Introducción El freno y el acelerador: Cómo los gobiernos

Introducción
El freno y el acelerador: Cómo los gobiernos estatales pueden
obstaculizar o facilitar reformas estructurales
Alejandro Hope
Consultor independiente
Las cinco maneras de obstaculizar el cambio
El pie en el acelerador
La lógica del freno
Los gobiernos estatales no van a quitar el freno si no se ven
obligados a hacerlo. Para ello, tienen que sentir presión desde la
trinchera del cambio.
Reformas constitucionales y legislación secundaria
(fechas de publicación en el DOF)
Equipo profesional del IMCO
14 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
El freno y el acelerador
El freno y el acelerador:
Cómo los gobiernos estatales pueden
obstaculizar o facilitar reformas
estructurales
Alejandro Hope*
Un gobierno con un liderazgo joven logró, con una oposición
constructiva, la aprobación legislativa de una ambiciosa reforma
educativa. No es un triunfo menor: la propuesta había enfrentado
la oposición decidida del sindicato magisterial. No es poca reforma:
se reubica la nómina, se redistribuyen facultades, se transforma
la currícula. La mayoría de los especialistas celebra el cambio y se
anticipan resultados notables en las aulas.
Pero la realidad es decididamente terca. Desde los palacios estatales
de gobierno, la reforma es subvertida a cada paso. Los gobernadores
tejen redes de complicidad con las secciones sindicales, los recursos
no llegan a donde debieran llegar, la anunciada innovación educativa
no aparece por ningún lado. La catástrofe silenciosa de las escuelas
se mantiene inalterada.
Todo lo anterior es crónica, no pronóstico. Es, a muy grandes
brochazos, lo ocurrido con la reforma educativa de 1992. Una
transformación indispensable, bien pensada, bien concebida,
pesimamente implementada, saboteada, a veces por mala fe, a veces
por simple negligencia, en el espacio estatal. Es la distancia entre el
cambio y la ilusión de cambio.
Pero, en la experiencia mexicana reciente, podemos encontrar
también el reverso de la moneda: cambios nacionales potenciados
por la buena gestión estatal. En 1994, nada o muy poco anticipaba
que Aguascalientes y Querétaro serían los grandes ganadores del
Tratado de Libre Comercio. Ubicados lejos de las fronteras, las costas
y las fuentes de energía, con poca tradición industrial, sin una fuerza
laboral particularmente capacitada.
Pero ambos estados contaban con un as bajo la manga: autoridades
estatales razonablemente competentes, dispuestas a explotar
al máximo las ventajas comparativas de sus entidades y a crear
entornos favorables a la inversión. Los resultados están a la vista: tasas
casi asiáticas de crecimiento económico, industrias innovadoras,
importantes plataformas de exportación manufacturera.
La moraleja de estas historias encontradas es sencilla: a la hora de
las reformas estructurales, lo estados cuentan. Cuenta por comisión
o por omisión, por facilitar u obstaculizar abiertamente cambios
nacionales, por cumplir o no con responsabilidades básicas, por poner
o no barreras que sustituyan las que se eliminan en el ámbito federal.
Ese hecho cobra particular relevancia tras la aprobación de no menos
de 11 reformas de gran calado en los dos últimos años. El impacto de
algunas de ellas dependerá casi en exclusiva de lo que haga o deje
de hacer el gobierno federal. En otras, tal vez la mayoría, el resultado
será producto de las acciones o inacciones de los gobiernos estatales.
En este reporte, se discuten a profundidad la interacción de las políticas
estatales con múltiples reformas estructurales, desde la laboral hasta
la energética. El diagnóstico y las prescripciones de política pública
cambian de reforma a reforma, pero algunos temas comunes surgen
de la colección de ensayos. Las fórmulas para obstaculizar cambios
estructurales son diversas, pero no infinitas. Lo mismo vale para los
mecanismos de facilitación. Este ensayo explora ambas listas.
Las cinco maneras de obstaculizar el cambio
La primera y más obvia forma de socavar una reforma es contravenir
los mandatos legales correspondientes. Así de simple, así de sencillo.
Si la reforma dice A, se hace B. Eso es, por ejemplo, lo que parece
estar sucediendo en Oaxaca. La reforma educativa aprobada en
2013 obliga a otorgar plazas magisteriales por concurso. El gobierno
oaxaqueño, para contener a la Coordinadora Nacional de Trabajadores
de la Educación, ha decidido hacer exactamente lo contrario: otorgar
plazas sin proceso meritocrático alguno, reservarlas para la sección,
eliminar el requisito evaluatorio. Y lo ha hecho sin sufrir hasta ahora
ninguna consecuencia práctica, salvo algún regaño en medios por
parte de funcionarios federales.
Una segunda estrategia es apegarse formalmente a la ley, pero
contradecir el espíritu de la reforma. Por ejemplo, en el Estado de
México, la reforma al sistema de justicia penal, mandatada por los
cambios constitucionales de 2008, significó sólo ponerle una pátina
de oralidad a las viejas formas. En tierras mexiquenses, un sistema
oral y adversarial significa leer en voz alta una averiguación previa,
construida a la vieja usanza, no argumentar frente a un juez una teoría
del caso. Es decir, las formas son nuevas, pero el fondo se mantiene
intacto.
Una tercera posibilidad consiste en ahogar una reforma con carencias
presupuestales. Si una reforma impone obligaciones financieras, no
se fondean parcial o totalmente, durante uno o varios años. Así ha
sucedido, por ejemplo, con la reforma al sistema de justicia penal:
el proceso de transición obliga a la construcción de infraestructura,
la contratación de nuevo personal y el reentrenamiento de buena
parte del personal existente. Muchos estados no han hecho las
asignaciones presupuestales correspondientes ni han elaborado
proyectos competentes para recibir subsidios federales. Como no ha
habido recursos, no ha habido reforma. Tan fácil.
Una cuarta práctica es, sin contravenir directamente la ley, aprobar
medidas que subvierten el objetivo de una reforma. Si se aprueba a
nivel nacional una reforma financiera para destrabar el crédito, se
legislan a nivel estatal medidas para dificultar la ejecución de garantías.
Se desregula el transporte de mercancías en carreteras federales, pero
se aprietan las tuercas en carreteras estatales. Se eliminan requisitos
burocráticos para la apertura de negocios en el ámbito federal, pero
se llena de trámites a las unidades económicas en el espacio estatal y
local. Los ejemplos sobran.
Las reformas y los estados la responsabilidad de la entidades en el éxito de los cambios estructurales. 15
Por último, si todo lo anterior falla, los gobiernos estatales siempre
tienen la posibilidad de no administrar los conflictos políticos
que inevitablemente surgen tras una reforma de gran calado. Si
las organizaciones campesinas protestan por la transformación
de subsidios agropecuarios, se les manda a la SAGARPA. Si los
maestros se quejan por la reforma educativa, se les redirige a la SEP.
Si los movimientos de deudores se inconforman ante una reforma
financiera, se les dice que Hacienda es la ventanilla correcta. Al final
del camino, toda la presión acaba en el gobierno federal, con el riesgo
de que una reforma quede hueca no sólo en el estado del gobernador
omiso, sino en el país entero.
El pie en el acelerador
No todo es freno. Los gobiernos estatales pueden por diversos
caminos optar por la reforma y no por el obstáculo. El primero y
obvio es cumplir la ley. Si una reforma mandata cambios legislativos
o regulatorios estatales, se realizan cuándo y cómo se debe. Por
ejemplo, en Chihuahua, Baja California o Morelos, la reforma al
sistema de justicia penal ha procedido sin impedimentos. Los códigos
penales y de procedimientos se reformaron en los plazos debidos,
dejando tiempo suficiente para el proceso de implementación. En
todos esos casos, los efectos positivos ya se empiezan a sentir.
Un segundo camino es hacerse cargo de las encomiendas propias.
Tal vez una reforma específica no requiera modificaciones legislativas
o regulatorias estatales, pero eso no le quita responsabilidad a las
autoridades de los estados, empezando con la elemental: garantizar la
seguridad física de los ciudadanos en su territorio. No hay reforma que
valga para atraer inversiones si no se puede proteger la vida, integridad
y patrimonio de las personas. Por favorable que sea el régimen
regulatorio en materia de hidrocarburos, no habrá explotación
acelerada de gas shale, si el secuestro y el cobro de piso obtienen
carta de naturalización en las regiones donde se encuentran los
posibles yacimientos. Ese es sólo un ejemplo: hay muchos otros. En
ese sentido, una transformación de las instituciones de seguridad de
los estados sería una contribución fundamental al proceso de reforma
estructural de la economía.
Una tercera posibilidad, vinculada a la anterior, es la reforma al sistema
de justicia de los estados. Aquí no sólo nos referimos al ámbito penal.
En materia de competitividad, es tanto o más importante lo que sucede
en materia civil, mercantil o laboral. Inevitablemente, muchas disputas
surgirán del proceso de reformas. Si estas no se pueden resolver de
manera justa, transparente y expedita, el proceso de cambio se puede
frenar bruscamente. En contraste, innovaciones bien pensadas en las
instituciones de administración de justicia pueden ser un elemento
acelerador con efectos casi inmediatos. Allí está, por ejemplo, la
transformación del sistema de justicia laboral en Chihuahua, detallado
en el capítulo correspondiente de este reporte. En cuestión de meses,
con pocos cambios, el número y duración promedio de los litigios
laborales en ese estado se desplomaron, con efectos notables en
materia de creación de empleo.
16 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
Una cuarta ruta es la transformación de algunas instituciones clave para
la vida económica, en particular el registro público de la propiedad (y en
el caso de algunos estados, el catastro). No hay derechos de propiedad
que valgan si los expedientes del RPP pueden modificarse por desorden
o corrupción. Muchas transacciones se vuelven imposibles si no se
puede saber con quién se está tratando, si no hay manera de dilucidar
quién es dueño de qué cosa. Modernizar los registros públicos es una
tarea silenciosa, pero crucial, con pocos réditos políticos de corto
plazo, pero con un impacto económico decisivo. Y la importancia
se acrecienta con las reformas recientes, particularmente en materia
energética. Para los estados que quieran ser el “Houston mexicano”, esa
es una tarea que deberían emprender ya.
En quinto lugar, las autoridades estatales pueden eliminar sus propias
barreras al crecimiento. Es mucho lo que se puede hacer desde el
ámbito estatal para facilitar la apertura de negocios, por ejemplo. Se
pueden establecer ventanillas únicas, digitalizar trámites y eliminar
requerimientos burocráticos. Diversos estados lo han venido haciendo,
de hecho, desde hace una década. Aguascalientes y Colima, por
ejemplo, han sido muy agresivos en eliminar las barreras para hacer
negocios y los resultados se notan en sus tasas de crecimiento.
Por último, los gobiernos estatales pueden administrar los conflictos
políticos que surjan de las reformas. Tienen recursos y herramientas
para hacerlo. Pueden compensar a los perdedores de diversas
maneras, con otras reformas legislativas, con proyectos sociales o
productivos, vivienda, programas de capacitación, entrenamiento y
empleo temporal. O en algunos casos, tal vez baste con escuchar las
demandas de los grupos inconformes, muchas de ellas perfectamente
legítimas. El punto es sencillo: los gobiernos estatales que puedan
garantizar un clima de estabilidad política y respeto a la ley estarán
entre los ganadores del proceso de cambio.
La lógica del freno
Si son evidentes las ventajas del acelerador, ¿por qué tantos gobiernos
estatales insisten en poner el freno? En primer lugar, por una asimetría
intertemporal: los beneficios de las reformas se ubican en un futuro
en el cual el gobernador ya no es gobernador, pero los costos son
inmediatos. Contribuir a la reforma educativa produce una mano
de obra más capacitada en el mediano plazo, pero disputas con el
sindicato magisterial en el presente. Modernizar el registro público de
la propiedad facilita transacciones futuras, pero distrae recursos para
otras prioridades.
En segundo término, ante cambios nacionales, no es fácil dilucidar
responsabilidades estatales. Si una reforma nacional fracasa por
indolencia o sabotaje estatal, siempre es posible atribuir la culpa a la
reforma misma. En cambio, si la reforma produce efectos positivos,
los gobiernos estatales pueden atribuirse parte del crédito, aún si
hicieron poco o nada para facilitar el cambio. Ante esa ecuación, la
apuesta más segura es no hacer nada.
El freno y el acelerador
Eso obliga a pensar estratégicamente en instrumentos que alteren
el cálculo político de las autoridades estatales. Algunos pueden ser
zanahorias: subsidios, aportaciones o fondos concursables que
faciliten la implementación de algunas reformas. Otros inevitablemente
tendrán que ser garrotes: por ejemplo, procesos obligatorios de
certificación y acreditación de algunos procesos o instituciones (la
policía estatal, por ejemplo), con sanciones económicas en caso de
incumplimiento.
La transparencia es otro instrumento fundamental para modificar
la ecuación. Para despejar la bruma de las responsabilidades
respectivas, es indispensable saber quién hace qué, a qué se dedican
los recursos presupuestales, dónde se ubican las prioridades de los
distintos gobiernos estatales. El gobierno federal podría contribuir a
ese proceso transparentando los distintos fondos de aportaciones y
subsidios federales. El recién fortalecido IFAI podría ayudar si asume
una visión amplia de la transparencia en los estados, particularmente
en materia presupuestal.
Pero al final del día, mucha de la responsabilidad va a recaer en la
propia sociedad. Los gobiernos estatales no van a quitar el freno si
no se ven obligados a hacerlo. Para ello, tienen que sentir presión
desde la trinchera del cambio. Hay varias maneras de hacerlo:
creando observatorios estatales independientes en diversas
materias, produciendo diagnósticos sobre problemáticas específicas,
generando manuales de buenas prácticas, redirigiendo esfuerzos de
cabildeo de los foros nacionales a los espacios estatales.
Este reporte de IMCO es un esfuerzo en esa dirección. Busca en primer
término enlistar las muchas maneras en que los gobiernos estatales
pueden contribuir a acelerar los procesos de cambio. Busca también
ofrecer algunos ejemplos de transformación creativa en los estados
que han contribuido a fortalecer reformas de alcance nacional. No
busca en modo alguno proveer un recetario o una lista cerrada de
medidas indispensables. Más bien, como en reportes anteriores, está
pensado más como el inicio que como el cierre de una conversación.
La experiencia del último cuarto de siglo demuestra que el proceso de
reforma no acaba al momento de la promulgación. De hecho, ese es
más bien su inicio. Y en la trayectoria subsiguiente, lo estatal cuenta. Si
las autoridades de las entidades federativas deciden poner el freno, no
hay consensos legislativos ni pactos interpartidistas ni voluntad federal
que valgan: muchas reformas morirán en la cuna. Pero si optan por el
acelerador, las posibilidades son ilimitadas.
*Alejandro Hope es consultor independiente en Seguridad.
Las opiniones vertidas en este ensayo no necesariamente reflejan la posición
del IMCO.
Las reformas y los estados la responsabilidad de la entidades en el éxito de los cambios estructurales. 17
Reformas constitucionales y legislación
secundaria (fechas de publicación en el DOF)
Equipo profesional del IMCO
LABORAL: El 30 de noviembre de 2012 se publicó en el Diario Oficial
(DOF) de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo.
EDUCATIVA: El 26 de febrero de 2013 se publicó en el DOF el decreto
por el que se reforman los artículos 3 en sus fracciones III, VII y VIII,
73 en su fracción XXV y se adiciona un párrafo tercero, un inciso d)
al párrafo segundo de la fracción II y una fracción IX al artículo 3 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Establece
las bases del sistema nacional de evaluación educativa y del servicio
profesional docente. Crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación como órgano público autónomo). El 11 de septiembre de
2013 se publicaron en el DOF los siguientes decretos:
JUSTICIA: El 18 de junio de 2008 se publicó en el DOF el decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se reforman los artículos 16,
17, 18, 19, 20, 21 y 22, 73, 115 y 123. Reforma integral que establece las
bases para regular el sistema procesal penal acusatorio y aplica diversas
modificaciones al sistema penitenciario y de seguridad pública.
PENAL: El 8 de octubre de 2013 se publicó en el DOF el decreto
por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que faculta
al Congreso para expedir la legislación procedimental penal única.
El 5 de marzo de 2014 se publicó en el DOF el Código Nacional de
Procedimientos Penales (CNPP).
FISCAL/HACENDARIA: El 9 de diciembre de 2013 se publicaron en el
DOF los siguientes decretos:
• Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Código Fiscal de la Federación.
• Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley General de Educación.
• Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Aduanera.
•Decreto por el que se expide la Ley General del Servicio
Profesional Docente.
•Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal y de la Ley
General de Contabilidad Gubernamental.
• Decreto por el que se expide la Ley del Instituto Nacional para
la Evaluación de la Educación.
TELECOMUNICACIONES: El 11 de junio de 2013 se publicó en el DOF
el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones
que establece la Comisión Federal de Competencia Económica y el
Instituto Federal de Telecomunicaciones como órganos públicos
autónomos. El 14 de julio de 2014 se publicó en el DOF el decreto
por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado
Mexicano; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones
en materia de telecomunicaciones y radiodifusión.
COMPETENCIA ECONÓMICA: El 11 de junio de 2013 se publicó en el
DOF el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones
que establece la Comisión Federal de Competencia Económica y el
Instituto Federal de Telecomunicaciones como órganos públicos
autónomos. El 23 de mayo de 2014 se publicó en el DOF el decreto
por el que se expide la Ley Federal de Competencia Económica y se
reforman y adicionan diversos artículos del Código Penal Federal.
El 11 de diciembre de 2013 se publicó en el DOF el decreto por el
que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios, de la Ley Federal de Derechos, se expide
la Ley del Impuesto sobre la Renta y se abrogan la Ley del Impuesto
Empresarial a Tasa Única y la Ley del Impuesto a los Depósitos en
Efectivo.
El 24 de enero de 2014 se publicó en el DOF el decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
ENERGÉTICA: El 20 de diciembre de 2013 se publicó en el DOF el
decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
energía se reforman y adicionan los artículos 25, 27 y 28. El 11 de agosto
de 2014 se publicaron en el DOF los siguientes decretos:
•Decreto por el que se expide la Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos, se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal de Derechos y de la Ley de
Coordinación Fiscal y se expide la Ley del Fondo Mexicano del
Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
•Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General de Deuda
Pública.
18 Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
• Decreto por el que se expiden la Ley de la Industria Eléctrica, la
Ley de Energía Geotérmica y se adicionan y reforman diversas
disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.
•Decreto por el que se expide la Ley de los Órganos
Reguladores Coordinados en Materia Energética; se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal y, se expide la Ley de la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Fuentes:
•Sitio web del Diario Oficial de la Federación. Disponible en:
www.dof.gob.mx
• Sitio web del gobierno federal. Disponible en: www.reformas.
gob.mx
•Sitio web de la Cámara de Diputados. Disponible en: www.
diputados.gob.mx
•Decreto por el que se expide la Ley de Hidrocarburos y se
reforman diversas disposiciones de la Ley de Inversión Extranjera;
Ley Minera, y Ley de Asociaciones Público Privadas.
• Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos
y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, y se
reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales; la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de
Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
FINANCIERA: El 10 de enero de 2014 se publicó en el DOF el decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones
en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones
Financieras.
TRANSPARENCIA: El 7 de febrero de 2014 se publicó en el DOF el
decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
transparencia. Se reforman y adicionan los artículos 6, 73, 76, 89, 105,
108, 110, 111, 116 y 122. La reforma en materia de transparencia otorga
autonomía constitucional al organismo responsable de garantizar
el derecho de acceso a la información pública y a la protección de
datos personales. Amplía los sujetos obligados. Establece las bases de
transparencia para las entidades federativas.
POLÍTICA-ELECTORAL: El 10 de febrero de 2014 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral. El 23
de mayo de 2014 se publicaron en el DOF los siguientes decretos:
•Decreto por el que se expide la Ley General de Partidos
Políticos.
• Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales y se reforman y adicionan
diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
•Decreto por el que se expide la Ley General en Materia de
Delitos Electorales.
Las reformas y los estados la responsabilidad de la entidades en el éxito de los cambios estructurales. 19