Potestad tributaria en España

Tema 2.
1. La potestad tributaria.
La doctrina ha distinguido entre poder tributario, originario y derivativo.
− El originario es el atribuido por la constitución al ente público.
− El derivativo se lo atribuye el titular del poder originario al ente público.
La ley general tributaria de 1963 recogió diferencias entre poder originario y derivado en el artículo 2. Al
decidir que la facultad originaria de decidir tributos se exigirá del estado y se ejercerá mediante la ley botada
en cortes. Hay que tener en cuenta que en 1963 el estado Español tenía una estructura centralizada. Así pues
en la ley general tributaria solo es el estado el titular del poder tributario originario. Los demás entes públicos
solo pueden ser titulares de un poder derivado atribuido por el estado. La estructura del estado cambió
totalmente con la constitución de 1978. Sin embargo la constitución artículo 133.1 casi literalmente el artículo
2 de la ley general tributaria al señalar que la potestad originaria para establecer tributos corresponde
exclusivamente al estado mediante la ley.
Hoy en día la constitución artículos 133, 142, 157 atribuye al ejercicio del poder tributario no solo del estado
sino también de forma expresa de las comunidades autónoma y las corporaciones locales. Por eso actualmente
por potestad originaria del estado hay que entender que el poder tributario del estado solo está condicionado
por la constitución, mientras que el de las comunidades autónomas y corporaciones locales está condicionado
el artículo 133.2 por la constitución y por las leyes.
2. La distribución de las potestades y competencias tributarias entre la Hacienda Estatal, Comunidades
Autónomas y Ayuntamientos.
La distribución en soberanía financiera dentro de un país entre el estado central y territorios autónomos puede
ser de dos tipos:
1.−Sistema de separación: Diferentes impuestos se reparten entre el estado central y los territorios autónomos
por ejemplo el estado central establece el mercado, se recauda el IRPF y los territorios autónomos establecen
y recaudan los impuestos de sociedades.
2.−Sistema de unión: El estado central tiene la competencia exclusiva para establecer impuestos iguales en
todos los territorios nacionales y es también la administración del estado la única competente para
reglamentarlo, la suma de dinero así recaudada pasa a formar un fondo común que después se reparte entre el
estado central y los territorios autónomos.
En la actualidad el modelo generalmente más aceptado es el que sigue el modelo de unión en los ingresos,
pero atribuyendo a los territorios autónomos una mayor autonomía en los gastos. En general es el sistema que
se sigue en España.
A) El Estado:
El artículo 144, 1.14 de la constitución, el estado tiene la competencia exclusiva sobre la hacienda general,
está constituida por la propia hacienda del estado y a de mas por lo básico y fundamental de otras haciendas
públicas. También de la hacienda pública autonómica y local. Por su parte el artículo 157.3 de la constitución,
remite a una ley orgánica la regulación de las competencias financieras de las comunidades autónomas
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debiendo este precepto ponerse en relación con el artículo 133.1 de la constitución según la cual la potestad
originaria para establecer los tributos corresponde únicamente al estado mediante la ley.
La constitución de 1972 deja pues en manos del legislador estatal la función de concretos el sistema de
distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a
señalar los principios básicos (autonomía, coordinación..) A los que el administrador estatal habría que
conformar en libertad de su configuración normativa.
Para cumplir con esta función se dicta la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas de 1980
modificada por una ley de 1996 que establece los escritos y pautas conforme a los cuales las comunidades
autónomas pueden establecer tributos autonómicos.
B) Comunidades Autónomas:
La administración financiera de las comunidades autónomas se encuentra expresamente en el artículo 156.1
según la cual la autonomía gozara de autonomía financiera para desarrollo y ejecución de sus competencias
con arreglo a los principios de coordinación de la hacienda central y de la solidaridad entre todos los
españoles. El poder financiero reconocido por la constitución de la comunidad autónoma fue regulado en
primer lugar respecto al régimen central en el estatuto de autonomía de 1979. Posteriormente se quedó la ley
orgánica de financiación de comunidades autonómicas de 1980 y con esta ley se extendió el poder financiero
de las comunidades autónomas. Los estatutos de autonomía del P. Vasco 1979 y Navarra 1982. Sin embargo
la comunidad de Canarias sigue el régimen general pero tiene algunas peculiaridades según lo dispuesto en la
disposición adicional 3ª de la constitución. También tienen peculiaridades Ceuta y Melilla.
Régimen general: La constitución prohíbe la frontera fiscal dentro del estado al señalar en su artículo 157.2
que las consideradas costumbres no pasarán de ningún modo a adoptar medida tributaria. Sobre bienes
situados fuera de los territorios o obstáculo para la libre circulación de mercancías y servicios y que existan
privilegios señalado en el artículo 138 que las diferencias entre los artículos de las comunidades autónomas no
podrán implantar en ningún caso privilegios económicos o sociales.
La regla general es que el IRPF impuesto sobre sociedades y el IVA queden en manos del estado.
Se halla en el artículo 157.1 que señala que los recursos de las comunidades autónomas estarán constituidos
por:
a: Impuestos cedidos total o parcialmente por los estado recargos sobre impuestos estatales y otras
particularidades en los ingresos del estado.
b: Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c: Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo de
compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del estado.
d: Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos del derecho privado.
e: Producto de las operaciones de crédito
2.1.−El Estado
A: Impuestos cedidos total o parcialmente
La ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas de 1980, como con la regulada de cesión de
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tributos del Estado a las comunidades autónomas de 1983 previeron la cesión a las comunidades autónomas
de los siguientes impuestos:
− Impuestos sobre el patrimonio, impuestos sobre sucesiones y donaciones de órganos, impuestos sobre
transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y tasas y demás exactos sobre el juego
En realidad estas normas regulan sólo la simple cesión de los rendimientos de esos impuestos estatales, no se
cedió el impuesto q es la q prevé el artículo 157.1, sino el rendimiento del impuesto estatal en cada comunidad
autónoma, así como la delegación por el Estado de la competencia de gestión.
Por lo tanto estos impuestos seguían siendo de titularidad del Estado, seguían teniendo las competencias
normativas, las competencias para su regulación con la nueva modelo financiación económica. A partir de
1996 las comunidades autónomas pasan a asumir un importante nivel de corresponsabilidad fiscal efectiva. Se
adoptan dos medidas importantes.
La ley señala q las comunidades autónomas podrán asumir competencias normativas con alcance señaladas en
el artículo 13 de la propia ley. Así mismo señala la ley q las comunidades autónomas se harán cargo por
delegación del estado de la gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como la revisión de los actos
dictados en vía de gestión de los tributos cedidos. Salvo el IRPF q se llevará a cabo por los órganos estatales.
La ley en su artículo 12 subraya q los tributos cedidos seguirán siendo de titularidad estatal.
Por lo que respecta a los recargos sobre impuestos estatales señala el artículo 12, la Ley orgánica de
financiación de las comunidades autónomas, q las asambleas regionales podrán establecer recargos sobre los
tributos del Estado susceptibles de cesión, siempre q no suponga una minoración de los ingresos del Estado
para dichos tributos, ni desvirtúen la naturaleza o estructura de los mismos.
Finalmente, las comunidades autónomas han de percibir anualmente una participación en los impuestos del
Estado no cedidos de acuerdo a unos criterios: población, renta por habitante, etc.,...
B: Impuestos propios
De acuerdo con la constitución (artículo.133.2), las comunidades autónomas podrán establecer y exigir
tributos respetando los límites constitucionales y los criterios establecidos en las leyes estatales q son
esencialmente la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas y los estatutos de autonomía.
Hay un límite q es el Principio de Territorialidad. No pueden sujetarse a tributación elementos patrimoniales
situados fuera del territorio de las comunidades autónomas, ni tampoco rendimientos originados ni gastos
realizados fuera del territorio de la comunidad autónoma.
Tampoco pueden establecer tributos q supongan obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y
servicios.
C. Transferencias del fondo de condenación interterritorial y otras asignaciones a cargo de los presupuestos
generales del estado
El fondo de compensación interterritorial se dota anualmente de los presupuestos generales del Estado, y se
distribuye entre las comunidades autónomas de acuerdo a unos barremos: población, tasa de paro, superficie,
renta por habitante,..
Su función es, según el artículo 152.2 de la constitución, corregir desequilibrios económicos territoriales y
hacer efectivo el principio de solidaridad.
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El artículo 158.1 de la constitución prevee q los presupuestos generales del Estado podrá establecer una
asignación a las comunidades autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales q
hayan asumido y como garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales
en todo el territorio nacional.
D: Ingresos patrimoniales
Las comunidades autónomas cuentan entre sus recursos con los rendimientos procedentes de su patrimonio y
con los ingresos de derecho privado en general: adquisición por herencia, donación,...
E: Ingresos derivados de operaciones de crédito
Las operaciones de crédito en el extranjero y la emisión de deuda pública, precisan autorización del Estado.
2.2.−Comunidades autónomas
1. − PAIS VASCO
El estatuto de autonomía del País Vasco de 1979, en los artículos 40 a 45 prevén q las relaciones de orden
tributario entre el Estado y el País Vasco se regularán mediante el sistema tradicional de concierto económico.
Esta previsión se desarrolla en la ley 1211981 del 13 de Mayo, Ley de concierto económico q estuvo en vigor
hasta el 31 de Diciembre del 2001. Los rasgos esenciales del sistema son:
− Carácter fraccionado¿?
− La distribución de competencias tributarias, normativas y administrativas entre el Estado y sus instituciones
de los territorios históricos.
− El sistema de cupo:
a.− Tributos: hay tributos concertados y estatales:
Tributos concertados: son gestionados por los diputados forales. Normalmente se regulan normativamente por
las instituciones autonómicas. Estos tributos son: el IRPF, impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre
sociedades, impuesto sobre sucesiones, impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos
documentados. Sin embargo el IVA y los impuestos especiales se rigen en general por la normativa común en
cuanto a sus elementos esenciales.
Tributos estatales: se gestionan por las agencias estatales de la administración tributaria. Los tributos estatales
sobre las que el Estado tiene competencias exclusivas son los tributos q actualmente se recaudan mediante
monopolios fiscales, y los derechos de importación. Así como los gravámenes a la importación en los
impuestos especiales y en el impuesto sobre el IVA.
b.− El cupo es la aportación del País Vasco al Estado como contribución a todos los gastos q el Estado tiene
por funciones cuyo ejercicio no ha sido asumido del todo por la comunidad autónoma. Por ejemplo la defensa.
De esa cantidad recaudada por los tributos concertados, el País Vasco entrega una cantidad denominado cupo
al Estado. El resto se lo queda para sí el Territorio Foral. Una vez determinado el importe total del cupo, la
importación a cada territorio histórico de la parte q le corresponde, se hace fundamentalmente en función de la
renta de cada territorio.
2. − NAVARRA
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En Navarra el sistema es el mismo al sistema vasco, pero en vez de concierto se le denomina convenio de
acuerdo al artículo 45 de la ley orgánica 13//1982 del 10 de Agosto , de reintegración y amejoramiento del
régimen foral de Navarra.
Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio convenio.
El convenio vigente se aprobó por una ley de 1990. También en Navarra rige el sistema de cupo.
3. − CANARIAS, CEUTA Y MELILLA
En Canarias, de acuerdo a una ley de 1977, existía un nivel de gravamen al consumo inferior al del resto de
España al no aplicarse los impuestos de aduana estatales. Existen 2 impuestos especiales:
− El arbitrio insular a la entrada de mercancías.
− El arbitrio insular sobre el lujo, no aplicándose los impuestos sobre el consumo y los impuestos aduaneros.
Con la entrada de España en la Comunidad Económica Europea, se sustituye el arbitrio de lujo por un
impuesto general indirecto canario. El arbitrio a la entrada de mercancías se sustituye por un arbitrio sobre la
producción y la importación.
Existen también estímulos fiscales a la inversión, por ejemplo hay reducciones en la cuota del IRPF, y una
reducción del impuesto sobre sociedades.
En Ceuta y Melilla hay un impuesto especial: producción, servicios y la importación, q grava en importación
y producción de toda clase de bienes muebles corporales.
2.3.− Ayuntamientos:
La constitución reconoce en sus artículos 137, 140, 141, la autonomía de las corporaciones locales o
ayuntamientos para la gestión de sus propios intereses; la q supone q han de tener autonomía financiera, es
decir, él poder decidir sobre sus gastos e ingresos.
Por ello el artículo 142 de la constitución señala q las haciendas de las corporaciones locales deberán disponer
de los medios suficientes para el desempeño de las funciones q la ley atribuye a las corporaciones respectivas,
y se instruirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las
comunidades autónomas. De acuerdo con el artículo 31.3, sólo pueden establecerse prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley, es decir, q el tributo sólo puede establecerse con arreglo
a la ley.
El artículo 133.2 de la constitución señala q las corporaciones locales podrán establecer tributos. Sin embargo
las corporaciones locales no pueden dictar leyes, sólo aprobar regalamientos, ordenanzas,.. Por ello las
corporaciones locales la q hacen vía reglamentaria con sus ordenanzas es aplicar de forma efectiva los
impuestos ya creados y diseñados en sus líneas generales por una ley estatal o autonómica.
Actualmente las haciendas locales aparecen reguladas fundamentalmente por la ley de haciendas locales del
28 de Diciembre de 1988.
3. Principio de capacidad contributiva
Según el artículo 31 de la constitución todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo
con su capacidad económica. También recoge este principio el artículo 3 de la ley general tributaria. Este
principio debe ser relacionado con el principio de normalidad, es decir, q el legislador configura una
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determinada situación como hecho imponible. Tiene en cuenta un supuesto q normalmente es indicativo de
capacidad económica, pero esto no significa q ese supuesto siempre indique capacidad económica. Por
ejemplo cual es la capacidad económica d quien agobiado por la necesidad vende su casa, y sin embargo la
venta de un inmueble es un hecho imponible q genera obligaciones tributarias tanto para el adquiriente como
para el transmitente. Por eso es configurado por la ley como hecho imponible sin q en el caso concreto rebele
capacidad económica. La solución debe ser aplicar exenciones o bonificaciones para ese caso concreto.
Otro concepto q delimita este principio es el de la "exención del mínimo vital", q es la existencia d una
cantidad q no puede ser objeto de gravamen, porque esa cantidad está destinada a satisfacer las necesidades
básicas de un titular.
El principio de capacidad económica se aplica a todo el ordenamiento tributario. Después en la configuración
de cada tributo la capacidad económica también está presente, aunque de manera distinta, a veces da forma
gravando manifestaciones q indican capacidad económica, como sucede con el IRPF.
Otras veces de forma negativa excluyendo del hecho imponible ciertas manifestaciones q sean contrarias al
principio de capacidad económica.
El principio de capacidad económica no se aplica sólo a la administración central, también se aplica a las
comunidades autónomas y a las corporaciones locales.
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