investigación especial 15-11 estado mayor conjunto

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
División de Auditoría Administrativa
Informe Investigación Especial
Estado Mayor Conjunto
21 de abril de 2011
15/2011
CONTRALOR~AGENERAL DE LA REPÚBLICA
DIVISI~N DE AUDITORIA
ADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITOR~ASESPECIALES
" '<U»-L
.'
DAA No 3781201 1
REMITE INFORME EN INVESTIGACION
ESPECIAL No 15. DE 2011. RELATIVO AL
CONJUNTO.
SANTIAGO,
2 7 ~ ~ . i 1' i
*:!S527
Se remite a Ud., para su conocimiento y
fines pertinentes, copia del Informe en Investigación Especial No 15, del ailo en
Asimismo, se hace presente que
contenido del presente informe se publicará en el sitio web institucional.
Saluda atentamente a Ud.,
RAMIHO ¡~$N$~zA LUNlGA,
CONTRALOR GEN ,. L DE LA REPUBLICA
P1
AL SEÑOR
MINISTRO SECRETARIO
GENERAL DE LA PRESIDENCIA
PRESENTE
Refs.
N"' 186.430110
el
CONTRALOR[A GENERAL DE LA REPUBLICA
DIVISI~NDE AUDITOR~AADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITOR~ASESPECIALES
DAA N" 3391201 1
REMITE INFORME EN INVESTIGACION
ESPECIAL No 15, DE 2011. RELATIVO AL
CONJUNTO
SANTIAGO,
27ABR'Il
"25528
Se remite a Ud., para su conocimiento v
Asimismo, se hace presente que
contenido del presente informe se publicarA en el sitio web institucional.
Saluda atentamente a Ud.,
ANTECEDEN.
AL SENOR
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
Refs. N" 186.430110
\
242.004llO
el
CONTRALOR~AGENERAL DE LA REPÚBLICA
DIVISI~N DE AUDITOR~AADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITOR¡AS ESPECIALES
DAA No4071201 1
REMITE INFORME EN INVESTIGACI~>N
ESPECIAL N" 15, DE 2011 RELATIVO AL
SANTIAGO,
2 7 ~ ~ ~* ? 1S 513 0
Se remite a Ud., para su conocimiento y
fines pertinentes, copia del Informe en Investigación Especial N" 15, del ano en
curso, relativo al proceso de licitación
del Estado Mayor Conjunto.
Asimismo, se hace presente que
contenido del presente informe se publicar& en el sitio web institucional.
Saluda atentamente a Ud.,
Abogada
AL SEÑOR
AUDITOR MINISTERIAL DEL
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
PRESENTE
Refs.
N" 188.430/10
el
CONTRALOR~AGENERAL DE LA REPÚBLICA
DIVISIÓN DE AUDITOR~AADMINISTRATIVA
UNIDAD DE AUDITOR~ASESPECIALES
O
INFORME EN INVESTIGACIÓN ESPECIAL
No 15 DE 2011, RELATIVA AL PROCESO
INADO
1
DEL
ESTADO MAYOR CONJUNTO.
1
SANTIAGO,
Se han dirigido a esta Contraloria General
don Patricio Reyes Morel y don José Miguel Olivares, en representación de las
empresas Comercial Mar Azul Limitada y Weatherhaven Chile S.A.,
respectivamente, denunciando presuntas irregularidades que, a su juicio, habrían
hoy Estado Mayor Conjunto.
Con el objeto de atender dichas
presentaciones, esta Contralorla General, en uso de sus facultades, procedió a
realizar una investigación especial acerca de la referida licitación, cuyos resultados
constan en el presente informe.
l. ANTECEDENTES DE LA DENUNCIA
SeAala el sefior Reyes Morel, en lo
principal, que en el acto de apertura de las propuestas la comisión a cargo procedió
a dejar fuera de la licitaci6n a cuatro empresas, entre ellas, a Comercial Mar Azul
Limitada, por existir 0bSe~a~i0neS
en la documentación que se debía incluir en el
sobre NO1,denominado "Antecedentes Administrativos", por lo cual el proceso de
apertura se interrumpió y no se pasó a la etapa siguiente de apertura de la oferta
tecnica, económica y de aseguramiento de la calidad, en presencia de los demás
oferentes.
-
8%"
f?al 8
Sg
-3"
p
0
Agrega, que específicamente en el caso de
la firma Mar Azul Limitada, el proceso se interrumpió ya que el abogado que integró
la comisión de apertura, estimó que la declaración requerida en el achpite B sobre
la "Presentación de la Propuesta", número 4, letra e ) , de las bases administrativas,
debla estar firmada ante notario público. Frente a ello, la empresa afectada solicitó
al Estado Mayor Conjunto reconsiderar la decisión de ser excluida del proceso de
licitación, resolviendo éste acoger, en definitiva, dicha reclamación, declarando que
se reincorporaba al proceso de licitación.
!"
AL JEFE DEL
ESTADO MAYOR CONJUNTO
PRESENTE
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Seguidamente, el mismo denunciante
expone que las bases de licitación de la propuesta consideraban realizar una visita
a los proveedores extranjeros antes de la adjudicación, no obstante, seilala que el
último día del plazo que disponía el Estado Mayor Conjunto para adjudicar, fueron
informados que la referida visita se realizaría en una fecha posterior a la data de
adjudicación contemplada en las bases.
Expresa que, en razón de lo anterior, le hizo
presente al jefe de esa repartición la improcedencia de las situaciones descritas, y
que solicitó oficiar a este Organismo de Control con el fin de que emitiese un
pronunciamiento acerca de la legalidad de los diversos actos del proceso concursal.
Anade que, con posterioridad, la empresa
fue notificada de una resolución emitida por el Jefe del Estado Mayor Conjunto,
mediante la cual se amplid el plazo establecido en las bases administrativas para la
adjudicación.
Asimismo, manifiesta que con fecha 20 de
mayo de 2010, la empresa Mar Azul Limitada fue informada, por una parte, acerca
de la adjudicación de la licitación a la empresa C & M S.A. y, por otra, respecto de
que no procedia solicitar un pronunciamiento a esta Entidad de Control, por cuanto
los procesos se habían llevado a cabo conforme a derecho.
Indica que, a su juicio fue excluida
arbitrariamente del proceso de licitación referido, y que los actos, notificaciones y
resoluciones dictadas desde el momento de su exclusión, no estaban contemplados
en las respectivas bases.
En este sentido, agrega, que en las
actuaciones no se observaron los principios de igualdad, transparencia y publicidad,
que deben imperar en una licitación pública por lo que solicita a este Ente
Fiscalizador que se declare que la licitación adolece de vicios de legalidad, por lo
cual debe ser dejada sin efecto.
Por su parte, don José Miguel Olivares, en
representación de la empresa Weatherhaven Chile S.A., también participante del
proceso de licitación, solicita en su presentación, en lo principal, ser considerados
como parte activa de esta fiscalizacion, y que en el evento de ser dejada sin efecto
la adjudicación de que se trata, se considerase favorablemente su propuesta inicial,
permitiendo que asumiese la ejecución del proyecto mencionado. Además, requirió
documentos que con anterioridad había solicitado al Estado Mayor Conjunto.
A su vez, don Sergio López Pugh,
representante comercial en Chile de la empresa Weatherhaven Chile S.A., realizó
una serie de denuncias sobre presuntas irregularidades que habrían acontecido en
el proceso, entre las que se cuentan, principalmente, que la empresa Arpa,
oroleedor de C & M. S.A.. habría contactado al ~roveedor del oferente
irregular.
incompatibilidad de funciones de parte
Estado Mayor Conjunto, por cuanto,
desempetia funciones en la Fundación
-
e,,
profesional
izar, cuyo gerente es primo del
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representante legal de la empresa C & M S.A..
AdemCis, expresa que dotia Rosa María
Evans, funcionaria del Estado Mayor Conjunto que se encontraba presente al
momento de la apertura, les habria indicado que su empresa era la única empresa
que habla cumplido con la totalidad de los requerimientos establecidos en las
bases.
Finalmente, manifiesta que tomaron
conocimiento de que el representante legal de la empresa C & M S.A. habria
declarado públicamente, con anterioridad a la data de adjudicación, que ya habia
ganado la licitación, por cuanto su oferta se encontraba "justo en el presupuesto", lo
cual también considera irregular, ya que ese monto era reservado y no fue dado a
conocer durante la licitación.
El trabajo se efectuó de conformidad con las
disposiciones contenidas en los artlculos 131 y 132 de la ley No 10.336, sobre
Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, e incluyó entrevistas con
diversas personas, así como también, la solicitud de datos, informes y diversos
documentos que se estimaron necesarios.
111.- DESARROLLO DE LAS FASES DE LA LICITACIÓN
Como cuestibn previa. corres~ondesetialar.
que la licitación objeto del presente anhlisis tuvo por objeto
.
--
-
-
, par3 satisfacer los requerimientos del Estado Mayor
mNacional, hoy Estado Mayor Conjunto, respecto del proyecto.
Asimismo, cabe indicar, que en una primera
instancia, la propuesta fue realizada mediante la modalidad de licitación pública y
declarada desierta, por resolución EMDN.DAE.PROY.(R) No 220014088, de 20 de
mayo de 2009, emitida por el General Alfredo Ewing Pinochet, Jefe del Estado
Mayor de la Defensa Nacional de la época, por cuanto las propuestas excedían el
marco presupuestario previsto para su financiamiento y, en su caso, no cumplían
con la totalidad de la provisión de los bienes requeridos.
Las empresas que se presentaron a esa
licitación el día 29 de abril de 2009, y los montos ofertados, fueron los siguientes:
1
I
I
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En form'a posterior, se realizó una nueva
licitación pública, que corresponde a aquella en que participaron los recurrentes,
Estado Mayor de la Defensa Nacional.
-
El precitado acto administrativo tiene el
carácter de exento del tramite de toma de razón, de acuerdo a lo previsto en el
articulo 9", párrafo 1, punto 9.1.1 de la Resolución No 1.600, de 2008, de esta
Contraloria General, que fijó las normas sobre exención del trámite de toma de
razon, y que declara exentas de dicho trámite a las adquisiciones que se efectúen
por las
Fuerzas Armadas para fines de- seguridad
nacional.
.. .
.
-A
-A
I
El proceso, conforme a lo consignado en las
bases de licitación, tenía el siguiente cronograma:
La comisión de apertura estuvo integrada
por los siguientes funcionarios:
En esta licitación, si bien 29 empresas
retiraron las bases, sólo 5 presentaron ofertas, siendo tres de ellas declaradas
inadmisibles por la comisión de apertura, por no adjuntar todos los antecedentes
legales y10 administrativos requeridos. El resultado del proceso de apertura de las
ofertas fue el siguiente:
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Atendido que las ofertas de las empresas
Man Ferrostaal Chile, El Alba S.A. y Comercial Mar Azul Limitada fueron declaradas
inadmisibles, estos oferentes interpusieron un recurso de reconsideración, siendo
acogido solamente el de la empresa Mar Azul Limitada, mediante resolución
, reincorporándola al
proceso.
Luego, habiendo reincorporado a este
oferente, el
Estado Mayor Conjunto, mediante resolución EMDN.DOP.111 (R) No 300015173, de
25 de junio de 2009, procedió a comunicar la oferta económica de Mar Azul
Limitada a los oferentes Weatherhaven Chile S.A. Y C & M S.A., a través de correos
electrónicos remitidos con fecha 26 y 29 de mako de 2010,~respectivamente,la
I
I)
osteriormente,
mediante
resolución
EMC.DOP.(R) No 350013275, de 26 de abril de 2010, el General Cristian Le Dantec
Gallardo, Jefe del Estado Mayor Conjunto de la época, resolvió ampliar el plazo
para adjudicar la presente licitación hasta el día 20 de mayo de ese año,
procediendo, el mismo día, a notificar de esta resolución a los oferentes.
Cabe señalar, que el dia 27 de abril de
2010, el Jefe del Proyecto recibió un correo electrónico de la empresa Mar Azul
Limitada, informando que por razones que serían expuestas mediante una carta
dirigida al Jefe del Estado Mayor Conjunto, su empresa no podría participar en la
tercera fase de evaluación, correspondiente a la "Evaluación en terreno de los
oferentes".
resolución e
Con fecha 2" u= l l
ta (R) No 415712010, el Jefe del Estado M:
,uz 2010,
mediante
Conjunto adiudicó a
_1
Cinnlmnntn -1
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'24 rln rnntin rln
9nln
e(
i
Requerido sobre la materia, el general
precitado, mediante oficio JEMCO.AUD. No2200/5646,de 2010, setialb que en la
etapa de apertura de las propuestas, tres empresas y no cuatro como lo afirma el
recurrente, no acompatiaron toda la documentación exigida en las bases, entre
ellas. la empresa Mar Azul Limitada, por lo que sus ofertas fueron declaradas
inadmisibles:
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Atiadió, que habiendo sido declaradas
inadmisibles estas ofertas, por parte de la comisión de apertura, no correspondía y
resultaba del todo inoficioso abrir los sobres con la oferta técnica, económica y de
aseguramiento de la calidad de estos oferentes.
Expuso, ademas, que luego de que fue
acogido el recurso de reconsideración interpuesto por Comercial Mar Azul Limitada
ante la declaración de inadmisibilidad, se procedió a abrir los sobres con la oferta
técnica y económica de esta empresa, y a comunicarla via correo electrónico a los
oferentes C & M S.A. y Weatherhaven Chile S.A., velando de este modo por los
principios de transparencia del proceso e igualdad de los participantes.
En cuanto al cambio de la fecha de la visita
a los proveedores extranjeros contemplada en la tercera fase de evaluación de las
ofertas, manifestó que si bien ello es efectivo, la resolución que amplió el plazo para
la adjudicación no es ilegal, por cuanto esta fundada en una causal de "caso fortuito
o fuerza mayor", como fue el terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010, lo cual
hacía imposible cumplir con los plazos originales de adjudicación, no obstante,
dicha variación no habría provocado para los proponentes ningún costo asociado.
En este sentido, expone que la referida
modificación no significó un perjuicio a la citada empresa, por cuanto "se trataba de
una visita a terreno de costo del mandante, a las fabricas cuya representación por
parte de los oferentes debía extenderse a lo menos, desde el periodo de
presentación de la oferta y hasta la completa ejecución del contrato".
Respecto de haber adjudicado la licitación a
la empresa C & M S.A., precisa que aquello se debió a que fue la oferta mejor
evaluada y la que mas convenía a los intereses de la entidad licitante.
Acerca de la solicitud del denunciante de
oficiar a este Organismo Contralor con el fin de que analizara el proceso llevado a
cabo, estimó que al no existir anomalías en el procedimiento concursal, no
resultaba procedente suspender de oficio un proceso en el cual participaban otros
oferentes en igualdad de condiciones que cumplieron con las correspondientes
etapas del proceso licitatorio.
Hizo
presente,
además,
que
el
requerimiento que Mar Azul Limitada efectuó con fecha 22 de febrero de 2010, en
el cual solicitó dejar sin efecto la declaración de inadmisibilidad, no se refirió a la
circunstancia de no haber sido abierta su oferta económica en el acto de apertura,
por lo que atendido que la licitación pública se define como una sucesión de actos y
tramites emanados tanto de la Administración como de los interesados, éstos
pueden invalidarse independientemente.
Aaadió, que en la eventualidad que hubiese
habido algún vicio en una etapa inicial del procedimiento concursal, y que
tacitamente el recurrente aceptó o convalidó, no puede pretender extender dicho
vicio a otros actos posteriores independientes y válidos del mismo proceso.
'~YTRALOR¡AGENERAL DE LA REPUBLICA
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Cabe agregar, respecto del requerimiento
de información que realizó la empresa Weatherhaven Chile S.A. al Estado Mayor
Conjunto, que con fecha 25 de octubre de 2010, mediante carta 0AIP.EMC
No 220019033, esa repartición remitió la información solicitada.
De conformidad con. las indagaciones
efectuadas, antecedentes recopilados y considerando la normativa pertinente, se
lograron determinar los hechos y conclusiones que se exponen en el presente
informe.
l.Sobre la inadmisibilidad de la oferta y el acto de apertura
El seAor Reyes More1 manifiesta, que en el
proceso de apertura de las propuestas la oferta de MarAzul Limitada fue declarada
inadmisible, por cuanto no firmó ante notario público la declaración jurada que se
requirió en la letra e), del numeral 4, del acápite B "Presentación de la Propuesta",
de las bases administrativas.
En raz6n de lo anterior, indica que la oferta
no fue abierta en un solo acto, en presencia de los participantes, por lo que se
habría incurrido en ilegalidad o arbitrariedad en el proceso, en perjuicio de los
demás oferentes.
Sobre el particular, cumple serialar, que
esta Contraloría General verificó que la comisión de apertura de la propuesta
declaró inadmisible la oferta de Mar Azul Limitada, por no haber firmado ante
notario público la declaración jurada en la que constase que habían estudiado y
aceptado los t6rminos de las bases de licitación, ante lo cual, dicha empresa
efectuó observaciones durante la apertura, tal como consta en el acta respectiva.
Al respecto, cabe consignar, que las bases
administrativas establecieron que si el proponente omitía suministrar alguna
información requerida en los documentos de la licitación o presentaba una oferta
que no se ajustase sustancialmente y en todos los aspectos a esos antecedentes,
la oferta sería declarada inadmisible.
Examinadas las bases, se constató que en
el acápite B referido a la "Presentación de la Propuesta" se indicó que en el sobre
NO1,denominado "Antecedentes Administrativos", se debian incluir las siguientes
declaraciones juradas:
-
Letra b): "Declaración jurada del representante legal ante notario público,
donde conste que ni los socios, ni los trabajadores, asesores o
representantes comerciales de la empresa, les afecta causal de incapacidad
para contratar con la Administración del Estado.. .";
-
Letra c): "Declaración jurada simple, que certifique no tener el proponente,
en caso de ser persona natural o los socios de la sociedad, si se tratare de
-7-
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persona jurídica, sus representantes o jefes superiores, cónyuge o pariente
consanguíneo hasta el cuarto grado inclusive...";
-
Letra e): "Declaración jurada donde conste que han estudiado y aceptan los
términos de las Bases de Licitación.. .":
-
Letra h): "Declaración jurada obligándose de manera irrevocable al oferente
a mantener la oferta durante el plazo de vigencia establecido en las Bases
de Licitación.. ."
Del tenor de la normativa transcrita, fluye
que sólo respecto de la declaración jurada indicada en la letra b) se solicitó, en
forma expresa, que fuese firmada ante notario publico, no encontrhndose
claramente establecido en las bases de licitacibn, que la declaración senalada en la
letra e) debía suscribirse ante notario público, como lo requirió la comisión de
apertura.
En este sentido, al existir una interpretación
distinta de parte de la comisión de apertura, en cuanto a los requisitos que las
referidas declaraciones debían reunir, queda en evidencia que existib una
redacción imprecisa o ambigua de las bases administrativas sobre este aspecto.
Al respecto, es necesario manifestar, que
conforme lo ha señalado la jurisprudencia de este Organismo de Control, cuando
las bases se tornan ambiguas con alternativas de interpretación tanto en uno como
en otro sentido, la determinación de su alcance ha de efectuarse con criterios
flexibles y en términos de que las cláusulas pertinentes tengan un sentido
concordante con el resto de la normativa (aplica dictamen N" 14.133, de 2002).
Conforme a lo anterior, al no encontrarse
expresamente establecido en las bases de licitación que la declaracibn requerida
en la citada letra e) debía suscribirse ante notario público, dando lugar a una
alternativa de interpretación, no procedía que la comisión de apertura rechazara
esta propuesta y la declarase inadmisible por tal motivo.
Cabe hacer presente, que al ser declarada
inadmisible la oferta de Mar Azul Limitada, no fueron abiertos en el acto de apertura
los sobres con la oferta económica, técnica y de aseguramiento de calidad
presentados por esta empresa, y sblo procedió a abrirlos una vez que fue
reincorporada al proceso.
En este sentido, habiéndose declarado
inadmisible la oferta, conforme a lo seiialado en el acápite C "Apertura de la
Propuesta", de las bases referidas, resultb procedente que la comisión de apertura
no abriese los sobres con la oferta técnica, económica y de aseguramiento de la
calidad de esta empresa.
Ahora bien, cabe senalar, que en forma
posterior, esto es, el día 22 de marzo de 2010, el Estado Mayor Conjunto acogió el
recurso de reconsideracibn interpuesto por la empresa Mar Azul Limitada ante la
declaración de inadmisibilidad, indicando que la citada empresa efectivamente
acompanó en forma debida la citada declaración, y la reincorporó al proceso, lo que
confirma que las bases eran ambiguas en este aspecto, pues daban lugar a
diversas alternativas de interpretación.
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En tales condiciones, la empresa Mar Azul
Limitada fue reincorporada al proceso de licitación, sin embargo, respecto de la
apertura de su oferta no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el acápite C
"Apertura de la Propuesta", numeral 1, letra a) de las bases, que dispone que "las
ofertas serán abiertas en acto publico", y en la letra b) de las mismas, que senala
que dicha apertura se efectuara "en presencia de los proponentes que concurran y
los miembros del Comité Evaluador".
En efecto, el sobre que contenía su oferta
económica no fue abierto en presencia de los demás oferentes, sino que sólo se les
comunicó el monto de la misma a los dos oferentes cuyas ofertas fueron declaradas
admisibles, tal como consta en los correos electrónicos remitidos por el Jefe de
Proyecto los días 26 y 29 de marzo de 2010.
Por otra lado, debe consignarse, que los
antecedentes que forman parte del marco regulatorio de una propuesta, como son
las bases administrativas, no deben contener cláusulas ambiguas o imprecisas, que
puedan ocasionar confusión en la postulación de los licitantes, como aconteció en
la especie (aplica criterio contenido en dictamen No 15.612, de 2007).
2. Sobre la Evaluación de la Propuesta
En relación con este aspecto, cabe anotar,
que conforme a lo dispuesto en el acápite D relativo al "Proceso de Evaluación",
de las bases administrativas, para adjudicar la propuesta debía evaluarse el
producto ofertado conforme a las siguientes fases:
1'
Factores excluyente8
2de Evaluacibn t6cnico-econbmica conforme a Matriz de Evaluacibn
3'"' EvaluacUn en terreno de los oferentes
Asimismo, corresponde anotar que para la
evaluación de las propuestas se conformaría un Comit6 de Evaluación, el cual sería
designado por el Estado Mayor de la Defensa Nacional, hoy Estado Mayor
Conjunto.
En este contexto, requerid
1
evaluación de las ofertas, expresó, mediante declaración prestada con fecha 6 de
enero de 2011, que "la evaluación técnica de las propuestas las realicé yo de
acuerdo a la Matriz de Evaluación incluida en las bases de licitación". Aareaó. aue
"en mi calidad de (
1
evalúo y me asesore tecnicamente en algunos aspectos co!nNadie más tuvo injerencia".
rP
Atendido que en la especie el Estado Mayor
Conjunto no designó el citado Comité de Evaluación, cabe observar que esa
repartición vulneró el principio de estricta sujeción a las bases consagrado en el
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articulo 9 de la ley N" 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado.
Asimismo, resulta objetable que la
evaluación de las ofertas, que en la especie revistió gran complejidad, haya sido
ejecutada por solo un funcionario, por cuanto ello genera un riesgo de control en la
evaluación, en circunstancias que en todo proceso licitatorio se debe garantizar la
debida imparcialidad y competencia entre los oferentes.
Por otra parte, y especificamente respecto
de la tercera etapa del proceso de evaluación, denominada "Evaluación en terreno
de los oferentes", cabe indicar, que tampoco se dio cumplimiento a I
de la comisión y10 delegación requerida para estos efectos, por
3. Sobre la ampliación del plazo de adjudicación
Expone e-fF
i que
el día 4
de mayo de 2010, la empresa Mar Azul Limitada fue notificada respecto de que el
Estado Mayor Conjunto habia ampliado el plazo para la adjudicación, hasta el día
20 de mayo de ese mismo ano.
En razón de lo anterior, manifiesta que la
visita a sus proveedores extranjeros a realizarse en las ciudades de Shangai y
Estambul, ya no se efectuaria en el periodo estipulado en las bases, esto es, entre
los dias 19 de febrero a 26 de abril de 2010, sino que se le indicó que aquella visita
se efectuaría entre los días 11 a 19 de mayo del mismo año, situación que
considera ilegal.
Pues bien, de la revisión
antecedentes, se confirmó que el mismo dia en que el Esta
debía adiudicar la ~rowuesta,esto es, el 26 de abril de 2010, el
de
los
Iampliar el plazo para aajuaicar ia presente iicitacion nasta ei aia zu ae mayo de ese
año.
Al respecto, consta en el citado acto
administrativo, que la ampliación del plazo se justificó en que la evaluación de las
ofertas contemplaba una ponderación en terreno de los oferentes de las tres
empresas preseleccionadas, las que involucraban una visita a Canadá, por parte
del proponente Weatherhaven Chile S.A., a España por la empresa C & M S.A., y a
China y Turquia por la firma Mar Azul Limitada, visitas que, según señala dicho
instrumento, comprometían medios económicos y humanos para su realización.
Agregó la misma resoluci6n, que producto
del terremoto ocurrido el día 27 de febrero de 2010, se comprometieron recursos
militares, tanto económicos como humanos en las zonas afectadas, cuya
coordinación debió llevar a cabo el Estado Mayor Conjunto, y que, de los
antecedentes expuestos, quedaba de manifiesto la existencia de una grave
- 10-
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dificultad para el cumplimiento del plazo originalmente previsto en las bases
administrativas para adjudicar.
Finalmente, indicó que la ampliación de
plazo no vulneraba disposición legal alguna, ni transgredía los principios de
igualdad de los oferentes, debido a que las ofertas presentadas, en conformidad a
las bases administrativas, se encontraban vigentes y garantizadas hasta el día 20
de mayo de 2010.
Sobre el particular, cumple manifestar, en
primer termino, que si bien la ampliación del plazo para la adjudicación se dispuso
mediante una resolución emitida antes del vencimiento de dicho término, ella
resultó igualmente extemporánea, por cuanto, a esa data ya debía encontrarse
efectuada la inspecci6n al Sistema de Aseguramiento de la Calidad de los
oferentes, establecida en la tercera fase de la evaluación de las propuestas y cuyo
plazo de realización se encontraba vencido.
m
Como ya se sefialara, en la especie,
(
a
n
i
f
e
s
t
ó a este Organismo de Control que solamente
él realizó la evaluación de las ofertas, requiriendo sólo en algunos aspectos la
asesoria del
De igual modo, el Coronel Fritsch sería16
que no tuvo participación en la emergencia producto del terremoto de fecha 27 de
febrero de 2010, y afladió que "continué dedicado a labores propias de mi cargo y
como Jefe del Proyecto. Inmediatamente despues del proceso de apertura me
dedique a la evaluación tecnica de las ofertas, lo cual realicé hasta el mes de abril".
Además, expuso que el Estado Mayor
Conjunto no tuvo participación en la evaluación de las propuestas.
En este sentido,
atendido que
.
. la. evaluaci6n
lo I
de las ofertas, conf
Sinicamente por él,
?ra etapa de evaluación
realizando las v i s i t ~ t e m p l a d a en
s la t
junto a personal del Instituto de ~nvesti~aciones
y Control del ~jército,no teniendo,
por tanto, participaci6n alguna el Estado Mayor Conjunto en esta parte del proceso,
resulta cuestionable que se ampliase el plazo para la adjudicación argumentando
demoras derivadas de la labor del Estado Mayor Conjunto frente al terremoto
ocurrido el 27 de febrero de 2010.
m
.
.
Lo anterior, por cuanto dicha adjudicación
debía llevarse a cabo el día 26 de abril de ese ano, esto es, 58 días después de
ocurrida la catástrofe, no obstante, como ya se sefialó, en dicho período se dictaron
otros actos administrativos relativos a esta licitación, como el rechazo de los
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recursos de reposición interpuestos por las empresas Ferrostaal Chile S.A.C. y
Cobra Chile S.A., en contra de la declaración de inadmisibilidad de su propuesta,
de fecha 22 de marzo de 2010, y la reincorporación del oferente Mar Azul Limitada
ante la misma declaración de inadmisibilidad, actos que formaliz6 mediante la
dictación de las respectivas resoluciones aprobadas por el Jefe del Estado Mayor
Conjunto.
Por otra parte, cabe anotar, que el Jefe del
Proyecto, indic6 a la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control haber
tenido en todo momento un contacto permanente y expedito con el Estado Mayor
Conjunto.
Pues bien, y en relación con la materia
analizada, cabe consignar que se tomó conocimiento de correos electrónicos, en
los cuales consta que la empresa Weatherhaven Chile S.A. requirió al Jefe del
Proyecto definir con anticipación la fecha de las visitas al extranjero, respondiendo
dicho Coronel, el día 25 de marzo de 2010, que dicha visita estaba prevista
durante la segunda quincena del mes de abril.
A continuación, ante una nueva consulta de
la empresa Weatherhaven Chile S.A. dirigida al Coronel Fritsch, en la que se
solicita confirmar la fecha del viaje a Canadd, por cuanto habían muchas personas
que debían salir de la compafi[a y estaban esperando su visita, manifestó el citado
Coronel, el día 5 de abril de 2010, que se estaba trabajando en el programa de
visitas.
De lo anterior, y atendido el contacto directo
que existió entre el Jefe de Proyecto y el Estado Mayor Conjunto, se observa que,
a lo menos, al 5 de abril de 2010, esa repartición no habla manifestado
inconveniente alguno en cumplir con las fechas previstas para las visitas a terreno,
conforme a lo dispuesto en las bases de licitación, lo que no se condice con lo
sefíalado en la resolución que amplió el plazo para la adjudicación, en cuanto a la
existencia de una grave dificultad para cumplir los plazos originalmente previstos en
las bases administrativas.
En este sentido, corresponde puntualizar,
que la comunicación mediante correo electrónico, de un nuevo itinerario para las
visitas a terreno, sin que se hubiere dictado el acto administrativo pertinente que
modificara el cronograma establecido en las bases, vulneró el principio de estricta
sujeción a las bases, consagrado en el articulo 9 de la ley No 18.575, de Bases
Generales de la Administración del Estado.
Al respecto, se debe manifestar que
reiterada jurisprudencia administrativa ha serialado que el sistema de propuesta
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pública se inspira en los principios de la observancia estricta de las bases que la
regulan y de la igualdad de los licitantes, ambos principios interdependientes y
fundamentales. El primero, cimentado en el hecho de que las cláusulas de las
bases administrativas constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones,
tanto de la Administración como de los oferentes, de modo que su transgresión
desvirtúa todo el procedimiento, mientras que el segundo, garantiza la imparcialidad
del Organo frente a los proponentes, siendo indispensable que el pliego de
condiciones establezca requisitos impersonales y de aplicación general,
competiéndole a la autoridad administrativa tanto la definición de los mismos como
velar para que sean respetados (aplica criterio contenido en dictámenes Nos59.072
y 77.964, ambos de 2010).
Por Último, el hecho de que el Estado Mayor
Conjunto haya modificado la data de la visita al extranjero del oferente Mar Azul
Limitada fijándola, mediante el referido correo electrónico, para el periodo
comprendido entre los días 11 a 19 de mayo de 2010, quedando sólo un día de
plazo después de este viaje para adjudicar la propuesta, confirma el hecho de que
no se consideraba una participación significativa del Estado Mayor Conjunto en la
evaluación.
4. Sobre el presupuesto asignado al proyecto.
Como se sefialara, don Sergio López Pugh,
representante comercial en Chile de la empresa Weatherhaven Chile S.A., expuso
que don Virgilio Cartoni, representante legal de la empresa C & M S.A.,
adjudicataria de la licitaci6n, habría declarado públicamente en dependencias de la
Empresa Nacional de Aeronáutica (ENAER), con anterioridad a la adjudicación, que
ya habia ganado la licitación de este proyecto porque su precio "estaba justo en el
presupuesto".
Agregó, que la informacibn acerca del
monto del presupuesto oficial habia sido requerido por la empresa al Coronel
Fritsch, pero que éste habia indicado que era reservada.
Consultado al respecto, el Coronel precitado
confirmó que existió un presupuesto definido en esta licitación, indicando que no
fue dado a conocer a ninguna empresa. Añadió, que "en las consultas realizadas
por las empresas se preguntó respecto del marco presupuestari-7 indicó
que no se daba a conocer atendida la naturaleza de la licitación,~
1.
----
'
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Ahora bien, y como ya se indicb con
anterioridad, las ofertas econbmicas de los oferentes Mar Azul Limitada,
Weatherhaven Chile S.A. y C & M S.A. fueron las siguientes:
En la especie, del análisis de los gastos
presentados se advierte que si bien efectivamente la oferta de C & M S.A. se
encontraba cercana al presupuesto estimado, en el marco de la presente
físcalizacibn no se comprobó que se hubiese dado a conocer a este oferente el
presupuesto disponible.
5. Sobre las boletas de garantía.
En relacibn con esta materia, corresponde
senalar, que las bases administrativas establecieron en el numeral 3 del achpite E
"Adjudicacibn de la Propuesta", que cada proponente debla suministrar, como parte
de su oferta, una garantía de seriedad, consistente en una Boleta de Garantla
Bancaria de Seriedad de la Oferta, por un monto de un 5% del valor total de su
oferta, la cual seria devuelta a la empresa adjudicada al momento de la firma del
contrato respectivo, y previa entrega de la respectiva "Boleta de Fiel y Oportuno
Cumplimiento de Contrato".
Afiadib dicho acápite, que la Boleta de Fiel y
Oportuno Cumplimiento del Contrato debla cauciona; el cumplimiento de las
obliciaciones emanadas del convenio, y ascender a una suma equivalente a un 10%
del Total del precio del mismo.
B'
Lo anterior, además de vulnerar lo dispuesto
para estos efectos en las bases administrativas, implica que en la actualidad no se
encuentra garantizado el fiel y. oportuno cumplimiento del contrato. por parte de la
empresa adjudicataria.
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6. Sobre otros aspectos denunciados.
En lo que atañe a lo cuestionado por el
señor López Pugh, en orden a que C & M S.A.
-de
parte del proveedor de la empres
sefíalar, que en la presente investigación, se
)ingresados al pals por
Container Co. Ltd. ubicada en China, la cual fue visitada y evaluada por la comisión
a cargo de la tercera fase de evaluaci6n de la propuesta,
m
7
Cabe agregar, que confome a lo indicado
por el lDlC en el oficio IDIC.DIN. (R) No 261012187, de 2010, luego de realizada la
visita al extranjero se determinó que las empresas evaluadas, a saber, Arpa S.A.,
Weatherhaven y Yangzhou Tonglee Reefer Container Co. Ltd. cumpllan en su
totalidad con los requisitos de calidad estipulados en las bases administrativas.
-
Por otra arte. en cuanto a lo aue habria
sefialado
en orden a
,-..---.-,
indicar, que
qu, ,,
consultada al respecto, la profesional manifestó que aquello no era efectivo y que
no tuvo ninguna injerencia en la revisión de los documentos presentados en la
licitación, ya que su participación solo fue estar presente en el acto de apertura, sin
que pudiera acreditarse por otros medios tal denuncia.
.
, ..--...-...-.-..-.- .-
.
.
En lo que concierne a la presunta
incompatibilidad de funciones de parte del Coronel Armando Palominos Barrera,
Jefe del Departamento Jurídico del Estado Mayor Conjunto, cabe consignar que si
bien se confirmó lo señalado por el denunciante, sobre que efectivamente este
Coronel realiza una asesoría en la Fundación Alcázar, desde el año 2001,
corporación en la cual hasta el día 31 de mayo de 2010, el gerente era don Patricio
Cartoni Viale, primo del representante legal de C & M S.A., Virgilio Cartoni
Maldonado, no se determinó que en la especie se vulnerara el principio de probidad
administrativa, en los términos dispuestos en el articulo 64 de la ley No 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, por
cuanto no se acreditó que tuviese interés personal o su cónyuge, hijos, adoptados o
parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive.
CONCLUSIONES
1.- Respecto de la declaración de
inadmisibilidad de la oferta de la empresa Mar Azul Limitada por no haber firmado
ante notario público la declaración jurada dispuesta en la letra e) del numeral 4 del
acápite B "Presentación de la Propuesta", cabe señalar, que al no encontrarse
expresamente establecido en las bases de licitación que esa declaración jurada
debía suscribirse ante notario público, no procedía que la comisión de apertura
declarase inadmisible esta propuesta, situación que corrigió el Estado Mayor
Conjunto al reincorporar posteriormente esta oferta al proceso licitatorio, en
cumplimiento del principio de igualdad de los oferentes.
- 15-
.
.
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La errónea apreciación de la comisión de
apertura sobre las cualidades que debían reunir las declaraciones juradas, deja en
evidencia que existió una redacción imprecisa o ambigua de las bases
administrativas sobre este aspecto, cuestión que debe tenerse presente en lo
sucesivo.
2.- En cuanto a la apertura de los sobres de
la oferta técnica y económica de la empresa Mar Azul Limitada, procede indicar,
que al ser declarada inadmisible esta oferta en el acto de apertura, resultó
procedente que la comisión no abriese los sobres con la oferta tkcnica y económica
y de aseguramiento de la calidad de esa empresa. No obstante, cabe setialar, que
en su apertura no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el acápite C "Apertura de la
Propuesta", numeral 1, letra a) de las bases, que dispone que "las ofertas serán
abiertas en acto público", y en la letra b) de las mismas, que señala que dicha
apertura se efectuará "en presencia de los proponentes que concurran y los
miembros del Comité Evaluador", por cuanto sólo se les comunicó el monto de la
misma a los dos oferentes cuyas ofertas fueron declaradas admisibles, tal como
consta en los correos electrónicos remitidos por el Jefe de Proyecto los días 26 y 29
de marzo de 2010.
3.- En lo que concierne a la modificación del
cronograma de visitas y a la ampliación del plazo para adjudicar la licitación, se
evidenció que ellas resultaron extemporáneas, por cuanto se formalizaron el mismo
dla en que se debia adjudicar la propuesta y, como ya fue setialado, en forma
previa tenia que realizarse la inspección al Sistema de Aseguramiento de la Calidad
de los oferentes en el extranjero.
Asimismo, resultó cuestionable que el
Estado Mayor Conjunto ampliase el plazo para la adjudicación fundado en el
terremoto de febrero de 2010, en circunstancias que dicha ampliación de plazo se
dispuso 58 días después de la catástrofe y que tal Entidad, según los antecedentes
y declaraciones obtenidas, no participó en el proceso de evaluación, en general, ni
en la tercera fase de la misma, que comprendía una visita a los proveedores
extranjeros de las empresas seleccionadas.
Ademhs, al informar a los oferentes C & M
S.A., Mar Azul Limitada y Weatherhaven Chile S.A., un itinerario de visitas al
extranjero que no se ajustaba a lo establecido en las bases de la licitación, las que
no fueron modificadas al efecto, mediante el acto administrativo pertinente, se
vulneró el principio de estricta sujeción a las bases consagrado en el articulo 9 de la
ley N" 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado.
4.- Respecto de la evaluación de la
propuesta, se constató que el Estado Mayor Conjunto infringió el precitado principio
de estricta sujeción a las bases, por cuanto no designó el Comité de Evaluación
establecido en el acápite D "Proceso de Evaluación" de las bases administrativas, y
no incluyó a su personal en la "Evaluación en terreno de los oferentes", conforme a
lo dispuesto en las aclaraciones Nos47 y 54 de la,licitación.
Asimismo, resulta objetable que el proceso
de la evaluación de las ofertas, que en la especie revistió gran complejidad, haya
sido ejecutada por solo un funcionario, en contravención a lo señalado en las
correspondientes bases, por cuanto ello, ademhs, genera un riesgo de control en la
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evaluación, en circunstancias que en todo proceso licitatorio se debe garantizar la
imparcialidad y debida competencia entre los oferentes.
5.- En cuanto a lo indicado por la empresa
recurrente Weatherhaven Chile S.A., en orden a que se habría dado a conocer el
monto del presupuesto disponible a la empresa C & M S.A. pese a que era
reservado, cabe seaalar, que en la fiscalización efectuada no se comprobó que
aquello fuese efectivo, no obstante, se evidenció que si bien el monto de la
empresa ganadora no coincidia de manera exacta con el presupuesto oficial
reservado, si se encontraba cercano al marco presupuestario que el Estado Mayor
Conjunto disponía para estos efectos.
6.- El Estado Mayor Conjunto vulneró lo
dispuesto en la letra b) del numeral 3, del acápite E relativo a la "Adjudicación de la
Propuesta", por cuanto no cuenta con la boleta de garantía que garantice el fiel y
oportuno cumplimiento de las obligaciones que emanen del contrato, sino sólo con
una garantía de seriedad de la oferta.
7.- En lo que se refiere a la solicitud de la
empresa denunciante, en orden a disponer que se dejen sin efecto los actos
administrativos emitidos en relación a la presente licitación, cabe indicar que de
acuerdo a los antecedentes examinados y conforme a lo previsto en el articulo 6"
de la ley No 10.336, Orgánica de esta Entidad de Control, esta Contralorla General
debe abstenerse de emitir dicho pronunciamiento, por tratarse de un asunto de
naturaleza esencialmente litigiosa.
Atendido las observaciones planteadas en
el presente informe, esta Contraloria General concluye que corresponde determinar
la participación y eventuales responsabilidades administrativas de los funcionarios
involucrados en los hechos materia de la investigación, debiendo informarse a esta
Entidad de Control del resultado del mismo.
Transcribase copia de
Ministerio de Defensa Nacional y al Auditor Ministerial.
este
oficio
al
www.contraloria.cl