están, los trabajadores dependientes del Sector Privado que con
posterioridad al 1º de agosto de 1974 fueren despedidos por causas ajenas
a su voluntad y los del Sector Público que pierdan sus empleos por causas
no imputables a ellos. Respecto de los trabajadores independientes, se
entenderá que lo están cuando a su respecto se reunieren las condiciones
establecidas en las disposiciones legales o reglamentarias que les eran
aplicables al 1º de agosto de 1974. (ii) Tener a lo menos 52 semanas o 12
meses continuos o discontinuos de imposiciones en cualquier régimen
previsional afecto al sistema, dentro de los dos años anteriores a la fecha
de cesantía. (iii) Estar inscrito en el Registro de Cesantes que debe llevar
cada institución previsional o el servicio público respectivo. (iv) Estar inscrito en el Registro de Cesantes que debe llevar cada municipalidad, con
el fin de asignarle trabajos de asistencia en beneficio de la comunidad.
Duración, interrupciones y reanudaciones: el Subsidio de Cesantía se devengará por cada día que el trabajador permanezca cesante, y por el lapso
máximo de trescientos sesenta días. El goce del beneficio se interrumpirá
cada vez que se pierda la condición de cesante, sin perjuicio de recuperarlo
cuando nuevamente se adquiera tal calidad y se proseguirá con el goce del
beneficio por el tiempo que faltare para cumplir con el período máximo.
Nuevo subsidio: para gozar de un nuevo subsidio se requiere, además de
cumplir con los requisitos ya señalados, que el cesante tenga, a lo menos cincuenta y dos semanas o doce meses, continuos o discontinuos de
imposiciones, en cualquier régimen previsional, dentro de los dos años
posteriores a la última cesantía en que hubiere devengado el subsidio correspondiente. El subsidio se otorgará por períodos de noventa días cada
uno, hasta totalizar trescientos sesenta días, sin perjuicio de que el goce
del mismo pueda interrumpirse conforme a lo señalado con anterioridad.
El trabajador que percibiere Subsidio de Cesantía tendrá derecho: al goce
de asignaciones familiares y maternales a su valor máximo. Mantendrá,
igualmente, derecho a las prestaciones médicas establecidas en su respectivo régimen previsional, para él y sus cargas, incluso préstamos
médicos de FONASA, porque tienen la calidad de afiliados al Sistema de
Salud, ya que la Ley Nº 18.469, en su artículo 4º, incluye a los cesantes
como beneficiarios; y a la asignación por muerte del D.F.L. Nº 90, de 1979,
del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, si están afiliados al Antiguo
Sistema de Pensiones. Los subsidiados que estén afiliados a AFP no tienen
derecho a dicha Asignación por Muerte, ya que causan Cuota Motuoria ,
que la paga la respectiva AFP. Desde el 1 de enero de 1997 el monto del
subsidio decrece de la siguiente manera (i) Los primeros 90 días su valor
es de: $ 17.338, (ii) entre 91 y 180 días su valor asciende a $ 11.560 (iii) por
último entre 181 y 360 días su monto es de $ 8.669 (Fuente IPS).
Subsidios entregados por una sola vez: Otra forma que se ha diseñado
para aumentar los ingresos de las personas, especialmente de aquellas carentes de recursos, es a través de la concesión de bonos que se otorgan por
una sola vez en momentos determinados del año. Los más comunes son el
bono de invierno, los aguinaldos de navidad y de fiestas patrias. Además,
en los últimos años se han concedidos bonos extraordinarios a los sectores
de menores ingresos. En el diseño de los bonos y aguinaldos sólo se consideraron las dimensiones que expresamente incorporan los textos legales
que conceden dichos beneficios económicos. Aguinaldo de Fiestas Patrias
210 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
se paga a los pensionados del INP, además de un bono por carga familiar.
En 2008 el aguinaldo ascendió a $11.664 por beneficiario, mientras el bono
por cada carga familiar acreditada es de $6.005. El Aguinaldo Navideño
2008 se entregó al mismo universo de personas y ascendió a $13.000 por
pensionado, y $7.551 por cada carga familiar. El bono de invierno 2009 se
entregó en mayo a los beneficiarios del IPS (ex INP) que reciben pensiones
previsionales de un monto menor o igual a $ 122.451 pesos, pensiones básicas solidarias de vejez, pensiones de exonerados políticos y pensiones
por Accidentes del Trabajo que al 1º de mayo de 2009 tengan una edad mayor o igual a los 65 años. También se entregará a los pensionados de AFP
Es bastante evidente que los aportes en efectivo realizados por
el Estado a los hogares han ido estructurando una especie de
“nuevo sector” de política, muy apreciado por gran parte de la
población en pobreza y vulnerabilidad. Observando este desarrollo es que, en esta versión de Umbrales Sociales, la Fundación
Superación de la Pobreza ha querido relevar este tema y promover su revisión bajo el enfoque de garantías sociales o aseguramientos básicos, sin descuidar un claro sistema de incentivos
para promover en los hogares la generación de ingresos propios
y el resguardo de la formación de capital humano futuro.
Fundamentos técnicos
Transferencias monetarias. Para presentar los fundamentos
técnicos de esta propuesta, se reitera la distinción hecha anteriormente entre dos categorías de transferencias en efectivo:
aquellas que provienen de la seguridad social y las que tienen su
origen en la asistencia social. Las primeras se obtienen luego de
realizar contribuciones (habitualmente obligatorias) asociadas
al trabajo formal. Se acumulan fruto de los descuentos mensuales o periódicos en las remuneraciones durante los períodos
en que las personas se encuentran ocupadas laboralmente, los
cuales alimentan un fondo individual o colectivo desde el cual,
cuando no se puede trabajar (debido a la avanzada edad, una
enfermedad o el despido) se realizan transferencias periódicas
en efectivo a los titulares o contribuyentes. Ejemplos de ello
son las pensiones y jubilaciones o el seguro de desempleo.
Las transferencias provenientes de la asistencia social son independientes de la participación en el mercado laboral formal,
y su fuente habitualmente está asociada a la recaudación fiscal
vía sistema tributario.230 Este es el caso de los subsidios de agua
potable, el Subsidio Único Familiar o el bono Chile Solidario.
y Compañías de Seguros con garantía estatal; los pensionados por la Ley
de Accidentes del Trabajo de las mutuales; y los pensionados de Dipreca
y Capredena que cumplan con los requisitos de edad y monto de pensión
anteriores. El monto del Bono ascendió a $40.652 por persona este 2009. El
Bono extraordinario de Apoyo a la Familia 2009 es parte de las medidas
que se han implementado en un plan para enfrentar la crisis económica
internacional, y se manifiesta en la entrega de $40.000 por cada causante
de subsidio familiar y por cada carga familiar por los que se percibía monto
pecuniario, reconocidos al 31 de diciembre de 2008. En el caso de los beneficiarios de Chile Solidario, se recibió un bono por familia (Fuente: IPS).
Es necesario aclarar que, la propuesta de ingreso familiar
arantizado se inscribe en este segundo grupo de transferencias en efectivo.
Contexto internacional. En países desarrollados, las transferencias monetarias a los más pobres, vía asistencia social, se han implementado durante ya varias décadas. Sin
embargo, en América Latina, hasta hace pocos años, estas
transferencias se habían limitado a beneficios de seguridad
social. Dado que la mayoría de los hogares en situación de
pobreza trabaja en el sector informal, estos beneficios no
lograban impactar en los segmentos con mayores déficit de
ingreso.
Diversos investigadores han estudiado este tema en profundidad en varios países de América Latina.231 Entre sus
resultados destaca que, pese al poder redistributivo de las
transferencias monetarias, al estar concentradas en instrumentos de seguridad social, este se ve limitado. A su vez, el
uso reciente de transferencias monetarias de asistencia social en América Latina como ‘transferencias condicionadas
de ingreso’ permite compensar esta limitación y tiene grandes beneficios para la superación de la pobreza.
Por su parte, los países desarrollados preferentemente usan
mecanismos de transferencia asociados a los impuestos.232
Son los llamados tax credits o créditos a los impuestos. Su
filosofía es la siguiente: las personas tienen cierta dotación
de ingresos antes de pagar impuestos (ingresos iniciales) e
ingresos después de pagar impuestos/transferencias (ingresos disponibles). Estos esquemas son diferentes en Estados
Unidos y Europa, y entre distintos países europeos, y su poder redistributivo también difiere según el esquema adoptado en cada uno.233
Aunque también puede provenir de las utilidades de empresas estatales, venta de activos y/o préstamos internacionales, entre otros.
LINDERT, Kathy, SKOUFIAS, Emmanuel, SHAPIRO, Joseph. Redistributing income to the poor and the rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean
(Discussion paper). (S. L.): The World Bank, 2005.
(232)
ATKINSON, A. Is rising inequality inevitable? A critique of the transatlantic consensus. Annual Lecture. UNU World Institute for Development Economics
Research, 1999.
(233)
Atkinson (1999) muestra el poder redistributivo de estos esquemas, señalando que es el principal mecanismo mediante el cual hay países desarrollados que
no presentan un aumento en la desigualdad en las últimas décadas.
(230)
(231)
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 211
Muchos de estos esquemas de transferencias monetarias
para familias en situación de pobreza han ido cambiando en
el tiempo. Es el caso de Estados Unidos,234 que pasó de un esquema en el cual se ayudaba a familias en situación de pobreza sin exigir requerimientos laborales, especialmente mujeres
jefas de hogar, a un esquema en el cual aumentaron sustantivamente los requisitos asociados a la generación de ingresos
para poder acceder a las transferencias. En la actualidad, el
principal sistema de transferencias en efectivo por vía de asistencia social es aquel basado en el “earning income tax credit”,
en el cual las transferencias en efectivo son iguales a cero si las
personas no logran generar ingresos y declararlos. Asimismo,
el monto del subsidio va aumentando a medida que las personas de los percentiles más pobres incrementan sus ingresos
autónomos. Llegado a un cierto punto, estos disminuyen gradualmente, porque se entiende que este tipo de beneficios no
es relevante para dichos segmentos y no es deseable que hagan uso de ellos. Cabe recordar que Estados Unidos había implementado los llamados “negative income credits”, las cuales
son transferencias que no dependen del ingreso laboral.235 Sin
embargo, este sistema no perduró por desincentivar, de manera oculta, la generación de ingresos autónomos.
Países tales como Inglaterra y Nueva Zelanda también han
introducido cambios importantes en sus sistemas de transferencias en los últimos años, en el mismo sentido que en
Estados Unidos. En estos momentos, Inglaterra cuenta con
el llamado “Working tax credit” and “Child income tax credit”,
y Nueva Zelanda erigió el “Working for families”. Todos estos
programas de transferencias en efectivo tienen entre sus requisitos un mínimo de horas trabajadas a la semana o estar
estudiando, lo que incentiva la actividad.
En una dirección diferente se inscriben varios países europeos (Europa continental, básicamente) donde se desarrollan los llamados “esquemas de ingreso mínimo”. En estos, si
el hogar exhibe una brecha entre su ingreso mensual y el in-
greso mínimo o normativo –acordado por la sociedad– , este
hogar recibe un subsidio que cubre dicha brecha de ingreso.
En términos distributivos, los efectos de estas transferencias en países desarrollados son significativos.
Los efectos distributivos de este tipo de políticas están ampliamente estudiados. Por ejemplo, en 1990 el promedio del
coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias era
0,43, mientras que después resultó ser de 0,31.236 Incluso, los
esquemas de ingreso mínimo muestran efectos redistributivos más poderosos.237
Una de las principales críticas hacia el sistema de ingreso
mínimo es que tiene efectos negativos sobre el empleo e
incrementa la probabilidad de que una familia dependa del
sistema de bienestar.
En contrapartida, los subsidios que están ligados a los esfuerzos laborales han mostrado un aumento significativo de
la formalización y la participación en el mercado del trabajo.
En esta dirección, la propuesta de un ingreso familiar garantizado refuerza los incentivos a buscar trabajo y estudiar,
pero también considera la transferencia de recursos para la
subsistencia de hogares que poseen muy bajos activos laborales y que tienen serias dificultades para producir ingresos
autónomos todos los meses.
El caso de Chile. En nuestro país, el gasto social representa,
aproximadamente, un 16% del Producto Interno Bruto. Este
gasto se distribuye en vivienda, educación, salud, trabajo,
protección social (seguridad social más asistencia social) y
otros gastos sociales. De estos, las transferencias monetarias
constituyen el 47,4% del gasto. Sin embargo, la mayor parte
de este porcentaje (6,9% del PIB) pertenece a transferencias
provenientes de la seguridad social; las transferencias de
asistencia social no representan más que un 0,7% del PIB.
Cuadro 73. Gasto público y social Chile, 2003.
Gasto Social como proporción del PIB
16,00 %
% del gasto social total
100%
Educación
3,90%
Educación
24,50%
Salud
3,10%
Salud
19,30%
Protección social
7,60%
Protección social
47,40%
Seguridad social
6,90%
Seguridad social
43,10%
Asistencia social
0,70%
Asistencia social
4,40%
Otro gasto social
1,30%
Otro gasto social
8,80%
Fuente: Lindert, Skoufias and Shapiro (2005).
BLANK, R. Evaluating welfare reform in the United States. Journal of Economic Literature, 40 (4): 1105-1166, 2002.
Blank (2002) presenta una revisión exhaustiva de los cambios en los esquemas de transferencias en Estados Unidos.
DEININGER, Klaus, SQUIRE, Lyn. A new data set measuring income inequality. World Bank Economic Review. (10): 565-591, 1996.
(237)
ATKINSON, A. Is rising inequality inevitable? A critique of the transatlantic consensus. Annual Lecture. UNU World Institute for Development Economics
Research, 1999.
(234)
(235)
(236)
212 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
En comparación con el resto de América Latina que, en promedio, destina 12,5% del PIB a la financiación de los programas y políticas sociales, Chile exhibe un gasto social más
elevado; sin embargo, está lejos de los países europeos, que
gastan en promedio el 30% del PIB. Los países de la OCDE
gastan en promedio 25% del PIB, y en Estados Unidos asciende al 20%. De todo el gasto social, un porcentaje relevante
se destina a la protección social, representando un 40% en
América Latina y un 57% en la OCDE.
Sin embargo, el gasto en transferencias monetarias de asistencia social como % del PIB sigue siendo bajo en el caso de
Chile, tanto si se le compara con el promedio de América Latina, de la OCDE o de Europa continental.
Cuadro 74. Estructura del gasto social.
País
Gasto social como %
del PIB
Gasto en protección
social como % del PIB
% del gasto social en
protección social
Gasto en SS como %
del PIB
Gasto en AS como %
del PIB
Chile
16,0
7,6
48%
6,9
0,7
Europa continental
30,2
16,5
55%
15,0
1,5
OECD promedio
25,5
14,5
57%
12,6
1,9
US
20,0
8,2
41%
7,7
0,5
LAC promedio
12,5
5,0
40%
3,8
1,2
Fuente: Lindert, Skoufias y Shapiro, 2005.
Fuente: Lindert, Skoufias y Shapiro, 2005.
Transferencias de ingreso condicionadas. Varios países
de América Latina han implementado las “Transferencias
de Ingreso Condicionadas” (CCT) en la última década. Estos
programas tienen dos objetivos. En primer lugar, reducir la
pobreza y la desigualdad presentes, mediante la provisión
de transferencias monetarias a las familias más pobres y, en
segundo lugar, reducir la transmisión inter-generacional de
la pobreza a través del establecimiento de condicionamientos u obligaciones de conducta asociados a la entrega de la
transferencia; las cuales de no cumplirse, podrían implicar
la suspensión del beneficio. Habitualmente, estos condi(238)
cionamientos se relacionan con la asistencia de los niños a
la escuela. Aunque también algunas modalidades incluyen
vacunas, cuidado prenatal y monitoreo de niños pequeños.
Introducidos primero por Chile, Brasil y luego México, se han
esparcido por una serie de otros países: Argentina, Colombia,
República Dominicana, Ecuador, Honduras y Jamaica.238
Las reglas de elegibilidad de los participantes y las condiciones para tener acceso a las transferencias difieren de país en
país. Sin embargo, los esfuerzos están centrados en desarrollar mecanismos de focalización social y territorial.
El interés se ha extendido a otras economías emergentes, tales como Turquía, Gaza y el West Bank, Paquistán, Bangladesh, Camboya, Burkina Faso, Etiopía y Lesoto.
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 213
Los programas varían en tamaño, tanto en el porcentaje de
población cubierta como en el monto de la transferencia. Por
ejemplo, Bolsa Familiar en Brasil cubre aproximadamente 8
millones de familias (20% de su población), mientras que Chile
Solidario cubre 200 mil familias (5% de su población). A su vez,
esto implica que para Brasil y México estos programas representan el 0,37% del PIB, mientras que en Chile solo equivalen
al 0,08%. Finalmente, en promedio estos programas tienen un
costo administrativo equivalente al 5% del gasto total.
Pese a estas variaciones, evaluaciones experimentales y
cuasi-experimentales han mostrado impactos significativos de estos programas tanto a nivel redistributivos como
en la reducción de la pobreza y su transmisión intergeneracional.
Además, diversos estudios muestran que, en comparación
con otros programas de protección social, las transferencias
condicionadas se encuentran mejor focalizadas.239
Cuadro 75. Cobertura de programas de transferencias condicionadas.
País
Brasil
Programa
Familias cubiertas
Gasto como % GDP
Bolsa Familiar
8.000.000
0,37%
México
Oportunidades
5.000.000
0,37%
Chile
Chile Solidario
200.000
0,08%
Colombia
Familias en Acción
400.000
0,10%
Argentina
Jefes
0,85%
Fuente: Lindert, Skoufias and Shapiro (2005).
Resultados y efectos de las transferencias monetarias en Chile.
Focalización por deciles. En el siguiente cuadro se presenta la focalización de las transferencias de seguridad social, por un lado,
y de asistencia social, por otro.
Cuadro 76. Focalización de las transferencias monetarias en Chile.
Deciles
Tipo de subsidio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
9,2%
17,4%
17,4%
15,0%
11,7%
10,3%
8,0%
5,6%
3,9%
1,6%
Subsidio Único Familiar - SUF
39,9%
22,8%
13,9%
9,4%
4,8%
4,2%
2,7%
1,4%
0,7%
0,3%
Subsidio Agua Potable-SAP
17,6%
15,1%
14,8%
13,7%
10,6%
9,9%
8,1%
5,8%
3,4%
0,9%
Bonos Chile Solidario-CHS
37,4%
21,0%
14,0%
9,0%
7,9%
4,9%
3,5%
1,6%
0,6%
0,1%
Subsidio Cesantía
14,8%
13,4%
9,5%
15,5%
2,0%
19,2%
12,0%
5,3%
6,7%
1,6%
Pensiones Asistenciales-Pasis
38,7%
17,1%
13,0%
10,0%
6,7%
5,3%
3,6%
2,9%
1,9%
0,7%
Total Subsidio monetarios
30,1%
17,8%
14,2%
11,4%
7,9%
6,9%
5,0%
3,6%
2,4%
0,8%
Asistencia social
Asignación familiar
Seguridad Social
Fuente: Serie de resultados de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2006). Mideplan.
Los datos describen una mayor focalización de los subsidios de asistencia social comparados con aquellos provenientes de seguridad social.240 Aun cuando existen subsidios que no se asignan de manera focalizada (Subsidio a la
Cesantía y Asignación Familiar), en términos globales –al
considerar todos los subsidios–, tales transferencias en
efectivo se concentran nítidamente en los deciles de menores ingresos. En efecto, al ver la distribución del total de los
subsidios monetarios, se aprecia que un 30,1% es asignado
al primer decil, y que la proporción del gasto total de subsidios monetarios desciende a medida que nos desplazamos
a deciles superiores.
LINDERT, Kathy, SKOUFIAS, Emmanuel, SHAPIRO, Joseph. Redistributing income to the poor and the rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean.
The World Bank. Discussion Draft - LACEA: October 24, 2005.
En estricto rigor, el SUF es un subsidio atado al mercado laboral formal. Sin embargo, como es un subsidio por carga familiar se sumó a los subsidios de asistencia social.
(239)
(240)
214 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
Como se mencionó anteriormente, los subsidios monetarios
representan en promedio una fracción menor de los ingresos
totales de los hogares, aunque, tal y como se demuestra en
el cuadro siguiente, estos resultan ser muy importantes en el
caso de los deciles de menores ingresos. También es posible
apreciar un salto significativo en la importancia de los subsidios monetarios entre el decil 1 y el 2, el cual, en términos
absolutos, es de 10 mil pesos.
Cuadro 77. Distribución del ingreso.
$
Decil
Ingreso Autónomo
%
Subsidio Monetario
Ingreso Monetario
Ingreso Autónomo
Subsidio Monetario
I
75.687
26.909
102.596
74%
26%
II
179.457
15.820
195.277
92%
8%
III
239.074
12.711
251.785
95%
5%
IV
298.447
10.222
308.669
97%
3%
V
345.526
7.061
352.587
98%
2%
VI
429.983
6.157
436.140
99%
1%
VII
533.240
4.451
537.691
99%
1%
VIII
681.531
3.190
684.721
100%
0%
IX
983.646
2.125
985.771
100%
0%
X
2.365.797
757
2.366.554
100%
0%
Total
613.206
8.940
622.179
98.6
1.4
Fuente: Serie Análisis de Resultados de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen 2006), Mideplan.
Resultados por tipos de familia. En el siguiente cuadro se muestra el impacto monetario promedio de los subsidios, desagregados por tipo de familia.
Cuadro 78. Subsidios monetarios promedio por hogar, por tipo de familia.
Tipo de familia
Total
Pasis
SUF
Asig. familiar
Biparental
11.308
5.689
2.278
2.511
Solo madre
14.688
9.796
2.344
1.386
Solo padre
14.588
11.470
1.102
1.189
Sin hijos
15.517
13.414
612
713
Fuente: Cálculo de los autores a partir de Encuesta Casen 2006.
De los datos se puede afirmar que los hogares sin hijos son
los que, en promedio, reciben un mayor subsidio per cápita.
En efecto, el subsidio monetario de los hogares sin hijos casi
triplica al de los hogares con al menos un hijo y con ambos
padres (biparental), y prácticamente duplica al ingreso que
reciben los hogares con al menos un hijo y con solo la madre
o el padre. Al respecto, los datos permiten apreciar que tal
focalización en los hogares sin hijos tiene como principal explicación la focalización del Subsidio Pasis (o Pensión Básica
Solidaria), que si bien corresponde a una transferencia asistencial, en la actualidad se encuentra subsumida en una nueva arquitectura (garantizada) de políticas de seguridad social,
luego de la puesta en marcha de la Reforma Previsional.
(241)
Cálculos de los autores a partir de Encuesta Casen 2006.
Efectos en la pobreza. En cuanto al impacto en el nivel de
pobreza de los subsidios monetarios, a partir de la Encuesta
Casen 2006, es factible sostener que de no existir estos subsidios, la pobreza por ingresos se elevaría de un 13,7% a un
15,8%. De esta manera, tales subsidios permiten reducir este
índice en más de dos puntos porcentuales. Las Pensiones Básicas Solidarias son las que tienen un mayor impacto en tal
reducción; de hecho, más de un 60% del impacto total que
tienen los subsidios monetarios en la reducción de la pobreza
está explicado por este tipo de transferencia en efectivo.241
Efectos en la desigualdad. Con el fin de analizar el impacto
de los subsidios monetarios en la desigualdad, revisamos la
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 215
razón de los ingresos promedio percápita de los deciles 1 y
10. A este respecto, la razón de ingresos totales (incluidos los
ingresos autónomos, subsidios monetarios e imputación de
renta) de los deciles 1 y 10 es de 28,9 veces; si descontamos
de tales ingresos los subsidios monetarios, tal razón queda
de 34,7 veces. Es decir, los subsidios monetarios permiten
disminuir en un poco menos de un 17% la razón de ingresos
entre los deciles extremos.242
Al usar una metodología de micro-simulaciones es posible
comprender por qué los cambios socio-demográficos ocurridos en Chile durante la década de los noventa no modificaron el índice de desigualdad. Los factores estudiados son
entre otros: la participación laboral femenina, educación de
la fuerza de trabajo, demografía de los hogares, estructura
de retornos de la educación, ingresos provenientes de pensiones y subsidios monetarios. Los autores hallaron factores
que hacen aumentar la desigualdad y otros que la disminuyen, neutralizándose unos a otros. A pesar de que se trata
de transferencias que representan una fracción marginal del
gasto social y del ingreso de los hogares, la principal fuerza
que presiona y permite bajar la desigualdad de ingresos, durante el período, son los subsidios monetarios. Por sí solos
habrían reducido en 2 puntos el coeficiente de Gini y en 3,5
puntos la razón de quintiles.243
En cuanto al programa Chile Solidario, las evaluaciones indican que tiene impactos positivos y significativos en el acceso
de estas familias a otros programas sociales del gobierno,
como los de vivienda social y de ocupación laboral de mujeres. Sin embargo, no se ven efectos en el incremento de los
ingresos.244 Según otros autores, el menor poder redistributivo del programa Chile Solidario, en comparación con Brasil y
México, se debe al tamaño de éste.245
La recaudación fiscal y su importancia en las políticas de transferencia de ingresos. La recaudación fiscal en Chile corresponde al 16,5% del PIB; es la principal fuente de ingresos del Estado
y, por lo tanto, es fundamental para solventar el gasto social.
Los componentes más relevantes son el impuesto a la renta y
el IVA, ambos representan el 84% del total de la recaudación.
En 1993, la contribución del IVA correspondía al 8,3% del PIB y
el impuesto a la renta al 4% del PIB. En tanto, en el año 2007,
esta brecha se ha acortado de manera significativa, siendo el
IVA el 7% del PIB y el impuesto a la renta el 6% del PIB.
Cuadro 79. Recaudación por tipo de impuesto como % del PIB.
Tipo de impuesto
Años
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Renta
4,0%
3,8%
3,5%
3,9%
3,7%
3,9%
3,5%
4,0%
4,4%
4,6%
4,4%
4,0%
5,2%
5,2%
6,0%
IVA
8,3%
8,0%
7,6%
8,1%
8,1%
8,1%
7,8%
8,0%
8,1%
8,2%
8,2%
8,2%
8,1%
7,3%
7,8%
Productos específicos
1,6%
1,5%
1,5%
1,6%
1,7%
1,8%
1,9%
2,0%
2,1%
2,1%
1,9%
1,7%
1,7%
1,5%
1,5%
Actos jurídicos
0,6%
0,6%
0,5%
0,6%
0,7%
0,6%
0,7%
0,6%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,6%
0,6%
Comercio exterior
2,1%
2,0%
2,1%
2,0%
1,7%
1,8%
1,7%
1,5%
1,2%
1,1%
0,7%
0,6%
0,5%
0,4%
0,4%
Varios
0,2%
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
0,2%
0,3%
0,2%
0,2%
Fluctuación deudores
-0,2%
-0,2%
-02%
-0,2%
-0,2%
-0,3%
-0,3%
-0,3%
-0,1%
-0,3%
-0,4%
-0,3%
-0,3%
0,0%
0,0%
Total
16,6%
16,0%
15,3%
16,2%
15,8%
16,1%
15,5%
16,0%
16,5%
16,6%
15,7%
15,1%
16,2%
15,2%
16,5%
Fuente: SII.
Al examinar las fuentes de la recaudación fiscal es posible
revisar también quién paga este gasto. La evidencia disponible indica que el sistema tributario es levemente regresivo,
es decir, pagan un poco más las personas que experimentan
más pobreza. En efecto, si bien el impuesto a la renta es progresivo, el IVA (de carácter regresivo) es mucho más relevan-
te en la recaudación fiscal. Vemos que la fracción del ingreso
que se tributa en IVA es mayor en los deciles más pobres,
mientras que la que se tributa en renta es mayor en los deciles más ricos. Así, luego de pagar impuestos, la población
(deciles ricos y pobres) mantiene un porcentaje de ingreso
similar al que exhibía al comienzo, antes de pagar impues-
(242)
Cálculos de los autores a partir de Encuesta Casen 2006. Los deciles se obtuvieron a partir del ingreso autónomo, considerando los individuos sin ingreso y
ocupando los factores de expansión nacionales.
(243)
LARRAÑAGA, O., VALENZUELA, J. ¿Porque no ha cambiado la desigualdad en Chile desde 1990?. Mimeo, Presentado en Workshop on Income Inequality. IDB and
C.M. U. de Chile, Santiago 11 y 12 de Diciembre, 2006.
(244)
CONTRERAS, D., LARRAÑAGA, O., RUIZ-TAGLE, J. Evaluación de Impacto Chile Solidario: Primera Cohorte de Participantes. Taller de Evaluación Chile Solidario, 2009, (3).
(245)
SOARES, Sergei, ZEPEDA, Eduardo. Can all Cash Transfers Reduce Inequality?. [En línea]. One pager, 2007, (36) [Consultado: 19 de abril 2009]. Disponible
en:<http://www.ipc-undp.org/pub/IPCOnePager36.pdf>.
216 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
to; pero, como se señalara anteriormente, con un leve perfil regresivo, dado que después del pago de los impuestos,
el coeficiente de Gini aumenta en 0,01 (Engel, Galetovic y
Raddatz, 1998) 246.
Cuadro 80. Distribución del ingreso con estructura (1996).
Decil
Fracción del ingreso
antes de impuestos
Fracción del ingreso
despues de impuestos
Fracción de su ingreso que tributan
Fracción de su ingreso
que tributan en IVA
Fracción de su ingreso
que tributan en renta
Trib adicional
1
1.45
1.4
14.4
11
0
3.42
2
2.74
2.63
16
11.8
0
4.2
3
3.77
3.61
15.8
11.4
0
4.33
4
4.73
4.59
15.2
10.9
0
4.25
5
5.57
5.47
15
10.7
0.01
4.21
6
6.76
6.64
14.3
10.2
0.04
4.07
7
8.22
8.2
13.8
9.7
0.11
4
8
10.6
10.61
13.1
9
0.23
3.85
9
15.42
15.75
12.2
8
0.62
3.54
10
40.75
41.09
11.8
6.3
2.54
2.96
0.4883
0.4961
13.41
14.12
Gini
Razón(5q/1q)
Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz, 1998.
Este sistema es uno de los más eficientes de América Latina.
Ello constituye un activo relevante para el análisis de viabi-
lidad y sustentabilidad de las políticas sociales financiadas
por vía tributaria.
Sistema tributario y transferencias monetarias
Los países desarrollados realizan transferencias monetarias de asistencia social a través del sistema tributario. Esto tiene como principal beneficio que el
Estado sabe con relativa certeza los ingresos de cada hogar y puede focalizar
mejor sus esfuerzos. Por otra parte, tienen sistemas tributarios progresivos,
en los cuales los deciles de altos ingresos financian más que los deciles de
bajos ingresos. Esto permite redistribuir ingresos a través de la política social.
La posibilidad de usar un mecanismo como este en Chile necesita de un cambio
en el sistema tributario, en el cual el financiamiento del gasto social se sustente en una base progresiva. Es decir, aumente la importancia de la recaudación
del impuesto a la renta y disminuya la importancia del IVA. Sin embargo, un argumento que se puntualiza en Engel, Galetovic y Raddatz (1998) es que el IVA es
más eficiente en su recaudación: es más fácil de cobrar y tiene menos evasión.
Informalidad como personas que no tienen contrato, por género y años de educación.
Mujeres
Casen
0a7
8 a 11
Hombres
12
más de 12
0a7
8 a 11
12
más de 12
1990
25,5
19,1
12,8
7,8
25,7
18,4
10,8
7,8
1992
19,7
17,2
9,8
5,3
22,8
15,7
8,9
5,6
1994
28,2
25,9
13,7
8
27,2
22,5
13,4
9,1
1996
31,3
23
17,3
10,8
33,9
24
13,6
10,8
1998
40,7
29,5
17,7
10,7
35,2
26,7
15,1
10,8
2000
34,6
29,4
18,7
11
34,6
25,7
16,1
10,8
2003
34,7
29,2
17,6
11,7
33,2
25
16,9
12
2006
28,2
24,8
15,7
12,7
26,9
22,8
13,7
12,2
Fuente: Puentes y Contreras, 2008.
Cabe notar que el estudio de Engel, Galetovic y Raddatz fue hecho el año 1998, ese año el impuesto a la renta representaba 3,9% del PIB, mientras que el IVA
era el 8.1% del PIB.
(246)
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 217
Uno de los problemas para el desarrollo de sistemas progresivos de recaudacion
y modalidades de implementacion de las transferencias en efectivo utilizando el
sistema tributario es el nivel de informalidad laboral presente en ciertos segmentos poblacionales. La siguiente tabla muestra la proporción de informalidad en el
mercado laboral por género y nivel educacional entre 1990 y 2006.
Se puede apreciar que los individuos de menor nivel educacional son los
PROPUESTA
> GARANTÍA: TODOS LOS HOGARES QUE REGISTRAN BAJOS
INGRESOS AUTÓNOMOS RECIBIRÁN UN INGRESO FAMILIAR GARANTIZADO (IFG).
El propósito de crear un ingreso familiar garantizado es contribuir con la satisfacción de necesidades inmediatas y funcionamientos básicos del hogar. No sustituye la generación
de ingresos autónomos puesto que este ingreso representa
una fracción del costo de las necesidades y funcionamientos.
Las políticas de transferencia monetaria han estado siempre
sujetas a una discusión sobre los efectos en los incentivos
que se provocan. En general, se argumenta que al no estar
ligadas a los ingresos laborales, desincentivan el trabajo.247
Por ello, el monto del subsidio asociado a IFG aumenta a medida que los hogares de los percentiles más pobres logran
incrementar sus ingresos autónomos; luego se mantiene estable y va gradualmente decreciendo hasta llegar a cero. Es
más, el primer tramo tiene un ingreso levemente menor que
el segundo tramo. El IFG se diseñó de esta forma para evitar
la denominada “trampa de pobreza” que hace referencia a la
desmotivación para declarar ingresos y buscar trabajo.
La propuesta estudiada tiene por objeto conciliar elementos
que suelen parecer contradictorios en la discusión de políticas públicas. Por un lado, esta iniciativa pretende dar un
ingreso mínimo a todos los hogares que registran ingresos
autónomos muy limitados. Por otro, la estructuración del
IFG determina un esquema de incentivos que no descuida la
promoción del esfuerzo individual y familiar por generar ingresos propios y desempeñar trabajos productivos.
El IFG debe ser sensible al tamaño del hogar y a su composición sociodemográfica. En esa dirección, se propone que el
monto se incremente por cada miembro del hogar menor de
dieciocho años que asiste a la escuela/control sano/programa de educación inicial; y por cada persona con discapacidad
que presentan una mayor tasa de informalidad. Al ver la evolución, podemos observar que la composición de los informales por nivel educacional
ha ido cambiando. Se han ido incrementando en forma progresiva los individuos de mayor nivel educacional.
Es necesario que una propuesta de IFG incentive la formalización, que es una condición básica para poder operar un sistema como este desde el sistema tributario.
mental o física moderada o severa y que asista a programas
garantizados de rehabilitación.
Complementariamente, existen algunos condicionamientos que es necesario incluir en el plan de ingreso familiar
garantizado:
El esquema debe considerar de manera explícita la extinción
del beneficio, de modo de evitar prácticas de dependencias
poco consistentes con el paradigma de la promoción social.
Para eso se propone que el IFG dure siete años, pudiendo ser
invocado nuevamente con un máximo de dos veces, hasta completar los veintiún años (asociados al tiempo máximo que toma
cursar los estudios básicos y medios). Cada nueva invocación
deberá ser analizada en profundidad bajo protocolos explícitos
que, de permitir la reinvocación del beneficio, establezcan las
razones externas (ejemplo: zonas del país con niveles elevados
de desocupación, baja actividad económica del territorio, aislamiento, alta siniestrabilidad social o ambiental) o internas
(discapacidad, bajos activos laborales, disfuncionalidad).
También es importante tomar en cuenta a qué persona dentro de la familia u hogar se le entrega el subsidio. En el caso
de que se le entregue a la madre, esta aumenta su poder de
negociación al interior del hogar y la literatura internacional
muestra que esto aumenta el bienestar de los niños.
Este incentivo también implica un creciente estímulo a la
formalización, aunque se sabe que esta tiene costos asociados que podrían neutralizar el incentivo. En el capítulo sobre
trabajo se mencionan una serie de propuestas encaminadas
a simplificar y reducir los costos, tiempos y trámites vinculados con este punto.
Se propone que a finales de cada año se les exija a los hogares declarar sus ingresos. Esto permitiría ir perfeccionando
los tramos de ingresos reales para la asignación del subsidio.
Asimismo, estudiar la diferenciación del monto según territorio (aunque no se estimó en esta oportunidad), asignando
BESLEY, Timothy, COATE, Stephen. Workfare versus Welfare: Incentive Arguments for Work Requirements in Poverty-Alleviation Programs. The American
Economic Review, 82 (1): 249-261, 1992.
(247)
218 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
mayores beneficios a familias que viven fuera de la Región
Metropolitana y en áreas rurales. Esto con el propósito de
que las personas y los hogares tengan un incentivo mínimo
para prosperar en regiones y no engrosar el cinturón periférico y extramuros de la ciudad de Santiago.
Los tramos fueron definidos en función de los deciles de ingreso y no con relación a la línea de la pobreza, ya que esta
última tendrá cambios en años próximos. Pero se sugiere
que a futuro el valor del IFG represente una fracción de la Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas. Así, un óptimo
sería considerar un tramo de aumento creciente del subsidio
como % de la línea de la pobreza; luego que este se mantuviera constante desde la línea de pobreza por un tramo significativo y, posteriormente, graduar su decrecimiento.
Lo anterior permitiría que el monto del IFG fuese estimado a
partir de un fundamento sustantivo.
Medición de la pobreza
La Canasta actualmente vigente fue elaborada a partir de la información obtenida por la IV Encuesta de Presupuestos Familiares, realizada por el Instituto
Nacional de Estadísticas (INE) entre los años 1987-1988, la que entregó datos
sobre patrones de consumo de los hogares del Gran Santiago. Es importante
señalar que durante esa época, aún persistían los efectos negativos de la crisis de 1982 y de la reestructuración económica e institucional del país.
Al igual que lo que sucede con muchos de los países de la región, las líneas
de indigencia y pobreza que actualmente se utilizan en Chile están basadas en canastas de consumo con más de veinte años de antigüedad. Los
cambios ocurridos en las dos últimas décadas en el ingreso por habitante,
en los hábitos de consumo y en los precios relativos de los bienes hacen
esperable que los Umbrales vigentes ya no cuenten con la suficiente representatividad. En efecto, como el método de construcción de la CSNB,
toma en cuenta los hábitos alimenticios y no alimenticios de la población,
es aconsejable actualizar el instrumento.
Este tema ha sido planteado por la Fundación Superación de la Pobreza desde hace varios años y se remonta a la publicación del Informe de Mínimos
Sociales (1999), donde se propone actualizar la medición de insuficiencia de
ingresos. Luego, en el año 2005, la institución publicó “Umbrales Sociales
2006” que contenía un capítulo completo la actualización de la línea de pobreza. Dicha propuesta fue entregada a los cuatro candidatos a la Presidencia
de República (de la época), y fue acogida favorablemente sin excepción. Con
ese acto, la FSP buscó ganar voluntades para establecer un nuevo mínimo de
ingresos en el país, por debajo del cual, ningún chileno o chilena debiera vivir.
Por ello, uno de los principales objetivos del trabajo en marcha es construir
nuevas canastas básicas de consumo alimentario y no alimentario a partir
de la información de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares
más recientes disponibles. En el caso de Chile, se trata de la Encuesta de
Presupuestos Familiares levantada por el Instituto Nacional de Estadística
en más de 10 mil viviendas de las capitales regionales del país en el período
noviembre 2006 – octubre 2007, que permite contar con información actualizada sobre las pautas de consumo prevalecientes en la población.
Además de actualizar las líneas de pobreza, las actividades en curso contemplan la revisión de ciertos aspectos del método en uso, atendiendo
a los avances teóricos y empíricos que se han producido en el campo
de la medición de la pobreza por el método del ingreso, avances cuya
aplicación debiera permitir una mejor identificación y caracterización de
la población en situación de pobreza.
El gráfico siguiente presenta algunas simulaciones del efecto que tienen
aumentos graduales del valor de la actual medida de pobreza. Así, para
una línea de $ 60.000, el porcentaje de personas en situación de pobreza
sube de 13.7% a 24.6%; mientras que para una línea de $ 70.000, la tasa
alcanzaría a un 31.4%. La elevada respuesta del porcentaje de pobreza
frente a cambios en el umbral es un reflejo de la situación, ya mencionada,
de concentración de un importante porcentaje de hogares con ingresos
marginalmente por encima de la actual línea de pobreza.
Porcentajes de pobreza y líneas de pobreza
En la actualidad, y luego de un intenso debate público, el Gobierno de Chile celebró un Protocolo de Acuerdos con el Parlamento, en ocasión de la Aprobación
de la Ley de Presupuestos 2009, donde se compromete a iniciar las actividades
necesarias para actualizar el inidicador de pobreza durante el presente año.
En ese contexto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) se encuentra colaborando con el Ministerio de Planificación y
Cooperación (Mideplan) en la actualización de las líneas de indigencia y
pobreza utilizadas para estimar la magnitud de dichos fenómenos en Chile.
Esta colaboración se inscribe en un contexto más amplio, ya que la CEPAL
se encuentra realizando un ejercicio similar con las líneas de indigencia y
pobreza de los demás países de América Latina.
Fuente: elaboración propia en base a Casen 2006.
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 219
A continuación se presentan los tramos considerados para
la asignación diferencial del IFG, es decir, no considera la
transferencia de los recursos de los actuales subsidios directos:
Cuadro 81. Propuesta 1: Monto por Hogar.
Tramos
3 y más niños
2 niños
1 niño
Sin niños
0 mitad decil 1
30 mil
20 mil
10 mil
5 mil
Mitad decil 1 - decil 2
40 mil
30 mil
20 mil
10 mil
Decil 2 - mitad decil 2
50 mil
40 mil
30 mil
10 mil
Mitad decil 2 - decil 3
50 mil
40 mil
30 mil
10 mil
Decil 3 - mitad decil 3
50 mil
40 mil
30 mil
5 mil
Mitad decil 3 - decil 4
40 mil
30 mil
20 mil
Decil 4 - mitad decil 4
30 mil
20 mil
10 mil
Mitad decil 4 - decil 5
20 mil
10 mil
Decil 5 - mitad decil 5
10 mil
Fuente: elaboración propia.
La propuesta de IFG busca simplificar significativamente
el sistema de transferencia monetaria a los hogares que registran déficits importantes de ingreso, sin descuidar los
estímulos. Por lo tanto, la presentación de montos y tramos
tiene fines fundamentalmente ilustrativos, ya que es totalmente factible y deseable que si la propuesta prospera, sus
montos y rangos sean revisados, ajustados y actualizados
periódicamente en función de los nuevos consensos políticos, técnicos y/o la disponibilidad de recursos. Así también,
se recomienda que el actual sistema de subsidios monetarios (Subsidio Único Familiar, asignaciones familiares, Subsidio Agua Potable, Bono de Protección Social, bonos extraordinarios, etc.; a excepción de las pensiones solidarias) y sus
marcos presupuestarios sean transferidos progresivamente
a este nuevo esquema. Esto permitirá ganar en eficiencia,
eficacia, transparencia y oportunidad. A su vez, la administración de las políticas públicas se simplifica, dado que bajo
este esquema se pueden gestionar transferencias contracíclicas, estacionales, territoriales, etcétera.
Esto permitiría ir evaluando el proyecto usando a las regiones que no se incorporan como grupos de control.
Se recomienda una estrategia de implementación gradual a
través de etapas que incluyan grupos de regiones: de cinco
en cinco, elegidas aleatoriamente en un lapso de tres años.
Los tramos fueron establecidos considerando que la evidencia
indica que cerca del 30% más pobre de los chilenos ha experimentado la pobreza al menos una vez en la década 1996-2006.
Como se aprecia, para la primera mitad del decil 1, que correspondería al 5% más pobre de la población,248 se considera un subsidio de 40 mil pesos mensuales para los hogares
donde hay tres o más niños; 30 mil pesos para los hogares
donde hay dos niños; 20 mil pesos para los hogares con un
niño y 10 mil pesos para los hogares sin hijos. Para la segunda mitad del decil 1 se establecen montos mayores en todos
los tipos de hogares. Esto pretende no causar incentivos a la
sub-declaración de ingresos. Para la primera mitad del decil
2 se establecen los mismos montos. Desde la primera mitad
del decil 3 los montos van gradualmente decreciendo.
Como vemos, este IFG considera las características sociodemográficas de los hogares. Está focalizado en fortalecer los
ingresos de los hogares más pobres con hijos que asisten a la
escuela. Aunque no deja de lado los hogares sin hijos.
¿Por qué un subsidio que toma en cuenta la dependencia interna del hogar?
Cerca de la mitad de los niños en Chile vive en hogares vulnerables. Los datos de la Encuesta Casen 2006 indican que el 13,7% de las personas vive en
hogares cuyo ingreso per cápita se encuentran bajo la línea de la pobreza.
Por otra parte, datos de la Encuesta Panel Casen 1996-2001-2006 encuentran que al cabo de 10 años, un 4,4% de la población estuvo en pobreza en
(248)
Mitad del primer decil o primer ventil de población.
1996, 2001 y 2006 (pobreza crónica), y al menos un 34,1% de la población
estuvo en pobreza en 1996, 2001 o 2006. Así, a pesar que la pobreza crónica
es baja hay una alta vulnerabilidad en la población.
Los datos de la Encuesta Panel Casen 1996-2001-2006 muestran también
220 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
que las personas que siempre estuvieron en pobreza en las tres olas del
panel (pobreza crónica), son mayoritariamente mujeres (59,4%) y aproximadamente la mitad (48,2%) eran niños y niñas menores de 15 años en
1996. La población perteneciente a la pobreza transitoria (que superaron
el umbral de ingresos una o dos veces) tiene un 38,8% de niños y niñas
menores de 15 años249.
Adicionalmente, si ordenamos a toda la población de menor a mayor
ingreso, luego identificamos quienes de ellos son niños o niñas y calculamos el porcentaje de todos los niños que están en cada decil de
Decil
ingreso, tenemos la distribución que se presenta abajo: densidad y acumulada. Podemos ver que los 4 primeros deciles de ingreso contienen a
más de la mitad de niños en Chile. A su vez, el 44,5% de personas en el
primer decil son niños y 39,5% en el decil 2; 35,3% en el decil 3 y 32%
en el decil 4.
Por otra parte, la mayoría de los hogares que están bajo la línea de la
pobreza tienen hijos. Sólo un 18,6% declara no tener hijos. Del 81,4% restante, un 48,9% corresponde a hogares biparentales, 30,7% son madres
solas, y 1,8% son padres solos.
Distribución de menores de edad por decil de ingresos per cápita
Densidad
Acumulada
Porcentaje de menores de edad para cada decil de ingreso
per cápita
1
15,2%
15,2%
44,5%
2
13,5%
28,8%
39,5%
3
12,0%
40,8%
35,2%
4
10,9%
51,7%
32,0%
5
9,5%
61,2%
27,7%
6
8,8%
70,0%
25,8%
7
8,4%
78,5%
24,6%
8
7,6%
86,0%
22,2%
9
7,4%
93,4%
21,6%
10
6,6%
100,0%
19,3%
Fuente: elaboración propia con Casen 2006.
Aun cuando la propuesta estudiada implica redistribuir ingreso no necesariamente sobre la base del mérito de los individuos adultos, el IFG si
mantiene un fuerte carácter meritocrático si lo evaluamos desde el punto
de vista de los niños y niñas que viven en la familia que recibe el ingreso.
En efecto, dada la persistencia que existe en los niveles de bienestar en
las distintas generaciones de una familia, mejorar hoy el nivel de ingresos
de una familia, significa igualar las oportunidades de sus hijos, respecto
a los niños no pobres250.
Distribución de pobreza por familia.
Tipo de familia
Número de familias
Porcentaje
Ingreso promedio
Biparental
309.918
48,9%
$ 31.433
Madre sola
194.669
30,7%
$ 29.722
Padre solo
11.148
1,8%
$ 32.500
118.124
18,6%
$ 30.934
Sin hijos
Fuente: elaboración propia con Casen 2006.
El subsidio se diseñó por hogar, pero otra alternativa hubiese sido realizarlo por niño; sin embargo, esa política podría
confundirse con un subsidio a la natalidad. Además, debido
a que se quiere generar condiciones para un piso mínimo
de ingresos se debe considerar a los hogares sin niños. Una
(249)
(250)
variante que se podría explorar es disminuir levemente el
incremento del subsidio derivado de la adición de un nuevo
menor de dieciocho años que asiste a la escuela, con un tope
máximo de tres hijos.
Ver Fundación para la Superación de la Pobreza, Ministerio de Planificación y Observatorio Social Universidad Alberto Hurtado (2007).
Para ver el alto grado de persistencia de los ingresos en las familias chilenas, revisar Nuñez y Risco (2004) y Nuñez y Miranda (2004).
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 221
Pese a que no existen estudios sobre el efecto del SUF en las
tasas de natalidad de Chile, se presume que su efecto ha sido
más bien neutro, ya que no ha alterado las tendencias que se
exhiben en dicha variable durante las últimas décadas. A su vez,
existe la opinión de que el monto y modalidad de entrega (que
incluye a hogares sin hijos) del sistema propuesto no es suficientemente robusto como para provocar cambios en las tendencias demográficas, como sí se ha logrado en países europeos
que han ideado un subsidio complementario en esa dirección.
nal asociado al subsidio por cada niño.
En cualquier caso, existen estudios en Estados Unidos que
han evaluado el efecto del earned income tax credit (EITC)
en la fertilidad dando cuenta de su impacto neutro en esa
materia (aunque se detecta inclusive una extremadamente
pequeña reducción de la fertilidad entre mujeres blancas, al
contrario de lo que la teoría predice). Al igual que en Estados
Unidos, la probabilidad de tener más hijos está más determinada por la situación matrimonial que por el ingreso margi-
Impactos. En cuanto a los impactos, se prevé que esta propuesta provocaría una caída en el nivel de pobreza de 13,7%
a 9,1%; en el de indigencia, de 3,2% a 2,0%. Respecto de la
desigualdad, según el índice Gini la situación distributiva
mejoraría de 0,53 a 0,51.
En Europa, donde existe una elevada preocupación por las
bajas tasa de fertilidad se están desarrollando programas
para aumentarlas. La OCED indica, en este contexto, que las
transferencias de dinero por niños solamente tendrían impactos marginales. Los programas más efectivos son los de
ayuda al cuidado infantil, salud, generosos programas de licencias maternales, etcétera.
A continuación se presentan los impactos por deciles de ingreso y tipo de familia:
Cuadro 82. Propuesta 1: IFG.
Hogares afectados por decil
Decil
N° afectados
N° total
% afectados
1
407.487
407.487
100%
2
369.250
369.250
100%
3
337.768
385.910
88%
4
229.818
391.968
59%
5
26.032
419.964
6%
6
-
439.853
0%
7
-
439.483
0%
8
-
463.797
0%
9
-
486.310
0%
10
-
546.180
0%
Fuente: elaboración propia..
222 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
Cuadro 83. Impacto IFG por decil de ing. autónomo per cápita.
Decil
Ingreso Autónomo Promedio
Subsidio hogar
Total
1
92.950
24.268
117.18
2
197.490
37.878
235.368
3
260.115
30.614
290.729
4
326.636
11.909
338.545
5
397.272
1.001
398.273
6
463.858
-
463.858
7
581.698
-
581.698
8
733.621
-
733.621
9
1.054.841
-
1.054.841
10
2.553.795
-
2.553.795
Fuente: elaboración propia.
Cuadro 84. Impacto IFG por tipo de familia.
Ingreso Autónomo Promedio
Subsidio Hogar
Ingreso Total
Biparental
267.261
22.453
289.714
Madre sola
244.465
22.038
266.503
Padre solo
261.746
16.897
278.643
Sin hijos
216.250
15.158
231.407
Fuente: elaboración propia.
RESUMEN
Dimensión
Descripción
Acceso
Todas las familias que poseen bajos ingresos autónomos (45% de los hogares) tendrán garantizado un ingreso complementario
mensual que contribuya a la satisfacción de sus necesidades básicas, funcionamientos esenciales, sin descuidar el estímulo a la
generación de ingresos propios y la formación de capital humano futuro.
La Ficha de Protección Social será la puerta de entrega al IFG (no obstante requerirá ajustes para discriminar ventiles de ingreso).
Cabe destacar que desde el segundo año se incorpora la condición de que las familias declaren sus ingresos.
Duración
La propuesta está pensada para durar siete años, con posibilidades de reinvocar el beneficio por dos períodos más en observancia a
ciertos factores externos (ejemplo: baja actividad económica local) e internos (ejemplo: discapacidad).
Sin embargo, el beneficio podría extinguirse cuando las familias experimentan una significativa y perdurable variación positiva en su
situación socioeconómica, que los ubique por sobre los rangos de ingreso autónomo familiar que están resguardados.
Calidad
Sobre los montos. Se sugiere que luego que la actualización oficial de la Canasta de Satisfacción de Necesidad Básicas (CSNB)
esté concluida, el sistema de IFG y sus montos específicos se construyan en observancia al valor de la línea de pobreza, como una
proporción de la misma.
Sobre los incentivos. El subsidio incentiva a las familias de bajos ingresos a generar ingresos autónomos, formalizarse y a formentar
el desarrollo temprano de niños y niñas y a enviarlos posteriormente a la escuela.
Sobre la forma de entrega. A futuro se propone que el sistema sea gestionado integrando las bases administrativas del Sistema de
Impuestos Internos, IPS, Registro Laboral y Mineduc, de modo que el IFG opere de forma automática y las personas no deban hacer
excesivos trámites, lidiar con la cultura funcionaria y realizar colas y esperas que lesionen su dignidad.
Oportunidad
Desde el momento en que un hogar solicita el beneficio, sus antecedentes debieran ser analizados y procesados con un máximo de
veinte días.
Si el hogar cumple los requisitos, el IFG debe ser activado dentro del mismo mes. Luego, mensualmente este debe ser depositado en
una cuenta vista del receptor. Este especie de casillero bancario deberá ser financiado con recursos públicos.
Protección Financiera
El valor del IFG varía según ventil de pertenencia, composición sociodemográfica del hogar (y potencialmente su localización). Anualmente, el monto del IFG se debería actualizar según la variación del IPC o antes en, caso de que se haya acumulado un incremento
sobre el 10%.
CAPÍTULO 6 • Garantías en Ingreso Familiar · 223
Dimensión
Descripción
Reclamo y/o
Exigibilidad
Los reclamos ante situaciones de incumplimiento deberán hacerse a través de la Superintendencia de Seguridad Social, la que entregará una solución y/o respuesta en un plazo no superior a veinte días.
Participación
Se propone que la participación ciudadana sea canalizada a través de:
(i) Consultas por medio de técnicas cuantitativas y cualitativas (cuestionarios/focus). Estas deberán ser consideradas como un
insumo en los procesos de actualización y mejora del sistema.
(ii) Creación de un comité de usuarios del IFG, el cual debe asegurar que las observaciones y propuestas sobre el funcionamiento
del sistema de IFG sean tomadas en consideración en las instancias de diseño e implementación de políticas públicas.
Actualización
El sistema de IFG deberá revisar y actualizar (si corresponde) su funcionamiento cada tres años, con la asistencia de un comité asesor
compuesto por personalidades técnicas de diversos sectores políticos y representantes del comité de usuarios.
Arreglos normativos e institucionales
En caso de prosperar la propuesta conducente a un ingreso
familiar garantizado capaz de incluir parte importante de
los actuales programas de subsidios monetarios directos al
gasto, tales como SUF, Bonos de Protección, SAP, Bonos extraordinarios de invierno, Bonos extraordinarios de apoyo a
la familia, Subsidio de Cesantia, Subsidio de Discapacidad
mental, etc., ineludiblemente se requerirá introducir importantes modificaciones normativas, refundiendo los textos
legales y reglamentos que hoy operan para su entrega. Se
propone no incluir la Pension Basica Solidaria dentro de este
esquema ya que, pese a tratarse de una transferencia de asis-
tencia social, se encuentra en un régimen de garantias previsionales de reciente puesta en marcha. En consecuencia,
para efectos del IFG, la PBS se contabiliza como un ingreso
más de carácter autónomo.
Se propone que la implementación de esta garantía esté a
cargo de Instituto de Previsión Social en estricta coordinación con Mideplan y municipios, mientras el IFG opere mediante Ficha de Protección Social, y luego con el SII, cuando
sea posible transferir esta responsabilidad de identificación
de casos a dicho servicio.
Definiciones de ingreso
INGRESOS DEL HOGAR:251 cualquier caudal monetario, físico o financiero
que entra en posesión de un hogar, aumentando su patrimonio o disminuyendo las pérdidas. En otras palabras, son flujos de recursos valorables
económicamente y expresables en moneda que el hogar adquiere. El ingreso de un hogar tiene diversas fuentes que lo originan, siendo posible
desagregarlo en función de ellas.
Una de las opciones de uso frecuente es diferenciar entre ingresos autónomos, alquiler imputado y transferencias del Estado:
1. INGRESOS AUTÓNOMOS DEL HOGAR: son los ingresos por conceptos de
sueldos y salarios, ganancias provenientes del trabajo independiente que
reciben los miembros del hogar, incluido al autosuministro y el valor del
consumo de productos agrícolas producidos por el hogar más renta de
propiedades, ingresos por interés, bonificaciones y gratificaciones, así
como jubilaciones, pensiones, montepíos y transferencias entre privados.
2. ARRIENDO IMPUTADO A LA VIVIENDA QUE OCUPA EL HOGAR:252 es el valor
estimado que debería pagar un hogar por habitar en la vivienda de su
propiedad o cedida.
3. TRANSFERENCIAS DEL ESTADO AL HOGAR: ayuda económica que se concede de manera oficial al hogar o a alguno de sus miembros. Habitualmente,
los recursos transferidos por el Estado a los hogares se denominan subsidios, los cuales, pueden ser directos o indirectos dependiendo de quien
controle el dinero en efectivo asociado al beneficio. También se pueden
clasificar en: (i) subsidios al gasto o (ii) a la inversión; dependiendo de la
finalidad que tenga la transferencia. Existen otras clasificaciones adicionales tales como: subsidio a la oferta o a la demanda, condicionado o no
condicionado; permanente, episódico, temporal, etc.
i. SUBSIDIOS MONETARIOS DIRECTOS: caudal de recursos en efectivo
(moneda) que transfiere el Estado a los hogares, que aumenta el patrimonio o disminuye sus pérdidas.
ii. SUBSIDIOS MONETARIOS INDIRECTOS: caudal de recursos en efectivo
que transfiere el Estado de modo indirecto a los hogares, es decir,
si bien estos recursos aumentan el patrimonio o disminuyen las pérdidas del hogar, no son controlados por el hogar (o alguno de sus
miembros), sino que son transferidos a instituciones que les entregan
bienes o servicios finales al hogar.
Se entiende por hogar una unidad sociológica constituida por una persona sola o un grupo de personas que pueden tener o no tener vínculos de parentesco y
habitualmente hacen vida en común. Alojan y se alimentan juntas y tienen presupuesto en común.
(252)
Es todo local, ubicado en un terreno o sitio, que ha sido construido, convertido o dispuesto para el alojamiento permanente o temporal de una o varias personas, que constituyen uno o más hogares particulares. Se caracterizan por tener un acceso independiente y separado. Los habitantes de una vivienda no necesitan
pasar por recintos de otra, se accede directamente, sin alterar la privacidad de los habitantes de otra vivienda.
(251)
224 · UMBRALES SOCIALES PARA CHILE
iii. SUBSIDIOS AL GASTO: corresponde a las transferencias de recursos
(directos/indirectos) desde el Estado a los hogares y que subsidian el
consumo de bienes y servicios finales, los cuales no generan –directamente– rentabilidad económica para el hogar. Por lo general, este
tipo de subsidios busca apoyar la satisfacción de las necesidades
humanas inmediatas.
iv. SUBSIDIOS A LA INVERSIÓN: corresponden a las transferencias de
recursos (directos/indirectos) desde el Estado a los hogares y subsidian la inversión en bienes y servicios que generan –o debieran
generar– rentabilidad económica para el hogar. Por lo general, este
tipo de subsidios busca apoyar el desarrollo de actividades productivas financiando incrementos de activos fijos o financieros. Ejemplo:
maquinaria, equipo, obras públicas, bonos, títulos, valores. En ocasiones, estos apoyos permiten la reinserción laboral de alguno de los
miembros del hogar.
INGRESO FAMILIAR GARANTIZADO (IFG): para efectos de esta propuesta, se denominará ingreso familiar garantizado al total de “subsidios monetarios directos al gasto” transferidos desde el Estado a los hogares (o
alguno de sus miembros) que registran poderes adquisitivos restringidos
o factores de vulnerabilidad social significativa. Así, estos recursos en
efectivo se transfieren con el propósito de que el hogar pueda satisfacer
sus necesidades básicas inmediatas (por lo tanto, quedan fuera de esta
definición: subsidios indirectos al gasto, subsidios directos e indirectos
a la inversión).